Handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald

Transkript

1 2004:18 Handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald Ett lämpligt verktyg för att stärka etnisk och kulturell mångfald inom staten?

2 Publikationen kan beställas från: STATSKONTORET Publikationsservice Box STOCKHOLM Tfn: Tfx: E-post: Mer information om Statskontoret finns på Internet: STATSKONTORET ISBN: Ekonomi-Print, 2004

3 Enheten för styrningsfrågor MISSIV DATUM DIARIENR /614-5 ERT DATUM ER BETECKNING Fi2003/6562 Regeringen Finansdepartementet Stockholm Uppdrag att kartlägga och analysera statliga myndigheters arbete med handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald Regeringen gav den 18 december 2003 Statskontoret i uppdrag att kartlägga och analysera statliga myndigheters arbete med handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald. Statskontoret överlämnade i mars 2004 en delredovisning till regeringen. Redovisningen innehåller en kartläggning av samtliga myndigheter som lyder direkt under regeringen och deras arbete med handlingsplaner samt innehållet i dessa planer. Föreliggande slutrapport är inriktad på att följa upp den tidigare kartläggningen och fördjupa analysen av problem, behov av stöd till myndigheterna och effektiviteten av handlingsplaner som verktyg i regeringen styrning av myndigheternas arbete med att öka den etniska och kulturella mångfalden på alla nivåer i organisationen. I rapporten lämnar Statskontoret flera förslag på hur statliga myndigheters arbete med etnisk och kulturell mångfald kan förbättras. Bland annat föreslår Statskontoret att regeringen bör stärka formerna för uppföljning och utvärdering av myndigheternas åtgärder samt överväga rekryteringsmål inom arbetsgivarpolitiken. Generaldirektör Knut Rexed har beslutat i detta ärende. Direktör Thomas Pålsson, chef för Enheten för styrningsfrågor, avdelningsdirektör Claes Elmgren och byrådirektör Anita Bashar Aréen, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Enligt Statskontorets beslut Anita Bashar Aréen POSTADRESS: Box 2280, Stockholm. BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1. TELEFON VXL: FAX: statskontoret@statskontoret.se

4

5 Innehåll Sammanfattning 7 1 Statskontorets uppdrag Bakgrund Utredningens genomförande Begrepp 11 2 Iakttagelser och förslag Utgångspunkter Myndigheternas genomförande Former för reglering och styrning Samspel mellan politikområden 24 3 Styrning av myndigheternas arbete med att stärka etnisk och kulturell mångfald Riksdagens beslut är utgångspunkten Reglering av myndigheternas ansvar Ansvarsfördelning inom Regeringskansliet Ansvarsfördelning mellan och uppgifter för berörda myndigheter 36 4 Erfarenheter av myndigheternas arbete med att stärka etnisk och kulturell mångfald Inledning Vad innehåller handlingsplanerna? Exempel på mångfaldsarbete Effekter och resultat av kravet på handlingsplaner 50 Referenser 61 Bilaga 1 Uppdraget 67 Bilaga 2 Intervjupersoner 71 Bilaga 3 Kartläggning av myndigheters arbete med handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald (delredovisning lämnad till regeringen den 31 mars 2004) 75 5

