Tillämpning av de riksomfattande målen för områdesanvändningen i samband med planläggningen

Transkript

1 Tillämpning av de riksomfattande målen för områdesanvändningen i samband med planläggningen

2 2

3 Förord De riksomfattande målen för områdesanvändningen är ett nytt styrmedel för områdesanvändningen som markanvändningsoch bygglagen för med sig. Genom målen linjeras områdesanvändningsfrågor av riksintresse. Statsrådet fattade beslut om målen i november 2000 och beslutet vann laga kraft i november 200 De riksomfattande målen för områdesanvändningen gäller omständigheter som bör beaktas i områdesanvändningen och planeringen av den i hela Finland. Enligt 24 markanvändnings- och bygglagen skall målen beaktas och, vilket är ännu viktigare, genomförandet av målen främjas i de statliga myndigheternas verksamhet, vid planläggning på landskapsnivå och i den kommunala planläggningen. De av statsrådet godkända riksomfattande målen för områdesanvändningen gäller tills de ändras. Miljöministeriet bedömer målens aktualitet och ser till att behövliga ändringar förs till statsrådet för behandling. Beredningen av ändringar förutsätter växelverkan mellan olika instanser. Även riksdagen bör beredas tillfälle att behandla ändringarna. Syftet med denna handledning är att förtydliga och precisera tillämpningen av de riksomfattande målen för områdesanvändningen i samband med planläggning. De frågor som tas upp i handledningen baserar sig i hög grad på de behov som kommit fram inom planläggningen och styrningen av den. Handledningen består av fem kapitel. Efter inledningen följer kapitel 2 där tillämpningsområdet för de riksomfattande målen för områdesanvändningen skärskådas. Därefter behandlas frågor i anslutning till tillämpningen av målen så att principerna för tillämpningen behandlas i kapitel 3 och beaktandet av målen under olika faser i planläggningen i kapitel Kapitel 5 gäller styrning och övervakning av planläggningen ur perspektivet för de riksomfattande målen för områdesanvändningen. I en bilaga klarläggs dessutom vissa begrepp som används i målen. Målen har dock inte tolkats i handledningen, eftersom avsikten är att de skall konkretiseras från fall till fall i samband med planläggningen. Handledningen riktar sig i första hand till förbunden på landskapsnivå och kommunerna. Avsikten är också att den skall förenhetliga den statliga miljöförvaltningens planstyrning i olika delar av landet. Handledningen är dessutom avsedd för andra 3

4 som deltar i planläggningen, t.ex. statliga myndigheter, organisationer och invånare. Under beredningen av handledningen ordnades diskussionsmöten för förbunden på landskapsnivå, för kommunerna och för statens miljöförvaltning. Ett utkast till handledning skickades dessutom för kommentarer till vida kretsar. Överingenjör Timo Turunen har ansvarat för beredningen av handledningen. Den arbetsgrupp vid miljöministeriet som lett arbetet har bestått av regionplaneringsråd Ulla Koski, regeringsråd Auvo Haapanala och överarkitekt Aulis Tynkkynen. Helsingfors den 7 februari 2003 Avdelningschef Överdirektör Pekka Kangas

5 Innehåll Förord 3 1 Inledning 8 2 Målens tillämpningsområde 10 1 Tillämpningsområde enligt markanvändnings- och bygglagen 10 Statliga myndigheters verksamhet 11 Planering på landskapsnivå 11 Kommunal planläggning 11 Verkningar på byggandet 12 2 Indelningen i allmänna och särskilda mål 13 Tillämpning av de allmänna målen 13 Tillämpning av de särskilda målen 13 Tillämpningsområde enligt planform 15 3 Målens inriktning i sak och regionalt 16 3 Tillämpning av målen 20 1 Principer för beaktandet och främjandet av uppnåendet 20 Förhållandet mellan målen och kraven på innehållet i planerna 20 Målens karaktär och ordalydelse 22 Samordning av målen 24 Behandling av målen på olika plannivåer 25 2 Målens verkningar i fråga om behovet att utarbeta planer och aktualiseringen 26 Utarbetande av landskapsplaner 27 Utarbetande av kommunplaner 27 Utarbetande av planer etappvis eller delområdesvis 28 3 Exempel på tillämpningen av målen 29 Exempel 1: Allmänt mål gällande en enhetligare samhällsstruktur

6 Exempel 2: Särskilt mål gällande nätverk för fotgängare och cyklister 31 Exempel 3: Särskilt mål gällande bördiga och enhetliga åkrar 32 Exempel Särskilt mål gällande förberedelser inför riksomfattande projekt 33 Exempel 5: Särskilt mål gällande fastställande av torvtäktsområden 34 Exempel 6: Särskilt mål gällande dimensioneringen av fritidsbebyggelse 35 4 Beaktande av målen under olika 38 planläggningsfaser Målen som ett led i uppföljningen av planläggningen 38 Inledande av planarbete och uppställande av mål 38 Beredning av planen 39 Planbeskrivningens betydelse 40 5 Styrning och övervakning av planläggningen 42 1 Den interna arbetsfördelningen inom miljöförvaltningen 42 2 Förhandsstyrning av planläggningen 43 Utvecklingsdiskussion mellan den regionala miljöcentralen och kommunen 43 Upprätthållande av kontakt och myndigheternas samråd under planläggningsprocessen 43 Den regionala miljöcentralens utlåtande om planförslaget 44 3 Övervakning av planläggningen 45 Fastställelse av landskapsplaner och gemensamma generalplaner för flera kommuner 45 Rättelseuppmaning och besvär som gäller kommunplaner 45 Utfärdande av förordnanden 46 Bilaga: Förklaringar av begrepp som förekommer i vissa mål 48 Presentationsblad 54 6

