Samla in, återvinn! Uppföljning av producentansvaret för 2001, men också mycket mer

Transkript

1 Uppföljning av producentansvaret för 2001, men också mycket mer juni 2002

2 Elektronisk publikation laddas ner som pdf-fil från Naturvårdsverkets bokhandel på Internet Miljöbokhandeln Naturvårdsverket 2002 ISBN pdf Naturvårdsverket Internet: 1

3 Samla in, återvinn! Uppföljning av producentansvaret för 2001, Uppföljning av arbetet med batterier för 2001, Uppföljning av reglerna för uttjänta elektriska och elektroniska produkter för 2001, Uppföljning av effekterna av ändrade nivåer för bilskrotningspremier och bilskrotningsavgifter

4 Förord Naturvårdsverket har av regeringen fått följande uppdrag: Naturvårdsverket skall redovisa de nivåer av återanvändning och återvinning som producenterna har nått upp till under år 2001: vad gäller förpackningar enligt förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar, lagen (1982:349) om återvinning av dryckesförpackningar av aluminium, lagen (1991:336) om vissa dryckesförpackningar, vad gäller däck enligt förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck, vad gäller papper enligt förordningen (1994:1205) om producentansvar för returpapper samt, vad gäller bilar enligt förordningen (1997:788) om producentansvar för bilar. I uppdraget ingår också att verket skall redovisa effekterna av de ändrade nivåerna för bilskrotningspremier och bilskrotningsavgifter som trädde i kraft den 1 juli Naturvårdsverket skall även redovisa hur producenterna fullgör skyldigheterna enligt förordningen (2000:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter. Verket skall vid behov lämna förslag på kompletterande åtgärder och förslag till nödvändiga förändringar av regelverket. Uppdraget skall redovisas senast den 30 juni Rapporten bygger på underlag från materialbolag och därmed jämställda bolag. Underlaget avseende återvinningsnivåer för förpackningar har granskats och bearbetats av Naturvårdsverket och SCB och remitterats till materialbolagen. Uppdragsformuleringen när det gäller bilar avser inte bara förordningen om producentansvar utan även regler i bilskrotningsförordningen. För att ge en rättvisande belysning av dessa frågor har verket valt att i denna rapport göra en översiktlig uppföljning av hur väl båda dessa förordningar liksom de nya generella föreskrifterna om bilskrotning hittills fungerar. Särskilt omhändertagande av uttjänta el-produkter regleras inte bara i förordningen om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter utan även i avfallsförordningen (2001:1063) genom nya regler från 1 juli För att ge en rättvisande bild av hur skyldigheterna enligt dessa förordningar fullgörs har Naturvårdsverket valt att, utöver att redovisa hur producenterna fullgör sina skyldigheter, även redovisa hur kommuner, avfallsinnehavare och entreprenörer fullgör sina skyldigheter enligt regelverket. I denna rapport ingår även en redovisning av hur arbetet med att samla in och omhänderta batterier bedrivs och vilka resultat som hittills uppnåtts. I rapporten föreslår Naturvårdsverket även ändringar i förordningen (1997:645) om batterier som svar på en remiss från Miljödepartementet. Parallellt med detta uppdrag har Naturvårdsverket även fått regeringens uppdrag att ta fram underlag som ska ligga till grund för vidare utveckling av den miljöorienterade produktpolitiken. Dess syfte är att förebygga och minska produkters negativa påverkan på 3

5 miljön och på människors hälsa under produkters hela livscykel. Resultatet av arbetet presenteras samtidigt med rapporten Samla in, återvinn! (rapport 5237) Det finns många beröringspunkter mellan den miljöorienterade produktpolitiken, inom EU benämnd IPP, och producentansvaret. Det gäller inte minst syftet. har utarbetats av Lena Jacobsson, Jenny Sandahl, Cecilia Stafsing och Erik Westin vid Naturvårdsverkets miljörättsavdelning. Åsa Svensson, som våren 2002 utförde sitt examensarbete vid Naturvårdsverket, har utarbetat bilagorna 1, 2 och 3 till rapporten som kan läsas i sin helhet på Stockholm i juni

6 Innehållsförteckning Samla in, återvinn!... 2 Förord... 3 Sammanfattning och slutsatser... 8 Naturvårdsverket föreslår ändringar i batteriförordningen Summary Producentansvar för förpackningar En producent skall samla in och återvinna förpackningar som hushållen har sorterat ut Naturvårdsverkets kommentarer till Förpackningsinsamlingens åtagande Förslag om ändring av producenternas skyldighet att rapportera Återvinningsresultatet för förpackningar Naturvårdsverkets kommentarer till återvinningsresultatet för förpackningar Glasförpackningar Naturvårdsverkets kommentarer till återvinningen av glasförpackningar Plastförpackningar Naturvårdsverkets kommentarer till återvinningen av plastförpackningar Naturvårdsverkets kommentarer till lantbruksplasten Metallförpackningar Naturvårdsverkets kommentarer till återvinningen av metallförpackningar Pappersförpackningar Naturvårdsverkets kommentarer till återvinningen av pappersförpackningar Dryckesförpackningar Naturvårdsverkets kommentarer till återvinningen av dryckesförpackningar Trä- och övriga förpackningar Naturvårdsverkets kommentarer till träförpackningar Producentansvar för returpapper En producent skall samla in och återvinna returpapper Naturvårdsverkets kommentarer till insamlingen och återvinningen av returpapper Frivilligt åtagande för insamling av kontorspapper Förnyat frivilligt åtagande Naturvårdsverkets kommentarer till insamlingen av kontorspapper Producentansvar för däck Producenternas resultat Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck Naturvårdsverkets kommentarer avseende producentansvar för däck Producentansvar för bilar Vad säger förordningen om producentansvar? Producenternas resultat Naturvårdsverkets kommentarer avseende producentansvar för bilar