6 6

7 Sammanfattning Regeringen beslutade år 1999 att samtliga myndigheter skulle utarbeta handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald. Statskontoret har på regeringens uppdrag kartlagt och analyserat statliga myndigheters uppdrag att ta fram sådana planer. Iakttagelser Antalet myndigheter med handlingsplaner har successivt ökat sedan Regeringens uppdrag till myndigheterna har lett till att två av tre myndigheter numera redovisar en handlingsplan. Merparten av myndigheterna kommer troligen att ha upprättat en handlingsplan innan utgången av Ett flertal myndigheter har, bl.a. med stöd av externa resurser, bedrivit ett aktivt utvecklingsarbete. För en del myndigheter är det, även sett ur ett verksamhetsmässigt perspektiv, angeläget att främja insikt och kunskaper om etnisk och kulturell mångfald för att bättre kunna utföra sina uppgifter. Samtidigt finns det tecken på att mångfaldsarbetet inte är lika prioriterat som övriga liknade frågor, t.ex. jämställdhet, och att det ännu inte utgör en naturlig del i myndigheternas utvecklingsarbete. Till saken hör att begreppet mångfald är mångtydigt och att olika tolkningar görs i olika sammanhang. Det kan inte uteslutas att myndigheter upprättar handlingsplaner för att i första hand tillfredsställa regeringens formella krav på handlingsplan. Vidare kan regeringsbeslutet ha bidragit till att DO:s tillsynsinsatser rörande myndigheternas ansvar att motverka och förebygga diskriminering har försvårats. Därutöver saknas tillräcklig information och kunskap om etnisk och kulturell mångfald inom staten och vad myndigheternas insatser betytt i sammanhanget. Det är möjligt att staten står sig väl i en jämförelse med övriga arbetslivet, men det finns också indikationer på att de utrikes föddas kompetens inte tas tillvara i tillräcklig omfattning. Förslag Regeringen bör i större utsträckning utnyttja befintliga möjligheter för att stärka etnisk och kulturell mångfald inom staten. Enligt Statskontorets bedömning innebär detta att de arbetsgivarpolitiska intentionerna och myndigheternas åtagande bör betonas i större utsträckning. Det innebär också att etablerade principer för styrning av statlig verksamhet bör tillämpas ifråga om ansvarsfördelning, reglering och resultatstyrning. 7

8 Följande förslag lämnas i denna rapport: utnyttja möjligheterna att i större utsträckning följa upp och utvärdera myndigheternas insatser. I detta sammanhang bör också internationella erfarenheter systematiseras och analyseras, uppmuntra samverkan mellan myndigheter, klargör ansvarsfördelningen såväl inom Regeringskansliet som mellan berörda myndigheter, ompröva beslutet att upprätta särskilda handlingsplaner. I stället bör rekryteringsmål prövas för de delar av statsförvaltningen som i större utsträckning bör uppmärksamma outnyttjad kompetens hos utrikes födda, stärk sambanden mellan arbetsgivarpolitiken och andra politikområden med anknytning till kulturell och etnisk mångfald. Vidare bör tillsynen av myndigheternas åtgärder i enlighet med gällande diskrimineringslagar uppmärksammas. I förekommande fall bör även myndigheternas verksamhetsmässiga ansvar för etnisk och kulturell mångfald klargöras i större utsträckning. 8

9 1 Statskontorets uppdrag 1.1 Bakgrund Riksdagens beslut om en ny integrationspolitik och om en förvaltningspolitik i medborgarnas tjänst, aktualiserade frågan om hur ett integrationsperspektiv kunde genomsyra såväl utformningen som genomförandet av statlig verksamhet. 1 Ett antal förändringar genomfördes i lagar och förordningar och en ny myndighet med ansvar för integrationspolitiken, Integrationsverket, inrättades. Mot denna bakgrund beslutade regeringen i ett särskilt regeringsbeslut den 7 oktober 1999 att samtliga myndigheter skulle upprätta handlingsplaner för att främja etnisk och kulturell mångfald bland de anställda. 2 Det har hittills inte funnits någon samlad redovisning av hur många myndigheter som har upprättat handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald och hur de arbetar med frågan. Regeringen beslutade därför den 18 december 2003 att ge Statskontoret i uppdrag att kartlägga och analysera statliga myndigheters arbete med handlingsplaner för etnisk och kulturell mångfald. Direktiven återfinns i bilaga 1. Ett övergripande syfte bakom Statskontorets uppdrag finns i regeringsförklaringen från år 2003 där det fastställs att sysselsättningen måste öka bland utrikes födda och att staten ska vara ett föredöme som arbetsgivare. Regeringen anser att andelen statsanställda med annan etnisk och kulturell bakgrund än den svenska är för låg. Regeringen finner att de enskilda myndigheterna måste ta ett större ansvar än hittills. 3 Uppdraget har bestått av två delar. I ett första steg har Statskontoret kartlagt vilka statliga myndigheter som har upprättat handlingsplaner för att främja etnisk och kulturell mångfald bland sina anställda. Syftet har varit att åskådliggöra innehållet i handlingsplanerna och vilka andra åtgärder som myndigheterna vidtagit för att stärka etnisk och kulturell mångfald. Resultatet av denna kartläggning har redovisats separat den 31 mars 2004 i en delredovisning. Denna redovisning samt myndighetsspecifik information från enkätsvaren återfinns i bilaga 3. I det andra steget har Statskontoret genomfört en fördjupad analys av myndigheternas problem och behov av stöd. Vi har också bedömt hur effektiva handlingsplaner är som verktyg i styrningen av myndigheterna. I uppdraget har också ingått att pröva vilka komplement eller alternativ till hand- 1 Prop.1997/98:16, bet.1997/98:sfu6, rskr.1997/98:68 samt prop. 1997/98:136, bet.1997/98:ku31, rskr. 1997/98:294 2 Justitiedepartementet (1999). 3 Statsrådsberedningen (2003). 9