7 Inledning 7

8 Inledning De riksomfattande målen för områdesanvändningen utgör vid sidan av landskapsplanen, generalplanen och detaljplanen en del av det system för planering av områdesanvändningen som definierats i markanvändnings- och bygglagen (MBL). Systemet för planering av områdesanvändningen utgör en helhet där varje styrmedel tydligt har sin egen uppgift som kompletterar de övriga styrmedlens uppgifter. De riksomfattande målen för områdesanvändningen utgör statsrådets syn på områdesanvändningsfrågor av riksintresse. Målens viktigaste uppgift är att säkerställa att angelägenheter av riksintresse beaktas vid områdesplaneringen och i de statliga myndigheternas verksamhet. Utgångspunkten för planeringen av områdesanvändningen består i MBL:s allmänna syfte att skapa förutsättningar för en bra livsmiljö och främja en hållbar utveckling. Det allmänna syftet preciseras av de mål för områdesplaneringen som uppställts i MBL 5, och i fråga om vilka de krav på innehållet som måste uppfyllas för att målen skall nås har föreskrivits särskilt för varje planform. De riksomfattande målen för områdesanvändningen preciserar lagens allmänna syften och kraven på innehållet i planerna ur ett riksomfattande perspektiv. I planläggningen konkretiseras de riksomfattande målen för områdesanvändningen alltid från fall till fall i enlighet med uppgifterna för respektive plan med hänsyn till förhållandena och behövlig samordning med övriga mål. Enligt markanvändnings- och bygglagen skall möjligheterna att uppnå de riksomfattande målen för områdesanvändningen främjas inom all planläggning, men betydelsen av översiktliga planer betonas. I landskapsplanerna ges målen tolkningar och lösningar på landskapsnivå och regional nivå. I generalplanerna inpassas de på motsvarande sätt i den översiktliga regleringen av områdesanvändningen inom en kommun. En av de viktigaste uppgifterna för den statliga miljöförvaltningens planstyrning är att säkerställa att de riksomfattande målen för områdesanvändningen beaktas. Den statliga miljöförvaltningen deltar i styrningen av planläggningen redan under planprocessens gång. De riksomfattande målen för områdesanvändningen bidrar till att styrningen är konsekvent och förutsägbar i olika delar av landet. 8

9 Målens tillämpningsområde 9

10 Målens tillämpningsområde 1 Tillämpningsområde enligt markanvändnings- och bygglagen Tillämpningsområdet för de riksomfattande målen för områdesanvändningen har definierats i MBL 24, där det bestäms om uppnående och beaktande av målen. Enligt MBL 21 skall de statliga myndigheterna i sin verksamhet beakta de riksomfattande målen för områdesanvändningen, främja möjligheterna att uppnå dem och bedöma vilka konsekvenser myndigheternas åtgärder har för regionstrukturen och områdesanvändningen. I MBL 22 sägs att vid planering på landskapsnivå och annan områdesplanering skall de riksomfattande målen för områdesanvändningen beaktas så att möjligheterna att uppnå dem främjas. Skyldigheten att uppnå och beakta de riksomfattande målen för områdesanvändningen gäller sålunda dels statliga myndigheters verksamhet, dels planering på landskapsnivå och annan områdesplanering, dvs. general- och detaljplanläggning. (Bild 1) DE RIKSOMFATTANDE MÅLEN FÖR OMRÅDESANVÄNDNINGEN ƒ L A N D S K A P S P L A N STATLIGA MYNDIGHETER ƒ ƒ q G E N E R A L P L A N q D E T A L J P L A N Bild 1: Uppnåendet av de riksomfattande målen för områdesanvändningen. 10

11 Statliga myndigheters verksamhet De statliga myndigheternas skyldighet enligt MBL 21 att beakta och främja målen gäller program, planer och andra linjedragningar samt åtgärder och beslut på statlig central- och regionförvaltningsnivå. Skyldigheten enligt lagrummet innebär att statliga myndigheter i sin verksamhet skall söka lösningar som främjar möjligheterna att uppnå de riksomfattande målen för områdesanvändningen. Å andra sidan innebär den att de skall avhålla sig från lösningar som försvårar möjligheterna att uppnå målen. Skyldigheten riktar sig i synnerhet till planeringen och fullgörandet av uppgifter inom förvaltningsområdet för respektive myndighetsinstans. Vid sidan av verksamhets- och ekonomiplanerna utgörs sådana verksamhetsformer inom t.ex. miljöförvaltningen av olika riksomfattande linjedragningar, såsom riksomfattande avfallsplaner eller mål och åtgärdsprogram för vattenskyddet eller regionala miljöprogram, avfallsplaner och vattenskyddsplaner, vilka görs upp på regionnivå. Skyldigheten gäller också de statliga myndigheternas verksamhet utåt, t.ex. beslut om tillstånd, statlig finansiering eller andra åtgärder. I vilken mån detta är möjligt i respektive fall beror bl.a. på hur de rättsliga förutsättningarna för myndigheternas beslutsfattande och prövningsrätten i anslutning till dem har reglerats i respektive speciallag. Möjligheten att beakta målen och främja möjligheterna att uppnå dem är desto större, ju större prövningsrätt speciallagen i fråga tilldelar myndigheterna. Planering på landskapsnivå Skyldigheten att främja möjligheterna att uppnå målen gäller enligt MBL 22 alla former av planering på landskapsnivå. Planeringen på landskapsnivå omfattar landskapsöversikter, landskapsplaner och landskapsprogram. Enligt MBL 28.1, som gäller krav på landskapsplanens innehåll, skall när en landskapsplan utarbetas skall de riksomfattande målen för områdesanvändningen beaktas på det sätt som bestäms särskilt. Här avses MBL 22. Bestämmelsen syftar till att understryka landskapsplanens centrala ställning när de riksomfattande målen för områdesanvändningen skall konkretiseras. Landskapsplanenivån gör det möjligt att samordna de riksomfattande målen för områdesanvändningen med landskapets, lokala och andra riksomfattande mål. I landskapsplanen inpassas målen som ett led i landskapets och regionala principer för områdesanvändningen samt områdesreserveringar, vilka tjänar till ledning för den kommunala planläggningen. Kommunal planläggning I kommunerna är generalplanen det viktigaste verktyget när det gäller att främja möj- 11

