MISSION (IM)POSSIBLE

Transkript

1 Hälsa och samhälle MISSION (IM)POSSIBLE EN KVALITATIV STUDIE OM SAMVERKAN MELLAN KRIMINALVÅRDEN OCH SOCIALTJÄNSTEN JOSEFINE NILSSON JOHANNA PERSSON C-uppsats i Socialt arbete Malmö Högskola 15 hp Hälsa och samhälle Socionomprogrammet, IFS Malmö Maj 2010

2 Abstract Nilsson, Josefine & Persson, Johanna. Mission (im)possible. A study on the collaboration between correctional care and social services. C-uppsats i Socialt arbete 15 högskolepoäng. Malmö högskola: Hälsa och Samhälle, Socionomprogrammet, IFS, Denna studie har som syfte att undersöka hur anställda inom Kriminalvården och socialtjänsten upplever samverkan dem emellan i utslussningsfasen av intagna. Studien bygger på fyra kvalitativa, halvstrukturerade intervjuer med anställda på Kriminalvården och socialtjänsten i Skåne. Uppsatsens teoretiska ram utgörs av Danermarks teori om samverkan. Studiens resultat visar att Kriminalvårdens informanter inte ansåg att deras samverkan med socialtjänsten fungerade på ett tillfredsställande vis. De såg flertalet faktorer som de ansåg försvårade samverkan dem emellan, men såg samtidigt potentiella lösningar på dessa hinder. Socialtjänstens informanter var överlag nöjda med sin samverkan med Kriminalvården och hade därmed inga behov av att finna lösningar som skulle kunna främja samverkansprocessen. Nyckelord: Intagna, Kriminalvården, samverkan, socialtjänsten, utslussning. 2

3 Förord Vi vill tacka våra informanter för att Ni tog er tid och ställde upp på intervjuer. Från Malmö Högskola vill vi särskilt tacka följande personer. Annelie Björkhagen Turesson för visat intresse och givande samtal i processens inledande skede. Annika Staaf för visat intresse och vägledning och för att Du bistod med kontakter. Björn Jonsson, även Du för visat intresse och vägledning. Daniel Ankarloo för visat intresse och givande samtal. Vi vill också tacka Bengt Nilsson på Kriminalvårdens Utbildningsenhet i Region Syd för visat engagemang, information om Kriminalvårdens organisation och för att vi fick ta del av ditt kontaktnät. Dessutom vill vi tacka grupp Anna för glada stunder och stöd. Sist men långt ifrån minst, vill vi även tacka vår handledare Finnur Magnússon, också han från Malmö Högskola, för stor tillgänglighet, värdefulla kommentarer och visat engagemang under arbetets gång. Maj 2010 Josefine Nilsson & Johanna Persson 3

4 INNEHÅLLSFÖRTECKNING INLEDNING 6 Problemformulering Syfte och frågeställningar 6 7 Avgränsningar 7 Disposition 8 BAKGRUND 8 Kriminalvårdens uppdrag och organisation 8 Frivården 9 Socialtjänstens uppdrag 9 Lagstadgad samverkan 10 Sekretess mellan Kriminalvård och socialtjänst 10 Bättre frigivning genom utslussning 11 TIDIGARE FORSKNING 11 Samverkan i generell bemärkelse 12 Samverkan mellan Kriminalvården och externa myndigheter 13 Gemensam plattform bidrar till bättre samverkan 15 TEORI 16 Samverkan ur ett strukturellt perspektiv 17 Förutsättningar för samverkan 17 Olikheter måste klargöras 18 METOD 19 Metodologisk ansats 19 Urval och tillvägagångssätt 20 Tillförlitlighet, trovärdighet och generaliserbarhet 21 Analysmetod 22 Litteratursökning 22 Etiska överväganden 22 RESULTAT OCH ANALYS 24 Ansvarsfördelning mellan Kriminalvård och socialtjänst 24 Förändringar i ansvarsfördelningen 26 Gemensamma nationella riktlinjer 28 Lagar och regelverk 31 Kriminalvårdens och socialtjänstens syn på sin samverkan 34 Ledningens roll 37 Personkemins betydelse 38 Kunskap om varandra 40 Vad en bra samverkan är 42 DISKUSSION 45 Sammanfattning av resultat 45 Avslutande kommentarer 46 REFERENSER 49 4

5 BILAGOR 52 5

6 INLEDNING Problemformulering Under år 2008 dömdes ungefär personer till att avtjäna ett fängelsestraff på svensk anstalt (Brottsförebyggande rådet, 2009). Av dessa beräknas 40 procent ha återfallit i någon form av kriminalitet inom tre år från frigivning (Kriminalvården, 2008). Återfall i kriminalitet medför stora ekonomiska kostnader för samhället, i genomsnitt beräknas en kriminell person kosta samhället ungefär en miljon kronor om året. Förutom ekonomiska vinster medför ett återfallspreventivt arbete individuella vinster, då de intagna ökar sina möjligheter att leva ett liv fritt från kriminalitet (Riksrevisionen, 2009). Utöver dessa vinster leder ett återfallspreventivt arbete till en ökad samhällelig trygghet (Brottsförebyggande rådet, 2000). Intresse för ämnet uppstod då vi läste Riksrevisionens granskning av Kriminalvården, publicerad i så sent som december Riksrevisionen kom fram till att samverkan mellan Kriminalvården och externa aktörer, som socialtjänsten, är svår att få till stånd trots att det som ovan nämnts finns goda skäl för att samverka. Riksrevisionen riktar kritik mot Kriminalvårdens samverkan med socialtjänsten och menar att den inte fungerar tillfredsställande. Huvuddragen i kritiken är bland annat att det saknas strukturer och nationella riktlinjer för hur samverkan ska gå till. Ansvarsfördelningen i samverkansprocessen är otydlig mellan de olika myndigheterna och ledningen saknar överblick och underlag för sin styrning. Kontakten med socialtjänsten och andra myndigheter för den delen, tas inte i tillräckligt god tid inför intagnas frigivning. Dessutom riktar Riksrevisionen kritik mot regeringen för att inte ha gjort tillräckligt för att underlätta samverkan mellan Kriminalvården och dess samverkanspartners. De brister som Riksrevisionens rapport uppmärksammar i Kriminalvårdens samverkan med socialtjänsten pekar på att samverkan blir personberoende och sårbar. Kritiken är allvarlig och konsekvensen av en icke fungerande samverkan kan bland annat bli att klienter med liknande behov behandlas olika beroende på hur samverkan fungerar i enskilda fall (Riksrevisionen, 2009). Intagna har ofta en komplex problembild och för att de ska uppnå de förutsättningar som krävs för att leva ett liv utan kriminalitet, behövs insatser från flera myndigheter, exempelvis Kriminalvården, Arbetsförmedlingen och socialtjänsten. Dessa myndigheter är sina egna huvudmän och för att möta intagnas behov och för att ett återfallspreventivt arbete ska vara produktivt måste dessa myndigheter samverka. Att få till stånd en samordnad rehabilitering av intagna, som alltså ofta har behov av omfattande insatser inom flera livsområden, ställer stora krav på professionella inom olika myndigheter (Socialstyrelsen, 2001b). Överlag finns en hel del studier där man har undersökt hur samverkan fungerar mellan olika myndigheter. Dock finns det nästintill ingen studie som fokuserar på samverkan mellan Kriminalvården och socialtjänsten. Det närmaste en sådan studie vi har funnit är just Riksrevisionens granskning. Genom att undersöka denna samverkan vill vi uppmärksamma behovet av fler och mer omfattande studier på området. Vår målsättning är att undersöka vad gräsrotsbyråkrater inom de båda myndigheterna tänker kring deras samverkan i utslussningsfasen av intagna på anstalt. Vi vill se om de är samstämmiga i den kritik som Riksrevisionen riktar mot hur samverkan dem emellan fungerar, eller om de kanske har en annan syn på det hela. Då Riksrevisionen är en statlig myndighet är deras uppgift främst att kontrollera det arbete Kriminalvården uträttar (Riksrevisionen, 2010). Det innebär att fokus i rapporten ligger på just 6

