Särskild rapport nr 13/2009. (i enlighet med artikel andra stycket i EG-fördraget)

Transkript

1 ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА TRIBUNAL DE CUENTAS EUROPEO EVROPSKÝ ÚČETNÍ DVŮR DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET EUROPÄISCHER RECHNUNGSHOF EUROOPA KONTROLLIKODA ΕΥΡΩΠΑΪΚΟ ΕΛΕΓΚΤΙΚΟ ΣΥΝΕΔΡΙO EUROPEAN COURT OF AUDITORS COUR DES COMPTES EUROPÉENNE CÚIRT INIÚCHÓIRÍ NA HEORPA CORTE DEI CONTI EUROPEA EIROPAS REVĪZIJAS PALĀTA EUROPOS AUDITO RŪMAI EURÓPAI SZÁMVEVŐSZÉK IL-QORTI EWROPEA TA L-AWDITURI EUROPESE REKENKAMER EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY TRIBUNAL DE CONTAS EUROPEU CURTEA DE CONTURI EUROPEANĂ EURÓPSKY DVOR AUDÍTOROV EVROPSKO RAČUNSKO SODIŠČE EUROOPAN TILINTARKASTUSTUOMIOISTUIN EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN Särskild rapport nr 13/2009 (i enlighet med artikel andra stycket i EG-fördraget) Delegering av genomförandeuppgifter till genomförandeorgan: ett framgångsrikt alternativ? samt kommissionens svar 12, RUE ALCIDE DE GASPERI TELEPHONE (+352) euraud@eca.europa.eu L LUXEMBOURG TELEFAX (+352) INTERNET:

2 2 INNEHÅLLSFÖRTECKNING Punkt Förkortningar och ordförklaringar Sammanfattning I VI Inledning 1 14 Revisionsmål och revisionsmetod Granskningsiakttagelser Inrättandet Initiativet att inrätta genomförandeorganen styrdes framför allt av anställningsbegränsningarna inom kommissionen Kostnads- och lönsamhetsanalys bidrar i begränsad utsträckning till beslutsprocessen Uppnådda fördelar Besparingar genom lägre personalkostnader men övergripande kvantifiering svårt Bättre tillhandahållande av tjänster Begränsade effektivitetsvinster när det gäller rekrytering Kommissionens kontroll av genomförandeorganen Fokus på budgetgenomförandet Slutsatser och rekommendationer Bilaga I - Bilaga II - Bilaga III - Detaljerad översikt över program och budgetar som förvaltas av genomförandeorgan Skillnader mellan genomförandeorgan och tillsynsmyndigheter Åtgärder som vidtagits när det gäller förenkling, kommunikation, synlighet och spridning av resultat Kommissionens svar

3 3 FÖRKORTNINGAR OCH ORDFÖRKLARINGAR CIP COBU CREA EACEA EACI EAHC ERC ERCEA GD GD Budget GD Ekonomi och finans GD Hälso- och konsumentfrågor GD Informationssamhället och medier GD Miljö GD Näringsliv IEEA MFF Modergeneraldirektorat PHEA Ramförordning REA Ramprogrammet för konkurrenskraft och innovation Europaparlamentets budgetutskott Föreskrivande kommittén för genomförandeorgan Genomförandeorganet för utbildning, audiovisuella medier och kultur Genomförandeorganet för konkurrenskraft och innovation (tidigare IEEA) Genomförandeorganet för hälso- och konsumentfrågor (tidigare genomförandeorganet för folkhälsoprogrammet) Europeiska forskningsrådet Genomförandeorganet för Europeiska forskningsrådet Generaldirektorat (vid Europeiska kommissionen) Generaldirektoratet för budget Generaldirektoratet för ekonomi och finans Generaldirektoratet för hälso- och konsumentfrågor Generaldirektoratet för informationssamhället och medier Generaldirektoratet för miljö Generaldirektoratet för näringsliv Exekutiva byrån för intelligent energi (blev EACI 2008 efter det att mandatet förlängdes) Flerårig budgetram. Innehåller budgetramen för EU:s budget indelad i utgiftsrubriker. MFF för den aktuella perioden ( ) innehåller följande rubriker: 1) Hållbar tillväxt och sysselsättning, 2) Bevarande och förvaltning av naturresurser, 3) Medborgarskap, frihet, säkerhet och rättvisa, 4) EU som global partner, 5) Administration, 6) Kompensationer. Enhet vid kommissionen som ansvarar för de gemenskapsprogram som förvaltas av genomförandeorganen genom delegering Genomförandeorganet för folkhälsoprogrammet (blev EAHC 2008 då dess mandat utökades till nya program) Rådets förordning (EG) nr 58/2003 av den 19 december 2002 om stadgar för de genomförandeorgan som ansvarar för vissa uppgifter som avser förvaltningen av gemenskapsprogram (EGT L 11, , s. 1) Genomförandeorganet för forskning

4 4 TEN-T EA Genomförandeorganet för det transeuropeiska transportnätet

5 5 SAMMANFATTNING I. Genomförandeorgan är gemenskapsorgan med status som juridisk person som kommissionen inrättar för att dessa ska genomföra samtliga eller delar av EU:s utgiftsprogram genom delegering. Kommissionen är fortfarande ansvarig för politikuppgifterna och kontrollen av de delegerade verksamheterna. II. Genomförandeorgan är ett relativt nytt fenomen i EU:s institutionella landskap. Sedan 2003 har sex genomförandeorgan inrättats och de ansvarar för förvaltningen av en finansieringsram på cirka 32 miljarder euro för perioden fram till Antalet anställda som beviljats för 2009 är och de är främst kontraktsanställda. III. Syftet med revisionsrättens revision var att bedöma om delegeringen av genomförandeuppgifterna till genomförandeorganen hade visat sig vara ett framgångsrikt alternativ för att genomföra EU-budgeten. IV. I detta syfte undersökte revisionsrätten särskilt i) om beslutet att inrätta ett genomförandeorgan underbyggdes av en lämplig analys av behov och eventuella vinster, ii) iii) vilka fördelar som uppnåtts i form av ekonomiska besparingar, bättre tillhandahållande av tjänster och andra effektivitetsvinster, om kommissionen har kontrollerat genomförandeorganens verksamheter på ett ändamålsenligt sätt. V. Revisionsrätten konstaterade följande: i) Initiativet att inrätta genomförandeorganen styrdes framför allt av anställningsbegränsningarna inom kommissionen och togs inte på grundval av programmens inneboende delar. ii) De kostnads- och lönsamhetsanalyser som krävs enligt lagstiftningen som grund för beslutet att inrätta genomförandeorgan behandlade i liten