12 ligheterna att uppnå de riksomfattande målen för områdesanvändningen. Landskapsplanen förmedlar lösningar och måltolkningar på landskapsnivå och regionnivå, men den ingriper inte i interna kommunala frågor. Till denna del konkretiseras de riksomfattande målen för områdesanvändningen i generalplanen som ett led i den utveckling som eftersträvas i kommunen och som ett led i huvuddragen för områdesanvändningen. Generalplaner används på ett flexibelt sätt för olika ändamål. En generalplan kan utarbetas som en övergripande generalplan för hela kommunen eller som en gemensam generalplan för flera kommuner, eller också kan den utarbetas för ett visst delområde eller tema. I synnerhet övergripande generalplaner som betonar den strategiska utvecklingen i kommunen möjliggör balanserad samordning och behandling av målen. Enligt markanvändnings- och bygglagen gäller målen även detaljplanläggningen. I fråga om detaljplaner är situationen dock ofta den att de viktigaste principiella lösningarna för kommunen och även de viktigaste lösningarna med tanke på uppnåendet av målen redan ingår i generalplanen. Härvid förmedlas målen till detaljplanläggningen huvudsakligen via generalplanens styrande verkan. Verkningar på byggandet De riksomfattande målen för områdesanvändningen har inte några direkta rättsliga verkningar på förutsättningarna för beviljande av bygglov. Verkningarna på enskilda byggprojekt förmedlas i fråga om planläggning och statliga projekt via verkningarna för myndigheterna enligt MBL 21. Målen har inte heller några direkta rättsliga verkningar på utarbetandet av en byggnadsordning, anvisandet av områden i behov av planering, prövningen av särskilda förutsättningar för bygglov på ett område i behov av planering eller på förutsättningarna för beviljande av undantag. Målens eventuella verkningar på andra åtgärder enligt markanvändnings- och bygglagen än åtgärder som gäller planläggning skall skärskådas utgående från bestämmelserna om dem. Om särskilda förutsättningar för beviljande av bygglov på områden i behov av planering bestäms i MBL 137 och om förutsättningar för undantag i MBL 172. En förutsättning är i båda fallen bl.a. att projektet inte får medföra olägenheter med tanke på planläggningen. Till denna del kan de riksomfattande målen för områdesanvändningen indirekt påverka prövningen av förutsättningarna, eftersom projektet inte får medföra olägenheter med tanke på utarbetandet av en sådan plan för området som beaktar målen. I praktiken framkommer en sådan verkan dock rätt sällan. I allmänhet verkställs prövningen utgående från kraven på innehållet i planerna. På motsvarande sätt skall förhållandet mellan de riksomfattande målen för områ- 12

13 desanvändningen och anvisandet av ett område i behov av planering granskas utgående från vad som i MBL 16 bestäms om områden i behov av planering. Enligt paragrafen bestäms områden i behov av planering i allmänhet direkt på basis av lagen, men det är också möjligt för kommunen att i en generalplan eller i byggnadsordningen såsom område i behov av planering anvisa ett område där det bl.a. på grund av särskilda miljövärden eller miljöolägenheter är nödvändigt att planera markanvändningen. De riksomfattande målen för områdesanvändningen kan påvisa att det på området finns särskilda miljövärden på grund av vilka det är nödvändigt att planera markanvändningen. 2 Indelningen i allmänna och särskilda mål I statsrådets beslut har målen uppdelats i allmänna mål och särskilda mål på basis av de effekter som styr områdesanvändningen och planeringen av områdesanvändningen. De allmänna målen är till sin karaktär principiella linjedragningar som gäller områdesanvändningen och planeringen av den. De särskilda målen preciserar de allmänna målen och är konkretare än dem och har karaktär av förpliktelser som gäller områdesanvändningen och planeringen av dem. Tillämpning av de allmänna målen De allmänna målen tillämpas på landskapsplaner och annan planering på landskapsnivå, på generalplaner samt på statliga myndigheters verksamhet. De tillämpas inte på detaljplaner. Enligt statsrådets beslut är avsikten att när det gäller planer skall de allmänna målen tillämpas bara vid översiktlig planläggning. Generalplaner kan utarbetas så att de innehåller lösningar som direkt styr byggande och annan markanvändning. Till denna del kan de då jämföras med detaljplaner. De allmänna målen tillämpas på sådana övergripande lösningar i generalplaner med direkt styrande effekt på byggandet (i första hand strandgeneralplaner) som översiktligt styr annan områdesanvändning, men inte på med en detaljplan jämförbara lösningar som direkt styr byggandet. Tillämpning av de särskilda målen De särskilda målen tillämpas på all planläggning, om inte målet har inriktats så att det bara gäller en bestämd planform. En stor del av de särskilda målen har inriktats så att de bara gäller planering på landskapsnivå eller landskapsplanläggning. I de särskilda målen har med hjälp av ordalydelsen närmare definierats på vilken planform målet skall tillämpas. På basis av ordalydelserna kan de särskilda målen indelas i fyra typer: 1) planering på landskapsni- 13

14 Ordalydelse Exempel Tillämpningsområde Planering på landskapsnivå I samband med planeringen på landskapsnivå skall redogöras för landsbygdens region- och samhällsstruktur samt för åtgärder som anknyter till utvecklingen av bynätet. Med hjälp av dessa åtgärder främjas nyttjandet av befintliga strukturer, tillgången på service, förutsättningar för en mångsidigare landsbygdsnäring samt bevarandet av miljövärdena. Beaktas i landskapsöversikten, landskapsplanen och landskapsprogrammet. Förmedlas till den kommunala planläggningen via landskapsplanens styrande verkan. Landskapsplanläggning Planering av områdesanvändningen I samband med landskapsplanläggningen skall beaktas skyddet av vatten- och strandnaturen eller vattendrag som med tanke på rekreation i det fria kräver särskilt skydd. I samband med planeringen av områdesanvändningen skall strändernas fritidsbebyggelse dimensioneras så att möjligheterna tryggas för att strandområden som är av betydelse på grund av deras naturvärde bevaras och att fritidsboendet upplevs som trivsamt. Beaktas i landskapsplanläggningen. Förmedlas till den kommunala planläggningen via landskapsplanens styrande verkan. Beaktas i alla planer, dvs. i landskaps-, general- och detaljplaner. Områdesanvändning eller något annat motsvarande uttryck Vid områdesanvändningen skall behovet av skydd för grund och ytvattnen beaktas. Bördiga och vidsträckta åkrar skall inte utan särskilda skäl tas i bruk för tätortsfunktioner, inte heller skall värdefulla och vidsträckta skogsområden spjälkas upp till följd av annan områdesanvändning. Beaktas i alla planer, så som ovan i samband med planering av områdesanvändningen samt dessutom i statliga myndigheters verksamhet. Bild 2: Tillämpning av de särskilda målen på basis av deras ordalydelse. 14

15 vå, 2) landskapsplanläggning och/eller generalplanläggning, 3) planering av områdesanvändningen samt 4) områdesanvändning (bild 2). Av dessa har målen för punkterna 1 och 2 inriktats till att direkt gälla endast planering på landskapsnivå eller landskapsplanläggning, medan målen för punkterna 3 och 4 skall tillämpas inom all planläggning. Målen för punkt 4 gäller direkt även statliga myndigheters verksamhet. De statliga myndigheterna främjar de övriga särskilda målen indirekt via planläggningen. Tillämpningsområde enligt planform I landskapsplanläggningen är i princip alla mål tillämpliga, dvs. både de allmänna målen och de särskilda målen (bild 3). Av de allmänna målen och de särskilda målen tillämpas i generalplaner sådana som inte har inriktats på planering på landskapsnivå eller landskapsplanläggning. De allmänna målen tillämpas på sådana övergripande lösningar i generalplaner med direkt styrande effekt på byggandet (i första hand strandgeneralplaner) som översiktligt styr annan områdesanvändning, men inte på med en detaljplan jämförbara lösningar som direkt styr byggandet. Av de särskilda målen tillämpas i detaljplaner sådana mål som inte har inriktats på planering på landskapsnivå eller landskapsplanläggning. Om ett mål har inriktats på planering på landskapsnivå eller landskapsplanläggning blir det tillämpligt i den kommunala Allmänna mål Särskilda mål Statliga myndigheter planering på landskapsnivå landskapsplanläggning planering av områdesanvändningen områdesanvändning Landskapsplan Generalplan *) Detaljplan *) De allmänna målen tillämpas på sådana övergripande lösningar i generalplaner med direkt styrande effekt på byggandet som översiktligt styr annan områdesanvändning, men inte på med en detaljplan jämförbara lösningar som direkt styr byggandet. Bild 3: Målens tillämpningsområde. Rastermarkerade mål skall tillämpas. 15