7 Kriminalvårdens arbete, även om också samverkansaktörernas tankar kring samverkan belyses, men i mindre utsträckning. En god samverkan mellan Kriminalvården och andra aktörer kan minska antalet återfall i kriminalitet. Risken för återfall i kriminalitet ökar om personen står utan bostad och försörjning. Andra faktorer som kan öka risken för återfall är om personen står utan arbete, utbildning, en fungerande behandling eller ett socialt nätverk (Niméus, 2004 & Hasselgren, 2010). Kriminalvården verkställer straff och som huvudman har de ansvar under den tid intagna avtjänar ett straff (Kriminalvården, 2010a). Därefter är det någon annan som ska ta vid och arbeta återfallspreventivt. Det krävs alltså insatser från andra aktörer, för att Kriminalvården ska kunna nå sin målsättning att minska andelen återfall i en kriminell livsstil och detta kräver samverkan (Riksrevisionen, 2009). I vår studie har vi valt att lägga fokus på hur anställda inom Kriminalvården upplever samverkan med socialtjänsten. Vi önskar ta reda på Kriminalvårdens visioner kring hur samverkan kan förbättras, men även vilka hinder för samverkan som eventuellt föreligger i dagsläget. Vi vill också undersöka vad socialtjänsten, som en viktig samverkanspartner, tycker om det hela. Syfte och frågeställningar Syftet med vår studie är att undersöka hur anställda inom Kriminalvården upplever att deras samverkan med socialtjänsten fungerar i utslussningsfasen av intagna. Syftet är också att undersöka hur anställda inom socialtjänsten upplever denna samverkan. Hur anser Kriminalvården att den samverkan som sker med socialtjänsten fungerar? Vilka faktorer anser Kriminalvården kan försvåra deras samverkan med socialtjänsten? Vilka faktorer anser Kriminalvården skulle kunna främja deras samverkan med socialtjänsten? Hur ser socialtjänsten på sin samverkan med Kriminalvården? Avgränsning Området vi har inriktat oss på är samverkan mellan Kriminalvården och socialtjänsten i utslussningsfasen av intagna. Detta innebär att övriga myndigheter och aktörer som Kriminalvården samverkar med i denna fas, inte finns representerade i vår studie. Denna avgränsning gjordes då studiens omfång hade blivit alltför omfattande om alla samverkanspartners Kriminalvården har, skulle ha inkluderats. Att vårt fokus ligger på intagna på kriminalvårdsanstalt, medför dessutom att övriga klienter inom Kriminalvården som avtjänar sitt straff i andra former än på just på anstalt, här är utelämnade. Begränsningen gjordes till intagna på kriminalvårdsanstalt, då förutsättningarna ser mycket olika ut för klienter inom Kriminalvården beroende på vilken strafform de avtjänar. Andra verksamhetsställen inom Kriminalvården än kriminalvårdsanstalter är alltså också exkluderade. Att vi dessutom valt att fokusera på den fas då intagna ska slussas ut beror på att det är i denna fas de mesta av kontakterna mellan Kriminalvården och socialtjänsten sker. Av geografiska skäl gjordes urvalet av informanter inom Skåne, då det är i den delen av landet vi bor. Även om vi inte fritt kunde välja och vraka bland informanter, eftersom bland annat verksamhetscheferna på respektive 7

8 myndighet var dem som valde ut vilka som skulle medverka, ställde vi ändå kravet på att få intervjua anställda i vilkas dagliga arbete ingick att samverka med Kriminalvården respektive socialtjänsten. Således intervjuade vi endast anställda som ofta var i kontakt med den andra myndigheten. Disposition I följande avsnitt ger vi en bakgrund till bland annat Kriminalvårdens och socialtjänstens respektive uppdrag och den lagstiftning som myndigheterna lyder under. Därefter redogör vi för tidigare forskning gjord om samverkan, vilket följs av en presentation av vår studies teoretiska ram. Därpå redogörs för studiens metodologiska ansats och sedan för resultat och analys av vårt empiriska material. Sista avsnittet utgörs av en diskussion där vi bland annat resonerar kring resultaten i vår studie. BAKGRUND I detta avsnitt beskriver vi först Kriminalvårdens uppdrag och organisation och gör en kort framställning av frivårdens arbete. Därefter redogör vi för socialtjänstens uppdrag och sedan för de lagar och föreskrifter Kriminalvården och socialtjänsten har att förhålla sig till när det gäller samverkan. Slutligen ges en kort beskrivning av ett antal utslussningsåtgärder, vars syfte är att underlätta övergången mellan anstalt och frigivning. Kriminalvårdens uppdrag och organisation Kriminalvården, vars uppdrag är att verkställa utdömda påföljder, ska verka för att påföljderna verkställs på ett effektivt, humant och säkert sätt samtidigt som de ska verka för att återfall i brott förebyggs. På så vis kan man säga att Kriminalvården har ett dubbelt uppdrag, då de både ska vakta och vårda (2007:1172). Kriminalvårdens vision är Bättre ut och kan sägas sammanfatta den värdegrund för vilket myndighetens arbete vilar på. Visionen står för en kriminalvård som ska vara brottsförebyggande, öka människors trygghet och som ska bidra till ett tryggare samhälle. I visionen ingår också att Kriminalvårdens arbete ska innebära en positiv skillnad för klienterna, då de efter avtjänat straff ska vara bättre rustade för att leva ett liv utan kriminalitet och missbruk (Kriminalvården, 2007). Kriminalvården leds av en generaldirektör som utses av regeringen. Myndighetens organisation består av tre nivåer, lokal, regional och central nivå. Den lokala nivån består av olika verksamhetsställen, häkten, anstalter och frivårdskontor och varje verksamhetsområde, vilka kan bestå av flera verksamhetsställen, leds av en kriminalvårdschef. I 31 häkten, 55 anstalter och 35 frivårdskontor landet över, bedrivs den operativa verksamheten. Då Kriminalvården är indelad i sex regioner finns på regional nivå sex regionchefer. Regioncheferna och deras personal ska främst fungera som stöd till personal på den lokala nivån och ska syssla med verksamhetsutveckling, skydds- och säkerhetsfrågor och ekonomi (SOU 2009:80). Resurser fördelas till de olika regionerna som i sin tur tilldelar resurserna till respektive verksamhetsområde. I huvudsak sker resursfördelningen genom Kriminalvårdens verksamhetsplan som tar sin utgångspunkt i de uppdrag och mål som regeringen har beslutat om (Riksrevisionen, 2009). Den tredje, centrala nivån består av generaldirektören och ett huvudkontor. Vid huvudkontoret, som ligger i Norrköping, finns generaldirektörens personal vilka är organiserade i sju olika enheter. 8