6 6 utsträckning icke ekonomiska aspekter och tog inte upp en del viktiga faktorer som gällde kostnaderna. Den bild som gavs var onekligen positiv ur ekonomisk synpunkt, men inte helt korrekt. Kostnads- och lönsamhetsanalysen bidrog i ganska begränsad utsträckning till beslutsprocessen. iii) iv) I fråga om uppnådda fördelar finns det tydliga kostnadsbesparingar eftersom genomförandeorganen har lägre betald kontraktsanställd personal, också när man beaktar extrakostnaderna för de nya tjänster som inrättats för kontroll och stöd både vid kommissionen och vid genomförandeorganen. Det faktiska beloppet av besparingar hänger dock på omplaceringen av den kommissionspersonal som tidigare gjorde det arbete som genomförandeorganen har tagit över och på indragningen av tjänster för kontraktsanställda inom motsvarande programområden vid kommissionen. Bristen på tillförlitliga uppgifter om den tidigare situationen vid kommissionen gör att det inte går att kontrollera hur stora besparingarna är. Genomförandeorganens specialisering på tydligt avgränsade och särskilt fastställda uppgifter gör att deras tillhandahållande av tjänster är bättre i följande avseenden: kortare tid för att ingå kontrakt, snabbare förfaranden för att godkänna tekniska och finansiella rapporter och färre försenade betalningar. Andra kvalitativa förbättringar är att processerna har förenklats och också att den externa kommunikationen och spridningen av resultat har ökat, vilket bidrar till att öka EU:s synlighet. Å andra sidan demonstreras inte den förväntade flexibiliteten när det gäller att anställa personal. v) Kommissionens kontroll av genomförandeorganens arbete är ganska begränsad: de årliga arbetsprogrammen (som ska godkännas av kommissionen) används knappt för att fastställa riktade mål; kontrollen är främst inriktad på indikatorer som gäller hur uppgifterna utförs och inte de resultat som uppnås; rapporterna är i allmänhet begränsade till

7 7 budgetgenomförandet och tar inte upp åtgärdernas framsteg i ett flerårigt perspektiv och fastställer inte heller korrigerande åtgärder för framtiden. VI. Revisionsrättens viktigaste rekommendationer är att kommissionen bör i) se över sina förfaranden när det gäller att undersöka möjligheten att lägga ut arbete på genomförandeorganen och överväga att inrätta nya eller utvidga befintliga genomförandeorgan, ii) iii) iv) förbättra kvaliteten på kostnads- och lönsamhetsanalyserna så att de bidrar helt och fullt och på ett ändamålsenligt sätt till beslutsprocessen, se till att den har relevanta och tillförlitliga uppgifter om arbetsbelastning och produktivitet när det gäller genomförandet av delegerade uppgifter, både innan och efter det att de har delegerats, identifiera framgångsfaktorer som leder till bättre resultat vid genomförandeorganen och tillämpa liknande faktorer på program som fortfarande förvaltas inom kommissionen, v) kontrollera genomförandeorganen med hjälp av resultatorienterade och riktade mål och genom att använda ett begränsat antal relevanta resultatindikatorer som bildar grunden för de kommande årens mål.

8 8 INLEDNING 1. Genomförandeorgan är gemenskapsorgan med status som juridisk person som kommissionen inrättar för att dessa ska genomföra samtliga eller delar av EU-program på kommissionens vägnar och ansvar. 2. Att delegera den dagliga förvaltningen av utgiftsprogram till specialiserade genomförandeorgan har varit ett ledmotiv i reformen av den offentliga tjänsten på nationell nivå de senaste tjugo åren 1. Det fanns i huvudsak två syften med detta: förbättra tillhandahållandet av tjänster (minskad administrativ börda, ökad specialisering och ett ökat åtagande för att uppnå särskilda resultat) och göra det möjligt för centrala myndigheter att koncentrera sig på sina huvudsakliga uppgifter som utformning av politiken och kontroll. 3. Inrättandet av genomförandeorgan i EU-sammanhang blev aktuellt 1999 när kommissionen gjorde en omfattande översyn av sin politik för att lägga ut arbete som ett led i det övergripande administrativa reformpaketet 2. Detta var kommissionens svar på parlamentets oro över att utgiftsprogrammen förvaltades av mer än hundra olika organ, de så kallade kontoren för tekniskt stöd, som drevs av privata uppdragstagare Detta har stått på dagordningen avseende modernisering för en bättre styrning i Storbritannien, Kanada och Nya Zeeland sedan tidigt 1990-tal. På senare tid har andra europeiska länder (Sverige, Frankrike, Tyskland och Italien) följt deras exempel. Riktlinjerna för kommissionens politik för att lägga ut uppdrag, meddelande från Schreyer och Kinnock, SEK(1999) 2051/7, Kontoren för tekniskt stöd kritiserades särskilt för den vaga definitionen av uppgifterna, den bristfälliga kontroll som kommissionen hade över deras verksamhet, hotet mot budgetinsynen på grund av att driftsanslag användes för att finansiera byråernas administrativa kostnader och bristande efterlevnad av relevanta redovisningsskyldigheter. Se Europaparlamentet, budgetutskottets arbetsdokument 10, 11 och 12 om framtiden för kontoren för tekniskt stöd: övervakning eller avveckling,

9 9 4. I vitboken om reformen från 2000 bekräftades 4 att kommissionen återigen behövde koncentrera sig på sina huvudsakliga politiska uppgifter och därför skulle lägga ut en del av det administrativa arbetet när detta alternativ a) anses som det mest effektiva och som det som ger bäst resultat när det gäller att tillhandahålla de aktuella tjänsterna eller varorna, b) inte innebär att det finns utrymme för skönsmässig bedömning (dvs. inte medför politiska beslut), c) är motiverat och inte görs för att kompensera för personalbrist. 5. Enligt vitboken måste också beslutet att lägga ut arbete fattas på ett enhetligt sätt inom Europeiska kommissionen så att man ser till att liknande lösningar används i liknande fall 5. Utläggning av förvaltningsuppgifter innebär att man försöker få fram en ny typ av organ för genomförande, med personal från kommissionen i de ledande befattningarna 6, det vill säga genomförandeorganen. 6. Därmed slutade man att använda kontor för tekniskt stöd. Förvaltningen av vissa program (som framför allt gällde externt bistånd) togs över av kommissionen som i stor utsträckning anlitade kontraktsanställd personal; en del program avbröts och andra anförtroddes genomförandeorgan Enligt budgetförordningen från 2002 får kommissionen inrätta genomförandeorgan 8. Deras stadgar fastställs i en gemensam rättslig ram 9. De Reformen av kommissionen - Vitbok del I, KOM(2000) 200 slutlig/2, Reformen av kommissionen, aa, s. 11. Reformen av kommissionen aa, s. 11. Sex av de 126 kontor för tekniskt stöd som fanns 2000 ersattes av genomförandeorgan (tre av EACEA, ett av EAHC, två av EACI). Artiklarna 54.2 a och 55 i rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002 (EGT L 248, , s. 1).