16 planläggningen bara via landskapsplanens styrande verkan. Om ett mål gäller både landskapsplanen och kommunplanen, skall i kommunplanen beaktas såväl landskapsplanens styrande verkan som skyldigheten att främja målet. Landskapsplanens styrande verkan innebär att de centrala principerna i en landskapsplan med laga kraft inte kan frångås i kommunplanen och att de riksomfattande målen för områdesanvändningen inte kan tolkas annorlunda än i landskapsplanen. En lösning i landskapsplanen åsidosätter däremot inte heller ett riksomfattande mål för områdesanvändningen, om målet också gäller kommunplanen. Ur perspektivet för utarbetandet av kommunplaner gäller det att beakta att målet i landskapsplanen endast har getts en tolkning på landskapsnivå eller regionnivå inom ramen för landskapsplanens uppgift som en översiktlig plan. Beroende på målet kan främjandet av möjligheterna att uppnå det förutsätta även interna kommunala lösningar vid sidan av lösningarna i landskapsplanen. Exempelvis den som mål presenterade skyldigheten att dimensionera fritidsbebyggelsen så att möjligheterna tryggas för att strandområden som är av betydelse p.g.a. deras naturvärde bevaras och att fritidsboendet upplevs som trivsamt kan i landskapsplanen bara granskas översiktligt och ofta på vidsträckta sammanhängande vattendragsområden. I kommunplaner kan och bör saken däremot granskas lokalt enligt de enskilda vattendragen. Motsvarande princip gäller generalplanens styrande verkan på detaljplaner. Innan en regionplan har reviderats till en landskapsplan som beaktar de riksomfattande målen för områdesanvändningen kan det förekomma motstridigheter mellan regionplanen och målen. Vid utarbetandet av en kommunplan kan man då beakta att såväl smidigheten hos regionplanens styrande verkan och konkretiseringen av de riksomfattande målen för områdesanvändningen medger ett visst spelrum och möjliggör samordning. Om regionplanen trots allt på grund av att den är föråldrad klart står i strid med målen, bör genomförandet av de riksomfattande målen för områdesanvändningen säkerställas vid den kommunala planläggningen. Bestämmelsen i MBL möjliggör på vissa villkor att en generalplan som avviker från en föråldrad regionplan godkänns. Om det dock inte föreligger förutsättningar för avvikelse enligt MBL 210.2, avgörs frågan så att regionplanen först ändras. 3 Målens inriktning i sak och regionalt I statsrådets beslut har målen ofta avgränsats till att gälla ett bestämt område, t.ex. placeringen av vindkraftverk på strand- och fjällområden, eller också kan de gälla stadsregioner. Målen kan också ha ett bestämt 16

17 tema, t.ex. torvtäkt eller riksomfattande förbindelsenätverk. Sådana mål gäller inte i sak eller regionalt alla planprojekt eller områden. I statsrådets beslut är målen beträffande specialfrågor i Helsingforsregionen samt målen beträffande helheter av särskild betydelse som natur- och kulturmiljöer (Skärgårdshavet, landhöjningskusten, fjällområdena i Lappland och vattendragen kring Vuoksen) regionalt inriktade och de beaktas bara på de aktuella områdena vid sidan av andra mål som gäller hela landet. Inriktningen av målen utgående från definitionerna i dem behandlas som bilaga. 17

18 18

19 Tillämpning av målen 19

20 Tillämpning av målen 1 Principer för beaktandet och främjandet av uppnåendet Enligt MBL 22 skall vid planering på landskapsnivå och annan områdesplanering de riksomfattande målen för områdesanvändningen beaktas så att möjligheterna att uppnå dem främjas. Beaktandet kan allmänt taget anses avse agerande på ett sätt som är i linje med de riksomfattande målen för områdesanvändningen och som inte minskar möjligheterna att uppnå dem. Främjandet bör i sin tur anses förutsätta ett aktivare förfarande och lösningar som gagnar uppnåendet av målen. Förpliktelsen innebär att man i landskapsplanläggningen söker tolkningar och lösningar på landskapsnivå för de riksomfattande målen för områdesanvändningen och att man i kommunplaner söker tolkningar och lösningar som gäller en kommun eller delområden inom den. De riksomfattande målen för områdesanvändningen konkretiseras alltid från fall till fall i planläggningen med hänsyn till omständigheterna och behövlig samordning med andra mål. Det är fråga om för planläggningen karaktäristisk samordning, där kraven på planens innehåll och de riksomfattande målen för områdesanvändningen och deras accentueringar vägs mot utgångspunkterna och målen för planen i fråga. Principen är att förbundet på landskapsnivå eller kommunen har beslutanderätt i fråga om sättet att uppnå de riksomfattande målen för områdesanvändningen inom ramen för de alternativa lösningar som harmonierar med målet. Förhållandet mellan målen och kraven på innehållet i planerna Vid utarbetandet av planer beaktas såsom krav enligt markanvändnings- och bygglagen kraven på innehållet för respektive planform, skyldigheten att främja möjligheterna att uppnå de riksomfattande målen för områdesanvändningen samt den styrande verkan av en översiktligare plan. Dessa är juridiskt förpliktande krav. I de krav på innehållet som definieras i lagen accentueras respektive plannivås roll för avgörandet av frågor som hör just till den nivån. Kraven på innehållet i planerna har karaktär av minimikrav som varje plan skall uppfylla. De har angetts med mycket övergripande men också översiktliga uttryck. 20

