2016:4. Kartläggning av överlappningar i statligt exportfrämjande

Transkript

1 2016:4 Kartläggning av överlappningar i statligt exportfrämjande

2

3 MISSIV DATUM DIARIENR /173-5 ERT DATUM ER BETECKNING UD2015/3809/FIM Regeringen Utrikesdepartementet Stockholm Uppdrag till Statskontoret att kartlägga överlappningar i det statliga främjandet av export och näringslivets internationalisering Regeringen gav den 27 augusti 2015 Statskontoret i uppdrag att utföra en kartläggning av vilka överlappningar som kan finnas i uppdrag och verksamhet mellan olika statligt stödda myndigheter och organisationer. Statskontoret överlämnar härmed rapporten Kartläggning av överlappningar i statligt exportfrämjande (2016:4). Generaldirektör Ingvar Mattson har beslutat i detta ärende. Utredningschef Erik Nyberg och utredare Svante Eriksson, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Ingvar Mattson Svante Eriksson POSTADRESS: Box 8110, Stockholm. BESÖKSADRESS: Fleminggatan 20. TELEFON VXL: registrator@statskontoret.se

4

5 Innehåll Sammanfattande bedömningar och slutsatser 7 1 Bakgrund Statskontorets uppdrag Genomförande av Statskontorets uppdrag 8 2 Statskontorets iakttagelser och bedömningar Översiktlig beskrivning av systemet Slutsatser och rekommendationer 12 Bilagor 1 Regeringsuppdraget 17 2 Kartläggning av överlappningar i det statliga främjandet av export och näringslivets internationalisering Sweco Strategy AB 19 5

6 6

7 Sammanfattande bedömningar och slutsatser Regeringen har uppdragit åt Statskontoret att kartlägga vilka överlappningar som finns i uppdrag och verksamhet mellan olika statligt stödda myndigheter och organisationer som är verksamma i det statliga främjandet av export och näringslivets internationalisering. 1 I det följande ger vi först en bakgrund till uppdraget (avsnitt 1). Därefter ger vi en översiktlig bild av det berörda systemet samt redovisar Statskontorets sammanfattande bedömningar och slutsatser avseende uppdragets frågeställningar (avsnitt 2). 1 Bakgrund När regeringen tog fram sin exportstrategi framkom att delar av näringslivet anser att antalet statliga aktörer inom främjandet av svenska företags export och internationalisering är alltför stort och svårt att överblicka samt att flera statliga aktörer erbjuder företagen samma tjänster. Regeringen behöver därför en kartläggning av vilka överlappningar som kan finnas och vilka statliga myndigheter och andra aktörer som detta omfattar. Kartläggningen ska utgöra underlag för eventuella åtgärder inom ramen för exportstrategin. 1.1 Statskontorets uppdrag Den 27 augusti 2015 gav regeringen Statskontoret i uppdrag att kartlägga överlappningar i det statliga främjandet av export och näringslivets internationalisering. I uppdraget anger regeringen att statliga myndigheter och andra statliga aktörer inte ska ha överlappande uppdrag och verksamhet. Enligt uppdraget ska kartläggningen omfatta Almi Företagspartner AB, Energimyndigheten, Myndigheten för tillväxtpolitiska analyser och utredningar (Tillväxtanalys), Sveriges export- och investeringsråd (Business Sweden), Swecare AB, Tillväxtverket, Verket för innovationssystem (Vinnova), VisitSweden AB samt eventuellt andra aktörer som Statskontoret identifierar under arbetets gång. Statskontoret ska lämna en delrapport till Regeringskansliet (Utrikesdepartementet) om hur analysen fortlöper senast den 1 december Uppdraget ska redovisas till regeringen senast den 29 februari Uppdragstexten återges i sin helhet i bilaga 1. 7