9 Ledningsgruppen för Kriminalvården består av generaldirektören, regioncheferna och de sju enhetscheferna vid huvudkontoret (SOU 2009:80). Frivården Frivården är den del av Kriminalvården som ska verkställa frivårdspåföljder som bland annat kontraktsvård (SOU 2005:54). Till kontraktsvård kan personer dömas då man bedömer att brottsligheten till stor del är konsekvenserna av missbruk eller annat som kräver behandling. Istället för att dömas till fängelse döms man då till behandling för sina problem. Då Kriminalvården endast har betalningsansvar fram till villkorlig frigivning, krävs att klientens hemkommun ställer upp med en ansvarsförbindelse gällande kostnaderna för behandlingen (Clevesköld & Lundgren m.fl., 2008). Frivården har också ett samordningsansvar för verkställighetsplaneringen för intagna i anstalt. Därmed ska frivården vara med i planeringen av verkställigheten redan från början och i de förberedelser som ska göras i utslussningsfasen av intagna (Kriminalvården, 2010b). Socialtjänstens uppdrag För samhällets socialtjänst är den övergripande målsättningen bland annat att främja människors aktiva deltagande i samhället och ekonomiska och sociala trygghet. Verksamheten ska bygga på respekt för människors integritet och självbestämmande och arbetet ska, samtidigt som den enskilde har ett eget ansvar för sitt liv, inriktas på att frigöra och utveckla enskilda och gruppers egna intressen. Det sociala arbetet ska präglas av en helhetssyn på den enskildes behov, dess sociala förhållanden och utgå från normaliseringsprincipen (2001:453). Denna målsättning framgår av socialtjänstlagen, vilken till stora delar socialtjänsten ska styras av. Av att människor har ett eget ansvar för sitt liv kommer att socialtjänstens uppgift inte är att ta över ansvaret för människors sociala situation. Vad de dock har till uppgift att göra är att förstärka och komplettera människors egna resurser. Att kravet ställs på människor att ta ansvar för sitt liv, får däremot inte drivas hur långt som helst, då vissa människor eller grupper kan ha dåliga möjligheter att faktiskt klara av sin tillvaro på egen hand (Clevesköld & Lundgren m.fl., 2008). Då socialtjänstlagen är en ramlag ges kommunerna en relativt stor frihet i att utforma och utveckla socialtjänsten efter eget tycke. Detta medför att socialtjänster är olika organiserade runt om i landet. Alla har dock socialtjänstlagen att lyda under (ibid). Kommunen har det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får den hjälp och det stöd de behöver (2001:453). Grundläggande för att människor ska kunna ta ansvar för sin tillvaro är att man kan försörja sig genom eget arbete. Att främja människors möjlighet att få en sysselsättning och en inkomst är därför en viktig uppgift för socialtjänsten (Clevesköld & Lundgren m.fl., 2008). De som inte kan tillgodose sina behov genom arbete eller på annat sätt, har rätt till försörjningsstöd (2001:453). En egen bostad kan också vara en förutsättning för ett självständigt liv. För människor som av olika anledningar inte kan få ett eget boende, har socialtjänsten också den viktiga uppgiften att stå för lägenhetskontrakt. De kan även förorda förtur till bostad hos bostadsförmedlingar. Kommunerna har också huvudansvaret för missbruksvård. Socialtjänsten har uppdraget att aktivt verka för att missbrukare får den vård han eller hon behöver för att bli fri från missbruket (Clevesköld & Lundgren m.fl., 2008). 9