21 De riksomfattande målen för områdesanvändningen blir tillämpliga via MBL 22 De preciserar och konkretiserar kraven på innehållet i planerna ur ett riksperspektiv. Målen utvidgar alltså inte området för kraven på innehållet och tillför inte heller några nya juridiska grundläggande krav på planläggningen. Kraven på innehållet i planen och de riksomfattande målen för områdesanvändningen skall tillämpas samtidigt och parallellt. Vid t.ex. utarbetandet av generalplaner beaktas i enlighet med kraven på innehållet i generalplaner förebyggande av olägenheter för miljön, vilket är ett mycket generellt och vittsyftande krav (bild 1). I de riksomfat- KRAV PÅ GENERALPLANENS INNEHÅLL, MBL 39 När en generalplan utarbetas skall beaktas... 7) att miljöolägenheterna minskas,... RIKSOMFATTANDE MÅL FÖR OMRÅDESANVÄNDNINGEN, MBL 24 Vid... områdesplanering skall de riksomfattande målen för områdesanvändningen beaktas så att möjligheterna att uppnå dem främjas. Statsrådets beslut Allmänna mål: I samband med områdesanvändningen fästs särskild uppmärksamhet vid att förebygga sådana olägenheter och risker som människans hälsa utsätts för och att avlägsna befintliga olägenheter. Vid planeringen av områdesanvändningen identifieras befintliga eller förväntade miljöolägenheter och exceptionella naturförhållanden och verkningarna av dem förebyggs. Särskilda mål: Vid planeringen av områdesanvändningen skall ett tillräckligt långt avstånd lämnas mellan sådana aktiviteter som har en menlig inverkan på hälsan eller medför risk för olyckor och verksamheter som är känsliga för konsekvenser. Anläggningar som orsakar fara för storolyckor, transportrutter för farliga ämnen och de kemikaliebangårdar som betjänar dessa måste ligga på ett betryggande avstånd från bostadsområden, områden avsedda för allmänheten och områden med en känslig natur. I samband med planeringen av områdesanvändningen skall beaktas hur lämplig marken och berggrunden i området är för den avsedda användningen. Ett förorenat markområdes behov av sanering skall utredas innan åtgärder börjar vidtas för att förverkliga planen. Inom områdesanvändningen skall olägenheter i form av buller förebyggas och befintliga olägenheter skall om möjligt minimeras. Nya bostadsområden och andra verksamheter som är bullerkänsliga skall inte placeras i bullerområden, om man inte kan garantera att bullerbekämpningen är tillräcklig. Bild 1: De riksomfattande målen för områdesanvändningen preciserar kraven på innehållet i planerna ur ett riksperspektiv 21

22 tande målen för områdesanvändningen har saken preciserats ur riksperspektiv bl.a. så att det i planeringen av områdesanvändningen och därmed även i samband med generalplanläggningen skall lämnas ett tillräckligt avstånd mellan aktiviteter som har en menlig inverkan på hälsan eller medför risk för olyckor och verksamheter som är känsliga för konsekvenser. Det här har eventuellt konkretiserats tillräckligt redan i samband med landskapsplanläggningen, varvid den styr utarbetandet av generalplanen, men också utan en landskapsplan skall målet tillämpas inom generalplanläggningen. Målens karaktär och ordalydelse Målens karaktär (bild 2) och ordalydelse inverkar på definitionen av vad beaktandet och uppnåendet av de riksomfattande målen för områdesanvändningen betyder. De allmänna målen har karaktär av principer som gäller landskaps- och generalplaner och som anger riktningen för eller definierar accentueringar i lösningar som gäller områdesanvändningen och som ofta förutsätter en övergripande granskning av områdesanvändningen. I de allmänna målen förutsätts att en viss angelägenhet som anses viktig främjas eller stöds, t.ex. stödjande av en balanserad utveckling av regionstrukturen, främjande av växelverkan mellan städer och landsbygd eller t.ex. minskning av trafikbehovet. Målet har beaktats och möjligheterna att uppnå det har främjats i landskaps- och generalplaner när man i planen har sökt sådana tolkningar och lösningar för målet som ligger till grund för en bedömning av om planen som helhet är i linje med målet. I planen undviks däremot lösningar som kan äventyra eller försämra möjligheterna att uppnå målet. Tillämpningen av de allmänna målen är en samordningsuppgift som är kännetecknande för planläggningen. De allmänna målen lämnar i allmänhet rikligt med spelrum för lösningar i planerna. De särskilda målen kan ha karaktär av uppdrag för planläggningen. Ett sådant är t.ex. målet att de områden på kust- och fjällområden som bäst lämpar sig för utnyttjande av vindkraft skall anvisas i landskapsplanen enligt vissa kriterier och målet att man i landskapsplanläggningen skall bereda sig på dragning av ledningar som behövs för transporten av naturgas och olja från Ryssland. Målet har konkretiserats när uppdraget har utförts, dvs. i exempelfallet att de områden som förutsätts för målet har anvisats i planen och reserveringen av områdena baserar sig på kriterier som framförts i målen. De särskilda målen kan också innebära förpliktelser att göra eller undvika en viss typ av planlösningar, eller gränser som inte för överskridas i planläggningen. Ett sådant mål av typen specialvillkor är t.ex. att nya märkbara områden för bostäder, arbetsplatser och serviceverksamhet inte får placeras utanför den befintliga samhällsstrukturen eller att nya bostadsområden eller andra bullerkänsliga aktiviteter inte får placeras på 22

23 Principiella linjedragningar Livsmiljöernas ändamålsenlighet och ekonomi främjas genom att den befintliga samhällsstrukturen utnyttjas och i tätorterna skapas en mera sammanhängande struktur. Samtidigt som tätorterna blir enhetligare förbättras kvaliteten på livsmiljön. Samhällsstrukturen utvecklas så att tjänster och arbetsplatser blir tillgängliga för många olika slag av befolkningsgrupper. Det allmänna målet har konkretiserats när målet står som utgångspunkt för landskaps- och generalplanen och när planen innehåller lösningar som enligt bedömning visar att planen sammanfaller med målet, dvs. förenhetligar samhällsstrukturen. I planen har man däremot undvikit lösningar som kan försämra möjligheterna att ge tätorterna en mera sammanhängande struktur. Specialvillkor I samband med planeringen av områdesanvändningen får nya märkbara områden för bostäder, arbetsplatser och serviceverksamhet inte placeras utanför den befintliga samhällsstrukturen... Det särskilda målet har konkretiserats när en planlösning i en landskaps-, general- eller detaljplan inte strider mot målet, dvs. när nya märkbara områden för bostäder, arbetsplatser och serviceverksamhet inte har placerats utanför den befintliga samhällsstrukturen. Uppdrag I landskapsplanläggningen skall för kust- och fjällområdenas del anges vilka områden som bäst lämpar sig för utbyggnad av vindkraftverk. Vindkraftverken skall i första hand koncentreras till enheter som omfattar flera kraftverk. Det särskilda målet har konkretiserats när uppdraget har utförts, dvs. när områden för vindkraftverk har anvisats i landskapsplanen enligt angivna kriterier. Bild 2: Exempel på konkretisering av målen på basis av deras karaktär. bullerområden. I sådana fall har målet beaktats i planen när planlösningen inte strider mot målet, dvs. i exempelfallet när man i planen inte har placerat i målet avsedda märkbara aktiviteter utanför den befintliga samhällsstrukturen. De riksomfattande målen kan ha striktare eller allmännare konsekvenser beroende på ordalydelsen. I målen kan användas rentav mycket ovillkorliga uttryck. Målet att de skyddszoner som behövs för kärnkraftverk skall säkerställas lämnar knappast alls något spelrum för planläggningslösningarna. Å andra sidan kan spelrummet ha breddats genom ordalydelser som i mån av möjlighet eller i första hand, eller också 23