7 Andra regler med betydelse för bilars avfallshantering Kostnadsfördel för bilskrotare som inte följer reglerna BPS och SBR kräver tillsyn och obligatorisk certifiering för bilskrotare Framtidens bilåtervinning enligt BPS Naturvårdsverkets kommentarer avseende andra regler med betydelse för bilars avfallshantering Effekter av ändrade nivåer för bilskrotningspremier och bilskrotningsavgifter Hur har bilskrotningsfondens saldo påverkats? Håll Sverige Rents bilskrotningskampanjer Naturvårdsverkets kommentarer Hur omfattande har hamstringen inför premiehöjningen varit? Naturvårdsverkets kommentarer Har nedskräpningen minskat efter höjningen av skrotningspremien? Producentansvar för elektriska och elektroniska produkter De nya miljöreglerna för elektronik och elektriska produkter Hur fungerar de svenska el-reglerna i praktiken? Hur väl uppfyller producenterna de nya reglerna? Hur väl uppfyller kommunerna de nya reglerna? Hur väl uppfyller återvinnarna de nya el-avfalls reglerna? Hur väl fungerar el-reglerna hittills för konsumenter? Vad händer med insamlat el-avfall? Hanteringen av kasserade kylskåp Naturvårdsverkets kommentarer avseende producentansvar och övriga nya regler för el-avfall Batteriinsamlingen i Sverige Reglerna kring batteriinsamlingen Batteriavgifterna och deras användning Insamlingen Hanteringen av kvicksilverbatterier i Sverige Informationsarbetet Insamlingsstatistik Batteriregler och elskrotsregler passar inte väl ihop Naturvårdsverkets bedömningar och förslag - batterier Litteraturlista Bilaga 1: Producentansvar för elektriska och elektroniska produkter Uppföljning producenter Tillvägagångssätt Enkätresultat Kommentarer Slutsatser Bilaga 2: Producentansvar för elektriska och elektroniska produkter Uppföljning av kommunerna Tillvägagångssätt

8 Intervjuresultat Kommentarer Slutsatser Bilaga 3: Producentansvar för elektriska och elektroniska produkter Tillvägagångssätt Inkomna enkäter Enkätresultat Kommentarer Slutsatser Bilaga 4: Mätningar i samband med behandling av uttjänta datorer vid Arvamet och Rönnskärsverken Dataskrotets innehåll Damm- och stoftmätningar vid hantering av dataskrot Bilaga 5: Författningsförslagen Förslag om ändring i förordningen (1997:185) om producentansvar för förpackningar Förslag till förordning om ändring i förordningen (1994:1236) om producentansvar för däck Förslag till ändringar i bilskrotningslagen (1975:343) Förslag till ändringar i bilskrotningsförordningen (1975:348) Förslag till förordning om ändring i förordningen (2000:208) om producentansvar för elektriska och elektroniska produkter Förslag till ändringar i förordningen (1997:645) om batterier

9 Sammanfattning och slutsatser Producentansvaret utvecklas hela tiden och gäller nu även för elavfall. Huvuddelen av återvinningsmålen för olika varugrupper överträffas, men det finns undantag. Höjda kravnivåer för vissa förpackningsslag har hittills inte gett önskat resultat och nu bör åtgärderna för plast och aluminium intensifieras, menar Naturvårdsverket. Insamlingen av el-avfall är redan rekordhög. Den nuvarande årstakten, cirka 10 kg el-avfall per invånare och år, är sannolikt inofficiellt världsrekord! Höjd bilskrotningspremie i juli år 2001 har hittills medfört minskad nedskräpning och kraftigt ökade utbetalningar ur bilskrotningsfonden. Naturvårdsverket gör årligen en uppföljning av hur producenterna har nått återvinningsmålen. Det gäller avfall som omfattas av producentansvaret, numera uttjänta förpackningar, returpapper, däck, bilar, elektriska och elektroniska produkter. I år inkluderas även den frivilliga överenskommelsen om kontorspapper, en redogörelse för batteriinsamlingen i Sverige och dess resultat samt en beskrivning av effekterna av de ändrade nivåerna för bilskrotningspremier och bilskrotningsavgifter som trädde i kraft den 1 juli Med anledning av denna uppföljning lägger Naturvårdsverket även ett antal författningsförslag, vilka rör förpackningar, däck, bilar, elektronik och elektriska produkter samt batterier. Flera av förslagen överensstämmer i stor utsträckning med de förslag som utredningen Resurs i Retur (SOU 2001:102) nyligen presenterat. En del av förslagen behöver analyseras ytterligare något. Naturvårdsverket väljer att ändå lägga fram alla förslag. De kan då komma att remissbehandlas och diskuteras i ett bredare sammanhang i samband med den proposition om produkter, producentansvar, kretslopp och avfall som nu förbereds i regeringskansliet. Förslagen syftar till att underlätta tillsyn och öka efterlevnaden. Samtliga förslag bedöms få relativt små eller mycket små konsekvenser. Rapporten, Samla in, återvinn!, är upplagd så att information och resultat redovisas varugruppsvis. Kapitelindelningen följer varugrupperna. I slutet av varje kapitel samlas Naturvårdsverkets ställningstaganden under särskild rubrik. När statistik redovisas i löpande text anges först siffran för år 2001 och därefter inom parentes jämförbar siffra för år 2000, där sådan finns tillgänglig. Författningsförslagen redovisas löpande i det sammanhang som motiverar dem, samt även samlat utan kommentarer i den sista bilagan. Hur har producentansvaret för förpackningar fungerat? Producentansvaret för förpackningar har fungerat väl under de år det varit i bruk, med undantag för nedskräpning i anslutning till insamlingsstationerna. Naturvårdsverket har gjort regelbundna uppföljningar av hur producenterna nått målen sedan Verket kan konstatera att syftet med producentansvaret har uppnåtts. Det finns fungerande insam- 8