10 Lagstadgad samverkan Av myndighetsförordningen framgår att var och en förvaltningsmyndighet ska samverka med andra myndigheter, dels för att främja enskilda individers förutsättningar och dels för att gynna staten som helhet (2007:515). Likaså anges i förvaltningslagen att myndigheter ska samverka med varandra (1986:223). Den lag som i första hand reglerar Kriminalvårdens behandling av intagna på anstalt är lagen om kriminalvård i anstalt. I denna lag framgår att verkställigheten ska utformas så att den intagnes anpassning i samhället främjas och att frigivning ska förberedas i god tid. Redan i början av strafftiden ska åtgärder som förbereder den intagne för en tillvaro utanför murarna utformas. En utredning ska göras och en verkställighetsplan ska upprättas för varje enskild intagen. Under den sista tiden av strafftiden ska förberedelserna för den intagnes frigivning vara särskilt inriktade på konkreta åtgärder för att underlätta övergången från anstalt till ett liv i frihet (1974:203). Liksom socialtjänsten utgår Kriminalvården från normaliseringsprincipen i sitt arbete, då intagna i anstalt har samma rätt till hjälp och stöd från samhället som övriga medborgare (SOU 2005:54). I möjligaste mån ska den intagne vid frigivning ha sin försörjning och bostad ordnad (1974:203). Dock har inte Kriminalvården till uppgift att tillgodose dessa behov, utan det ansvaret vilar på andra myndigheter som socialtjänst och Arbetsförmedling (SOU 2005:54). Av lagen framgår däremot att Kriminalvården ska identifiera de behov som finns, förmedla kontakter mellan intagna och dessa myndigheter och att de ska samverka med andra myndigheter i den mån vården kräver det (1974:203). Kriminalvården ska därför också vara drivande i utvecklandet av olika former av samverkan med andra myndigheter (SOU 2005:54). Även i Kriminalvårdens administrativa föreskrifter framgår att alla anställda inom Kriminalvården ska verka för en god samverkan mellan Kriminalvården och andra myndigheter, för att främja dömdas anpassning till samhället. I dessa föreskrifter påvisas också alla Kriminalvårdens chefers ansvar att utveckla kontakter och samverkan med andra myndigheter (KVAF, 2009) Sveriges kommuner och landsting och således socialtjänster lyder också under förvaltningslagen och myndighetsförordningen, där det alltså framgår att de ska samverka med andra myndigheter (2007:515 & 1986:223). Vad som framgår av socialtjänstlagen är att kommunen får träffa överrenskommelser och samverka med bland annat Försäkringskassan och Arbetsförmedlingen för att resurser ska kunna användas på ett mer effektivt sätt. Det framgår också att socialtjänstens insatser för en klient ska utformas och genomföras tillsammans med henne eller honom och vid behov i samverkan med andra samhällsorgan. Dock finns inget lagstiftat utpekat ansvar för kommuner att samverka med Kriminalvården och dess klienter (2001:453). Detta trots att många av Kriminalvårdens klienter bland annat har missbruksproblem och har stora behov av vård och rehabilitering (Riksrevisionen, 2009). Sekretess mellan Kriminalvård och socialtjänst Av stor vikt är att sekretessregler inte hindrar Kriminalvårdens samverkan med andra myndigheter. Likaså måste alla inblandade beakta och skydda den dömdes integritet (SOU 2005:54). Sekretesslagstiftningen är alltför omfattande för att i detta sammanhang kunna gå in på detaljer, men huvudregeln är att sekretess råder mellan myndigheter, så som Kriminalvården och socialtjänsten. Dock finns vissa undantag som möjliggör för myndigheterna att lämna uppgifter till varandra. En av dessa möjligheter är att man får ett samtycke från den person uppgifterna berör. Den som ska skyddas efterger alltså sekretessen. I dessa fall talar man om att ett informerat samtycke ska finnas, vilket innebär att den enskilde ska vara medveten 10

11 om och kunna bedöma vad det innebär att uppgifterna lämnas ut och ska veta vilka som får ta del av dem (Clevesköld & Lundgren m.fl., 2008). Bättre frigivning genom utslussning Under 2000-talet har vissa lagförändringar skett då syftet har varit att förbättra frigivningsförberedelser för intagna och på så vis skapa gynnsammare förutsättningar för övergången från ett liv på anstalt till ett liv i frihet. (Riksrevisionen, 2009). Bland annat finns idag förutom en allmän utslussningsåtgärd, där intagna går från en anstalt med högre säkerhet till en med lägre, också fyra särskilda utslussningsåtgärder. Dessa är frigång, halvvägshus, utökad frigång och vårdvistelse, vilka alla föregås av en utredning om den intagnes förutsättningar att klara av ett liv i frihet (Kriminalvården, 2010b). Vid frigång har den dömde tillåtelse att vistas utanför anstalten under dagtid för att exempelvis arbeta, studera eller delta i någon annan verksamhet som kan främja en stabilare tillvaro efter frigivning (Kriminalvården, 2010c). Ett halvvägshus är ett hem med personal för dömda som behöver särskilt stöd och tillsyn (Kriminalvården 2010d). Vid utökad frigång har den dömde elektronisk fotboja och kan avtjäna hela eller delar av straffet i sitt eget hem (Kriminalvården, 2010e). Vid vårdvistelse får intagna vård och behandling mot missbruk utanför anstalten, på ett hem för vård eller boende eller i familjehem. En ansvarsförbindelse krävs från socialtjänsten för tiden efter att Kriminalvårdens kostnadsansvar upphört fram till att behandlingen slutförts. När ett straff har avtjänats, upphör alltså Kriminalvårdens ansvar för klienten (Kriminalvården, 2010f). TIDIGARE FORSKNING I detta avsnitt presenterar vi en del av den forskning som är relevant för vårt valda område. Trots noggrann efterforskning har vi inte funnit någon studie annat än Riksrevisionens, som granskar samverkan mellan Kriminalvården och socialtjänsten i utslussningsfasen av intagna. Däremot finns flertalet forskningsrapporter och studier där samverkan i mer generell bemärkelse undersöks och även de där en av samverkansaktörerna är Kriminalvården eller socialtjänsten. I metodavsnittet redogör vi för hur vi sökt efter den forskning som presenteras i detta avsnitt. Vi har valt att endast granska svenska studier. Denna avgränsning rättfärdigar vi med att den svenska välfärdsstatens organisation, lagstiftning och andra centrala förhållanden skiljer sig från andra länders i allt för stor utsträckning för att vara av relevans för vår studie. Den forskning som presenteras här får tillsammans med vår valda teori, tjäna som underlag för de analyser vi gör av vårt insamlade material i avsnittet resultat och analys. Samverkan i generell bemärkelse År 2001 gav Socialstyrelsen ut rapporten Samverkan som lokal organiseringsprocess, i vilken resultaten av ett antal intervjuer om samverkan med professionella, chefer och politiker presenterades. Denna rapport var en uppföljning av en tidigare rapport, där samma personer intervjuats ett och ett halvt år tidigare. Det övergripande syftet med rapporten var att redovisa samhällsekonomiska resultat och organisatoriska konsekvenser av samverkan. Ett av resultaten som rapporten redogjorde för var att det krävdes tydliga arenor för samverkan mellan myndigheter samt en långsiktighet i samverkansprojekten för 11

