För kännedom tíll: Kommunfullmäktiges presidium, kommundirektören, säkerhetschef samt säkerhets samordnare. 20t

Transkript

1 N - HARRYDA KOI-4MUN Kommunens revisorer 20t Kommunstyrelsen GRANSKNING AV KOMMUNENS KRISBEREDSKAP Kommunens revisorer beslutade den 6 mars 2017 att överlämna granskningen av kommunens krisberedskap till kommunstyrel sen. Syftet med granskningen av kommunens krisberedskap är att översiktligt bedöma om kommunstyrelsen vidtagit ändamålsenliga åtgärder ftir att säkerställa kommunens säkerhets- och krisberedskap samt att belysa hur kommunen arbetar med risk- och sårbarhetsanalys. Granskningen visar att kommunstyrelsen i huvudsak tillsett åtgärder for att säkerställa säkerhet-och krisberedskap. Arbetet bedöms fungera väl i praktiken och styrelsen har i huvudsak säkerställt att lagstadgade styrdokument finns trots att roll- och ansvarsftirdelningen samt styrdokument kan fortydligas. Utifrån ovanstående bedömer vi att kommunstyrelsen bör: Utveckla samverkansformerna for krisberedskapsarbetet i enlighet med det geografiska områdesansvaret. Säkerställa att kommunens övningsplan behandlas och fastställs politiskt. Säkerställa att krisledningsnämnden under mandatperioden ñr delta i en praktisk övning i enlighet med målen i överenskommelsen. I övrigt hänvisas till rapporten. KOMMLTNENS REVISORER -t) t r4;/(íùc"ùa, Irfgrid Duwe Ordforande Marcus Tonell Vice ordforande För kännedom tíll: Kommunfullmäktiges presidium, kommundirektören, säkerhetschef samt säkerhets samordnare.

2 Revisionsrapport 2016 Genomförd på uppdrag av revisorerna Mars 2017 Härryda kommun Granskning av kommunens krisberedskap

3 Innehåll 1. Sammanfattning Inledning Bakgrund Syfte och revisionsfrågor Metod och genomförande Revisionskriterier Organisation och ansvarsfördelning Roll och ansvarsfördelning Aktivering av kommunens krisorganisation Samverkan med externa aktörer Vår bedömning Planer och styrdokument Handlingsprogram för olycksförebyggande verksamhet och räddningstjänst Risk- och sårbarhetsanalys Ledningsplan för samhällsstörning och extraordinär händelse Utbildning och övningsplan krisberedskap Vår bedömning Samlad bedömning Bedömning utifrån revisionsfrågorna Slutsats...16 Bilagor: Bilaga 1 Bakgrund Bilaga 2 Källförteckning Bilaga 3 Revisionskriterier Bilaga 3 Revisionskriterier Bilaga 4 Funktioner inom kommunens arbete med säkerhet och krisberedskap 1

4 1. Sammanfattning På uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Härryda kommun har EY genomfört en granskning av krisberedskap. Syftet med granskningen har varit att översiktligt bedöma om kommunstyrelsen vidtagit ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa kommunens säkerhetsoch krisberedskap, samt belysa hur kommunen arbetar med risk- och sårbarhetsanalys. Krisledningsnämnden, krisledningsgruppen och tjänsteman i beredskap (TiB) är de huvudsakliga funktionerna inom kommunens krisorganisation. I granskningen framkommer att det finns behov av att beskriva de olika rollerna i krisorganisationen tydligare. Detta för att det ska gå att läsa sig till de respektive ansvarsområdena utan att behöva en muntlig genomgång. Kommunen har upprättade samverkansformer avseende krisberedskapsarbetet med flertalet aktörer, däribland närliggande kommuner och Räddningstjänsten Storgöteborg. Granskningen visar dock att det geografiska områdesansvaret kan utvecklas. Det finns exempelvis behov av ett delregionalt krishanteringsråd för att fånga upp samverkansaktörer inom till exempel kommunikation och infrastruktur. I granskningen konstateras att kommunen har ett flertal upprättade styrdokument såsom handlingsprogram för olycksförebyggande verksamhet och krisledningsplan. Handlingsprogrammet och krisledningsplanen antogs före kommunens risk- och sårbarhetsanalys, vilket vi ser som en brist. Detta då kommunen enligt lagkrav ska ta fram dessa dokument med beaktande av risk- och sårbarhetsanalysen. I granskningen framkommer att handlingsprogrammet inte innehåller någon beskrivning av förmåga och resurser, vilket den ska enligt lagkrav. Kommunens risk- och sårbarhetsanalys beskriver inte samtliga identifierade risker. Därtill behandlades inte analysen av kommunstyrelsen inom den tid som föreskrivs. I kommunen finns en tvåårig utbildnings- och övningsplan för krisberedskapsarbetet. Granskningen visar att samtliga planerade övningar genomförts under året. Övningsplanen har dock inte behandlats politiskt. Därtill har krisledningsnämnden inte varit delaktig i någon praktisk övning, vilket beskrivs som ett utvecklingsområde. Vi rekommenderar kommunstyrelsen att: Tydliggöra roll- och ansvarsfördelningen avseende säkerhets- och krisberedskapsarbetet. Utveckla samverkansformerna för krisberedskapsarbetet i enlighet med det geografiska områdesansvaret. Säkerställa en korrekt beredning av styrdokumenten för verksamheten, exempelvis genom att tillse att risk- och sårbarhetsanalysen föregår handlingsprogrammet och krisledningsplanen i enlighet med lagkrav. Sträva efter att i samverkan med Räddningstjänsten Storgöteborg säkerställa att handlingsprogrammet innehåller en beskrivning av förmåga och resurser i enlighet med kraven i lagen om skydd mot olyckor. Stärka sitt arbete med risk- och sårbarhetsanalys, exempelvis genom att tillse att analysen beslutas inom utsatt tid och att samtliga identifierade risker beskrivs och kompletteras med åtgärder. Säkerställa att kommunens övningsplan behandlas och fastställs politiskt. Säkerställa att krisledningsnämnden under mandatperioden får delta i en praktisk övning i enlighet med målen i överenskommelsen. 2