10 lingssystem för alla materialslag, även om de kan förbättras på en del punkter. Återvinningen har ökat. Förpackningars innehåll av farliga ämnen har inte utgjort något märkbart problem. Fortfarande deponeras en del förpackningsavfall men denna hantering bedöms minska när utbyggnaden av avfallsförbränningsanläggningar är genomförd Kraven i den svenska förpackningsförordningen är generellt sett högre än i EU:s förpackningsdirektiv. Sverige klarar kraven i direktivet och går därtill utöver de maximinivåer för återvinning och materialutnyttjande som finns där. Sverige har dock kapacitet att återvinna den överskjutande mängden inom landets gränser. Den svenska förordningen ställer krav på sortering av förpackningsavfallet medan direktivet inte har något motsvarande krav. Naturvårdsverket konstaterar att producenterna har svårt att klara energiutnyttjandedelen av återvinningsmålen. För att främja materialutnyttjande anser Naturvårdsverket att det bör övervägas att justera kravet på energiutnyttjande, så att det inte riktar sig mot producenterna. De förfogar inte över verktyget energiutvinning på samma sätt som över materialutnyttjande. Laminat är en typ av förpackning som är på stark frammarsch. De ökande mängderna plastlaminat ställer till problem i återvinningsledet. Producenter bör noga väga in återvinningsbarheten när man utformar sina förpackningar. Stora mängder mjuka plastförpackningar, som osorterat ingår i hushållsavfall, går till förbränning medan resten deponeras. Eftersom mjukplast inte lämpar sig för materialåtervinning så utför den konsument som sorterar ut de mjuka förpackningarna ett onödigt arbete, om det sker i kommuner där osorterat avfall bränns. Detta är ett dilemma för allmänhetens tilltro till återvinningssystemet. Naturvårdsverket anser att kravet på sortering i förpackningsförordningen bör kunna omformuleras för vissa material. De mängder mjukplast som går till förbränning bör kunna räknas in i återvinningsresultatet. Samtidigt bör kravet på minst 30 % materialutnyttjande av plasten kvarstå. Hårdplasten lämpar sig bäst för materialutnyttjande och det bör inte vara svårt att lära konsumenten skilja på mjuk och hård plast. Privatinförseln av glasförpackningar belastar kostnaden för insamlingssystemet. Privatinförsel av vin, sprit och öl har ökat som ett resultat av de regler som det svenska medlemskapet i EU medfört. Kvoterna för tillåten införsel har ökat och kommer att öka de närmaste åren. Tomflaskorna hamnar oftast i glasigloos där de belastar kostnaderna för det gemensamma insamlingssystemet. Samtidigt tenderar privatinförseln att förbättra de redovisade återvinningsgraderna, inte bara för glas utan även för PET och metall. Nya återvinningskrav för förpackningar Under år 2001 höjdes återvinningsmålen för flera förpackningsslag. Det har inneburit ett förbättrat resultat främst för stålförpackningar, som når 71 %. Förpackningar av glas, wellpapp och papper och kartong klarar även de målen. Förpackningar av plast och aluminium klarar varken de tidigare lägre eller de nya högre målen. Tendensen är vikande trots ökade insatser. Naturvårdsverket anser när det gäller plastförpackningar att förutsättningarna för att uppnå målet är goda om kravformuleringen ändras något och tillräckliga utvecklingsåtgärder sätts in. Vidare anser Natur- 9

11 Preliminärt resultat för 2001 för återvinning av förpackningar, beräknat enligt Förpackningsdirektivet Förpackning Satt på marknaden vårdsverket att målen för stål- och aluminiumförpackningar bör kunna slås samman till ett. Med ändrad målformulering och fortsatt ökade insatser torde målet kunna nås. Av dryckesförpackningarna visar returglas och PET-flaskor för återfyllnad goda resultat. Returburkar av aluminium och engångsflaskor av PET är fortfarande långt under sina återvinningsmål. Naturvårdsverket anser att branschen har förutsättningar att uppnå målen om tillräckliga åtgärder sätts in. Höjd pant, intensifierad information eller fler och rätt placerade insamlingsställen är exempel på möjliga åtgärder. Naturvårdsverket föreslår en ändring i förpackningsförordningen rörande producenternas skyldighet att rapportera, för att jämställa kravet med lydelsen i nyare producentansvarsförordningar. Materialutnyttjande Energiutnyttjande Återvinning i procent (år 2000) Glas % (86 %) Plast %*) (35 %) Papper % (68 %) Metall % (62 %) Totalt % (66 %) *) Om osorterade plastförpackningar som förbränns medräknas, uppnås 61 % Materialutnyttjande i procent (år 2000) 84 % (86 %) 15 % (18 %) 70 % (67 %) 67 % (62 %) 64 % (63 %) Nya initiativ för insamling av förpackningar Förpackningsinsamlingens frivilliga åtagande innebär en rejäl satsning på flera olika lösningar och kommer att medföra en höjning av servicenivån, framför allt för hushåll. I dagsläget finns inga konkreta resultat från åtagandet att rapportera. Det tidigare initiativet där idrottsföreningar höll uppsikt över och städade återvinningsstationer var dock lyckat. Ett gott samarbete mellan kommuner och Förpackningsinsamlingen är en förutsättning för ett lyckat resultat. Särskilt försöket med samordningsentreprenörer är intressant. När det gäller fastighetsnära insamling behövs flera aktörer så att fler fastighetsägare kan efterfråga och investera i fastighetsnära källsorteringssystem. Förpackningsinsamlingen kostar ett svenskt hushåll ca 160 kr per år. Summan baserar sig på de avgifter som REPA och Svensk Glasåtervinning tar för insamling och återvinning. 10