12 att få till stånd en bra samverkan. Andra faktorer som gav upphov till god samverkan var att strukturer för detta fanns mellan organisationerna, att en gemensam strategi och mentalitet mellan organisationerna fanns samt att respekt för varandras erfarenheter visades. Att hysa förtroende och tillit för den myndighet som man samverkade med ansågs också vara av värde för att få till stånd en fungerande samverkan. Ett tydligt och aktivt ledarskap betraktades vara lika betydelsefullt som att samverkansprojekten hade stöd hos ledningen. Professionalitet, dialog och andra samverkansförebilder var också faktorer som ansågs kunna påverka hur pass väl fungerande samverkan blev. Uppföljningen av de undersökta samverkansprojekten visade också att gemensamma resurser och politisk styrning inverkade på hur samverkan mellan myndigheterna fungerade. Det framkom att faktorer som kunde inverka negativt på samverkan var exempelvis brister i de gemensamma målen, brister i uppföljningen av resultat i förhållande till målen och avsaknad av gemensamma utvärderingar av samverkan. Samtliga av rapportens informanter gav uttryck för det svåra i att mötas över gränser, då man inom de olika myndigheterna hade olika kulturer och traditioner. Dessutom framkom det att samverkan allt som oftast är personberoende och därav mycket sårbar. Samverkan tycktes vara beroende av enskilda handläggares och chefers engagemang. Den samverkan som var personberoende och som det inte fanns ett tydligt stöd för eller strukturer kring, riskerade att bli godtycklig och beroende av eldsjälar (Socialstyrelsen, 2001a). Samma år gjorde Socialstyrelsen en sammanställning av den tidigare nämnda uppföljningen och dess föregångare. Rapporten som kom att heta Framgångsfaktorer för samverkan presenterade ett antal faktorer som ansågs främja och utgöra hinder för samverkan mellan myndigheter. Dessutom redogjordes det i rapporten för risker som kan komma av samverkan samt resultat som samverkan kan medföra. De två uppföljningarna som rapporten bygger på, visade att ju mer strukturerad samverkan var, desto bättre hjälp fick klienten. Störst betydelse av de framgångsfaktorer som nämndes, ansågs samsynen mellan de samverkande myndigheterna ha. Gemensamma resurser och tydlig ansvarsfördelning mellan myndigheterna tycktes också vara viktiga faktorer för att tydliggöra och effektivisera arbetet. Samtidigt bedömdes samverkan vara en effektiv och tidssparande arbetsform då dubbelarbete kunde undvikas. Vidare visade det sig att kunskap om och respekt för samverkanspartnerns kompetens var av vikt, då ingen ansågs kunna rehabilitera en klient på egen hand. I rapporten framkom också ett antal faktorer som ansågs fungera som hinder för samverkan. Bland annat framkom att samverkan mellan professionella ofta skedde utan insyn eller påverkan av chefer, ledning eller politiker. Flera av handläggarna hade dålig kunskap om vad deras chefer gjorde för att främja samverkan. För myndigheter som hade olika mål, uppdrag och begrepp infann sig hinder för samverkan, då de inte hade samma referensramar och sätt att se på saker. Trots alla fördelar samverkan bedömdes föra med sig, så visade rapporten som sagt att samverkan också kunde innebära vissa risker. Riskerna handlade framför allt om rättsäkerheten för den enskilde, då den gemensamma dokumentationen visade sig bristfällig och det inte heller fanns någonstans där den enskilde kunde överklaga de beslut som myndigheterna fattat tillsammans. Om handläggare från de olika myndigheterna pratar sig samman, utan att ge individen inflytande, finns risken att samarbetet blir viktigare än individens delaktighet. I en sådan situation, kanske inte individen vågar stå emot och säga nej till att häva sekretessen, då de är rädda för att inte ses som samarbetsvilliga och därmed inte få insatsen de önskar. En annan risk med samverkan som lyftes fram var att de gemensamma målen kunde motverka myndighetens grundmålsättning. Rapporten visade dock överlag goda 12

13 resultat av samverkan. Genom att en myndighet fick tillgång till andra myndigheters resurser blev arbetet billigare och tog mindre tid. Insatser kunde sättas in under ett tidigare stadium, vilket hade förebyggande effekt. Sist men inte minst visade rapporten att ökad kunskap om andra myndigheter genom samverkan kunde medverka till att lösa problem utanför den egna myndighetens gränser och möjligheter (Socialstyrelsen, 2001b). Samverkan mellan Kriminalvården och externa myndigheter En hel del kritik har framförts om hur den specifika samverkan mellan Kriminalvården och externa aktörer i utslussningsfasen av intagna fungerar och denna kritik framkommer i följande studier gjorda av bland annat Brottsförebyggande rådet. I studien Frigivning från fängelse av just Brottsförebyggande rådet, belystes bland annat att intagna i anstalter frigavs till en svår social situation och att tillräckliga förberedelser inför de intagnas frigivning inte var gjorda. Det framkom också att för att stärka dessa förberedelser krävdes att Kriminalvården på ett bättre sätt samverkade med externa aktörer som exempelvis socialtjänsten (Brottsförebyggande rådet, 1998). Ytterligare en studie gjordes av Brottsförebyggande rådet ett par år senare, Från anstalt till livet i frihet - inför muck, som också den fastslog att många intagna frigavs till en oordnad social tillvaro. I studien intervjuades både anstaltspersonal och intagna på olika kriminalvårdsanstalter som hade en månad kvar till frigivning på sitt minst sex månader långa straff. Resultaten visade att boendesituationen för många av de intagna var oklar inför frigivningen och att mer än åttio procent ansåg att de inte hade fått någon hjälp med att skaffa en bostad. En stor andel var även osäkra på vad de skulle syssla med efter anstaltstiden och en tredjedel ansåg att de inte hade fått någon hjälp med att ordna detta heller. Personalen på anstalterna medhöll i att boendesituationen var problematisk. Majoriteten av de intagna ansåg även att de inte hade fått någon successiv utslussning till samhället. Exempelvis uppgav en fjärdedel att de aldrig hade fått någon permission, vilket utöver mer specifika utslussningsåtgärder, också är ett sätt att successivt slussa ut intagna till samhället (Brottsförebyggande rådet, 2000). Mot bakgrund av bland annat resultaten från dessa studier beslöt sig regeringen år 2001 för att tillskjuta resurser till Kriminalvården. Pengarna skulle gå till en försöksperiod där förstärkta och mer strukturerade frigivningsförberedelser skulle vidtas, däribland att stödja och underlätta de intagnas kontakter med externa myndigheter. Under denna period gjordes två studier av Kriminalvårdens arbete med detta. I den första, Från anstalt till livet i frihet - förstärkta frigivningsförberedelser, framkom det att sjuttio procent av de intagna var i behov av hjälp från socialtjänsten. De flesta av dessa hade också någon form av kontakt med socialtjänsten, men endast i mindre än hälften av fallen hade socialtjänsten gemensamt med anstalten gjort en planering inför frigivningen. Avsevärt sämre siffror framkom när det gällde Arbetsförmedlingens gemensamma planering med anstalten, då detta i endast fem procent av fallen hade gjorts. Hälften av de som var i behov av kontakt med Arbetsförmedlingen hade också tagit denna kontakt, men det var dock tretton procent som sa sig inte ha fått hjälp, trots att de hade velat det. Drygt hälften uppgav att de ämnade leva på socialbidrag eller andra bidrag vid frigivningen och en tiondel att de inte visste hur de skulle försörja sig. Det visade sig också att sextio procent av de som medverkade i studien, var på en sluten anstalt under hela sin strafftid, trots att meningen är att man som intagen successivt ska slussas ut i öppnare former. Sjuttio procent av de medverkande var missbrukare, men endast sexton procent hade fullföljt ett missbruksprogram. Slutsatserna som drogs i studien var bland annat att Kriminalvården måste satsa 13