10 lingsplaner som finns för styrning i detta avseende. Underlag för denna analys har, vid sidan av Statskontorets kartläggning av myndigheternas handlingsplaner, bl.a. varit information från myndigheters årsredovisningar för 2003 och resultatet av Integrationsverkets pågående uppdrag. Målet med Statskontorets analys är att förbättra regeringens styrning av myndigheternas arbete med att öka den etniska och kulturella mångfalden på alla nivåer i organisationen. Resultatet av denna fördjupade analys redovisas i föreliggande rapport. 1.2 Utredningens genomförande Med kartläggningen som utgångspunkt har vi fördjupat analysen genom intervjuer med företrädare för myndigheter och Regeringskansliet. Vi har också gått igenom de handlingsplaner som har kommit in till oss, 143 st, och använt information från myndigheternas årsredovisningar för För intervjuundersökningen valde vi ut 16 myndigheter från samtliga departementsområden. Ett första kriterium var att vi inte skulle välja någon myndighet som ingår i Integrationsverkets pågående granskning av 17 myndigheters handlingsplaner för etnisk mångfald. Ett andra kriterium var att myndigheterna i någon mening bör vara strategiska ur integrationssynpunkt. Intervjuerna genomfördes med företrädare för myndigheternas personalavdelningar. Vi valde att även intervjua företrädare från Integrationsverket, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO), Statens kvalitets- och kompetensråd, Arbetsgivarverket och företrädare för olika departement inom Regeringskansliet. I bilaga 5 listas samtliga intervjupersoner. Utredningen har genomförts av Anita Bashar Aréen, projektledare, Claes Elmgren och Elisabeth Wallman. 4 Statskontoret har i enlighet med regeringens direktiv samverkat med Integrationsverket och Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) i genomförandet av uppdraget. För detta ändamål har en referensgrupp bildats bestående av Mikael Rundqvist, Integrationsverket, Anders Bergstrand, Ombudsmannen mot etnisk diskriminering och Lars Hammar, konsult. Referensgruppen har haft två möten och bistått projektet med synpunkter på utredningsarbetets uppläggning och genomförande samt analys och slutsatser. 4 SIFO Research and Consulting har på uppdrag av Statskontoret genomfört enkätundersökningen. 10

11 1.3 Begrepp I fokus för denna rapport står regeringsbeslutet från år 1999 om att upprätta handlingsplaner som tar sikte på myndigheternas insatser för att öka etnisk och kulturell mångfald bland de anställda. Etnisk och kulturell mångfald handlar dock också om verksamhetens innehåll och i vilken utsträckning denna bidrar till ökad mångfald. Vi har valt att hålla isär dessa olika perspektiv genom att utgå ifrån dels ett arbetsgivarpolitiskt perspektiv, dels ett verksamhetsmässigt. Med ett arbetsgivarpolitiskt perspektiv riktar vi in oss på åtgärder som kan relateras till organisationens utformning, såsom former för rekrytering, interna arbetsvillkor, förutsättningar för ledarskap. Åtgärderna kan ses som interna. Med ett verksamhetsmässigt perspektiv studerar vi åtgärder som kan relateras till verksamhetens genomförande, såsom hänsyn till integrationspolitiska aspekter i själva utförandet av verksamheten. Åtgärderna kan ses som externa. 11