24 tillåter målet avvikande lösningar av särskilda skäl eller om man genom undersökningar av behoven och konsekvenserna kan påvisa att byggandet ligger i linje med en hållbar utveckling. Samordning av målen I markanvändnings- och bygglagen och i statsrådets beslut presenteras inte de riksomfattande målen för områdesanvändningen i prioritets- eller angelägenhetsordning, utan de är likvärdiga. Inom ramen för tillämpningsområdet beaktas i princip samtliga mål när en plan utarbetas. De riksomfattande målen för områdesanvändningen samordnas och prioriteras dock från fall till fall i planläggningen. Beroende på planens syfte och uppgifter samt omständigheterna och behoven kan de riksomfattande målen för områdesanvändningen accentueras på olika sätt och möjligheterna att främja dem kan variera. I synnerhet syftet med och uppgifterna för den plan som skall utarbetas inverkar på hur de riksomfattande målen för områdesanvändningen tillämpas och accentueras. Övergripande beaktande av målen möjliggörs t.ex. av att en generalplan utarbetas för en hel kommun. Utarbetandet av en generalplan etappvis i anslutning till ett visst sakkomplex eller utarbetandet av en generalplan för ett delområde av en kommun innebär däremot att alla riksomfattande mål för områdesanvändningen och krav på innehållet i planen inte nödvändigtvis aktualiseras i det aktuella planprojektet. En plan som utarbetats etappvis får dock inte stå i strid ens med sådana riksomfattande mål för områdesanvändningen som befinner sig utanför ämnesområdet för planen, och de får inte heller försvåra möjligheterna att uppnå dem. På motsvarande sätt får en plan som utarbetats delområdesvis inte äventyra möjligheterna att uppnå målen på områden utanför planområdet. Det blir också ofta nödvändigt att sammanjämka de riksomfattande målen för områdesanvändningen. Enligt målen skall man i planläggningen dels bereda sig på att säkerställa möjligheterna att tillmötesgå försvarsmaktens områdesanvändningsbehov, dels säkerställa bevarandet av miljöer där det finns natur- och kulturarv av riksintresse. Exempelvis konkretiseringen av dessa mål kan i praktiken medföra motstridiga alternativa lösningar. Man bör trots allt försöka nå lösningar på ett sådant sätt och bland sådana alternativ som innebär att bägge målen kan uppnås. Eventuella konfliktsituationer bör motiveras omsorgsfullt. Beaktandet och främjandet av möjligheterna att uppnå de riksomfattande målen för områdesanvändningen kan också förutsätta samordning med övriga mål för planläggningen, såsom i landskapsplanen med landskapets och lokala samt övriga riksomfattande mål. Om de riksomfattande målen för områdesanvändningen och de övriga målen strider mot varandra, bör lösningen 24

25 med beaktande av rättsverkningarna enligt MBL 22 säkerställa att möjligheterna att uppnå de riksomfattande målen främjas. I praktiken möjliggör de riksomfattande målen för områdesanvändningen i allmänhet flera olika alternativa lösningar, vilket således lämnar spelrum för möjligheterna att beakta landskapets och lokala mål. Behandling av målen på olika plannivåer De riksomfattande målen beaktas så som uppgiften för respektive planform förutsätter. I en landskapsplan konkretiseras målen i den mån det behövs och är möjligt med hänsyn till landskapsplanens uppgift som en översiktlig plan som anger landskapets och regionala principer för områdesanvändningen och områdesreserveringar. I en generalplan konkretiseras målen som ett led i definitionen av huvudprinciperna för områdesanvändningen i kommunen i den mån det är nödvändigt för generalplanens uppgift att generellt styra samhällsstrukturen och markanvändningen i en kommun eller en del av den och för att samordna olika aktiviteter. På motsvarande sätt anknyter konkretiseringen av målen i en detaljplan till dess syfte att ange regleringen av användningen och byggandet i ett delområde av en kommun. När det gäller att främja möjligheterna att uppnå målen har varje planform sålunda en egen uppgift och de olika planformernas uppgifter kompletterar varandra (bild 3). När det gäller uppnåendet av målen varierar möjligheterna för landskaps-, generaloch detaljplaner. Konkretiseringen av allmänna mål för regionstrukturen koncentreras till landskapsplanenivå. Konkretiseringen av flera mål som gäller livsmiljöns kvalitet koncentreras däremot tydligt till nivån för den kommunala planläggningen, i synnerhet till generalplanläggningen. Exempelvis målet att i planeringen av områdesanvändningen främja gång- och cykelnätverkens kontinuitet gäller i princip all planläggning, även om generalplanen är av central betydelse för främjandet av möjligheterna att uppnå målet. Utgångspunkten är dock att målet också skall beaktas i landskapsplanen. Också i landskapsplanen kan målet konkretiseras t.ex. genom definition av de områden där kommunerna skall se till att det finns sammanhängande nätverk över kommungränserna. Målet förutsätter inte och landskapsplanens uppgift gör det inte heller möjligt att genom landskapsplanen trygga nätverkens kontinuitet inom kommunen. Till denna del konkretiseras detta i kommunplanerna. 25