12 Nya materialbolag för lantbruksplast och träförpackningar Ett materialbolag, SVEP Retur, för lantbruksplast har bildats. Enligt ett åtagande ska detta bolag samla in och materialutnyttja 30 procent av den plast som används i jordbruket, som ensilageplast och till säckar för gödsel och utsäde. Det nya materialbolaget för träförpackningar, Svenskt Returträ, befinner sig i ett uppbyggnadsskede för sitt insamlings- och återvinningssystem, och kan ännu inte presentera några resultat. Det finns redan etablerad återvinning av träförpackningar men mycket går till förbränning. Ett tillförlitligt kontrollsystem krävs för att kvaliteten på träpallar ska kunna upprätthållas. Importpallar av undermålig kvalitet skapar problem för både användare och återvinnare. Återvinningsresultat år 2001 för övriga varugrupper Varugrupp Materialutnyttjande % (2000 Kommentarer inom parentes) Tidningar 82 % (80) Kontorspapper 53 % (50) Däck 54,9 % (30,6) Bilar 81 % (81) Elektriska och 10 kg/invånare, år (4,5) Stor osäkerhet i siffrorna. elektroniska produkter Blybatterier 95 % Nickelkadmiumbatterier Svårt att beräkna Kvicksilverbatterier 79 % Ej materialutnyttjande utan slutförvaring. Tidningar och kontorspapper ökar starkt Tidningar insamlas och materialåtervinns. Resultatet 82 % är en ordentlig ökning jämfört med tidigare år. Kontorspappersinsamlingen har ökat från 50 % till 53 %. Även här går allt papper till materialåtervinning. Kontorsinsamlingen har förnyat sitt frivilliga åtagande om insamling av kontorspapper. Målet är höjt från 50 % år 2000 till 75 % år Däckåtervinningen ökar starkt trots en brand under året Alla insamlade däck omhändertas på annat sätt än genom deponering. Materialåtervinningen och materialersättningen har ökat starkt under året från 30,6 % till 54,9 % och dominerar nu som behandlingsmetoder. Genom avtalen mellan SDAB och bilskrotare, kan ansvarsplaceringen för den sista generationen uttjänta bildäck vara på väg mot sin lösning. Brandförebyggande åtgärder, exempelvis mindre lager, är viktiga för att förhindra eller begränsa omfattningen av nya bränder i samband med däckåtervinning. Naturvårdsverket föreslår att syftet i förordningen om producentansvar för däck uppdateras genom en författningsändring i förordningens 1. Genom ändringen blir förordningens syfte att alla skrotdäck, inte bara minst 80 %, skall omhändertas på annat 11

13 sätt än genom deponering. Den föreslagna formuleringen stämmer bättre överens med förordningen om deponering av avfall, vilken trädde i kraft i juli Återvinningen av bilar närmar sig målet 85 % Bilproducenterna genom BPS och dess nätverk av demonterare har nått upp till 81 % återanvändning och återvinning under år Förutsättningarna att nå upp emot målet 85 % under år 2002 är relativt goda, genom den glasåtervinning som nu påbörjats med stöd av de nya generella föreskrifterna om bilskrotning. Naturvårdsverket anser det inte meningsfullt att ännu följa upp hur förordningen om producentansvar för bilar totalt sett fungerar, så länge producenterna inte har något inflytande över hur återvinningen skall finansieras eller var skrotbilarna skall tas om hand. Verket anser vidare att frågan om hur det ekonomiska producentansvaret ska genomföras nu bör utredas på nytt, eftersom förutsättningarna förändrats sedan den senaste utredningen. Därvid bör även tydligt definieras vem som har ansvaret för åtgärder mot nedskräpning och vilken grad av nedskräpning som kan accepteras eftersom åtgärderna är kostsamma. Bilskrotning ska miljöanpassas och författningsändringar föreslås Bilskrotning på det gamla och numera otillåtna sättet, det vill säga helt utan miljöhänsyn, kan innebära stora kostnadsfördelar, uppemot halva kostnaden, jämfört med modern miljöanpassad bilskrotning. Det blir därför mycket viktigt att de nya miljöreglerna för bilskrotning verkligen efterlevs. Naturvårdsverket vill peka på ett antal förutsättningar som bör vara uppfyllda för att reglerna ska ha förutsättningar att fungera väl: Kommunala bilskrotningskampanjer, med eller utan stöd från stiftelsen Håll Sverige Rent, bör upphandla bilskrotning från företag som följer gällande regler, men även ha system för att följa upp att så sker. Tillsynsreglerna i bilskrotningslagen bör kompletteras med kommunen som lokal tillsynsmyndighet. Straffbestämmelserna i bilskrotningsförordningen bör flyttas och ändras så att den som bryter mot väsentliga krav, exempelvis skrotar bilar utan att vara auktoriserad, kan dömas till böter. Naturvårdsverkets föreslår författningsändringar i bilskrotningslagen och bilskrotningsförordningen. Ändringsförslagen syftar i huvudsak till att åstadkomma följande: Naturvårdsverket blir tillsynsvägledande myndighet Kommunerna blir lokal tillsynsmyndighet Det blir straffbart för icke-auktoriserade att bedriva bilskrotningsverksamhet Villkoren för att få bli auktoriserad eller bibehålla sin auktorisation uppdateras Vissa detaljformuleringar i författningarna uppdateras för att underlätta tillsyn 12

14 Effekter av höjd bilskrotningspremie Den 1 juli 2001 höjde regeringen nivån på bilskrotningspremien och bilskrotningsavgiften genom förändringar i bilskrotningsförordningen. Höjningarna hade aviserats ett drygt halvår i förväg i regeringens proposition 2000/01:47 Ändringar i bilskrotningslagen. De viktigaste effekterna kan sammanfattas med att Nedskräpningen i form av skrotbilar är svår att mäta men synes ha minskat. Åtgärderna för att minska nedskräpningen genomförs för närvarande genom Håll Sverige Rent och de kommunala bilskrotningskampanjerna. Åtgärderna står för drygt 10 % av bilskrotningsfondens utgifter. En omfattande hamstring av skrotintyg och gamla bilar har skett i väntan på höjd skrotningspremie Hamstringens omfattning har varit sådan att om premiehöjningen istället skett utan förvarning hade den statliga bilskrotningsfonden idag sannolikt haft ytterligare minst 100 MKr i behållning. Naturvårdsverket håller det för sannolikt att många brott mot 12 i bilskrotningsförordningen har begåtts och att det oftast skett i syfte att nå egen vinning. I det enskilda fallet kan det emellertid vara svårt att styrka brott. När höjd skrotningspremie aviseras ökar antalet riktigt gamla bilar, uttjänta bilar och skrotbilar som lagras på olika platser i avvaktan på högre skrotningspremie. Detta uppfattas ofta som nedskräpning. Nuvarande nivå på utbetalningar ur bilskrotningsfonden, i huvudsak bilskrotningspremien, är väsentligt högre än inbetalningarna till fonden. En långsiktigt hållbar finansiering av bilskrotning bör bygga på balans mellan intäkter och kostnader, vare sig finansieringen sker i statlig eller privat regi. Naturvårdsverket anser att det är för tidigt att ha en åsikt huruvida nivåerna på skrotningspremierna är rimliga. Nya regler för el-avfall mer än ett vanligt producentansvar Den 1 juli 2001 infördes nya miljöregler för uttjänta elektriska och elektroniska produkter (el-avfall). I en ny förordning om producentansvar regleras producenters olika skyldigheter. I avfallsförordningen infördes ett förbud mot att deponera, förbränna eller fragmentera el-avfall som inte först behandlats av certifierade verksamheter. Naturvårdsverket utfärdade också särskilda föreskrifter om vilka försiktighetsmått dessa så kallade förbehandlare måste vidta. Insamlingen av el-avfall redan rekordhög Resultaten av de nya miljöreglerna har hittills visat sig mycket lovande. En rekordhög särskild insamling av el-avfall har uppnåtts redan från start. Den nuvarande årstakten är ca 10 kg per invånare och år, vilket är inofficiellt världsrekord. Konsumenters vilja att sortera el-avfall har visat sig stor trots att förutsättningarna för särskild insamling av elavfall inte alltid är så goda 13