12 12

13 2 Iakttagelser och förslag 2.1 Utgångspunkter När myndigheters verksamhet ska relateras till mål som regering och riksdag lagt fast krävs tydlighet i vilken politik och vilka medel som åsyftas. Detta är avgörande för att kunna värdera vilka effekter och resultat den statliga politiken får. Det har också betydelse för vilka myndigheter som tar till sig en fråga och hur dessa utvecklar formerna för hur politiken genomförs. Dessutom bör etablerade principer tillämpas för statliga styrsystem vad gäller ansvarsfördelning, reglering och resultatstyrning. Det innebär att styrmedel som får karaktär av särlösningar bör undvikas, då dessa kan undergräva etablerade principer. I vissa fall måste en avvägning göras mellan olika styrmedel. Vilket som väljs bör bl.a. baseras på erfarenheter av redan tillämpade styrmedel. En given ram för statliga myndigheters mångfaldsarbete utgörs av regeringsformen och i första hand reglerna om förtjänst och skicklighet vid tillsättning av statlig tjänst. Dessa utgångspunkter ligger till grund för de överväganden och förslag som vi lämnar i det följande. 2.2 Myndigheternas genomförande Sammanfattande iakttagelser och förslag Myndigheterna upprättar i allt högre grad handlingsplaner, vilket kan ha bidragit till en ökad medvetenhet om etnisk och kulturell mångfald och till att aktiva åtgärder vidtas. Det är dock möjligt att myndigheterna upprättar planerna mest för syns skull, utan en reell och konkret koppling till organisation och verksamhet. Få konkreta resultat kan påvisas till följd av myndigheternas handlingsplaner vilket möjligen kan förklaras av det aldrig har angetts hur myndigheternas planer är tänkta att följas upp. En annan förklaring kan vara problem att kartlägga personalens etniska bakgrund. Det bör tydligare framgå att arbetet med att främja etnisk och kulturell mångfald inom staten inte minst är ett arbetsgivarpolitiskt åtagande. Myndigheternas utvecklingsansvar bör också betonas. Kunskap om resultaten av myndigheternas insatser bör öka. Myndigheternas genomförande bör därför följas upp och utvärderas i högre utsträckning. 13

14 Iakttagelser Fler myndigheter gör handlingsplaner Kravet att upprätta handlingsplaner har, fem år efter regeringens beslut, lett till att nästan två av tre myndigheter i dag redovisar sådana. Antalet myndigheter som uppger att de har upprättat planer för etnisk och kulturell mångfald har ökat under årens lopp. Enligt regeringens egna uppgifter hade år 2001 ca 30 procent av myndigheterna upprättat handlingsplaner och ett år senare uppgick antalet till ca 40 procent. En mindre del av dem som ännu år 2003 saknar handlingsplan uppger att de avser fastställa en sådan under innevarande år. Ökat medvetande leder till visst genomslag Att utarbeta och fastställa handlingsplaner har sannolikt lett till att man inom myndigheterna blivit mer medveten om mångfaldsfrågor, vilket också framhålls av myndigheterna själva. Tre fjärdedelar av de myndigheter som har en handlingsplan uppger att handlingsplanens innehåll haft genomslag i myndigheternas praktiska arbete. Genomslaget uppges ha varit störst i medelstora myndigheter ( anställda), medan de största och minsta myndigheterna är mer försiktiga i sina bedömningar. De effekter som påtalas handlar främst om en allmänt ökad medvetenhet, särskilt vid rekryteringar. Detta har också lett till att en del myndigheter uttrycker behov av externt stöd, t.ex. ökad kunskap om mångfaldsfrågor. Vi har också kunnat ta del av flera exempel där myndigheterna med stöd av externa medel bedrivit utvecklingsprojekt för att stärka etnisk och kulturell mångfald. En ökad medvetenhet om mångfaldsfrågor kan i detta sammanhang vara resultatet av en allmänt ökad uppmärksamhet på mångfaldsfrågor och en sakpolitik inom flera områden där etnisk och kulturell mångfald fått en mer framträdande roll. Etnisk och kulturell mångfald blir en angelägen verksamhetsfråga för myndigheterna att förhålla sig till. Detta har vi kunnat se flera exempel på. Samtidigt framstår mångfaldsfrågan som mindre angelägen än andra liknande frågor som t.ex. jämställdhet. Det kan inte uteslutas att en stor del av myndigheterna i första hand ser regeringens uppdrag som ett formellt krav att efterleva, vilket får till följd att myndigheternas insatser sträcker sig till att ta fram en handlingsplan. Genomförandet kommer i andra hand. Oklar status och bristande information Kvaliteten på handlingsplanerna är, enligt vår bedömning, med några undantag bristfällig. Vi har iakttagit att mätbara och konkreta mål framför allt sätts av myndigheter som i viss utsträckning kopplar mångfaldsfrågan till verksamhetsmålen eller till ett särskilt område, t.ex. arbetsmiljöfrågor. Det är också dessa myndigheter som i större omfattning följer upp och reviderar sina handlingsplaner. För många myndigheter är dock mångfalds- 14