10 10 inrättas av kommissionen, efter godkännande av medlemsstaterna enligt det föreskrivande kommittéförfarandet 10. Europaparlamentet är också delaktigt i beslutet: det avger ett yttrande över behovet av det föreslagna genomförandeorganet. 8. Sex genomförandeorgan har inrättats sedan 2003 (se tabell 1) Förordning (EG) nr 58/2003. Detta görs genom Föreskrivande kommittén för genomförandeorgan (CREA), som fastställs i artikel 24 i ramförordningen. Kommittén består av företrädare för medlemsstaterna och har en företrädare för kommissionen som ordförande.

11 11 Tabell 1- Genomförandeorgan har inrättats sedan 2003 Genomförandeorgan Budget totalt som förvaltas enligt MFF (miljarder euro) Start- och slutdatum Antal anställda (heltid, likvärdiga enheter) budget 2009 FÖRVALTADE PROGRAM(*) LOGOTYP Genomförandeorganet för konkurrenskraft och innovation (EACI, tidigare IEEA) 1, (förlängt till Genomför delar av ramprogrammet för konkurrenskraft och innovation och Marco Polo II Genomförandeorganet för hälso- och konsumentfrågor (EAHC), tidigare Genomförandeorganet för folkhälsoprogrammet 0, (förlängt till ) 50 Genomför EU:s folkhälsoprogram, konsumentpolitikprogrammet och initiativet bättre utbildning för säkrare livsmedel Genomförandeorganet för utbildning, audiovisuella medier och kultur (EACEA) 3, (förlängt till ) 394 Genomför program och åtgärder på områdena för utbildning och fortbildning, aktivt medborgarskap, ungdom, audiovisuella medier och kultur TR SV07-09PP-DEC070-09VOC1-RS-EXECUTIVE_AGENCIES-TR.DOC

12 12 Genomförandeorganet för det transeuropeiska transportnätet (TEN-T EA) 8, (förlängt till ) 99 Genomför programmet för det transeuropeiska transportnätet (TEN-T) Genomförandeorganet för forskning (REA) 6, Genomför programmet People och delar av kapacitets- och samarbetsprogrammen inom sjunde ramprogrammet. Tillhandahåller stödtjänster för en stor del av sjunde ramprogrammet Genomförandeorganet för Europeiska forskningsrådet (ERC) 7, Genomför programmet Idéer 27, (*)Närmare uppgifter om de program som förvaltas av genomförandeorganen finns i bilaga 1. TR S V07-09PP-DEC070-09VOC1-RS-EXECUTIVE_AGENCIES-TR.DOC

13 13 9. När revisionsrätten genomförde revisionen var fyra av de sex genomförandeorganen operativa (EACI, EAHC, EACEA och TEN-T EA, det senare sedan april 2008). 10. I flera fall har den ursprungliga livslängden eller mandatet för ett genomförandeorgan förlängts: a) EACEA:s mandat har förlängts fyra gånger för att det ska förvalta den nya omgången program för perioden och lägga till nya program på utbildningsområdet. b) Genomförandeorganet för folkhälsoprogrammet blev EAHC då konsumentpolitikprogrammet och utbildningsprogrammet för säkrare livsmedel lades till det nya hälsoprogrammet c) IEEA blev EACI när delar av ramprogrammet för konkurrenskraft och innovation och Marco Polo II-programmet lades till programmet för intelligent energi. 11. Genomförandeorganen genomför EU:s utgiftsprogram för totalt cirka 27,9 miljarder euro i den aktuella fleråriga budgetramen (MFF ). Om man även beaktar de uppgifter som förvaltas enligt den föregående fleråriga finansieringsramen uppgår det totala beloppet till cirka 32 miljarder euro. 12. Genomförandeorganens administrativa budget tas från programmens finansieringsram och förvaltas av dem. Motsvarande anslag ligger därför utanför det utgiftstak som fastställts för rubrik 5 i den fleråriga budgetramen som avser EU-institutionernas allmänna administrativa utgifter Europaparlamentets och rådets beslut nr 1926/2006/EG (EUT L 404, , s. 39). Europaparlamentets och rådets beslut nr 1350/2007/EG (EUT L 301, , s. 3).

14 Kommissionen ansvarar för att kontrollera genomförandeorganens verksamheter. Genomförandeorganens direktörer är tjänstemän som utses av kommissionen och styrelseledamöterna utses också av den 13. Genomförandeorganens årliga verksamhetsrapporter bifogas deras modergeneraldirektorats rapporter. 14. Genomförandeorganen skiljer sig på olika sätt från de så kallade tillsynsmyndigheterna, som framför allt har utvecklats sedan 1990-talet för att utföra tillsynsuppgifter på EU-nivå som gäller den inre marknadens utbredning 14. De främsta skillnaderna är att genomförandeorgan genomför utgiftsprogram och lyder direkt under kommissionen, medan tillsynsmyndigheter främst utarbetar gemensamma bestämmelser och tjänster och lyder under en styrelse som består av företrädare för medlemsstaterna (för närmare uppgifter se bilaga II). REVISIONSMÅL OCH REVISIONSMETOD 15. Det övergripande syftet med revisionen var att bedöma om delegeringen av operativa uppgifter till genomförandeorgan hade visat sig vara ett framgångsrikt instrument för att genomföra EU-budgeten. 16. Vid revisionen behandlades följande frågor: a) Underbyggdes besluten om att inrätta genomförandeorganen av lämpliga analyser av behov och eventuella vinster? b) Vilka fördelar uppnåddes i form av kostnadsbesparingar, bättre resultat och andra effektivitetsvinster? c) Har kommissionen utövat sin kontroll på ett ändamålsenligt sätt? 13 Artikel 7 ff i ramförordningen (EG) nr 58/2003.