15 När det gäller lämpliga insamlingssystem och information till konsumenter finns en förbättringspotential. Reglernas detaljutformning kan behöva anpassas både till lokala förhållanden och kommande EU-direktiv. Kommunernas tillsyn över både producenter och förbehandlare kan behöva ökas. Tillsynen över producenter innebär dock praktiska svårigheter. Naturvårdsverket föreslår i denna rapport att tillsynsansvaret förtydligas i förordningen om producentansvar. Det är mycket som talar för att reglerna om kylskåp, batterier och el-produkter på sikt bör sammanföras till ett gemensamt regelverk. För såväl producenter, handel, kommuner som konsumenter är det både svårt och ologiskt att hålla reda på olika regler för varor som innehåller miljöfarliga batterier respektive andra elektriska varor. Det är också ologiskt att framöver skilja på huvudmannaskapet mellan kylskåp och andra el-produkter som alla behöver ett särskilt omhändertagande. Ännu återstår dock flera pusselbitar innan det går att förutse hur det gemensamma regelverket slutgiltigt bör se ut, däribland hur de förestående EU-direktiven för elektronik och elektriska produkter behandlar varor som innehåller batterier. De två direktiven beräknas komma att fastställas under år De kommer då att innebära att den svenska förordningen om producentansvar behöver kompletteras bland annat med insamlingsmål, återvinningsmål, förbud mot vissa farliga ämnen i nya produkter på den svenska marknaden samt krav på märkning av vissa produkter. Det finns alltså skäl att avvakta något innan man genomför större förändringar i regelverken. Batteriinsamlingens resultat och ekonomi Insamlingen av blybatterier ligger årligen på eller över 95 % och allt som insamlas materialåtervinns. Insamlingsgraden för nickelkadmiumbatterier är mycket svår att beräkna eftersom produkterna har olika lång livslängd, i vissa fall upp till 15 år. Försålda mängder har dock stadigt minskat medan insamlingen ökat. Sedan år 2000 överstiger insamlingen försåld mängd samma år. Alla nickelkadmiumbatterier materialåtervinns också. Kvicksilverbatterier har generellt en betydligt kortare livslängd än övriga miljöfarliga batterier. Jämför man försäljning med insamling uppnåddes 79 % insamlingsgrad år 2001 för kvicksilverbatterierna. Kvicksilver får inte återvinnas i Sverige. Det skall slutförvaras. Naturvårdsverket har för avsikt att från år 2003 ta in statistik från kommunerna över samtliga insamlade batterier, det vill säga även de icke miljöfarliga. Därefter kan mer heltäckande insamlingsresultat redovisas. År 2001 tillfördes batterifonden cirka 70 Mkr för blybatterier och cirka 41 Mkr för nickelkadmium- och kvicksilverbatterier tillsammans. Totalt uppgår fonden nu till cirka 496 Mkr. Av dessa förväntas mellan Mkr betalas ut det närmaste året för utvinningen av kvicksilvret i de kvicksilverbatterier som sedan 1987 har lagrats i Sverige i väntan på slutbehandling. Cirka 42 Mkr har betalats ut för insamling, sortering och slutligt omhändertagande av miljöfarliga batterier under år Samma år bekostades informationsinsatser för cirka 10 Mkr. 14

16 Naturvårdsverket föreslår ändringar i batteriförordningen Naturvårdsverket föreslår vissa mindre ändringar i förordningen om batterier som svar på en remiss från miljödepartementet. Syftet är att förenkla och samordna tillämpningen med förordningen om producentansvar för el-produkter. 15

17 Summary Producer responsibility is constantly being extended and now covers waste electrical and electronic equipment (WEEE). The majority of all recovery targets for the different product groups are being met or exceeded. A more detailed overview of the situation for packaging, newspaper, tyres, cars, WEEE and batteries is presented below. Producer responsibility for packaging Since the introduction of legislation on producer responsibility for packaging, the system has worked well and produced good results. The Swedish Environmental Protection Agency (Swedish EPA) has performed regular follow-ups on the extent to which producers have achieved the targets since The Agency is able to conclude that the producer responsibility has fulfilled its purpose. There are efficient collection systems for all packaging materials, even though there is still room for improvement on a number of points. Recovery rates have increased. The presence of hazardous substances in packaging has not led to any noticeable problems. Some packaging waste is still sent for landfill but it is adjudged that this form of disposal will decrease when waste incineration plants are expanded in The requirements laid down in the Swedish Packaging Ordinance are generally higher than in the EC Directive on Packaging and Packaging Waste. Sweden meets the requirements in the directive and also exceeds the maximum levels for recovery and recycling stipulated therein. The Swedish ordinance places requirements on the separation of packaging waste whilst there is no such requirement stipulated in the directive. The Swedish ordinance is also worded so that the requirements are directed at producers. Packaging recovery and recycling results for 2001 Packaging Placed on the market Recycled Energy recovery Recovery in per cent (2000) Recycling in per cent (2000) Glass (86) % 84 (86) % Plastics (35) % 15 (18) % Paper (68) % 70 (67) % Metal (62) % 67 (62) %) Total (66) % 64 (63) %) 16