15 frågor i stor utsträckning en underordnad fråga. Andra frågor som t.ex. jämställdhetsfrågor har högre status. Endast en tredjedel av handlingsplanerna tillkom året efter regeringsbeslutet. De flesta handlingsplanerna har upprättats senare och inte reviderats kontinuerligt. Det beror troligtvis på att de flesta mål är översiktliga och inte tidsbestämda, med undantag för vissa kvalitativa mål såsom information till personalen. Dessa mål är både enklare att förverkliga och att följa upp. Översiktliga mål, som sträcker sig flera år framåt i tiden, innebär att årliga revideringar inte känns lika angelägna. Informationen och kunskapen om vad myndigheternas arbete faktiskt har lett till är enligt vår bedömning bristfällig. Det har gjorts få uppföljningar av myndigheternas insatser. Statskontoret kan inte mot denna bakgrund fastslå något starkt samband mellan myndigheternas handlingsplaner och deras ordinarie verksamhetsutveckling. Problematiskt med kartläggningar Ett förhållande som myndigheterna tar upp och som rör själva grunden för ett aktivt arbete med att främja etnisk och kulturell mångfald är förutsättningarna för att kartlägga personalens sammansättning. En tredjedel av myndigheterna har genomfört en kartläggning och nulägesanalys. De flesta myndigheter har av olika skäl avstått från kartläggningar. Andra myndigheter uppger att de av olika skäl medvetet avstått från att kartlägga personalens etniska och kulturella sammansättning. Att kartlägga etnisk och kulturell mångfald skiljer sig från att kartlägga personalens ålders- eller könsmässiga sammansättning. Själva begreppet kan associeras till tidigare historiska förbrytelser och kriminella övergrepp med rasistiska förtecken. Dessutom är det enligt personuppgiftslagen (PUL) inte tillåtet att göra sammanställningar av personalens etniska tillhörighet utan ett uttryckligt godkännande från de berörda. Till saken hör också att flera myndigheter, däribland Arbetsgivarverket och de centrala arbetstagarorganisationerna, tagit avstånd från kartläggningar, då de menar att dessa får motverkande effekter i form av ett synsätt präglat av vi-och-dom. Att klassificera individers etniska tillhörighet på samma sätt som kön rymmer dessutom metodologiska problem. Kön är en i stort sett, fast variabel, medan etnisk och kulturell tillhörighet i hög grad är en upplevelse av identitet som kan variera beroende på situation. Att en individs ursprung på ett eller annat sätt kan relateras till ett visst land betyder inte att vederbörande ser sig tillhöra motsvarande etniska och kulturella grupp. Därtill är variabeln etnisk och kulturell tillhörighet något som kan förändras över tid beroende på individens sociala och kulturella utveckling. Nationell tillhörighet behöver inte heller vara detsamma som etnisk. 15