15 Revisionen genomfördes från april till november Revisionsbevis införskaffades genom dokumentanalyser, dokumentgranskning och intervjuer vid alla genomförandeorgan och vid kommissionen. Nationell god praxis användes som riktmärke när det gällde fastställande av mål och resultatmätning. GRANSKNINGSIAKTTAGELSER Inrättandet Initiativet att inrätta genomförandeorganen styrdes framför allt av anställningsbegränsningarna inom kommissionen 18. Såsom anges i ramförordningen 15 var skälet till att genomförandeuppgifter lades ut på genomförandeorgan att dessa bättre skulle kunna tillhandahålla tjänster och uppnå effektivitetsvinster och att kommissionen skulle kunna prioritera sina institutionella åligganden som utformning av politiken och strategisk ledning. Särskilda skäl till att inrätta ett genomförandeorgan bör fastställas genom en behovsbedömning som grundar sig på dessa principer. 19. I de allmänna riktlinjer som getts ut av generaldirektoratet för budget 16 har man nyligen fastställt de viktigaste faktorer som en behovsbedömning ska grunda sig på: Revisionsrätten offentliggjorde nyligen en särskild rapport om tillsynsmyndigheternas resultat. Se särskild rapport nr 5/2008: Unionens tillsynsmyndigheter: Att uppnå resultat. Se särskilt ingressen (skäl 4 6) i ramförordningen (EG) nr 58/2003. SEK(2006) 662 slutlig, , Guidelines for the establishment and operation of executive agencies financed by the general budget of the European Communities.

16 16 a) Kommissionen behöver koncentrera sig på lagstiftningsarbete och strategiska uppgifter vid utformningen av politiken och övervakningen, bland annat de uppgifter som hänger samman med gemenskapsprogram. b) En klar åtskillnad mellan planering av politiken (kommissionens huvudsakliga uppgifter) och genomförande av tekniska projekt så att det inte finns något utrymme för skönsmässig bedömning som medför politiska beslut. c) En hög grad av tekniska expertkunskaper behövs under hela projektcykeln. d) Möjlighet till stordriftsfördelar genom att det finns en hög grad av specialisering eller genom att liknande program och verksamheter grupperas i ett enda genomförandeorgan. e) Behov av att genomföra vissa verksamheter med ökad synlighet. 20. Revisionsrätten bedömde hur kommissionen hade omsatt dessa principer i praktiken och hur den hade identifierat möjliga drivrutiner för delegering av uppgifter som grundade sig på programmens karaktär och särdrag, till exempel vilken grad av tekniska expertkunskaper som krävdes, möjlighet att standardisera tidskrävande uppgifter och gruppera liknande verksamheter, vilket leder till synergieffekter. 21. Revisionsrätten fann att kommissionen främst tog initiativet till att inrätta genomförandeorgan för att lösa praktiska problem, särskilt behovet av att ersätta de kontor för tekniskt stöd som avvecklades så att de program som dessa kontor förvaltade kunde fortsätta nu när inga nya resurser gjordes tillgängliga enligt det tak för kommissionens administrativa budget som fastställdes i den fleråriga finansieringsramen (punkt 12). Trots de avsikter som uttrycktes i vitboken och vägledningen var personalbristen (både när det gällde antal och kvalifikationer) vid kommissionen den främsta anledningen till att kommissionen lade ut arbetsuppgifter (se ruta 1). Aktuella handlingar bekräftar

17 17 att det fortfarande är praxis vid kommissionen att undersöka möjligheten att inrätta nya genomförandeorgan när det råder brist på resurser 17. Ruta 1 I kostnads- och lönsamhetsanalysen för Marco Polo-programmet (som genomförs av EACI) sägs det uttryckligen att skälet till att genomförandet delegerades till genomförandeorganet var att det inte fanns tillräckliga personalresurser vid kommissionen. Genomförandeorganet för folkhälsoprogrammet inrättades efter stora problem med genomförandet och ett ökande antal betalningsförseningar på grund av behovet av ytterligare resurser inom generaldirektoratet för hälso- och konsumentfrågor efter det att det tidigare berörda kontoret för tekniskt stöd hade avvecklats. Som en följd av dessa problem betonade rådet och Europaparlamentet att lämpliga strukturella åtgärder skulle vidtas för att genomföra programmet när de stod i begrepp att anta ett nytt folkhälsoprogram Detta var argumentet för att stödja inrättandet av genomförandeorganet för folkhälsoprogrammet. Det faktum att personalbristen står i centrum har också lett till att en rad olika metoder för genomförande används inom ett och samma program. Tre särskilda program inom ramprogrammet för konkurrenskraft och innovation förvaltas på olika sätt: programmet Intelligent energi för Europa förvaltas fortfarande till stor del av EACI. När det gäller politikstödprogrammet informations- och kommunikationsteknik valde kommissionen att fortsätta med direkt förvaltning av generaldirektoratet för informationssamhället och medier. När det gäller programmet för 17 SEK(2007) 530 Hur kommissionens personalresurser ska planeras och optimeras för att bäst tjäna EU:s prioriteringar s. 15 och KOM(2008) 135 slutlig - EU:s tillsynsmyndigheter mot en gemensam ansats, s. 3. Vid genomgången av resurserna drogs slutsatsen att inte finns något behov av att inrätta nya genomförandeorgan i en nära framtid. Utläggning av ett begränsat antal av andra program till befintliga genomförandeorgan planerades dock.

18 18 entreprenörskap och innovation delegerade generaldirektoratet för näringsliv stora delar av sin förvaltning till EACI och generaldirektoratet för miljö delegerade miljöinnovationsprojekt inom programmet för företagaranda och innovation. När det gäller delar av programmet för företagaranda och innovation vid generaldirektoratet för näringsliv föreskrev den rättsliga grunden för ramprogrammet för konkurrenskraft och innovation att det fortsatta genomförandet av programmets finansiella instrument skulle göras av Europeiska investeringsfonden. Kostnads- och lönsamhetsanalys bidrar i begränsad utsträckning till beslutsprocessen 22. Enligt ramförordningen ska inrättandet av ett genomförandeorgan grundas på en kostnads- och lönsamhetsanalys 18 som motiverar delegeringen av arbetsuppgifter och där flera faktorer ska beaktas, till exempel kostnader i form av kontroll och samordning som uppkommer, påverkan på de mänskliga resurserna vid kommissionen, eventuella besparingar, vilken effektivitet och flexibilitet som kan uppnås vid genomförandet av de uppgifter som lagts ut, på vilket sätt olika förfaranden bör förenklas, hur nära slutmottagarna de delegerade åtgärderna ligger, i vilken grad gemenskapens roll som initiativtagare till gemenskapsprogrammet ifråga synliggörs samt hur tillräckligt kunnande kan upprätthållas inom kommissionen Revisionsrätten bedömde kvaliteten på de kostnads- och lönsamhetsanalyser som låg till grund för besluten att inrätta I kostnads- och lönsamhetsanalyserna jämförs alla aktuella kostnader och fördelar över tid så att man kan avgöra om fördelarna uppväger kostnaderna och, om så är fallet, i hur stor utsträckning. Artikel 3 i ramförordningen (EG) nr 58/2003. I artikel 25 i ramförordningen föreskrivs att sådana analyser ska göras igen vart tredje år och ingå i de externa utvärderingsrapporter som ska sammanställas om varje genomförandeorgans verksamhet.