5 2. Inledning 2.1. Bakgrund Kommunrevisionen har mot bakgrund av vad som framgår i bilaga 1 bedömt att det är väsentligt att granska om kommunstyrelsen vidtagit ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa kommunens säkerhets- och krisberedskap Syfte och revisionsfrågor Granskningen syftar till att översiktligt bedöma om kommunstyrelsen vidtagit ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa kommunens säkerhets- och krisberedskap. Därtill syftar granskningen till att belysa hur kommunen arbetar med risk- och sårbarhetsanalys. I granskningen besvaras följande revisionsfrågor: Hur har kommunstyrelsen säkerställt en tydlig roll- och ansvarsfördelning för säkerhetsarbetet? Har kommunstyrelsen säkerställt en tillfredställande organisation och larmfunktion vid kris? Har kommunstyrelsen säkerställt ändamålsenliga samverkansformer avseende krisberedskapsarbetet och vilka samverkanspartners finns? Har kommunstyrelsen säkerställt att det finns aktuella och relevanta planer och styrdokument för verksamheten? Har kommunstyrelsen säkerställt att det finns ett ändamålsenligt arbete med risk- och sårbarhetsanalys? Har kommunstyrelsen säkerställt att det finns en ändamålsenlig organisation för övningar inför extraordinär händelse? 2.3. Metod och genomförande Granskningen har genomförts genom dokument- och intervjustudier, se källförteckning i bilaga 2. Intervjuer har genomförs med säkerhetschef, säkerhetssamordnare och kommunstyrelsens presidium. Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att faktagranska rapporten Revisionskriterier Med revisionskriterier avses de bedömningsgrunder som bildar underlag för revisionens analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna i denna granskning utgörs i av: Kommunallagen (1991:900) 6 kap. 7 Lag (2003:778) om skydd mot olyckor Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om kommuners och landstings risk- och sårbarhetsanalyser MSBFS 2015:5 Överenskommelse om kommunernas krisberedskap (MSB ) Revisionskriterierna beskrivs mer utförligt i bilaga 3. 3

6 3. Organisation och ansvarsfördelning 3.1. Roll och ansvarsfördelning I kommunstyrelsens reglemente framgår att styrelsen ansvarar för kommunens säkerhets- och krisberedskapsarbete. Det innebär ansvar dels för räddningstjänst och övriga skyldigheter enligt lagen om skydd mot olyckor (LSO), dels för krisledning och krisberedskap enligt lagen om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH). I avsnittet nedan beskrivs de tre huvudsakliga funktionerna inom kommunens krisorganisation. Utöver dessa finns ytterligare funktioner som är involverade i kommunens arbete med säkerhet och krisberedskap. De beskrivs kortfattat i bilaga 4. Bild 1. Organisationsschema över kommunens krisorganisation. Kommunstyrelsen i Härryda är tillika kommunens krisledningsnämnd. Krisledningsnämnden har vid en extraordinär händelse rätt att fatta beslut om att överta hela eller delar av verksamhetsområden från övriga nämnder i den utsträckning som är nödvändig med hänsyn till händelsens art och omfattning. Det är ordföranden i krisledningsnämnden, det vill säga kommunstyrelsens ordförande (KSO), som bedömer när en extraordinär händelse medför att krisledningsnämnden ska träda i funktion. Nämndens uppgifter och arbetsformer framgår av det reglemente som kommunfullmäktige (KF) har fastställt för krisledningsnämnden. Krisledningsgruppen har det operativa ansvaret för krishanteringen. Krisledningsgruppen består av förvaltningens ledningsgrupp samt kommunikationschef, säkerhetssamordnare och sekreterare. Vid en extraordinär händelse ska gruppen bland annat sortera och bearbeta 4

7 inkommande information, bedöma konsekvenser och prioritera och samordna kommunens gemensamma resurser. Tjänsteman i beredskap (TiB) ansvarar för att dygnet runt ha en beredskap för att kunna hantera allvarliga händelser och kriser. Funktionen roterar mellan medlemmarna i krisledningsgruppen. Vid en händelse avgör TiB efter samråd med kommundirektör eller säkerhetschef vilka delar av krisorganisationen som ska inkallas. Roll- och ansvarsfördelningen mellan de olika funktionerna framgår dels i kommunens ledningsplan för samhällsstörning och extraordinär händelse 1, dels i kommunstyrelsens delegationsordning. Ledningsplanen beskriver översiktligt ansvar och organisation för krisberedskapsarbetet. Kommunstyrelsens delegationsordning innehåller ett avsnitt om krisberedskap och ett om säkerhet. Styrelsen har delegerat viss beslutanderätt inom områdena till kommundirektör med vidaredelegation till TiB respektive säkerhetschef, bland annat rätten att vidta nödvändiga åtgärder i akuta situationer Aktivering av kommunens krisorganisation Kommunens ledningsplan för samhällsstörning och extraordinär händelse innehåller en beskrivning av hur kommunens krisorganisation ska aktiveras. Enligt planen ska kommundirektör, säkerhetschef eller TiB i första hand aktivera krisorganisationen. Senast en timma efter att händelsen blivit känd ska ledning kunna utövas på plats. Vid en händelse aktiveras de delar av krisorganisationen som är relevanta för att kunna hantera händelsen. Vid mindre allvarliga händelser kan TiB välja att endast sammankalla delar av krisledningsgruppen eller andra inom kommunens organisation. Enligt ledningsplanen är det viktigt att hellre starta upp med mer resurser än vad som senare visar sig behövas, än tvärtom. Krisorganisationen avvecklas när hela krisverksamheten avvecklats, följts upp och utvärderats. Säkerhetschef ansvarar för uppföljningen och utvärderingen. Det är relativt ovanligt att hela krisledningsgruppen aktiveras. Sedan 1995 har detta skett vid ett tjugotal händelser, senast i samband med stormen Simone år Krisledningsnämnden har inte behövt träda i funktion vid något tillfälle under denna period. KSO uppger vid intervju att styrelsens presidium dock får information om vissa incidenter. TiB avgör vad som ska meddelas till presidiet. Om det varit en större händelse informeras hela kommunstyrelsen. Som stöd vid aktivering av krisorganisationen finns en krisledningspärm med rutiner i form av bland annat checklista, larminstruktioner och kontaktlistor. Pärmen uppdateras två gånger per år eller vid behov. Krisledningspärmen finns tillgänglig via kommunens intranät för att vara lättåtkomlig exempelvis utanför ordinarie arbetstid. Förvaltningen har även upprättat en checklista för TiB. Checklistan beskriver kortfattat vad TiB ska göra när ett larm inkommer, när krisledningsgruppen är samlad samt ansvarsuppgifter för TiB när kommundirektör eller säkerhetschef tagit över ledningen av gruppen. 1 Se avsnitt 4 för närmre beskrivning av ledningsplanen. Planen bereddes av kommunstyrelsen och antogs av fullmäktige i september samma år. 5