26 Målexempel: Trafiksystemen skall planeras och utvecklas som helheter bestående av olika trafikslag som betjänar såväl bosättningen som verksamhetsbetingelserna för näringslivet. Landskapets och regionala lösningar presenteras i landskapsplanen Vid utvecklingen av trafiksystem tar lösningarna i landskapsplanen fasta på frågor som gäller samarbete och arbetsfördelning i fråga om olika transportformer mellan landskapets centra och glesbygdsområden samt ekonomiska regioner kring städer. I landskapsplanen behandlas bl.a. utveckling av huvudtrafikförbindelser, områdesreserveringar för elektrifiering av järnvägar och annan utveckling samt anvisas resecentra som är viktiga på landskapsnivå eller regionnivå. Huvuddragen för områdesanvändningen i kommunen anges i generalplanen I generalplanen behandlas utvecklingen av trafiksystemen som ett led i planeringen av områdesanvändningen i kommunen eller en del av den. I generalplanen kan accentueras t.ex. definition av förbindelser som är viktiga för utvecklingen av kollektivtrafiken samt ordnande av goda förbindelser till hållplatser för kollektivtrafiken, till terminaler och till resecentra. Detaljerad reglering av områdesanvändningen anges i detaljplanen I detaljplanen kan målet konkretiseras t.ex. genom anvisning av trygga förbindelser för cykel- och gångtrafik samt distributionstrafik till järnvägsstationer och andra resecentra. I anslutning till dem reserveras tillräckliga områden för parkering av cyklar samt för smidig och trygg omstigning mellan olika trafikformer och vid behov ett tillräckligt stort område där bilar kan stannas och parkeras. Bild 3: Behandling av målen på olika plannivåer 2 Målens verkningar i fråga om behovet att utarbeta planer och aktualiseringen Skyldigheten enligt MBL 22 att se till att de riksomfattande målen för områdesanvändningen beaktas gäller anhängiga planprojekt eller planprojekt som skall anhängiggöras, varvid den kan jämställas med kraven på innehållet i planerna. Skyldigheten kan också förstås i vidare bemärkelse som att förbunden på landskapsnivå och kommunerna enligt behov skall vidta åtgärder som syftar till att beakta de riksomfattande målen för områdesanvändningen. I markanvändnings- och bygglagen finns bestämmelser om behovet av att utarbeta olika planer, i 26

27 fråga om landskapsplaner i 27, i fråga om generalplaner i 36 och i fråga om detaljplaner i 51. I paragraferna har behovet av att utarbeta planer och hålla dem aktuella anknutits till planeringsbehovet, vilket för sin del kan påverkas av de riksomfattande målen för områdesanvändningen. Utarbetande av landskapsplaner Landskapsplanläggningen intar en central position när det gäller att uppnå målen. En stor del av målen har inriktats så att de direkt gäller planeringen på landskapsnivå eller landskapsplanläggningen, eller också förutsätter konkretiseringen av målen annars att de hänförs till landskapsnivå, varvid de styr kommunplanläggningen via landskapsplanen. Landskapsplanens styrande verkan ställer höga krav på att landskapsplanen skall hållas aktuell. Enligt markanvändnings- och bygglagen skall förbundet på landskapsnivå se till att en behövlig landskapsplan utarbetas och att den hålls aktuell och utvecklas. Bestämmelsen understryker principen om behovsprövad planläggning som utgår från landskapets utvecklings- och planeringsbehov. Bedömning av behovet att utarbeta en landskapsplan utgår från vad som i 25 bestäms om uppgifterna för planeringen på landskapsnivå. Här accentueras konkretiseringen av de riksomfattande målen för områdesanvändningen. Det kan således anses vara nödvändigt att utarbeta en landskapsplan när det är nödvändigt att konkretisera de riksomfattande målen för områdesanvändningen och samordna dem med landskapets egna mål. Med tanke på främjandet av målen är det enligt statsrådets beslut nödvändigt att förbunden på landskapsnivå svarar för utvärderingen av landskapsplanens aktualitet och ser till att landskapsplanen hålls aktuell. I beslutet konstateras vidare att förbunden på landskapsnivå skall utvärdera landskapsplanen efter det att de riksomfattande målen för områdesanvändningen första gången har ställts och alltid när de förnyas. När behovet av att utarbeta en landskapsplan och planens aktualitet bedöms beaktas målens förhållande till den gällande regionplanen/landskapsplanen och å andra sidan landskapets egna utvecklingsmål och planläggningsbehov liksom förhållandena från fall till fall i relation till målen. Ett på de riksomfattande målen för områdesanvändningen baserat behov av att utarbeta eller ändra en plan kan uppkomma också när den situation som målet uttrycker förändras. I målen förutsätts t.ex. att försvarsmaktens områdesanvändningsbehov tryggas eller att riksomfattande behov i fråga om energiförsörjningen säkerställs. Dessa behov kan förändras med tiden. Utarbetande av kommunplaner Enligt MBL 36 skall kommunen se till att en generalplan utarbetas och hålls aktuell i 27

28 den mån det är nödvändigt. Kommunen skall utarbeta en generalplan om det är nödvändigt av skäl som hänför sig till styrningen av områdesanvändningen. Överskridning av tröskeln för behovet av att utarbeta en plan är beroende av behovet av att styra områdesanvändningen. Behovet att utarbeta en plan beror i allmänhet på ett kommunalt behov av att styra områdesanvändningen, men även landskapets och riksomfattande mål för områdesanvändningen kan förutsätta generalplanläggning och på så sätt påverka behovet av att utarbeta en plan och hålla den aktuell. Vid bedömning av behovet av att utarbeta kommunplaner och deras aktualitet beaktas de riksomfattande målens och den konkretiserande landskapsplanens förhållande till den gällande planen och å andra sidan kommunens egna utvecklingsmål och utvecklingsbehov liksom förhållandena från fall till fall och deras förhållande till de riksomfattande målen för områdesanvändningen. Om en kommunplan står i strid med de riksomfattande målen för områdesanvändningen eller de mål som tolkats i landskapsplanen, kan det vara ett uttryck för att kommunplanen är föråldrad eller behöver ändras. Ett behov uppkommer i synnerhet när en gällande plan kan försvåra möjligheterna att uppnå målen. En sådan situation föreligger i synnerhet när en gällande plan står i strid med sådana projekt som tagits upp i målen och som förutsätter förberedelser när det gäller områdesanvändningen, t.ex. dragningen av naturgas- och oljeledningar, direktbanan eller något annat motsvarande. Utarbetande av planer etappvis eller delområdesvis Landskapsplaner och generalplaner kan utarbetas etappvis eller delområdesvis, vilket också ofta sker i praktiken. En helhetsplan som innehåller behövliga ämnesområden bildas då av mindre helheter. Det kan också förhålla sig så att en landskapsplan eller generalplan med ett rentav mycket vidsträckt ämnesområde inte omfattar ett visst område. Med tanke på beaktandet av de riksomfattande målen för områdesanvändningen är det nödvändigt att innehållet och ämnesområdet i planer som utarbetats etappvis eller områdesvis avgränsas så att planen gör det möjligt att behandla målen så balanserat som möjligt. Att planer utarbetas etappvis eller delområdesvis innebär dessutom att sådana sakkomplex som inte upptagits i de riksomfattande målen för områdesanvändningen tydligt tas upp i plandokumenten, så att det inte råder oklarhet om omfattningen av planens styrande verkan. 28