8 1.2 Genomförande av Statskontorets uppdrag Som underlag för arbetet har Statskontoret efter samråd med Utrikesdepartementet valt att upphandla en konsult för att göra den kartläggning och analys som efterfrågas från regeringen. En utgångspunkt för upphandlingen har varit att konsultens rapport ska vara av sådant slag att den motsvarar de krav som ställs i regeringens uppdrag till Statskontoret. Konsultuppdraget har utförts av Sweco Strategy AB (hädanefter Sweco). Efter samråd med Utrikesdepartementet utgjordes den i uppdraget efterfrågade delrapporten endast av en kort information till departementet om arbetsläget i uppdraget. I denna slutrapport redovisar Statskontoret sina sammanfattande bedömningar och slutsatser avseende uppdragets frågeställningar. Detta görs i det nästföljande avsnitt 2. Underlagsmaterialet för Statskontorets analys har i huvudsak utgjorts av Swecos rapport, vilken bifogas som bilaga 2. 2 Sweco svarar självständigt för de iakttagelser och slutsatser som redovisas i konsultrapporten. 2 Statskontorets iakttagelser och bedömningar 2.1 Översiktlig beskrivning av systemet Statens anslag till exportfrämjande verksamhet inom ramen för handels- och investeringsfrämjandet uppgick 2015 till cirka 313 miljoner kronor, varav en stor del avsåg statsbidrag för det statliga uppdraget avseende exportfrämjande till Sveriges export- och investeringsråd (Business Sweden). För de kommande fyra åren har regeringen som ett led i en utökad satsning på export och internationalisering föreslagit att detta anslag ska öka till 372 miljoner kronor per år under perioden Till detta ska också läggas insatser för näringslivets internationalisering som görs inom ramen för näringspolitiken och delvis den regionala tillväxtpolitiken. Därtill finansieras verksamheten vid ett flertal av de aktörer som har identifierats i denna kartläggning via andra delar av statsbudgeten eller på andra sätt. Inom Regeringskansliet delar två departement på ansvaret för det statliga främjandet av export och näringslivets internationalisering, dels Utrikesdepartementets enhet för Främjande och internationell handel och dels 2 Sweco Strategy AB (januari 2016) Kartläggning av överlappningar i det statliga främjandet av export och näringslivets internationalisering. 3 Prop. 2015/16:1, utgiftsområde 24. 8

9 Näringsdepartementets enhet för Företag och företagande. Sedan regeringsskiftet är båda verksamheterna organisatoriskt underställda näringsministern och näringsministerns statssekreterare. I det konkreta arbetet med att främja svenska företags export och internationalisering är ett stort antal statliga aktörer verksamma. I de fall det handlar om myndigheter regleras deras roller och uppdrag i myndigheternas instruktioner, regleringsbrev och särskilda regeringsuppdrag. För de statliga aktörer som inte är myndigheter regleras motsvarande ansvar och uppdrag i ägardirektiv eller riktlinjer för verksamheten. Vår kartläggning har omfattat följande aktörer: Aktörer som anges i uppdraget Almi företagspartner AB Energimyndigheten Myndigheten för tillväxtpolitiska analyser och utredningar (Tillväxtanalys) Sveriges export- och investeringsråd (Business Sweden) Swecare AB Tillväxtverket Verket för innovationssystem (Vinnova) Visit Sweden AB Aktörer som tillkommit i kartläggningsarbetet Exportkreditnämnden (EKN) Enterprise Europe Network (EEN) Swedfund International AB AB Svensk Exportkredit (SEK) Utrikesdepartementet: Regeringskansliets Projektexportsekretariatet (PES) och utlandsmyndigheterna Svenska Institutet (SI) Kommerskollegium Styrelsen för ackreditering och teknisk kontroll (Swedac) De olika aktörernas insatser har varierande innehåll och syften. Vissa aktörer är verksamma inom det direkta främjandet. Det innebär att de erbjuder konkreta tjänster direkt till enskilda företag inom export eller internationalisering. Dessa tjänster kan exempelvis utgöras av information, rådgivning, 9

10 marknadsföring, finansiering eller garantier och syftar till att hjälpa enskilda företag att påbörja eller öka export eller internationalisering. Andra aktörer erbjuder tjänster, eller snarare insatser, som inte riktar sig till enskilda företag utan i stället bidrar till att generellt förbättra förutsättningarna för näringslivets export eller internationalisering. Det kan exempelvis ske genom att stärka bilden av Sverige utomlands, stärka varumärket för en viss bransch eller olika typer av studier och marknadsanalyser. Denna typ av tjänster återfinns inom det indirekta främjandet. Vilka tjänster som erbjuds varierar mellan olika aktörer. I sin rapport till Statskontoret delar Sweco in tjänsterna inom det direkta främjandet i fyra kategorier, se tabell 1 nedan. Tabell 1 Tjänstekategori Utbildning, information och vägledning Rådgivning Kategorisering av tjänster inom det direkta främjandet Exempel på tjänster Land- och marknadsrapporter, seminarier, webbsidor om exempelvis import-/exportprocedurer, praktisk hjälp på plats etc. Företagsspecifik export- och internationaliseringsrådgivning etc. Marknadsföring Finansiering och garantier Delegationer, mässor, partnersökning etc. Lån, bidrag och garantier etc. I figur 1 nedan redovisas en samlad bild av det statliga främjandet av svenska företags export och internationalisering. Figuren är tänkt att ge en övergripande bild över vilka tjänster som i huvudsak finns inom systemet samt var överlappningar kan förekomma. Samtliga aktörers samtliga tjänster återfinns därför i figuren. 10