8 Säkerhetschefen uppger vid intervju att det generellt finns god kunskap och kännedom om kommunens krisledningsorganisation och hur den ska aktiveras. Det beskrivs som en styrka att krisledningsgruppen utgörs av kommunens förvaltningsledning och därför är van att arbeta tillsammans. Däremot uppges att det finns behov av att beskriva de olika rollerna i krisorganisationen bättre. Detta för att det tydligt ska gå att läsa sig till de respektive ansvarsområdena utan att behöva en muntlig genomgång. I nuläget finns också visst tolkningsutrymme avseende vid vilka situationer cheferna ska lämna över ansvar till säkerhetschef eller TiB. Vidare hanterar olika personer TiB-ansvaret på olika sätt. Det yttrar sig till exempel i att säkerhetschef och säkerhetssamordnare får varierande grad av information beroende på vem som är TiB Samverkan med externa aktörer Kommunerna har enligt LEH ett geografiskt områdesansvar. Ansvaret innebär att kommuner inom sitt geografiska område ska verka för att olika aktörer i kommunen samverkar och samordnar planerings- och förberedelsearbetet. Därutöver har krisledningsgruppen enligt kommunens krisledningsplan till uppgift att samverka med berörda myndigheter, företag och organisationer vid en extraordinär händelse. I kommunens krisledningsplan framgår att kommunen har upprättade rutiner för samverkan med Polismyndigheten, Räddningstjänsten Storgöteborg, Frivillig resursgrupp samt Swedavia (angående Landvetter flygplats). Vid intervjuer framkommer ytterligare forum där kommunens samverkan hanteras: Nätverk inom Göteborgsregionens Kommunalförbund (GR) där säkerhetssamordnare från respektive medlemskommun ingår. Nätverk inom GR för kommundirektörer där frågor om krisberedskap och säkerhet vid behov kan lyftas. Nätverk inom Räddningstjänsten Storgöteborg (RSG) där säkerhetssamordnare ingår. Regionalt krishanteringsråd i två nivåer där Länsstyrelsen är sammankallande. På grund av det stora antalet kommuner inom regionen är inte samtliga kommuner direkt involverade i rådet. På kommundirektörsnivån representeras kommunerna inom GR av stadsdirektören i Mölndals stad. Säkerhetssamordnarna inom GR representeras av säkerhetschef i Härryda kommun. Säkerhetschefen uppger att samverkan med övriga kommuner fungerar bra. Vid intervjuer framkommer att det finns enskilda grannkommuner som man inte har en utvecklad samverkan med. Det gäller exempelvis Partille och Bollebygd kommun. I kommunens risk- och sårbarhetsanalys framkommer att kommunen planerat att öva beslutssamverkan med omkringliggande kommuner. I december 2016 deltog Härryda, Mölndal, Kungsbacka och Lerums kommuner samt RSG i en gemensam övning. Övningen upplevs ha fallit väl ut. Enligt säkerhetschefen väckte övningen en tanke om att de deltagande kommunerna på sikt bör starta ett delregionalt krishanteringsråd. Säkerhetschefen uppger att de samverkande kommunerna bör bli bättre på att göra saker tillsammans. Enligt vad som framkommer i granskningen organiserar kommunen inte någon samverkan med övriga samhällsaktörer. I Länsstyrelsens senaste uppföljning av kommunens 6