29 3 Exempel på tillämpningen av målen Exempel 1: Allmänt mål gällande en enhetligare samhällsstruktur Livsmiljöernas ändamålsenlighet och ekonomi främjas genom att den befintliga samhällsstrukturen utnyttjas och i tätorterna skapas en mera sammanhängande struktur. Samtidigt som tätorterna blir enhetligare förbättras kvaliteten på livsmiljön. Samhällsstrukturen utvecklas så att tjänster och arbetsplatser blir tillgängliga för många olika slag av befolkningsgrupper. Tillämpningsområde: Målet är ett allmänt mål som gäller landskaps- och generalplanläggningen samt statliga myndigheters verksamhet. Konkretisering: Målet har karaktär av en principiell linjedragning som lyfter fram förenhetligande som riktning för utvecklingen av samhällsstrukturerna. Förenhetligandet gäller i synnerhet samhällsstrukturen i städer och stadsregioner men även tätorter på landsbygden. Planlösningarna väljs i enlighet med målet bland de alternativ där utgångspunkten är den befintliga samhällsstrukturen och stödjandet av den, förbättrande av livsmiljöns kvalitet och god tillgänglighet i fråga om tjänster och arbetsplatser. I planläggningen fästs avseende vid metoder som syftar till att förhindra att samhällsstrukturen splittras och till att effektivt använda den byggda infrastrukturen. Möjligheterna och metoderna att förenhetliga varierar i allmänhet i olika samhällen. Frågan påverkas speciellt av om det handlar om ett område där folkmängden ökar eller minskar. I praktiken kan det handla om att främja genomförandet av planlagda områden eller att ompröva dem. Konkretiseringen kan innebära att halvfärdiga områden eller områden som annars inte utnyttjas till fullo inom den nuvarande strukturen anbringas för byggnader, konstruktioner eller grönområden eller att områden utanför den nuvarande samhällsstrukturen utestängs från tätortsfunktioner. Vid sidan av det allmänna målet framkommer förenhetligande av samhällsstrukturen i flera särskilda mål. I de särskilda målen förutsätts t.ex. att utgångspunkten för utvecklingen av samhällsstrukturen bör vara en välgrundad bedömning av befolkningsutvecklingen i landskapsplaner och generalplaner. I stadsregioner gäller det dessutom att utreda vilka förutsättningarna är för ett välfungerande trafiksystem och vilka möjligheter det finns att bygga upp ett system av centra och ett servicenät i syfte att föra tjänsterna närmare konsumenten och i detta sammanhang även var stora detaljhandelsenheter skall placeras. Ytterligare konsta- 29

30 teras att nya märkbara områden för bostäder, arbetsplatser och serviceverksamhet inte får placeras utanför den befintliga samhällsstrukturen. Behandling på olika plannivåer: Målet konkretiseras i landskaps- och generalplaner inom ramen för planernas uppgifter. I landskapsplaner behandlas förenhetligande av samhällsstrukturen till den del detta har verkningar för landskapet eller regionen. Exempelvis principerna för samhällsstrukturen i stadsregioner och samordningsfrågor behandlas. Även i fråga om andra samhällen kan man framföra kommunvisa principer för utveckling och dimensionering av samhällsstrukturen, om konsekvenserna av utvecklingen av samhällsstrukturen t.ex. i fråga om befolkningsutvecklingen i betydande grad utsträcker sig även till grannkommunerna. I generalplaner granskas förenhetligandet tätortsvis. I en övergripande generalplan kan man skissera upp alternativ för utvecklingen av samhällsstrukturen och utvärdera dem ur perspektivet för utnyttjande och förenhetligande av den befintliga strukturen. I en generalplan kan man dessutom anvisa områden för förenhetligande, dvs. förmånliga eller halvfärdiga områden och områden som inte genomförts fullt ut. I statliga myndigheters verksamhet kan förenhetligandet främjas t.ex. genom att statlig finansiering och långivning riktas till sådant byggande som förenhetligar samhällsstrukturen. 30

31 Exempel 2: Särskilt mål gällande nätverk för fotgängare och cyklister I samband med planeringen av områdesanvändningen skall tillräckliga områden reserveras med tanke på fotgängare och cyklister och nätverkens kontinuitet skall främjas. Tillämpningsområde: Det är fråga om ett särskilt mål som i enlighet med ordalydelsen planeringen av områdesanvändningen skall tillämpas i all planläggning. Konkretisering: Målet har karaktär av ett uppdrag för planeringen av områdesanvändningen. Målet har konkretiserats när det i planläggningen har reserverats tillräckliga områden med tanke på nätverk för fotgängare och cyklister och när planlösningarna främjar nätverkens kontinuitet. Målet skall beaktas i tätorter och byområden samt även mera vidsträckt inom t.ex. stadsregioner, dvs. på områden där det finns behov av att styra fotgängare och cyklister och där detta kan påverkas genom planeringen av områdesanvändningen. De kriterier som angetts i målet, tillräckliga områden och nätverkens kontinuitet, är flexibla uttryck som bör avgöras från fall till fall. Behandling på olika plannivåer: Konkretiseringen koncentreras till den kommunala nivån. I landskapsplanläggningen bör man dock också i princip klarlägga om möjligheterna att uppnå målet kan främjas genom landskapsplanen. På landskapsnivå är i synnerhet stadsregionerna sådana enhetliga områden där det ofta är nödvändigt att säkerställa nätverkens kontinuitet över kommungränserna. I en landskapsplan kan man t.ex. i en beteckning för utvecklingsprinciper gällande en stadsregion ta in en planbestämmelse enligt vilken kommunerna i sin generalplanläggning skall säkerställa nätverkens kontinuitet på ett angivet området. Stadsregioner kan också anvisas cykelnätverk. I fråga om kommunplaner innebär främjandet av möjligheterna att uppnå målen att sådana behov för flera kommuner som angetts i landskapsplanen beaktas och preciseras samt framför allt att områdesanvändningen inom kommunen regleras på ett sådant sätt som förutsätts i målet. I en generalplan kan man presentera leder för lätt trafik inom hela kommunen och genom en bygginskränkning enligt MBL 42 kan man säkerställa att möjligheterna att genomföra dem kvarstår. Man kan dessutom främja möjligheterna att uppnå målet genom att se till att olika funktioner lokaliseras så att nätverkens kontinuitet inte äventyras. I en detaljplan anvisas detaljerade områdesreserveringar mera exakt än i generalplanen. Också när det inte finns någon generalplan skall beaktandet och främjandet av möjligheterna att uppnå målet säkerställas i detaljplanen. 31