11 Figur 1 Schematisk överblick över det statliga systemet för främjandet av export och näringslivets internationalisering 11

12 I sin rapport ger Sweco också en bild av omfattningen på aktörernas verksamhet inom det statliga främjandet av export och internationalisering, baserat på uppgifter som samlats in från aktörerna själva. Uppgifterna avser i allmänhet 2014 och i enstaka fall Av redogörelsen blir det tydligt att Business Sweden är den främsta aktören med en budget på 215 miljoner kronor inom ramen för det statliga uppdraget. Almi som till viss del har en liknande verksamhet har uppskattningsvis en omsättning på 161 miljoner kronor och Tillväxtverket 69 miljoner kronor. Swedfund är också en stor aktör med en omsättning på 149 miljoner kronor för verksamheten relaterad till strategiska partnerskap. Denna verksamhet har dock inte nödvändigtvis svenska företag som målgrupp. Energimyndigheten, utlandsmyndigheterna och Swecare är mindre aktörer i detta sammanhang med omsättningar på respektive 16 miljoner kronor, 12,5 miljoner kronor och 3 miljoner kronor. Intressant är att Vinnova uppskattningsvis har en omsättning inom främjandet av export och internationalisering på cirka 200 miljoner kronor, vilket motsvarar nästan lika mycket som Business Swedens statliga uppdrag. EKN och SEK är också stora aktörer på området. EKN gav under 2015 ut cirka 89 miljarder kronor i nya krediter och SEK 57,1 miljarder kronor i nyutlåning. EKN och SEK har dock verksamheter av en helt annan karaktär än exempelvis Business Sweden och med tydligt avgränsade uppdrag. Sammantaget kan alltså sägas att det finns relativt stora variationer i omfattningen på de olika aktörernas verksamhet inom det statliga främjandet av export och internationalisering. Detta torde påverka förutsättningarna för och behoven av samverkan mellan aktörerna. 2.2 Slutsatser och rekommendationer I sin rapport redovisar Sweco nedanstående slutsatser och rekommendationer, vilka Statskontoret delar. Swecos kartläggning visar att det statliga främjandet av export och internationalisering bedrivs i ett diversifierat system som är svåröverblickbart vad gäller aktörer och tjänsteutbud. Det ger upphov till risker för överlappningar och suboptimering och försvårar prioriteringar mellan olika insatser och åtgärder. För att kunna säkerställa att de statliga stöden till främjande av export och internationalisering används till insatser som gör mest nytta och för att möjliggöra prioriteringar av åtgärder krävs att roller och ansvar förtydligas och att aktörernas uppdrag kopplas till de politiska målen och prioriteringarna. 12