9 krisberedskapsarbete (daterat ) går att läsa att det geografiska områdesansvaret är ett av kommunens mest angelägna områden att utveckla. Den överenskommelse som avses är Överenskommelse om kommunernas krisberedskap. Överenskommelsen preciserar statens förväntningar på hur kommunens uppgifter enligt LEH ska genomföras. Överenskommelsen innehåller fyra mål för det geografiska områdesansvaret. Ett av målen är att kommunen ska vara sammankallande för ett samverksorgan i vilket representanter för kommunen och aktörer som bedriver samhällsviktig verksamhet inom kommunens område ska ingå. Säkerhetschefen uppger att kommunen inte har något lokalt krishanteringsråd där deltagande aktörer som verkar inom kommunen regelbundet möts. Säkerhetschefen träffar dock regelbundet aktörer såsom räddningstjänst, polis och civilförsvarsförbund och då har aktörerna möjlighet att diskutera hur de kan stödja varandra vid olika typer av samhällsstörningar. Enligt kommunens risk- och sårbarhetsanalys är det få verksamheter utanför den kommunala organisationen som identifierats som samhällsviktiga. Icke-kommunal samhällsviktig verksamhet är enligt analysen begränsad till ett företag som lagrar och distribuerar läkemedel. Enligt vad som framkommer i granskningen har inte kommunen något särskilt samverkansorgan med detta företag. Säkerhetschefen uppger att det finns ett behov av ett delregionalt krishanteringsråd för att fånga upp nationella aktörer inom exempelvis kommunikation och infrastruktur. Ett delregionalt råd skulle också kunna bidra till att kommunen tillsammans med närliggande kommuner och andra aktörer kan utveckla och förbättra ett gemensamt agerande vid en samhällsstörning Vår bedömning I kommunstyrelsens reglemente framkommer att styrelsen ansvarar för krisledning samt räddningstjänst och övriga skyldigheter enligt LSO. Kommunstyrelsen har delegerat beslutanderätt i vissa frågor som rör krisberedskap och säkerhet. Styrelsen har också berett kommunens ledningsplan för samhällsstörning och extraordinär händelse som antogs av fullmäktige i september I planen framgår bland annat hur kommunens krisledning organiseras. Vi anser att de skriftliga beskrivningarna av roller och ansvar inom säkerhets- och krisberedskapsarbetet kan förtydligas. Beskrivningarna är i nuläget översiktliga och framgår inte samlat i ett dokument. Vid intervjuer framgår att roll- och ansvarsfördelningen fungerar bra till följd av att medlemmarna i krisledningsgruppen känner varandra väl och är vana att arbeta tillsammans. Att roll- och ansvarsfördelningen inom gruppen inte finns dokumenterad menar vi dock innebär en risk för personberoende. Vi bedömer att kommunstyrelsen kan tydliggöra roll- och ansvarsfördelningen avseende säkerhets- och krisberedskapsarbetet. Krisledningsnämndens uppgifter och hur den ska aktiveras framgår i krisledningsnämndens reglemente och kommunens ledningsplan för samhällsstörning och extraordinär händelse. 7

10 Förvaltningen har upprättat ett flertal rutiner som stöd vid en krisorganisation, såsom introduktionsmaterial, checklistor och telefonlistor. I granskningen framkommer att kommunen har en tjänsteman i beredskap dygnet runt. Vi bedömer utifrån detta att kommunstyrelsen säkerställt en tillfredsställande organisation och larmfunktion vid kris. Kommunen har enligt LEH skyldighet att verka för att olika aktörer i kommunen samverkar inför och under kris. Granskningen visar att kommunen har upprättade samverkansformer avseende krisberedskapsarbetet med ett flertal samverkanspartners såsom andra kommuner, RSG, Polismyndigheten och den frivilliga resursgruppen. I granskningen framkommer dock att kommunen inte har några upparbetade samverkansformer för andra aktörer såsom ickekommunal samhällsviktig verksamhet eller nationella aktörer inom exempelvis kommunikation och infrastruktur. Säkerhetschefen ser ett behov av ett delregionalt krishanteringsråd där sådan samverkan kan organiseras. Vi delar denna uppfattning och bedömer att kommunstyrelsen kan utveckla samverkansformerna för krisberedskapsarbetet. 8

11 4. Planer och styrdokument LSO, LEH och föreskrifter från Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) anger ett antal planer och styrdokument som kommunerna ska upprätta för sitt säkerhets- och krisberedskapsarbete (bild 3). I följande avsnitt beskrivs dessa styrdokument för Härryda kommun. Bild 2. Planer för kommunernas säkerhets- och krisberedskapsarbete Handlingsprogram för olycksförebyggande verksamhet och räddningstjänst Enligt LSO ska alla kommuner anta ett handlingsprogram för den olycksförebyggande verksamheten samt ett handlingsprogram för räddningstjänst. I programmet ska kommunen ange mål för verksamheten och analysera de risker för olyckor som finns i kommunen och som kan leda till räddningsinsatser. I programmet ska kommunen också ange vilka förmåga kommunen har och avser att skaffa sig för att göra sådana insatser, såväl i fred som under höjd beredskap. Handlingsprogrammet ska antas av kommunfullmäktige eller av den beslutande församlingen i ett kommunalförbund för varje ny mandatperiod. I Härryda antogs handlingsprogrammet enligt lag om skydd mot olyckor av förbundsfullmäktige i RSG I kommunstyrelsens beslut framgår att kommunen tagit del av upprättat förslag till handlingsprogrammet och inte hade några synpunkter att lämna. I handlingsprogrammet framgår att den övergripande inriktningen för verksamheten är att ingen ska omkomma eller skadas allvarligt till följd av brand. Utifrån inriktningen har RSG utarbetat fyra lokala mål: Bränder i bostäder ska minska Antalet anlagda bränder ska minska Förmågan att förebygga och hantera stora och komplexa olyckor ska anpassas enligt den förändrade riskbilden Effektiviteten vid räddningsinsats ska öka 2 Handlingsprogrammet ska enligt LSO revideras varje mandatperiod. Enligt förbundsstyrelsens beslut framgår att RSG:s handlingsprogram förlängts att gälla