14 ytterligare på att öka möjligheterna för intagna att få någon form av utslussningsåtgärd, då detta exempelvis kan underlätta för dem i deras kontakter med myndigheter. Dessutom drogs slutsatsen att motivationsarbetet med de intagna måste öka, dels gällande kontaktskapandet med externa myndigheter, men också vad gäller de intagnas vilja att medverka i behandling (Brottsförebyggande rådet, 2003). Året efter gjordes en uppföljande studie i syfte att utvärdera Kriminalvårdens arbete med de förstärkta frigivningsförberedelserna. Studien Förberedd för frihet visade att få positiva förändringar hade ägt rum i förhållande till periodens början. De intagnas situation vad gällde arbete, bostad och försörjning visade sig till stora delar vara oförändrad. De små förändringar som trots allt visades var till och med negativa, då något fler intagna skulle försörja sig på socialbidrag vid frigivningen snarare än arbete och fler inte hade någon sysselsättning ordnad inför frigivningen. Fler intagna hade inte heller fått någon form av utslussningsåtgärd, utan samma andel som i första studien, alltså sextio procent, gick direkt ut från anstalten på frigivningsdagen. Vad som ansågs kunde vara förklaringen till att så få förändringar hade ägt rum, var att uppföljningsperioden endast var på ett år. Hade mätperioden varit under en längre period, hade kanske Kriminalvården hunnit genomföra större förändringar. En annan förklaring ansågs kunna vara att då det inte är anstalterna som rår över bostad, sysselsättning och arbete, kunde det bero på en bristande samverkan med socialtjänsten och Arbetsförmedlingen (Brottsförebyggande rådet, 2004). Kritik mot hur samverkan mellan Kriminalvården och andra myndigheter i utslussningsfasen av intagna fungerar, framkommer även i studien Fångarna, fängelset och samhället. I denna jämförde Kling och Gustavsson hur före detta intagna uppfattade sin frigivning och Kriminalvården i stort, åren 1992 respektive Förutom att studien hade ett tydligt klientperspektiv så belystes även Kriminalvårdsanställdas åsikter om sin arbetsplats. Utöver dessa två perspektiv på Kriminalvården fördes i studien en diskussion kring samhälls- och kriminalvårdsutvecklingen. Forskarna menade dels att intagna under åren hade blivit mer marginaliserade och dels att de levde utanför samhällets gemenskap. År 2002 var de intagna mer brottsbelastade, hade lägre utbildningsnivå och sämre anknytning till arbets- och bostadsmarknad än tio år tidigare. Dessutom hade andelen före detta intagna som fått sin försörjning tryggad via pension eller ekonomiskt bistånd ökat under den undersökta tidsperioden. Personal inom Kriminalvården menade också att frigivningssituationen hade blivit svårare, då samhället var dåligt förberedda för att ta emot de intagna vid frigivning. Få intagna hade ett socialt fungerande liv att återgå till, efter att straffet hade avtjänats. De ansåg dock att vid de tillfällen då den intagne frigavs till ett behandlingshem, och socialtjänsten övertog betalningsansvaret, så var det möjligt att få till stånd ett socialt fungerande liv för den intagne. Förutom vid just dessa tillfällen upplevde personalen att det var svårt för den intagne att få stöd av socialtjänsten. Ett fungerande socialt liv anses vara en viktig förutsättning för att minska återfall i kriminalitet efter frigivning. De före detta intagna menade att frigivningssituationen skulle ha kunnat förbättrats genom att de hade fått tillgång till fler permissioner och därmed social träning. Trenden gick dock i motsatt riktning och istället minskade utevistelser av olika slag mellan åren 1992 och En slutsats som författarna drog var att det måste ske en ökad satsning på frigivning och eftervård. Detta för att förbättra och förenkla den intagnes möjligheter att hålla kontakt med andra myndigheter, vilka hade kunnat främja den intagnes anpassning i samhället (Kling & Gustavsson, 2004). Som tidigare nämnts finns det dessutom lagstöd för detta i lagen om kriminalvård i anstalt 14