18 According to the EC Directive on Packaging and Packaging Waste (94/62/EC), the two main targets are expressed as at least 50 per cent and no more than 65 per cent recovery, and at least 25 per cent and at most 45 per cent recycling in total. In addition, at least 15 per cent of each packaging material shall be recycled. Sweden meets all the minimum targets but at the same time exceeds the maximum targets for both recovery and recycling. Sweden has the capacity, however, to recover the excess amount within its national borders. New recovery requirements for packaging The recovery targets for several packaging materials were raised during This has led to improved results, primarily for steel packaging, which now reaches 71 per cent. Glass, corrugated cardboard, paper and cardboard also meet the new targets. Aluminium and plastic packaging meet neither the previously lower nor the new higher targets. The tendency is for rates to recede despite increased efforts. Concerning drinks packaging, good results have been achieved for reusable glass and PET bottles. Recyclable aluminium cans and disposable PET bottles are still a long way under their recovery targets. The Swedish EPA feels that the industry possesses the prerequisites to achieve the targets if sufficient measures are implemented. Increased deposits, intensified information or more collection points in the right places are examples of possible measures. New initiatives for packaging collection The voluntary undertaking of Förpackningsinsamlingen 1 represents a substantial effort to find several different solutions and will lead to a better level of service, especially for households. There is at present, however, no concrete results to report from the undertaking. The earlier initiative in which sports clubs supervised and cleaned recovery stations was, however, successful. Good cooperation between local authorities and Förpackningsinsamlingen is essential if a successful result is to be achieved. The experiment with a so-called coordination contractor is especially interesting. Concerning collection in close proximity to properties, more actors are needed so that more property owners can ask for and invest in source separation systems close to their properties. Packaging collection costs a Swedish household about SEK 160 per year. This amount is based on the collection and recovery fees charged by REPA (the producer responsibility register) and Svensk Glasåtervinning (glass recovery company). New material recovery company for agricultural plastic and wood packaging A new material company, SVEP Retur, has been formed to recover agricultural plastic. As part of a voluntary undertaking, this company will collect and recycle 30 per cent of 1 Förpackningsinsamlingen is a coordinating body run by Swedish material recovery companies. It is charged with the task of disseminating information about the collection and recovery of packaging and coordinating the establishment and running of recovery stations. 17

19 the plastic used in the agricultural sector, including silage plastic and fertiliser and seed bags. The new material company for wood packaging, Svenskt Returträ, is in the process of building up its collection and recovery system and is as yet unable to present any results. Some recovery of wood packaging already takes place but much of it is incinerated. A reliable control system is required to maintain the quality of wooden pallets. Inferiorquality imported pallets cause problems both for the user and the recovery company. Newsprint and office paper recovery rates are increasing substantially Newsprint is collected and recycled. The recovery result of 82 per cent is a substantial increase on previous years. Office paper collection rose from 50 to 53 per cent. All the office paper collected is also recycled. Kontorsinsamlingen 2 has renewed its voluntary undertaking regarding the collection of office paper. The target has been raised from 50 per cent in 2000 to 75 per cent in Tyre recovery is increasing considerably despite a fire during the year All collected tyres are disposed of in a way other than by landfilling. Recycling and material substitution have increased substantially during the year from 30.6 per cent to 54.9 per cent and are now the dominant treatment methods. As a result of agreements between SDAB (Swedish Associations of Tire Suppliers and of Tire Specialists) and car dismantlers, a solution as to who is responsible for the last generation of waste tyres is perhaps within sight. Fire prevention measures, such as smaller storage facilities, are important to prevent or restrict the extent of new fires in connection with tyre recovery. The Swedish EPA is of the opinion that the European landfill ban applicable as from 2003 may well lead to problems for the Swedish used tyres market at the same time as the ban may provide opportunities for a European dialogue on alternative disposal methods and on more environment-friendly tyre material. ELV recovery close to target of 85 per cent Vehicle producers via the organisation BPS (ELV Producer Responsibility Sweden), and their network of vehicle dismantlers have achieved an 81 per cent reuse and recovery rate during The likelihood of them reaching the target of 85 per cent in 2002 is relatively high, due to the fact that glass is now being recovered as a result of new general regulations on vehicle dismantling. The Swedish EPA feels that following up how the producer responsibility ordinance for vehicles is functioning overall would serve no purpose, as long as producers have no influence over how recovery is to be financed or where scrapped vehicles are to be disposed of. The Agency also believes that the issue of how financial producer responsibility is to be implemented should be looked into again, seeing as the conditions have changed since the last survey was performed. Who has the 2 Kontorsinsamlingen is a cooperative group formed by Swedish waste paper companies which coordinates the collection of office paper 18

20 responsibility for anti-littering measures and what amount of litter is acceptable due to the fact that such measures are costly should also be clearly defined. ELV dismantling must be more environmentally compatible and proposals for legislative amendment are needed Scrapping vehicles in the old and now prohibited way, i.e. totally without concern for the environment, may convey cost benefits of, e.g., up to a 50 per cent cost saving, compared to more modern, green vehicle dismantling methods. It is therefore essential that operators conform to the new environmental vehicle dismantling regulations. The Swedish EPA wishes to point out a number of conditions that should be fulfilled for the regulations to function properly. Municipal vehicle dismantling scrapping campaigns, with or without the support of the Keep Sweden Tidy Foundation, should procure vehicle dismantling services from companies that not only abide by the applicable regulations but also employ followup systems to ensure that this is indeed the case. A clause appointing local authorities as the supervisory authority should be added to the regulations in the Vehicle Dismantling Act. The penalty clauses in the Vehicle Dismantling Ordinance should be amended so that fines can be imposed on those violating the main requirements, e.g. dismantling vehicles without being properly authorised. The Swedish EPA proposes legislative amendments to the Vehicle Dismantling Act and the Vehicle Dismantling Ordinance. The amendment proposals are primarily aimed at achieving the following: The Swedish EPA to be the consultative supervisory authority Local authorities to act as the local supervisory authority Penalties to be imposed on unauthorised vehicle dismantling operators The conditions for becoming authorised or retaining one s authorisation to be updated Certain detailed wording in the legislation to be updated in order to facilitate supervision Effects of increased ELV dismantling premiums The government increased vehicle dismantling premiums and charges as from 1 July 2001 as a result of amendments to the Vehicle Dismantling Ordinance. These increases were announced six months previously in the government bill Amendments to the Vehicle Dismantling Act (2000/01:47). The most important effects of these increases can be summarised as follows: Littering in the form of scrapped vehicles is difficult to measure but seems to have diminished. 19