12 Programmet innehåller också ett handlingsprogram för förebyggande verksamhet som bland annat anger hur RSG utövar tillsyn enligt LSO. Handlingsprogrammet innehåller därtill en riskanalys utifrån vanligt förekommande olyckor och risker som kan leda till stora eller komplexa olyckor. Vanligt förekommande risker är främst bränder, trafikolyckor och suicidrelaterade händelser. Angående risker som kan leda till stora olyckor anges bland annat transportintensiteten i regionen som en risk, liksom generella risker såsom terrorism, olyckor och naturkatastrofer. Riskanalysen avser RSG som helhet och nämner inte specifika risker kopplade till Härryda kommun. Enligt säkerhetschefen görs inget arbete för att väva samman kommunens risk- och sårbarhetsanalyser med den analys som tas fram av RSG i handlingsprogrammet. Säkerhetschefen uppger detta som ett framtida utvecklingsområde. Vid intervjuer framkommer att samverkan med RSG generellt förbättrats under de senaste åren och att det därför finns goda förutsättningar att samverka kring den här typen av frågor. Handlingsprogrammet innehåller ingen bedömning av förmåga och resurser vid höjd beredskap enligt kravet i LSO. I programmet framgår att RSG bedömer att det är aktuellt att återuppta planeringen för räddningstjänst vid höjd beredskap under perioden, men att förbundet är beroende av inriktningar och anvisningar från staten för att kunna genomföra en sådan planering Risk- och sårbarhetsanalys Enligt LEH ska kommunen analysera vilka extraordinära händelser i fredstid som kan inträffa i kommunen och hur dessa händelser kan påverka den egna verksamheten. Resultatet av arbetet ska värderas och sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys. MSB har tagit fram föreskrifter för kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser 3. Föreskrifterna anger sju punkter som kommunen ska redovisa i sin risk- och sårbarhetsanalys, däribland beskrivning av identifierade sårbarheter och brister i krisberedskapen samt behov av åtgärder med anledning av analysens resultat. Föreskrifterna anger att kommunen senast den 31 oktober under det första kalenderåret efter ordinarie val till kommunfullmäktige ska sammanställa och rapportera resultatet av sitt arbete med risk- och sårbarhetsanalys. Risk- och sårbarhetsanalys för Härryda kommun antogs av kommunstyrelsen i februari Granskningen visar att kommunens risk- och sårbarhetsanalys behandlar samtliga punkter som anges i MSB:s föreskrifter. I analysen räknas sju identifierade risker upp i en punktlista. Fem av riskerna omnämns, men beskrivs inte i analysen. Två av de identifierade riskerna, risk för översvämning och elbortfall, beskrivs mer ingående. Enligt MSB:s föreskrifter ska risk- och sårbarhetsanalysen inte enbart innehålla en beskrivning av de identifierade riskerna utan också behov av åtgärder. I granskningen framkommer att analysen innehåller åtgärder kopplade till risken för översvämning och dricksvattenförsörjning. Åtgärder för övriga identifierade risker beskrivs inte. I bilden nedan illustreras detta. 3 MSBFS 2015:5. 10

13 Bild 3. Innehåll i kommunens risk- och sårbarhetsanalys I risk- och sårbarhetsanalysen har kommunen också identifierat ett antal kritiska beroenden 4, exempelvis kommunikation mellan verksamheter, transport av personal och värmeförsörjning. I analysen framgår dock inte i vilken utsträckning kommunen har reservlösningar för att minska beroendena eller hur de arbetar med detta. Enligt risk- och sårbarhetsanalysen ser kommunen ett behov av att fördjupa sig i sina kritiska beroenden och kommer att fortsätta detta arbete under mandatperioden. Av risk- och sårbarhetsanalysen framgår att analysen har utarbetats under ledning av kommunens säkerhetschef och säkerhetssamordnare. Analysen har tagits fram genom att utgå från olika scenarion där kompetens från förvaltningen och externa experter tagits in för olika områden. I risk- och sårbarhetensanalysen framgår att kommunen planerar att utveckla arbetet med analysen genom att införa en anpassad variant av FORSA-modellen 5. Ett syfte med det förändrade arbetssättet är att analysen ska få en bredare förankring i förvaltningen. Enligt säkerhetssamordnaren är ambitionen att risk- och sårbarhetsanalysen framöver ska 4 Beroenden som är avgörande för att samhällsviktiga verksamheter ska kunna fungera. 5 FORSA-modellen är en modell utvecklad av Totalförsvarets forskningsinstitut (FOI) i syfte att underlätta arbetet med att upprätta risk- och sårbarhetsanalys. Modellen är konstruerad utifrån sex olika delmoment och riktar sig delvis till kommuner (se källförteckning). 11

14 vara en del av årshjulet för krisledningsgruppen och ett ledningsdokument. Planen är att fler delar av förvaltningen ska inkluderas vid framtagandet av analysen genom användandet av FORSA-modellen. Enligt modellen behöver kommunerna information och analyser från kommunens förvaltningar och bolag för att kunna utföra en riskanalys som speglar riskbilden inom hela kommunen Ledningsplan för samhällsstörning och extraordinär händelse Enligt LEH ska kommuner med beaktande av risk- och sårbarhetsanalysen för varje mandatperiod fastställa en plan för hur de ska hantera extraordinära händelser. Härryda kommun har angett detta i ledningsplan för samhällsstörning och extraordinär händelse Ledningsplanen antogs av kommunfullmäktige i september Planen beskriver kommunens riskbild, bedömningskriterier för vad som avser extraordinär händelse samt beskrivning av kommunens krisorganisation och hur den ska aktiveras. Säkerhetschefen uppger att vid intervju att kommunen inte har förmåga att hantera höjd beredskap under längre tid. Vid en längre kris skulle exempelvis reservaggregat och matförråd få koncentreras till vissa verksamheter såsom äldreboenden Utbildning och övningsplan krisberedskap Enligt LEH ansvarar kommunen för att förtroendevalda och anställd personal får den utbildning och övning som behövs för att de ska kunna lösa sina uppgifter vid extraordinära händelser. Enligt överenskommelsen om kommunernas krisberedskapsarbete är målet med kommunens utbildning och övning att det ska finnas en regelbundet utbildad och övad krisorganisation. Kommunen ska genomföra och utvärdera minst två övningar under en mandatperiod, bland annat utifrån de brister som identifierats i risk- och sårbarhetsanalysen. Målet är att krisledningsnämnden ska övas minst en gång per mandatperiod. I granskningen har vi tagit del av kommunens övningsplan för krisberedskap Övningsplanen är framtagen av sektorn för teknik och förvaltningsstöd Vi konstaterar utifrån protokollsgranskning att kommunstyrelsen eller kommunfullmäktige inte beslutat om övningsplanen 6. Enligt övningsplanen ska tre utbildningar hållas under år 2016: Utbildning i gemensamma grunder Utbildning i stabsmetodik Övning samhällsstörning I granskningen framkommer att samtliga planerade insatser genomförts. Vid ovannämnda utbildningar och övningar har enbart tjänstemän deltagit. I kommunstyrelsens protokoll från januari 2016 framgår att kommunstyrelsen vid sitt sammanträde i genomgick en utbildning i egenskap av sin roll som krisledningsnämnd. Enligt KSO är ett framtida utvecklingsområde att krisledningsnämnden också ska få delta i en praktisk övning. KSO poängterar att även om kommunstyrelsen är van vid att fatta beslut så är ledamöterna inte vana att fatta beslut under kris, varför en praktisk övning anses viktigt. 6 I kommunens verksamhetsplan 2016 har kommunstyrelsen antagit ett verksamhetsmål om att kommunen ska ha god förmåga att hantera olika typer av oönskade händelser. För att målet ska uppfyllas ska minst två krisledningsövningar hållas per år. 12