19 19 genomförandeorganen och analyserade om alla relevanta faktorer hade beaktats i tillräcklig utsträckning. 24. Revisionsrätten konstaterade att analyserna i allmänhet var begränsade till de ekonomiska aspekterna och endast i liten utsträckning beaktade andra faktorer som motiverar att arbetet läggs ut såsom anges i punkt 22. Tonvikten låg på de besparingar som gjordes genom att billigare kontraktsanställd personal anställdes i stället för fasta tjänstemän 20. Aspekter som bättre resultat och effektivitetsvinster beaktades knappt alls trots att argumentet för att inrätta genomförandeorgan kunde ha stärkts om analysen hade innehållit sådana uppgifter. Analyserna som sådana var snarare kostnadsjämförelser och inte kostnads- och lönsamhetsanalyser i ordets egentliga mening. 25. När det gäller kostnaderna saknas vissa delar som gäller genomförandeorganens funktion och avveckling. Därför ingick inte eller ingick inte på ett korrekt sätt de kostnader för extrapersonal som behövdes vid kommissionen för övervakning av genomförandeorganen och vid genomförandeorganen för övergripande funktioner (med undantag av TEN-T EA) och inte heller kostnaderna för att driva programmen efter den livscykel som genomförandeorganet hade fastställt. 26. Vidare underskattades den tid som krävdes för att inrätta ett nytt genomförandeorgan, och analyserna innehöll inga uppgifter om övergångskostnaderna för överlappningen av kommissionens/genomförandeorganens arbete trots att man visste att det tar 20 Enligt en tidigare anvisning från Europaparlamentet bör personalen vid genomförandeorganen bestå av 75 % kontraktsanställda och 25 % tjänstemän som är utsända av kommissionen och tillfälligt anställda (se budgetutskottets arbetsdokument 10, 11 och 12, , aa, s. 25). När det gäller TEN-TEA antog man dock i kostnads- och lönsamhetsanalysen att personalen skulle bestå av 55 % kontraktsanställda och 45 % tjänstemän och tillfälligt anställda. En personalsammansättning på 60 % kontraktsanställda och 40 % tjänstemän beaktades i EACEA:s kostnads- och lönsamhetsanalys för de programområden som gällde yttre förbindelser (EMECW, Tempus, EM II, åtgärd 2).

20 20 ungefär två år innan ett genomförandeorgan blir helt operativt självständigt 21. När det gäller genomförandeorganet för folkhälsoprogrammet innehöll analysen uppgifter om övergångskostnaderna, men den ursprungliga prognosen att det skulle ta tre till sex månader att inrätta genomförandeorganet var alldeles för optimistisk Dessutom finns det en del osäkerhetsmoment i analyserna. För det första görs i regel jämförelsen med hjälp av en enda genomsnittlig enhetskostnad för de olika kategorierna av kontraktsanställda trots att deras lönegrader varierar i praktiken och därmed också kostnaderna för dem 23. Genomsnittet grundas på kommissionens personalsammansättning som uppvisar en hög förekomst av lägre lönegrader jämfört med den (specialiserade) personal som genomförandeorganen rekryterar, vilket leder till att kostnaderna för genomförandeorganens val underskattas. 28. För det andra grundades inte de uppskattningar som användes för att beräkna genomförandeorganens personalbehov och den inverkan det fick på kommissionens personalresurser (i fråga om sparade och omfördelade fasta tjänster och indragna kontraktstjänster) på tillförlitliga uppgifter om arbetsbelastning och produktivitet (med undantag av TEN-T EA). Detta innebär inte bara en risk för att processen inte går rätt till utan hindrar också en År 2005 medgav kommissionen att den viktigaste lärdom som dragits är att den tid som krävs för att planera och inrätta ett genomförandeorgan inte får underskattas. De första genomförandeorgan som inrättades visar att det tar ungefär två år från kommissionens beslut att inrätta genomförandeorganet tills genomförandeorganet är helt operativt (dokument ref. SG.C.2 D (2005) 11582, del 4). Det tog i genomsnitt nästan två år från beslutet att inrätta ett genomförandeorgan tills det blev helt operativt. Det tog 24,5 månader för genomförandeorganet för folkhälsoprogrammet; 24 månader för EACI, 18 månader för TEN-T EA; 12 månader för EACEA. Genomförandeorganet för forskning och ERCEA förväntas vara operativa i mitten av 2009 efter 19,5 månader av förberedelse. Det var endast EACEA som använde flera olika satser när det beaktade fördelningen av personalen i lönegrader.

21 21 ändamålsenlig efterhandsutvärdering av det faktiska antalet fördelar (såsom förklaras i punkt 37 nedan). 29. Om kostnads- och lönsamhetsanalyserna rättades till så att de brister som beskrivs ovan beaktades skulle det i de flesta fall inte påverka slutsatsen att ett genomförandeorgan bör inrättas (med tanke på de stora besparingar som görs på personalkostnader): undantaget är det minsta genomförandeorganet (genomförandeorganet för folkhälsoprogrammet - numera EAHC), där beaktandet av alla rent ekonomiska argument skulle kunna väcka tivel om rekommendationen att fortsätta. Kostnads- och lönsamhetsanalyserna kan dock kritiseras för att de inte ger en tillfredsställande helhetsbild av de ekonomiska konsekvenserna och andra fördelar i form av effektivitet och ändamålsenlighet. 30. I praktiken hittade revisionsrätten inget fall där man i kostnads- och lönsamhetsanalyserna avrådde från inrättande av ett genomförandeorgan. Alla positiva rekommendationer ledde dock inte till att ett genomförandeorgan inrättades 24 eftersom det slutliga beslutet grundades på en mer omfattande utvärdering av argumenten för och emot. Därför gav kostnads- och lönsamhetsanalyserna litet mervärde till processen och de gav ingen lämplig grund för att beslutsfattarna skulle kunna bilda sig en uppfattning om de olika alternativen. 24 Detta gällde till exempel det planerade genomförandeorganet för Eurostat.