15 (1974:203). Kling och Gustavsson konstaterade i sin studie att medan samhället hade förändrats på olika områden så var dessa förändringar sällan till de intagnas fördel (Kling & Gustavsson, 2004). I tidigare nämnda granskning av Riksrevisionen, Kriminalvårdens arbete med att förebygga brott, undersöktes bland annat Kriminalvårdens och Arbetsförmedlingens samverkan. I denna riktades inte någon direkt kritik mot deras samverkan i sig, utan snarare pekade undersökningen främst på vissa svårigheter som finns på grund av bland annat bristande resurser. Enligt Kriminalvårdens ledning var Arbetsförmedlingen den aktör som samverkansarbetet fungerade bäst med. En bidragande orsak till detta ansågs vara att Arbetsförmedlingen, liksom Kriminalvården är en statlig myndighet och att regeringen har varit tydlig i sin styrning, då de har uppmanat Kriminalvården att prioritera samverkan med Arbetsförmedlingen. Att de båda myndigheterna dessutom har gemensamt utarbetade nationella riktlinjer för samverkan dem emellan, ansågs också kunna vara en orsak. Av granskningen framgick dock att samverkan mellan dessa myndigheter i stor utsträckning skilde sig åt runt om i landet. Exempelvis hade vissa kriminalvårdsanstalter arbetsförmedlare med uppdrag att vara kontaktpersoner gentemot Kriminalvården, närvarande på anstalten endast fyra timmar per månad, medan andra hade heltidsanställda. Just vad gäller Arbetsförmedlingens kontaktpersoner, vilka är av stor betydelse för de intagna som står långt ifrån arbetsmarknaden, finns det inte reglerat i de nationella riktlinjerna hur fördelningen av dessa ska se ut. Istället finns lokala överrenskommelser mellan myndigheterna med vitt skilda innehåll, vilket alltså förklarar de stora skillnaderna landet över. Av de kontaktpersoner som tillfrågades i denna undersökning, uppgav nästan samtliga att de antal timmar de arbetade ute på anstalterna var för få, då de upplevde att de inte kunde täcka behovet som fanns. I undersökningen framkom också att de arbetsförmedlare som arbetade gentemot Kriminalvården, efterfrågade ett ökat utbyte mellan myndigheterna, i form av exempelvis gemensamma utbildningsdagar och seminarier och någon slags gemensam plattform. Detta för att på så vis öka kunskaperna om varandras verksamheter (Riksrevisionen, 2009). Gemensam plattform bidrar till bättre samverkan I de fall där samverkan faktiskt sker på en gemensam plattform, till exempel i gemensamma samverkansprojekt, fungerar samverkan något bättre. Detta framkommer i forskningsrapporten Med arbete som insats, där Socialstyrelsen jämförde tre rehabiliteringsprogram för personer som tidigare varit straffade. Programmen var inriktade på att stödja klienten i att få ett arbete, då försörjning och arbete ansågs ligga till grund för en social anpassning. Resultatet av den genomförda utvärderingen visade att det fanns skillnader mellan de undersökta rehabiliteringsprogrammen. Det mest positiva resultatet när det gällde att få ut klienten i arbetslivet, uppvisade KrAmi. KrAmi är ett gemensamt samverkansprogram mellan Kriminalvården, Arbetsförmedlingen och socialtjänsten som återfinns i flera svenska kommuner, däribland Malmö Stad. Det unika med KrAmi är att samverkan sker mellan tre samhällssektorer utifrån en gemensam idé och ett gemensamt arbetssätt. Med hjälp av användandet av den standardiserade ASI-intervjun (Addiction Severity Index) undersöktes klienternas antal dagar i arbete från intervjutillfället och 30 dagar bak i tiden. Det framgick i studien att KrAmi programmen uppvisade de mest signifikanta förändringarna i positiv riktning. Med andra ord uppvisade samverkansprogrammet KrAmi en ökning av flest antal dagar i arbete per klient. Förutom att KrAmi genererade den största ökningen i sysselsättning för sina inskrivna klienter, visade det sig också 15

16 att programmet var det mest kostnadseffektiva ur ett samhällsekonomiskt perspektiv. Anledningarna till det positiva resultat KrAmi uppvisade ansågs bland annat vara att det var ett väl valt program för en väl definierad målgrupp. Dessutom visade studien att en bidragande orsak till KrAmis framgång var den unika form av samverkan som uppstod mellan Kriminalvården, Arbetsförmedlingen och socialtjänsten (Socialstyrelsen, 2002). I detta avsnitt har vi redogjort för den forskning som vi anser är relevant för vårt forskningsområde. Vi har dels redogjort för forskning kring de vinster som kan komma ur samverkan mellan myndigheter överlag, men också för faktorer som kan utgöra hinder och på andra sätt påverka samverkansprocesser. Vi har också redogjort för olika problem som kan uppstå i samverkan mellan Kriminalvården och andra myndigheter och dessutom visat på fördelarna med att arbeta i gemensamma samverkansprojekt. Trots att forskningen som vi presenterat är gjord av olika myndigheter och forskare kommer de fram till snarlika slutsatser, exempelvis att intagna i anstalt friges till en oordnad social tillvaro, utan att ha haft tillräcklig kontakt med externa myndigheter. Det framkommer också att avsaknaden av strukturer och gemensamma riktlinjer försvårar samverkan, vilket i sin tur leder till att intagna fortfarande idag går ut från kriminalvårdsanstalter med två kassar i händerna, utan att veta vart de ska ta vägen. Det här klingar dåligt med Kriminalvårdens vision om Bättre ut. I nästa avsnitt redogör vi för den teori som vi har valt att applicera på vår studie. TEORI I detta avsnitt presenterar vi den teoretiska ramen för vårt valda forskningsområde. I vår studie har vi valt att applicera Danermarks teori om samverkan på vårt material. Denna teori redogör på ett tydligt sätt för vilka förutsättningar som måste till för att samverkan ska vara möjlig, men även för vilka faktorer som kan försvåra densamma. Samtidigt som vi har valt Danermarks teori om samverkan, är vi medvetna om att vi hade kunnat göra ett annat val. Exempelvis hade det varit möjligt att analysera vårt material utifrån nyinstitutionell organisationsteori, vilket är en ofta använd teori i studier som vår, där offentliga myndigheter undersöks. Då vi undersöker Kriminalvården och socialtjänsten och Danermarks teori har en giltighet för samverkan inom den offentliga sektorn i allmänhet, knyter den an till vårt syfte och våra frågeställningar på ett relevant sätt. Dessutom är teorin konkret och verklighetsnära då den innehåller begrepp som också används i praktiken. De begrepp som framkommer ur vårt empiriska material stämmer alltså väl överrens med de begrepp Danermark förklarar sin teori med. Att applicera en teori vars begrepp ligger på samma nivå som vårt eget material, tänker vi oss kan bidra till en bättre analys än vad en mer abstrakt teori skulle kunna göra. Samverkan ur ett strukturellt perspektiv Oftast är att samverka med externa aktörer inget en myndighet kan välja att göra eller inte. Snarare är det något de måste göra för att lösa vissa problem, få sitt arbete att fungera på ett tillfredsställande sätt och inte minst för att kunna uppnå målen med den egna verksamheten. Vad som ligger bakom samverkan är oftast förhoppningar om att man ska kunna förenkla, förbättra och effektivisera arbetet och därmed resursspara. Även om samverkan mellan myndigheter sker i syfte att effektivisera och lösa olika former av problem, skapas också näst intill 16