13 Samtidigt visar dock Swecos kartläggning att antalet överlappningar inom det statliga systemet för export och näringslivets internationalisering är begränsade. Många av aktörerna arbetar visserligen med samma frågor och samma målgrupper, men har olika roller och funktioner samt kommer in i olika faser. Aktörernas tjänster kompletterar därför varandra i större utsträckning än vad de överlappar varandra. Flera av de aktörer Sweco har intervjuat pekar även på fördelarna med ett diversifierat system, med ett flertal aktörer och ett brett utbud av tjänster. För företagen innebär det ökade möjligheter till olika former av stöd för export och internationalisering. Överlappningar finns i huvudsak inom de statliga export- och internationaliseringsfrämjande aktörernas tjänsteutbud. Överlappningarna uppstår eller riskerar att uppstå i aktörernas tolkning av uppdragen, i utformningen av tjänsteutbud och skapandet av nya tjänster. Överlappningarna beror främst på bristande överblick och kunskap hos aktörerna samt otillräcklig samverkan och koordinering mellan aktörerna kring hur insatser och tjänster ska utformas och genomföras. Trots att vissa överlappningar förekommer har Swecos kartläggning dock inte kunnat påvisa att två aktörer erbjuder exakt samma tjänst till samma målgrupp. Enligt en majoritet av de personer Sweco har intervjuat förekommer överlappningar mellan ett flertal aktörer vad gäller delegationsresor samt utbildningar och seminarier. Flera respondenter upplever också en överlappning mellan EEN:s kostnadsfria partnersökningstjänst och Business Swedens motsvarande tjänst. Business Swedens tjänst är avgiftsbelagd och mer omfattande samt ligger utanför det statliga uppdraget. Likaså upplever flertalet respondenter en överlappning mellan Almis generella tillväxtrådgivning och Business Swedens exportrådgivning, framför allt på regional nivå. Flera av de personer Sweco har intervjuat menar att det är svårt att få en överblick över olika aktörers finansieringslösningar och att företag därför upplever att det finns fler överlappningar än vad det egentligen gör. Upplevelsen av överlappningar är i detta fall en informations- och kommunikationsfråga snarare än att det föreligger verkliga överlappningar. Under Swecos intervjuer med representanter för de statliga främjandeaktörerna har det dock framkommit att företagare upplever främjandesystemet som svårnavigerat och komplext. Enligt Sweco finns det följaktligen ett behov att förtydliga mål och precisera aktörernas uppdrag samt att se över samordningen mellan aktörerna, aktörernas kännedom om varandras roller, uppdrag och tjänsteutbud samt hur företagen kan bli bättre lotsade genom det statliga främjandesystemet. Under det senaste året har ett antal steg vidtagits för att öka främjandesystemets effektivitet och samordning. Ansvaret för det statliga främjandet av export och näringslivets internationalisering är fortfarande delat mellan Utrikesdepartement och Näringsdepartementets men båda verksamheterna är 13

14 organisatoriskt underställda näringsministern och näringsministerns statssekreterare. Detta torde enligt Sweco bidra till ökade möjligheter för samordning av främjandesystemet. Regeringens exportstrategi som tagits fram under 2015 innehåller också ett antal åtgärder för ökad samordning och effektivitet, exempelvis bildandet av Team Sweden samt skapandet av regionala exportcentra. Utöver de initiativ som regeringen presenterat inom ramen för exportstrategin rekommenderar Sweco följande i sin rapport till Statskontoret: I ljuset av att företagare upplever främjandesystemet som svårnavigerat och komplext ser Sweco ett behov av att förtydliga mål och precisera aktörernas uppdrag. Enligt Sweco finns det därför ett behov av att förtydliga målstrukturer och prioriteringar för det statliga främjandet av export och internationalisering i syfte att skapa bättre förutsättningar för att följa upp och utvärdera vilka resultat statens insatser ger samt att säkerställa att insatserna matchar de behov små och medelstora företag har. Tydliga målstrukturer hos aktörerna i form av exempelvis huvudmål, delmål och aktiviteter skulle enligt Sweco tydliggöra kopplingen till politikens övergripande mål och inriktning. Detta skulle också kunna vara ett led i att tydliggöra roller och ansvar samt precisera de främjande aktörernas uppdrag utifrån de övergripande målsättningarna. Dessutom möjliggör en väl utarbetad målstruktur för de olika aktörerna en mer relevant återrapportering av måluppfyllelsen till huvudmännen. Bildandet av Team Sweden kan bidra till att öka effektiviteten och undvika överlappningar. Dock upplever flera av de representanter för främjande aktörer som Sweco har intervjuat att syftet och målsättningen med Team Sweden inte är tillräckligt tydligt. För att resultat ska kunna uppnås menar Sweco att Team Swedens funktion och innehåll behöver förtydligas både för de inblandande aktörerna och för företagen. Enligt Sweco behöver regeringen utöver det tydliggöra och koppla aktörernas uppdrag till Team Sweden och avsätta tillräckliga resurser för Team Swedens samordnande funktion. Swecos kartläggning visar att behovet av att skapa en dörr in är som störst på regional nivå där de flesta små och medelstora företag som ännu inte har börjat exportera finns. Skapandet av regionala exportcentra där ett antal främjande aktörer samlokaliseras skulle enligt Sweco innebära att företagen får en dörr in till ett samlat utbud av tjänster såsom information, rådgivning och finansiering och därmed en tydligare lotsning genom främjandesystemet. För att systemet med regionala exportcentra ska bli effektivt anser Sweco att regeringen i samråd med aktörerna inom det statliga främjandesystemet bör se över vilka aktörer som finns representerade regionalt, vilka aktörer som faktiskt bör ha regional representation samt vilken aktör som är bäst lämpad för att ha det övergripande samordningsansvaret. De regionala exportcentrens funktion bör enligt 14