21 Measures to reduce littering are currently being implemented by the Keep Sweden Tidy Foundation and as the result of municipal car dismantling campaigns. These measures account for just over 10 per cent of the government s vehicle dismantling fund s expenditure. Considerable hoarding of dismantling certificates and old vehicles has taken place pending the increase in dismantling premiums The extent of this hoarding has been such that if the premium increase had occurred without prior warning instead, the government s car dismantling fund would probably now have had at least another SEK 100 million in proceeds. When increased dismantling premiums are announced, the number of extremely old vehicles, end-of-life vehicles and scrapped vehicles that are stored in various places pending increased premiums rises. This is often seen as littering. The current level of disbursements from the vehicle dismantling fund, mainly vehicle dismantling premiums, is considerably higher than the amount of money being paid into the fund. Long-term, sustainable financing of vehicle dismantling should be founded on an equal balance between income and expenditure, whether or not this financing system is under public-sector or private-sector management. The Swedish EPA feels that it is too early to form an opinion on whether the vehicle dismantling premium levels are reasonable or not. New regulations for WEEE more than the normal producer responsibility New environmental regulations for end-of-life electrical and electronic products (electrical waste) were introduced on 1 July The various obligations of producers are regulated in a new producer responsibility ordinance. A ban on landfilling, combusting or shredding electrical waste that has not first been treated by an authorised operator has been introduced into the Waste Ordinance. The Swedish EPA also issued special regulations on what precautions these so-called pre-treaters should take. Collection of WEEE already on a record-high level The results of the new environmental regulations have so far been very promising. Record-high collection levels for electrical waste were being achieved right from the start. The current annual rate of recovery is 10 kg per inhabitant, which seems to be an unofficial world record. Consumers have shown themselves keen to separate their WEEE despite the fact that the arrangements for the separate collection of electrical waste have not always been that good. There is room for improvement when it comes to suitable collection systems and providing information to the consumer. The detailed wording of the regulations may need to be adjusted both to local conditions and to forthcoming EU directives. Local authorities may need to have greater supervision of both producers and pre-treaters. Supervising producers does, however, involve practical difficulties. In this report, the Swedish EPA proposes that the supervisory responsibility be clarified in the Producer Responsibility Ordinance. 20

22 There is a lot to be said in favour of the regulations governing refrigerators, batteries and electrical products being amalgamated in the long term into a common regulatory framework. It is both difficult and illogical for producers, traders, local authorities and consumers alike to keep track of the various regulations on products containing environmentally hazardous batteries and other electrical goods. It will also be illogical to have to differentiate between who has responsibility for refrigerators and who is responsible for other electrical products when in reality they all need special treatment when being disposed of. There are still several pieces left to fit into the jigsaw before it is possible to envisage the form a common regulatory framework might take. One such piece is the issue of how impending EU directives on electrical and electronic products will treat goods that contain batteries. The two EU directives are expected to be adopted during As a result, the Swedish Producer Responsibility Ordinance will need to be supplemented by adding collection targets, recovery targets, bans on certain hazardous substances in new products on the Swedish market as well as labelling requirements for certain products. There is reason to adopt a wait-and-see position prior to implementing major changes to the regulatory framework. Battery collection results and finances The current Swedish Batteries Ordinance (SFS 1997:645) was issued in The first one, however, appeared in the early eighties. The purpose of the ordinance is to prevent emissions of cadmium, mercury and lead from batteries. The ordinance contains provisions on hazardous batteries, prohibitions and labelling. There are also charges on hazardous batteries: SEK 500/kg for mercury batteries, SEK 300/kg for sealed nickelcadmium batteries, SEK 30 per starter battery containing lead and SEK 1.70/kg for other lead batteries. The yearly collection of lead batteries in Sweden is 95 per cent or more, and they are all recycled. The collection rate of nickel cadmium batteries is much more difficult to pinpoint because their lifecycle is so much longer (it can be as long as 15 years). What we can say, though, is that since 2000 the amount collected (kg) has been larger than the amount (kg) put on the market the same year. And it was all recycled. Mercury batteries generally have a much shorter lifecycle than other hazardous batteries. If we compare the amount put on the market and the amount collected in 2001, the collection-rate is 79 per cent. Swedish law prohibits the recycling of mercury; it must be put in terminal storage. In 2001 about SEK 70 million was added to the battery fund from lead batteries and about SEK 41 million from nickel-cadmium batteries and mercury batteries together. The fund s total now stands at about SEK 496 million. Approximately SEK million will be disbursed from this fund in the near future to finance the extraction of mercury from batteries that have been awaiting terminal storage. Approximately SEK 42 million has been paid for collection, separation and disposal of hazardous batteries in The fund also paid approximately SEK 10 million for various public campaigns and information projects. 21

23 In 2003, the Swedish EPA intends to collect statistics for all the collected batteries in Sweden, i.e. even non-hazardous ones, in order to compile better statistics for the total battery market. The Swedish EPA proposes some minor amendments to the Batteries Ordinance. The purpose of these amendments is to make clarify the responsibility of households to separate all batteries, even those built in to various products, from general household waste and to ensure they are collected mainly via the municipal waste disposal system. It will still be possible, however, to deposit used batteries at shops and recycling stations. Recycling rates for other product groups in 2001 Product group Recycling rates in per cent unless otherwise stated (figures for 2000 in brackets) Newspapers and 82 (80) % magazines Office paper 53 (50) % Tyres 54.9 (30,6) % Vehicles 81 (81) % Electrical and 10 kg/inhabitant and year electronic products (4.5 kg) Lead batteries 95 % Nickel-cadmium Difficult to calculate Comments Uncertain collection figures batteries Mercury batteries 79 % No recycling permitted, must be terminally stored 22