17 ofrånkomligen vissa problem av samverkansprocessen i sig. Hur bra samverkan mellan olika myndigheter fungerar har att göra med hur väl de kommunicerar med varandra och hur pass införstådda de är i de förutsättningar och olikheter som finns dem emellan som myndigheter (Danermark & Kullberg, 1999). Ofta råder uppfattningen att så länge inblandade aktörer bara är engagerade och vill att det ska fungera och kommer bra överrens, så löser sig alla problem. Detta synsätt för dock med sig konsekvensen att om samverkan fungerar dåligt är det de enskilda medarbetarna som får skulden för det, detta då det är de som på grund av bristande personkemi inte kan samverka. Snarare döljer denna myt om personkemins betydelse det ansvar ledningen faktiskt har för att skapa förutsättningar för en god samverkan (Danermark, 2005). Istället för att se samverkan som en individfråga, måste man snarare betrakta det ur ett strukturellt perspektiv. De olika aktörerna i en samverkansprocess är nämligen underkastade en mängd lagar och regelverk och andra organisatoriska förutsättningar (Danermark, 2004). Även om en bra personkemi mellan de inblandade kan underlätta, räcker detta alltså långt ifrån till. Andra grundläggande förutsättningar måste vara uppfyllda för att en framgångsrik samverkan ska kunna komma till stånd (Danermark, 2005). Förutsättningar för samverkan För en god samverkan krävs att det finns gemensamma utgångspunkter i form av tydligt formulerade mål, för vad arbetet ska leda till. Dessa måste alla inblandade ha klara för sig. Dessutom krävs att tillräckliga resurser ställs till förfogande för arbetet, har man inte de resurser som krävs, spelar det ingen roll hur klara och tydliga målen än är. Resurser fordras inte bara i form av pengar, utan även i form av tid. Har man redan ett pressat tidsschema, kan samverkan upplevas som ett ont måste, vilket säger sig självt inte genererar något positivt. En annan viktig förutsättning är att det finns en klar och tydlig ledning som har insikt i den samverkansprocess som pågår och som har en aktiv och engagerad roll i det som sker. Att ledningsfunktionen inte sällan brister i samverkansprocesser kan bero på att tid saknas eller att ledningen helt enkelt inte prioriterar samverkansarbetet. Dessutom kan det handla om en ren okunskap hos ledningen, om vad en god samverkan kräver (ibid). Olikheter måste klargöras Utöver ett gemensamt mål, att resurser tillskjuts och att en tydlig ledningsfunktion finns, förutsätter en god samverkan som ovan nämndes, att skillnader mellan myndigheterna som ska samverka klargörs och kommuniceras kring. Det finns tre centrala områden där myndigheter ofta skiljer sig åt, vilket alltså kan bidra till att samverkan dem emellan försvåras. Det första området har att göra med att de kan ha olika kunskaps- och förklaringsmässiga modeller bland annat för hur man ser på det objekt man ska samverka om. Inom människobehandlande organisationer, vilka organisationerna i vår studie är, där objektet för samverkan är klienten, kan det vara så att personalen har olika synsätt och perspektiv på hur man ser på denne och dess problem. Utifrån olika teoretiska referensramar definierar man alltså problem på olika sätt och har därmed också olika uppfattningar om hur dessa ska lösas. I en samverkansprocess där alltså personal med skilda utbildningar och kunskapsbakgrunder möts, måste de inblandades olika synsätt klargöras, detta för att på ett bättre sätt kunna förstå varandras agerande. Vet man vad som ligger bakom människors handlingar, är det lättare att kunna mötas i det gemensamma arbetet (Danermark & Kullberg, 1999). 17

18 En annan viktig skillnad att beakta är den mellan myndigheters ofta olika organisatoriska strukturer. Beroende på hur organisationer är uppbyggda finns olikheter i mandat och beslutsbefogenheter, vilket är något som kan skapa svårigheter i en samverkansprocess. I en platt organisation delegeras beslutsbefogenheter långt ut i organisationen, till skillnad från en hierarkiskt uppbyggd organisation där besluten oftast fattas på högre nivåer. Då personal med olika beslutsbefogenheter möts kan det bli svårt att fatta gemensamma beslut. Denna obalans i att vissa får fatta beslut och andra inte, kan skapa problem och irritation med ineffektivitet som följd. Arbetet kan försenas, klartecken högre uppe ifrån måste inväntas och frustration kan skapas. Man måste reda ut var besluten tas och vem som har rätt att besluta om vad, då det på så vis skapas en förståelse för varandras förutsättningar och agerande. I vissa frågor är det inte möjligt för ledningen att delegera beslutsbefogenheter, på grund av att organisationen är uppbyggd på ett visst sätt och de helt enkelt inte får göra det. Dock kan det finnas beslut som det rent formellt egentligen inte finns några hinder för att delegera. Om delegation av dessa, skulle underlätta samverkan bör ledningen diskutera möjligheterna till detta (Danermark, 2005). Vad som också påverkar möjligheterna att samverka är att vissa myndigheter är mer politiskt styrda än andra. Överlag har en myndighet som är mindre politiskt styrd en större frihetsgrad än vad en som är starkt politiskt styrd har. Att de inblandade även har en förståelse för de olika villkor de arbetar under, är av stor vikt (Danermark & Kullberg, 1999). Det tredje centrala området som kan påverka samverkansprocessen är att myndigheter ofta har skilda lagar och regelverk att följa. Med regelverk avses inte endast lagar utan också förordningar, olika former av avtal, riktlinjer och mer informella regler inom myndigheter. Den funktion som lagar och förordningar har, är att de anger vilket ansvar en myndighet har (Danermark, 2005). I ett samverkansarbete mellan myndigheter måste de inblandades regelverk identifieras och förstås, detta för att kunna klargöra vem som har ansvar för vad och åter igen för att skapa förståelse för varandras agerande. Att ha insikt i vilka regler som styr den egna, men även den andra myndigheten är också viktigt för att man på så vis kan avhålla sig från att träda in på den andra myndighetens mark, vilket kan skapa onödiga konflikter (Danermark & Kullberg, 1999). Alla dessa skillnader som ofta finns mellan myndigheter som ska samverka genererar trots allt inte i sig problem. Snarare kan det lika väl vara så att olikheter kan vara berikande för samverkansarbetet. Dock förutsätter detta att man skapar förutsättningar för olikheterna att komplettera varandra, istället för att låta dem leda till konkurrens och andra svårigheter (Danermark & Kullberg, 1999). För att en framgångsrik samverkan ska kunna komma till stånd måste de inblandade myndigheterna således kommunicera kring dessa centrala områden tillsammans. Klargör man alltså de samverkandes synsätt, dess organisatoriska situation och de skilda regelverk som myndigheterna har att lyda under, kan man också arbeta för att kunna komma runt och hantera dessa försvårande olikheter. Ansvaret för att skapa förutsättningar för en god samverkan är dock uteslutande ledningens och kan inte överlåtas till de enskilda medarbetarna. Medarbetarnas uppgift är att efter bästa förmåga delta i samverkansarbetet. Ur en god samverkan kommer inte endast effektivitet och resurssparande för verksamheten i stort, utan det kan också ge den enskilde medarbetaren en chans till kompetensutveckling, då man får lära sig nya saker och ge av sina egna erfarenheter. Trots detta kan vissa uppleva samverkan som något motigt. Vad som ligger bakom detta är ofta just att det inte finns några vidare bra förutsättningar för det och den motiga känslan kan även späs på av en 18