15 4.5. Vår bedömning Enligt LSO och LEH ska kommunerna för varje mandatperiod upprätta ett handlingsprogram för olycksförebyggande verksamhet, ledningsplan samt risk- och sårbarhetsanalys. Vi kan i granskningen konstatera att samtliga dessa styrdokument har upprättats, men att de i vissa delar har brister. Vi bedömer utifrån nedan identifierade brister att kommunstyrelsen inte fullt ut säkerställt att det finns aktuella och relevanta styrdokument för verksamheten. Handlingsprogrammet innehåller inte någon beskrivning av förmåga och resurser i enlighet med kraven i LSO. Därutöver kan vi notera att kommunens risk- och sårbarhetsanalys inte ligger till grund för handlingsprogrammet, vilket LSO föreskriver. Handlingsplanen innehåller inte heller någon bedömning av förmåga och resurser vid höjd beredskap. Vi bedömer att kommunen, inom ramen för samverkan med RSG, bör sträva efter att en riskanalys, förmågebedömning och resursbedömning görs vad gäller höjd beredskap. Kommunens ledningsplan för samhällsstörning och extraordinär händelse antogs före riskoch sårbarhetsanalysen, vilket vi ser som en brist. Detta då kommunen enligt LEH ska ta fram en krisledningsplan med beaktande av risk- och sårbarhetsanalysen. Avseende kommunens risk- och sårbarhetsanalys kan konstateras att analysen inte behandlades av kommunstyrelsen inom den tid som MSB:s föreskrifter anger. Därtill behandlade kommunstyrelsen risk- och sårbarhetsanalysen retroaktivt då styrelsen drygt ett år in på mandatperioden beslutade att godkänna analysen för hela mandatperioden Vi anser vidare att kommunens risk- och sårbarhetsanalys saknar en tydlig struktur. Vissa risker omnämns men beskrivs inte ytterligare, vilket inte är förenligt med MSB:s föreskrifter. Analysen innehåller endast åtgärder för vissa identifierade risker och bristområden. Det framkommer inte heller hur de kritiska beroenden som identifierats ska minska. I granskningen framkommer att kommunen håller på att implementera ett nytt arbetssätt för att utveckla sin risk-och sårbarhetsanalys, vilket vi ser som positivt. Utifrån nu gällande analys bedömer vi att kommunstyrelsen inte säkerställt ett ändamålsenligt arbete med risk och sårbarhetsanalys. Enligt LEH ansvarar kommunen för att förtroendevalda och anställd personal får den utbildning och övning som behövs. Kommunens övningsplan har inte behandlats av kommunstyrelsen, vilket vi ser som en brist utifrån styrelsens ansvar för krisledning. Då övningsplanen inte omfattar hela mandatperioden är det inte möjligt för oss att bedöma om den uppfyller överenskommelsens mål om att krisledningsnämnden ska övas en gång per mandatperiod. Vi anser att det är av vikt att krisledningsnämnden får delta i en praktisk övning. Vi bedömer att kommunstyrelsen i stort säkerställt en ändamålsenlig organisation för övningar inför extraordinär händelse. Detta utifrån att en utbildnings- och övningsplan har fastställts och övningar har genomförts i enlighet med planen. 13

16 5. Samlad bedömning 5.1. Bedömning utifrån revisionsfrågorna Revisionsfrågor Hur har kommunstyrelsen säkerställt en tydlig roll- och ansvarsfördelning för säkerhetsarbetet? Har kommunstyrelsen säkerställt en tillfredställande organisation och larmfunktion vid kris? Har kommunstyrelsen säkerställt ändamålsenliga samverkansformer avseende krisberedskapsarbetet och vilka samverkanspartners finns? Har kommunstyrelsen säkerställt att det finns aktuella och relevanta planer och styrdokument för verksamheten? Bedömning Roll- och ansvarsfördelningen mellan de olika funktionerna framgår dels i kommunens ledningsplan för samhällsstörning och extraordinär händelse, dels i kommunstyrelsens delegationsordning. Vi anser att de skriftliga beskrivningarna av olika roller och ansvar inom säkerhets- och krisberedskapsarbetet inte är fullt tydliga. Beskrivningarna är i nuläget översiktliga och framgår inte samlat i ett dokument. Vi bedömer att kommunstyrelsen kan tydliggöra roll- och ansvarsfördelningen avseende säkerhets- och krisberedskapsarbetet. Krisledningsnämndens uppgifter och hur den ska aktiveras framgår i krisledningsnämndens reglemente och kommunens ledningsplan för samhällsstörning och extraordinär händelse. Förvaltningen har upprättat ett flertal rutiner som stöd vid en krisorganisation, såsom introduktionsmaterial, checklistor och telefonlistor. Kommunen har en tjänsteman i beredskap dygnet runt. Vi bedömer att kommunstyrelsen säkerställt en tillfredsställande organisation och larmfunktion vid kris. Likt tidigare nämnt anser vi att roller och ansvar ytterligare bör tydliggöras för att det enkelt och sammanhängande ska gå att se vad de olika rollerna i krisledningsgruppen innebär. Kommunen har upprättade samverkansformer avseende krisberedskapsarbetet med ett flertal samverkanspartners såsom andra kommuner, RSG och Polismyndigheten. Det saknas upparbetade samverkansformer för andra aktörer såsom icke-kommunal samhällsviktig verksamhet eller nationella aktörer inom exempelvis kommunikation och infrastruktur. Vi bedömer att kommunstyrelsen kan utveckla samverkansformerna för krisberedskapsarbetet. Kommunen har handlingsprogram för olycksförebyggande verksamhet, ledningsplan samt risk- och sårbarhetsanalys i enlighet med 14