24 Producentansvar för förpackningar År 2001 uppnåddes återvinningsmålen för glas-, wellpapp-, papper och kartong- samt stålförpackningar. Resultaten för framför allt plast- och aluminiumförpackningar ligger långt under de nya och höjda målen. Räknas också de plastförpackningar som bränns osorterat närmar sig återvinningsresultatet målet, men mer åtgärder krävs. Av dryckesförpackningarna visar returglas och PET-flaskor för återfyllnad goda resultat medan returburkar och engångs-pet ännu inte klarar målen. Träförpackningar har nu ett eget mål men kan inte redovisa något resultat än. Naturvårdsverket föreslår ändrad rapporteringsskyldighet, liksom att målen för stål- och aluminiumförpackningar bör kunna slås samman. En producent skall samla in och återvinna förpackningar som hushållen har sorterat ut Förordningen om producentansvar för förpackningar (1997:185) föreskriver att en producent skall se till att det finns lämpliga insamlingssystem för att underlätta för hushåll och andra att sortera ut sina förpackningar. Hushållen och andra förbrukare ska sortera ut sitt förpackningsavfall. Detta avfall ska återvinnas enligt särskilda materialspecifika mål. Producenten har också en skyldighet att samråda med kommun när det gäller insamlingssystemet samt informera användarna. De svenska återvinningsmålen höjdes från 30 juni 2001 för de olika förpackningsmaterialen som ingår i producentansvarsförordningen. Därtill kommer målen i förpackningsdirektivet 94/62/EG att höjas från år För närvarande pågår förhandlingar både i Rådet och Parlamentet om hur stor höjningen ska bli. Preliminärt talas det om höjda sammantagna mål för återvinning respektive materialutnyttjande samt olika materialspecifika mål, vilket är nytt för direktivet. Hur har det gått med Förpackningsinsamlingens frivilliga åtagande om att förbättra servicen? Under 2001 har mycket av arbetet inom Förpackningsinsamlingen varit inriktat på att höja kvaliteten på verksamheten. Det har dels gällt åtgärder mot nedskräpningen, tillsyn av återvinningsstationerna och effektiviseringar i tömningen av behållarna, dels förbättringar av tillgänglighet och servicenivå samt återvinningsstationernas utseende och funktion. 23

25 Resultatet har blivit att antalet kraftigt nedskräpade återvinningsstationer minskade från cirka till cirka 600 stycken under Antalet fulla behållare som inte töms i tid minskade från sju till tre procent. Förpackningsinsamlingen initierade bildandet av ett nytt städbolag för 400 återvinningsstationer i 20 kommuner i stockholmstrakten och Malmö. Deras bilar är specialutrustade för ändamålet med bland annat dammsugare och högtryckstvätt. Totalt fanns vid årsskiftet städavtal tecknade för 213 kommuner. Under året höll knappt 300 idrottsföreningar uppsikt över och städade återvinningsstationer i 150 kommuner. Idrottsföreningarna rapporterade dagligen status över nedskräpningen och antalet fulla behållare och totalt lämnades rapporter in. Projektet genererade 10,9 miljoner kronor till idrottsrörelsen. Nya behållare togs fram med mer konsumentvänligt utformade inkasthål, enhetlig design och placering i ställage. Dessutom utvecklades en nivåmätare som via GSM larmar när behållaren börjar bli full och behöver tömmas. Sådana behållare börjar nu (juni 2002) installeras på en del platser i landet. Samarbete för att placera återvinningsstationer på platser som är bekväma och strategiska för konsumenterna, till exempel större köpcentra, etablerades med ICA, KF, IKEA och Q-Star. Informationen förbättrades genom att skyltar sattes upp på de återvinningsstationer som inte redan hade skylt. Det innebär att skyltar nu i princip finns på samtliga återvinningsstationer i landet. Basinformation om källsortering av förpackningar publicerades på de gröna sidorna i Eniros telefonkataloger som distribueras till de flesta hushåll i landet. Dessutom samarbetar Förpackningsinsamlingen med kommunerna och erbjuder ekonomisk ersättning för lokalt producerad information om insamling och återvinning av förpackningar. Under 2001 valde 107 kommuner att samarbeta med Förpackningsinsamlingen. Tillsammans med Svenska Kommunförbundet, Renhållningsverksföreningen samt stiftelsen Håll Sverige Rent utsåg Förpackningsinsamlingen Lund till Sveriges Återvinningskommun Mellanstadietävlingen Myriaden genomfördes för tredje gången. Förpackningsinsamlingen har infört en regional organisation för att decentralisera arbetet, knyta närmare kontakter med kommuner, entreprenörer och företag och uppfylla det lagstadgade samrådsansvaret. Organisationen är uppdelad i sju regioner. Personalen är stationerad från Luleå i norr till Trelleborg i söder. I åtagandet ingår bättre samordning i kommunerna som en viktig punkt. I denna del samverkar alla materialbolag för förpackningar och även Pressretur för returpapper. Pressretur deltar genom sina entreprenörer. Målet är att varje kommun ska ha en samordningsentreprenör med huvudansvar för återvinningsstationernas skötsel och städning. Samordningsentreprenören kommer att vara kontaktytan mellan allmänheten och kommunen. En testperiod har inletts i tre regioner, som kommer att vara avslutad i januari Parallellt kommer det att i två regioner testas ett alternativ där kommunen eller kommunalt bolag får denna samordningsuppgift. Efter utvärdering kommer funktionen att införas i alla kommuner före utgången av Förpackningsinsamlingen har inlett ett spaningsarbete på de värst drabbade återvinningsstationerna. Det innebär att stationerna övervakas manuellt, nedskräpare fotograferas och när förövarens identitet är känd polisanmäls denne. En aktuell lista över de 24