22 22 Uppnådda fördelar Besparingar genom lägre personalkostnader men övergripande kvantifiering svårt 31. När det gäller de ekonomiska fördelarna antar kommissionen att rekryteringen av 75 % kontraktsanställd personal i stället för fasta tjänstemän leder till besparingar Sammanlagt tjänster godkändes för genomförandeorganen i budgeten för 2009, av vilka nyligen hade inrättats (941 kontraktsanställda, 256 tillfälligt anställda och 30 nationella experter) 26. Detta motsvarar en faktisk andel av 70 % kontraktsanställda. Om man antar att den genomsnittliga löneskillnaden per tjänst är cirka 50 % framgår det tydligt att betydande fördelar direkt härrör från förekomsten av lägre betald personal jämfört med den personal som skulle ha anställts vid kommissionen. Ruta 2 Generaldirektoratet för budget använder följande genomsnittliga enhetskostnader, beräknade för kommissionen som helhet, i sina lagstiftningsförslag: euro per år för fasta tjänstemän/tillfälligt anställda euro för kontraktsanställda Se fotnot 20. Denna procentandel tillämpas på alla genomförandeorgan, med undantag av TEN-T EA, där man har godkänt att personalen består av 65 % kontraktsanställda och 35 % tillfälligt anställda och utsända tjänstemän. Källa: Allmänna budgeten De återstående 112 tjänsterna (som i tekniskt hänseende motsvarar helårsekvivalenter) är kommissionspersonal som är utsänd till genomförandeorganen (så kallade frysta tjänster): de genererar en motsvarande minskning av kommissionens administrativa budgetanslag och inverkar därför inte på fördelarna. När det gäller tjänsterna för tillfällig anställning kan man anta att kostnaderna skulle vara desamma oavsett arbetsgivare (kommissionen eller genomförandeorganen). Deras inverkan på fördelarna kan

23 23 Rekryterar man kontraktsanställda i stället för fasta tjänstemän skulle man därför på papperet spara ungefär 50 % per capita. 33. Det finns dock vissa osäkerhetsmoment som gör att det är svårt att kvantifiera det exakta beloppet på besparingarna. För det första: även om man antar att kommissionen skulle ha anställt exakt samma antal personer som genomförandeorganen bortser man i hypotesen om att kommissionens anställda alla är fasta tjänstemän från att (åtminstone en del) kontraktsanställda kanske också skulle ha rekryterats. För det andra visar de faktiska uppgifterna om personalkostnader, som finns tillgängliga när det gäller ett genomförandeorgan, att genomsnittskostnaden för kontraktsanställda är ungefär 10 % högre än den som kommissionen använder för allmänna ändamål (se ruta 2) 27. Detta beror på att merparten av genomförandeorganens kontraktsanställda har höga lönegrader medan kommissionens genomsnittskostnad speglar sammansättningen av kommissionens personal där de kontraktsanställda främst har låga lönegrader. För att jämförelsen ska bli mer tillfredsställande bör de genomsnittliga personalkostnaderna differentieras per personalkategori De besparingar som görs på personalen måste dessutom minskas med de extrakostnader som tillkommer för de nya övervakningsfunktioner som utförs av modergeneraldirektoratet och även med omkostnaderna för de övergripande funktionerna vid varje genomförandeorgan 29. Kommissionen rapporterar att därför också anses som neutral. I denna beräkning beaktas inte de personer som tidigare anställts av kontoren för tekniskt stöd Se EACEA:s senaste delutvärderingsrapport (punkt 64). Se även punkt 27. Modergeneraldirektoratet har personal som särskilt ska ägna sig åt övervakning av genomförandeorganen. Å andra sidan har alla genomförandeorgan en direktör, en datatillsynsman, en internrevisor och en räkenskapsförare.

24 24 andelen personal som utses till sådana övervaknings- och stödfunktioner är ungefär % av genomförandeorganens totala personalstyrka När det däremot gäller de program som tidigare förvaltades direkt av kommissionens enheter hänger dock alla eventuella besparingar på hur den personal som tidigare utförde de arbetsuppgifter som lagts ut på genomförandeorganen omplaceras i praktiken och på om tjänsterna för kontraktsanställda dras in inom motsvarande programområden vid kommissionen Efter det att de sex genomförandeorganen hade inrättats planerade kommissionen att frigöra 267 anställda (159 fasta tjänster och 108 tjänster för kontraktsanställda) inom motsvarande generaldirektorat. Av dessa anställda hade 209 (131 fasta tjänster och 78 kontraktsanställda) faktiskt frigjorts den 1 januari 2009 (se tabell 2). Det fanns inga planer på att frigöra några anställda till genomförandeorganet för Europeiska forskningsrådet, eftersom de delegerade verksamheterna är helt nya. Tabell 2 Tjänster som skulle frigöras Antal anställda totalt som skulle frigöras till 2012 Anställda som faktiskt frigjorts till (1) Fasta tjänster Kontraktsanställdanställda Kontrakts- Fasta tjänster EACEA IEEA/EACI Genomförandeorganet för folkhälsoprogrammet/eahc TEN-T EA ERCEA EACEA Totalt (1) Källa: Arbetsdokument Del II till förslaget till preliminär budget 2010 KOM(2009) Denna procentandel har minskat i och med genomförandeorganens ökade storlek, vilket har lett till stordriftsfördelar. Artikel 13.6 c i ramförordning (EG) nr 58/2003

25 Det går dock inte att kontrollera riktigheten i dessa planer eftersom det inte finns någon tillförlitlig information om den tidigare situationen vid kommissionen för den personal som arbetade med program som hade tagits över av genomförandeorganen eller om uppdelningen av arbetsbelastningen i politiska uppgifter (som kommissionen fortfarande ansvarar för) och genomförandeuppgifter. Kommissionen har inte heller några uppgifter om den personal som för närvarande genomför liknande uppgifter inom sitt generaldirektorat. 38. I detta avseende noterar revisionsrätten att den separata presentationen av genomförandeorganens driftsbudgetar i gemenskapens allmänna budget har ökat insynen. På så vis tillhandahålls relevanta uppgifter om vilka resurser (och tillhörande kostnader) som behövs för att förvalta program, vilket inte nödvändigtvis är fallet när kommissionen själv förvaltar dem. 39. Oavsett vilken inverkan de osäkerhetsmoment som beskrivs ovan har är besparingarna fortfarande betydande. Bättre tillhandahållande av tjänster 40. Bättre tillhandahållande av tjänster är en av de fördelar som man förväntas uppnå genom att tydligt avgränsade och väldefinierade uppgifter koncentreras till ett enda genomförandeorgan (specialiseringsfaktorn). 41. Revisionsrätten bedömde förvaltningsaspekter av programgenomförandet med hjälp av kvantitativa indikatorer för att jämföra genomförandeorganens resultat med kommissionens resultat före utläggningen av arbetet. Bedömningen omfattade utvärderingen av förslag och ingående av kontrakt, övervakningen av uppdragstagarens prestationer/resultat och betalningsförfaranden. Andra kvalitativa aspekter beaktades också. 42. Revisionen visade att genomförandeorganen i regel presterar bättre än vad dess modergeneraldirektorat gjorde tidigare. Detta demonstreras av följande (se ruta 3):