15 Sweco också tydliggöras i relation till befintlig regional verksamhet exempelvis Almis exportrådgivning och Business Swedens regionala exportrådgivare. Första steget för de flesta små och medelstora företagen med en ambition att exportera eller nå ut på en ny marknad är en kontakt med de aktörer inom främjandet som verkar lokalt och regionalt. Enligt Sweco är det viktigt att ett företag erbjuds stöd i sin internationalisering eller exportsatsning oberoende var i landet det är verksamt. Flera av de personer Sweco har intervjuat menar att överlappningarna i huvudsak upplevs av företag på regional nivå. För att komma till rätta med den delen av främjandets komplexitet krävs dels kunskap om den regionala miljön och dess aktörer, dels en utvecklad samordning mellan dessa och de statliga aktörerna. Det finns också regionala skillnader där vissa aktörer finns i några regioner men inte i andra, liksom skillnader mellan branscher. Mot bakgrund av detta anser Sweco att en kartläggning av det stöd som erbjuds på regional nivå bör genomföras såsom också slås fast i exportstrategin. I exportstrategin beskrivs också behovet av digital exportinformation, ett enda fönster. I Swecos analys av överlappningar i systemet har också konstaterats att det statliga främjandet av export och internationalisering är svårt att överblicka samt att aktörernas roller och ansvar är otydliga. Ett sätt att överbrygga fragmentiseringen kunde enligt Sweco vara att skapa en väg in för företagen till information och vägledning om export, internationalisering samt aktörsstrukturen på området. På verksamt.se finns i dag begränsad information om export och internationalisering. Samtliga aktörer finns heller inte med och bara ett begränsat utbud av aktörernas tjänster presenteras. En digital ingång för exportfrämjandet och näringslivets internationalisering bör enligt Sweco innehålla hela det offentliga utbudet av export och internationaliseringstjänster, information om samtliga statliga främjare, främjarnas tjänsteutbud samt kontaktuppgifter. Enligt Sweco bör websidan även innehålla en guide som kan slussa företagen rätt exempelvis efter storlek och behov. En utveckling av verksamt.se med avseende på de delar som handlar om export och internationalisering bör enligt Sweco också tydligt kopplas samman med Team Sweden initiativet. Det skulle kunna bidra till att tydliggöra vilken roll och funktion Team Sweden ska ha nationellt och internationellt. Utöver ovanstående rekommendationer framhåller Sweco i sin rapport till Statskontoret att även följande kan övervägas: I dag förekommer olika samarbeten mellan aktörer inom främjandesystemet. Enligt Sweco är dessa samarbeten ofta informella och personbundna men bidrar till samverkan och samordning aktörerna emellan. Att kartlägga vilka samarbeten som i dag finns, utvärdera vilka som är framgångsrika samt formalisera dessa skulle enligt Sweco bidra till ökad samordning och samverkan samt minskad personbundenhet. 15

16 Ytterligare ett sätt att undvika överlappningar kan enligt Sweco också vara att införa avstämningskrav, där en aktör stämmer av med övriga aktörer inom det statliga främjandet av export och internationalisering i samband med utveckling av nya tjänster. Ett sådant krav skulle enligt Sweco bidra till ökad samordning och samverkan mellan aktörerna. För att aktörerna ska få bättre kännedom om varandras uppdrag och tjänsteutbud och därmed i större utsträckning kunna guida varandra rätt menar Sweco att gemensamma introduktionsutbildningar om främjandesystemet skulle kunna genomföras. Dessa skulle exempelvis kunna ske ett par gånger om året för nyanställda hos samtliga aktörer. Swecos kartläggning har avgränsats till aktörerna inom främjandesystemet. Under Swecos intervjuer har respondenterna beskrivit sina erfarenheter av hur företag upplever systemet och vilka behov företagen har, exempelvis behovet av lotsning för att hitta rätt. Ett viktigt steg för att effektivisera och anpassa systemet efter företagens behov är enligt Sweco att kartlägga företagens behov och utgå ifrån fördjupade behovs- och branschanalyser innan nya tjänster utformas. 16

17 Bilaga 1 Regeringsuppdraget 17

18 18

19 Bilaga 2 Kartläggning av överlappningar i det statliga främjandet av export och näringslivets internationalisering Sweco Strategy AB 19

20 20

21

22

23

24

25

26

27

28