17 Har kommunstyrelsen säkerställt att det finns ett ändamålsenligt arbete med risk- och sårbarhetsanalys? Har kommunstyrelsen säkerställt att det finns en ändamålsenlig organisation för övningar inför extraordinär händelse? krav i LSO och LEH. Vi anser dock att styrdokumenten kan utvecklas för att tydliggöra styrningen. Handlingsprogrammet innehåller inte någon beskrivning av förmåga och resurser i enlighet med kraven i LSO. Vi ser också brister i processen för att fastställa styrdokumenten. Kommunens krisledningsplan antogs inte med beaktande av risk- och sårbarhetsanalysen i enlighet med LEH. Risk- och sårbarhetsanalys behandlades inte av kommunstyrelsen inom den tid som MSB:s föreskrifter anger. Vi bedömer att kommunstyrelsen inte fullt ut säkerställt att det finns aktuella och relevanta styrdokument för verksamheten. Vi anser att kommunens risk- och sårbarhetsanalys saknar en tydlig struktur. Vissa risker omnämns men beskrivs inte ytterligare, vilket inte är förenligt med MSB:s föreskrifter. Analysen innehåller endast åtgärder för vissa identifierade risker och bristområden. Det framkommer inte heller hur de kritiska beroenden som identifierats ska minska. I granskningen framkommer att kommunen håller på att implementera ett nytt arbetssätt för att utveckla sin risk-och sårbarhetsanalys, vilket vi ser som positivt. Utifrån nu gällande analys bedömer vi att kommunstyrelsen inte säkerställt ett ändamålsenligt arbete med risk och sårbarhetsanalys Kommunens övningsplan har inte behandlats av kommunstyrelsen, vilket vi ser som en brist utifrån styrelsens ansvar för krisledning. Då övningsplanen inte omfattar hela mandatperioden är det inte möjligt för oss att bedöma om den uppfyller överenskommelsens mål, om att krisledningsnämnden ska övas en gång per mandatperiod. Vi anser att det är av vikt att krisledningsnämnden får delta i en praktisk övning. Vi bedömer att kommunstyrelsen i stort säkerställt en ändamålsenlig organisation för övningar inför extraordinär händelse. Detta då en utbildnings- och övningsplan har fastställts och övningar har genomförts i enlighet med planen. 15

18 5.2. Slutsats Granskningen har syftat till att översiktligt bedöma om kommunstyrelsen vidtagit ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa kommunens säkerhet- och krisberedskap. Utifrån genomförd granskning anser vi att kommunstyrelsen i huvudsak tillsett åtgärder för att säkerställa detta. Krisberedskapsarbetet bedöms fungera väl i praktiken och styrelsen har i huvudsak säkerställt att lagstadgade styrdokument finns. Samtidigt ser vi att roll- och ansvarsfördelningen samt styrdokument kan förtydligas. Vi har identifierat ett antal utvecklingsområden och våra rekommendationer framgår nedan. Vi rekommenderar kommunstyrelsen att: Tydliggöra roll- och ansvarsfördelningen avseende säkerhets- och krisberedskapsarbetet. Utveckla samverkansformerna för krisberedskapsarbetet i enlighet med det geografiska områdesansvaret. Säkerställa en korrekt beredning av styrdokumenten för verksamheten, exempelvis genom att tillse att risk- och sårbarhetsanalysen föregår handlingsprogrammet och krisledningsplanen i enlighet med lagkrav. Sträva efter att i samverkan med Räddningstjänsten Storgöteborg säkerställa att handlingsprogrammet innehåller en beskrivning av förmåga och resurser i enlighet med kraven i lagen om skydd mot olyckor. Stärka sitt arbete med risk- och sårbarhetsanalys, exempelvis genom att tillse att analysen beslutas inom utsatt tid och att samtliga identifierade risker beskrivs och kompletteras med åtgärder. Säkerställa att kommunens övningsplan behandlas och fastställs politiskt. Säkerställa att krisledningsnämnden under mandatperioden får delta i en praktisk övning i enlighet med målen i överenskommelsen. Göteborg den 6 mars 2017 Elin Cronholm Verksamhetsrevisor Ernst & Young AB Rebecka Rask Verksamhetsrevisor Ernst & Young AB Hans Gavin Kvalitetssäkrare och certifierad kommunal yrkesrevisor Ernst & Young AB 16

19 Bilaga 1 Bakgrund till granskningen Enligt Lag (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap ska samtliga kommuner ha en krisledningsnämnd. I Härryda kommun fungerar kommunstyrelsen som krisledningsnämnd. Därtill framkommer av kommunstyrelsens reglemente att styrelsen ansvarar för kommunens krisledning. Kommunerna har en central roll i det svenska samhällets krishantering. Det är viktigt att det finns rutiner och arbetssätt för att hantera alla typer av kriser, även sådana som inte har identifierats i förväg. Kommunerna måste kunna hantera situationer som präglas av stor osäkerhet. De måste därför aktivt arbeta för att minska sårbarheten i sin verksamhet. I takt med att nya hotbilder vuxit fram mot det svenska samhället och att den tekniska utvecklingen ökat sårbarheten trädde ny lagstiftning i kraft 2006 som reglerar kommunernas ansvar inom ramen för svensk krishantering. Lagstiftningen ställer en rad krav på att åtgärder vidtas för att säkerställa kommunens krishanteringsförmåga. Kraven handlar dels om hur en kris ska hanteras när den väl inträffat, dels om hur kommunen ska arbeta för att säkerställa rutiner för att kunna fullgöra sina åtaganden vid händelse av en kris. I lagen framgår att kommunerna bland annat ska: Genomföra risk- och sårbarhetsanalyser Inom sina geografiska områden verka för att nödvändig samverkan kan åstadkommas Regelbundet utbilda och öva politiker och tjänstemän så att de kan lösa sina arbetsuppgifter även i en krissituation Kommunrevisionen har mot bakgrund av ovanstående bedömt att det är väsentligt att granska om kommunstyrelsen vidtagit ändamålsenliga åtgärder för att säkerställa kommunens säkerhet- och krisberedskap. I God revisionssed i kommunal verksamhet framgår de grunder som revisorerna använder när de bedömer ansvarstagande i styrelse och nämnder. Ansvarsgrunder som är relevanta i denna granskning är bland annat risken för bristande styrning, ledning, uppföljning och kontroll. 17