26 26 a) Kortare tid för att ingå kontrakt (utvärdering och förhandling om förslag). b) Snabbare förfarande för att godkänna både tekniska och finansiella rapporter om projekten. c) Kortare tid för utbetalningar (från betalningsansökan till utbetalning). Ruta 3 Till exempel förkortades tiden för att ingå kontrakt för folkhälsoprogrammet från 345 dagar när programmet förvaltades av modergeneraldirektoratet till 219 dagar; utbetalningstiden förkortades från 503 till 91 dagar och den tid som krävdes för att godkänna tekniska och finansiella rapporter förkortades från 90 till 42 dagar. 43. Dessutom förenklade genomförandeorganen förvaltningsförfarandena och därmed också den administrativa bördan för sökande och projektledare (se ruta 4). Ruta 4 EACEA förenklade till exempel injudningarna att lämna förslag och ansökningsblanketterna, gjorde så att ansökningarna kunde lämnas in elektroniskt, förtydligade urvalskriterierna, minskade antalet kontraktsbilagor, utökade användningen av schablonbelopp och engångsbelopp och förenklade/sänkte rapporteringskraven. 44. Vid revisionen konstaterade revisionsrätten också att genomförandeorganen förbättrade kommunikationen med potentiella sökande och såg till att resultaten spreds till en bredare allmänhet, vilket gjorde EUåtgärderna synligare. Genomförandeorganen anordnar flera evenemang (informationsdagar, informationsträffar, workshops mm), antingen direkt eller via nationella kontaktpunkter, för att informera potentiella stödmottagare om nya program, vägleda dem genom förfarandena och tillhandahålla uppgifter om tidigare program (se ruta 5).

27 27 Ruta 5 Alla verksamheter inom EACI bygger på en kommunikationsplan där man för varje program fastställer vilken verksamhet som planeras för en viss tidsperiod. En webbplats, en logotyp, broschyrer och nyhetsmeddelanden tas fram för varje program. I en tidigare rapport (särskild rapport nr 7/2008 Intelligent energi ) konstaterade revisionsrätten att dessa initiativ hade haft en positiv inverkan på hur nöjda de sökande var. 45. Fler exempel finns i bilaga III. 46. När det gäller förlängningen av befintliga genomförandeorgans mandat uppnåddes synergieffekter genom att man använde verktyg som redan hade tagits fram för liknande program. Det gäller särskilt de kommunikationsverktyg som användes för att skicka ut inbjudningar att lämna förslag och informera potentiella sökande, förfarandena för att hitta och hantera experter och förvaltningen av kontrakt. Begränsade effektivitetsvinster när det gäller rekrytering 47. Genomförandeorganen skulle också uppnå effektivitetsvinster genom större flexibilitet vid anställning av personal, kapacitet att locka högt kvalificerade personer och större personalstabilitet. 48. När det gäller den första punkten kan rekryteringen av kontraktsanställd personal per definition lättare anpassas till genomförandeorganens särskilda behov. Förfarandet för att välja lämplig personal visade sig dock vara svårare än vad kommissionen hade trott. Problem med att anställa personal är det främsta skälet till genomförandeorganens långsamma igångsättning (se punkt 26).

28 Utnämningen av direktörerna var ett långdraget företag, och det tog i genomsnitt åtta månader att hitta lämpliga sökande 32. När det gäller tjänsten som räkenskapsförare blev man tvungen att ändra bestämmelsen som föreskriver att räkenskapsföraren bör vara en tjänsteman som är utsänd av kommissionen 33 eftersom det var svårt att få fram lämpliga sökande till genomförandeorganet för konkurrenskraft och innovation och genomförandeorganet för folkhälsoprogrammet. 50. Det visade sig också vara mer tidskrävande att anställa personal med särskilda expertkunskaper än förväntat. Genomförandeorganen använder samma listor över godkända sökande som kommissionen och tjänsteförteckningarna godkänns också av generaldirektoratet för personal och administration (utöver modergeneraldirektoratets godkännande). Dessutom rekryteras personal vid genomförandeorganen till lägre lönegrader på tillfälliga tjänster, och mer erfarenhet efterfrågas av kontraktsanställd personal jämfört med kontraktsanställda med liknande uppgifter vid kommissionen. Detta gör tjänsterna mindre attraktiva trots att de anställda erbjuds kontrakt som går att förlänga till skillnad från de högst tre år som gäller för kommissionens kontraktsanställda personal. 51. Genomförandeorganen kan även använda bemanningsföretag. Sådan personal används i stor utsträckning vid genomförandeorganet för utbildning, audiovisuella medier och kultur, som har anställt i genomsnitt 55 enheter av extraanställda per år. En sådan lösning ger visserligen större flexibilitet när det gäller att hantera svårigheter vid perioder med hög arbetsbelastning, men det höga antalet extraanställd personal speglar mer grundläggande Detta var ett mycket viktigt led eftersom direktören ansvarar för att rekrytera resten av personalen. Artikel 30 i kommissionens förordning (EG) nr 1653/2004 av den 21 september 2004 om standardbudgetförordning för genomförandeorgan (EUT L 297, , s. 6), ändrad genom Kommissionens förordning (EG) nr 1821/2005 (EUT L 293, , s. 10): räkenskapsförfaranden kan numera rekryteras på den privata marknaden.

29 29 rekryteringsproblem och är oförenligt med förväntningarna på erfaren och stabil personal. Kommissionens kontroll av genomförandeorganen Fokus på budgetgenomförandet 52. Såsom nämns ovan (punkt 13) ska kommissionen fortfarande utöva kontroll över genomförandeorganens verksamheter 34. Detta uppdrag bör innefatta angivelsen av tydliga prioriteringar och resultatorienterade mål i de årliga arbetsprogram som godkänns av kommissionen och en bedömning av de verksamheter som genomförs av genomförandeorganet via de årliga verksamhetsrapporterna Revisionsrätten bedömde användningen av genomförandeorganens årliga arbetsprogram som ett verktyg för att fastställa mål, riktigheten i de resultatindikatorer som fastställdes för och kvaliteten på rapporteringen för 2006 och Tidpunkten för när de årliga arbetsprogrammen ska antas gör att kommissionen inte kan använda dem för att fastställa genomförandeorganens prioriteringar och mål. Enligt genomförandeorganens ramförordning ska Artikel 20 i genomförandeorganens ramförordning. Mer generellt föreskriver artikel 54.1 i rådets förordning med budgetförordning för Europeiska gemenskapernas allmänna budget (rådets förordning (EG, Euratom) nr 1605/2002) följande: De genomförandeuppgifter som delegeras skall vara klart avgränsade och underkastade noggrann kontroll beträffande hur de utförs. Enligt artikel 9.2 i genomförandeorganens ramförordning ska mål och indikatorer anges tydligt i det årliga arbetsprogrammet i sitt yttrande nr 8/2001 (EUT C 345, , s. 1 ff) över genomförandeorgan betonade revisionsrätten redan att när arbetsprogrammet antas i början av varje år bör även klara mål för kontoret antas tillsammans med resultatindikatorer som skall användas för att bedöma hur väl kontoret utför sina arbetsuppgifter. Revisionsrätten påpekade dessutom att de årliga verksamhetsrapporterna bör innehålla tillräckliga uppgifter och analyser för en bedömning av hur väl det berörda kontorets mål har uppfyllts och av effektiviteten i kontorets förvaltning.