20 Bilaga 2 - Källförteckning I granskningen har vi genomfört intervjuer med: Kommunstyrelsens presidium Tillförordnad kommunchef tillika säkerhetschef Säkerhetssamordnare Vi har tagit del av följande dokumentation: Avtal mellan Härryda kommun, Härryda civilförsvarsförening och FRG-medlem ( ) Beslut efter uppföljning (Länsstyrelsen Västra Götalands län , dnr ) Checklista TiB ( ) FOI:s modell för risk- och sårbarhetsanalys (FORSA). Totalförsvarets forskningsinstitut, Handlingsprogram (Förbundsfullmäktige RSG ) Kommunens verksamhetsplan (KF ) Kommunstyrelsens delegationsordning (KS ) Kommunstyrelsens protokoll januari december 2016 Ledningsplan för samhällsstörning och extraordinär händelse (KF ) Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser (MSBFS 2015:5) Register krisledningspärm ( , reviderad ) Reglemente för kommunstyrelsen (KF ) Reglemente för krisledningsnämnden (KF ) Risk- och sårbarhetsanalys (KS ) Rutiner vid hastigt uppkomna händelser (Sektorn för administrativt stöd ) Övningsplan (Sektorn för teknik och förvaltningsstöd ) 18

21 Bilaga 3 Revisionskriterier Kommunallagen (1991:900) 6 kap. 7 Enligt kommunallagen ska nämnderna se till att verksamheten bedrivs i enlighet med de mål och riktlinjer som fullmäktige har bestämt och de föreskrifter som gäller för verksamheten. Nämnderna ska också se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Lag om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (2006:544) LEH föreskriver att kommunerna är skyldiga att analysera vilka extraordinära händelser som kan inträffa i kommunen och hur dessa händelser kan komma att påverka den egna verksamheten. Resultatet ska sammanställas i en risk- och sårbarhetsanalys. Enligt LEH ska kommunen också se till att förtroendevalda och tjänstemän får den utbildning som de behöver för att kunna klara sitt säkerhetsåtagande. Lag om skydd mot olyckor (2003:778) Enligt LSO ska kommunen se till att åtgärder vidtas för att förebygga bränder, skador till följd av bränder samt verka för att åstadkomma skydd mot andra olyckor. Kommunen ska genom rådgivning och information underlätta för enskilda att fullgöra sina skyldigheter enligt lagen. LSO anger också att kommunen ska svara för räddningstjänst. Myndigheten för samhällsskydd och beredskaps föreskrifter om kommuners och landstings risk- och sårbarhetsanalyser (MSBFS 2015:5) Författningen innehåller närmare föreskrifter om kommunernas risk- och sårbarhetsanalyser enligt LEH. Föreskrifterna anger att kommunen senast den 31 oktober under det första kalenderåret efter ordinarie val till kommunfullmäktige ställa samman och rapportera resultatet av sitt arbete med risk- och sårbarhetsanalys enligt följande uppställning: 1. Beskrivning av kommunen och dess geografiska område. 2. Beskrivning av arbetsprocess och metod. 3. Identifierad samhällsviktig verksamhet inom kommunens geografiska område. 4. Identifierade kritiska beroenden för kommunens samhällsviktiga verksamhet. 5. Identifierade och analyserade risker för kommunen och kommunens geografiska område. 6. Beskrivning av identifierade sårbarheter och brister i krisberedskap inom kommunen och dess geografiska område. 7. Behov av åtgärder med anledning av risk- och sårbarhetsanalysens resultat. Överenskommelse om kommunernas krisberedskap (MSB ) Överenskommelsen preciserar statens förväntningar på hur uppgifterna enligt LEH ska genomföras i form av målbeskrivningar och riktlinjer för hur verksamhet och ersättning ska följas upp. 19

22 Bilaga 4 Funktioner inom kommunens arbete med säkerhet och krisberedskap Upplysningscentralen upprättas vid behov för information via telefon till allmänheten. Upplysningscentralen består av utvald och övad personal som ska kunna svara i telefon när ordinarie växelpersonal inte räcker till. Kommunikationsenhetens arbetsuppgifter omfattar omvärldsbevakning samt att ge stöd i samband med mediabevakning. POSOM-gruppen är en grupp för psykiskt och socialt omhändertagande av människor vid exempelvis stora olyckor och katastrofer. Gruppen består av representanter från kommunen och kyrkan. Kommunens socialtjänst är ansvarig för verksamheten. Frivilliga resursgruppen (FRG) bistår kommunen med kompetens och resurser när kommunens egna resurser inte räcker till. Härryda Civilförsvarsförening ansvarar för att utbilda och rekrytera medlemmar till gruppen enligt avtal med kommunen. Räddningstjänsten Storgöteborg (RSG) är ett kommunalförbund med sex medlemskommuner, varav Härryda är en. RSG svarar för räddningstjänst och förebyggande brandskydd i medlemskommunerna. Uppdraget innebär att förhindra och begränsa olyckor, förbereda och genomföra räddningsinsatser, vidta åtgärder efter olyckor och medverka i krishantering. 20