30 30 genomförandeorganets årliga arbetsprogram antas senast i början av varje år 36, medan däremot de årliga arbetsprogrammen i de gemenskapsprogram som delegerats till genomförandeorganen enligt budgetförordningen ska antas senast vid utgången av årets första kvartal. Detta tidsschema gör att det inte går att garantera enhetlighet. Med undantag av EAHC godkände kommissionen de årliga arbetsprogrammen i själva verket sent i mitten av året (EACI, 2008), i slutet av året (EACEA, 2007 och 2008), eller också inte alls (EACEA, 2006). 55. När det gäller innehållet i de årliga arbetsprogrammen tilldelades genomförandeorganen i allmänhet uppgifter utan resultatorienterade mål och tillhörande delmål. 56. I genomförandeorganens årliga arbetsprogram fastställs alltför många indikatorer (från 52 till 109 för 2008, se diagram 1) trots att man enligt nationell praxis rekommenderade att endast ett begränsat antal nyckelindikatorer skulle användas. 57. Dessutom gäller indikatorerna främst förvaltningsverksamhet (arbetsuppgifter och arbetsbelastning) och inte resultat av de program som förvaltas. Det finns endast ett begränsat antal indikatorer som syftar till att mäta resultat i förhållande till mål (ändamålsenlighet) och inga indikatorer som mäter förhållandet mellan använda resurser och uppnådda resultat (effektivitet). 36 Artikel 9.2 i genomförandeorganens ramförordning.

31 31 Diagram 1 - Antal och typ av indikatorer i årliga arbetsprogram EACEA EACI PHEA TEN-T EA Uppgifter Arbetsbelastning Ändamålsenlighet Effektivitet Övrigt 58. Rapporteringen är i regel begränsad till budgetuppgifterna (t.ex. användning av åtagandebemyndiganden och betalningsförseningar). De årliga verksamhetsrapporterna stämmer inte alltid överens med indikatorerna i de årliga arbetsprogrammen, det görs ingen systematisk jämförelse med alla de delmål som fastställts i de årliga arbetsprogrammen, ingen hänvisning till de

32 32 framsteg som gjorts från år till år och inte heller vilka korrigerande åtgärder som krävs i framtiden. 59. På grund av de brister som beskrivs i punkterna är kommissionens kontroll över genomförandeorganens verksamheter inte helt ändamålsenlig. På operativ nivå sker informella kontakter regelbundet mellan personal vid kommissionen och genomförandeorganen (som underlättas av att de geografiskt ligger nära varandra). Detta garanterar att kommunikation sker om löpande förvaltningsfrågor, men det kan inte ersätta välstrukturerade förbindelser som bygger på tydliga resultatmätningsinstrument och rapporter. 60. Detta är också avgörande på längre sikt för kommissionens strategiska funktion (dess huvudsakliga uppgifter ), som kräver kunskap om projektgenomförande på fältet (särskilt när det gäller politikområden som är starkt beroende av bevisbaserade resultat för att nya initiativ ska kunna utvecklas). SLUTSATSER OCH REKOMMENDATIONER 61. Revisionsrättens revision visade att initiativet till de sex genomförandeorgan som har inrättats sedan 2003 främst styrdes av behovet av att kompensera för personalbristen vid kommissionen. 62. Kommissionen utnyttjade på ett pragmatiskt sätt möjligheten att inrätta genomförandeorgan för att lösa problem allteftersom de uppstod. Enligt kommissionens egen vägledning bör dock en mer systematisk metod användas när genomförandeorgan inrättas, och det är inte optimalt att överväga att inrätta genomförandeorgan endast när man är tvingad till det på grund av personalbrist eller andra yttre faktorer. 63. De kostnads- och lönsamhetsanalyser som åtföljde besluten om att inrätta genomförandeorgan var inriktade på kostnadsjämförelser, de beaktade endast i liten utsträckning andra relevanta fördelar och underbyggdes inte av tillförlitliga uppgifter om arbetsbelastning och produktivitet. Dessutom var uppskattningen

33 33 av en del av kostnaderna felaktig. Kostnads- och lönsamhetsanalyserna gav ett begränsat mervärde till beslutsprocessen. Rekommendation 1 Kommissionen bör se över sina förfaranden för att undersöka möjligheten att lägga ut arbete och för att överväga att inrätta nya eller förlänga mandatet för befintliga genomförandeorgan. Kommissionen bör se till att kostnads- och lönsamhetsanalyserna blir fullständigare så att de bidrar fullt ut och på ett ändamålsenligt sätt till beslutsprocessen. 64. De ekonomiska besparingarna är en tydlig följd av att man rekryterar kontraktsanställd personal som har lägre lönegrader jämfört med kommissionens tjänstemän. Det exakta beloppet på dessa besparingar kan dock inte kvantifieras korrekt. Dessutom kan inte riktigheten i planerna om vilka tjänster genomförandeorganen behöver och om vilka tjänster som ska frigöras vid kommissionen som en följd av utläggningen av arbete bedömas eftersom det inte finns några tillförlitliga uppgifter om den tidigare situationen vid kommissionen. 65. Tack vare att genomförandeorganen är specialiserade på tydligt angivna uppgifter tillhandahåller de bättre tjänster än vad deras modergeneraldirektorat gjorde tidigare. De ingår kontrakt, gör utbetalningar och godkänner tekniska och finansiella rapporter om projekten snabbare. De har även förbättrat processerna och utökat den externa kommunikationen och spridningen av resultat och på så sätt bidragit till att öka EU:s synlighet. Å andra sidan fann revisionsrätten att man i vissa avseenden var rigid vid rekryteringen av personal, vilket kan förhindra att de förväntade effektivitetsvinsterna uppnås. Rekommendation 2 För att fullt ut kunna utvärdera de fördelar som genomförandeorganen åstadkommer bör kommissionen se till att den har relevanta och tillförlitliga uppgifter om arbetsbelastning och produktivitet när det gäller genomförandet av delegerade