16 Oklarheter om begreppet Det torde stå klart att regeringsbeslutet om att upprätta handlingsplaner handlar om myndigheternas arbetsgivarpolitiska ansvar för att öka andelen utrikes födda inom statsförvaltningen. I praktiken är det inte så enkelt. Att stärka etnisk och kulturell mångfald kan också uppfattas som en fråga om hur verksamheten ska genomföras och inte bara om hur verksamheten utformas; myndigheterna har inte bara ett arbetsgivarpolitiskt ansvar utan också ett verksamhetsmässigt ansvar som kan inbegripa insatser för mångfald. Eller annorlunda uttryckt det föreligger ett ömsesidigt beroende. Av dem som vi intervjuat uppfattar dock merparten att det är arbetsgivarpolitiken som åsyftas i regeringsbeslutet. Begreppet mångfald kan också tolkas på andra sätt. Mångfald handlar då om olikheter i allmänhet t.ex. i ålder, kön, klass, sexuell läggning, funktionshinder. Det kan för många vara naturligt att utgå från denna senare vidare innebörd. Ytterligare en oklarhet som kan uppstå rör syftet med att bedriva ett aktivt mångfaldsarbete. Oftast förs kompetensperspektivet fram; det handlar om att rekrytera och befordra den bästa kompetensen oavsett etnisk och kulturell bakgrund. I andra fall förs diskrimineringsperspektivet fram; myndigheterna måste se till att diskriminering av alla slag förebyggs och åtgärdas. Oklart intresse från Regeringskansliet Regeringskansliets intresse för myndigheternas mångfaldsarbete och genomförande av regeringens beslut tycks ha varit avvaktande. Det är oklart i vilken utsträckning myndigheternas arbetsgivarpolitiska ansvar för mångfald har behandlats i myndighetsdialogen. En förklaring till att det inte finns någon återkoppling till det arbetsgivarpolitiska ansvaret är sannolikt att regeringsbeslutet inte angav hur planerna skulle redovisas och följas upp. En viss koppling har dock gjorts i de särskilda regeringsbeslut för myndigheternas kompetensförsörjning som årligen fattades t.o.m. verksamhetsåret

17 Överväganden och förslag Klargör att det även handlar om ett arbetsgivarpolitiskt ansvar Vi finner det angeläget att klargöra vilket politikområde myndigheternas arbete med att stärka etnisk och kulturell mångfald tillhör. Utgångspunkten för vårt uppdrag har varit att det är ett arbetsgivarpolitiskt åtagande som handlar dels om att öka andelen utrikes födda inom statsförvaltningen, dels om att öka kunskapen och kompetensen om mångfaldsfrågor som bidrar till kvalitets- och kompetensutveckling inom staten. Det är möjligt att frågan skulle kunna ses som uteslutande integrationspolitisk, vilket får konsekvenser för de medel som tillämpas i syfte att stärka etnisk och kulturell mångfald inom staten. I praktiken skulle det kunna innebära att begreppet etnisk och kulturell mångfald utgick och att myndigheternas insatser i sammanhanget uteslutande handlade om att leva upp till gällande diskrimineringslagar. Vi har dock inte haft anledning att pröva denna fråga utan har utgått från att regeringens förvaltningspolitiska ambitioner inom detta område kommer att ligga fast. Om denna bedömning är korrekt, bör dock myndigheternas arbetsgivarpolitiska ansvar uppmärksammas ytterligare. Vi noterar i detta sammanhang att Regeringskansliet har uppmärksammat denna fråga inför årets mål- och resultatstyrning med myndigheterna. Det är möjligt att begreppet mångfald skymmer diskrimineringsperspektivet, vilket kan förklara ett möjligt motsatsförhållande mellan att säkerställa högsta kompetens och motverka diskriminering. Samtidigt appellerar mångfald till positiva värderingar, vilket underlättar myndigheternas utvecklingsarbete. Vi menar att det bör vara möjligt att undvika en konflikt genom att klargöra relationen mellan dessa begrepp i såväl myndigheternas eget arbete som i dialogen mellan myndigheter och regeringskansli. Betona myndigheternas ansvar Samtidigt som det kan finnas skäl till en viss tveksamhet inför kartläggning som metod, finner vi att myndigheterna på något sätt måste bilda sig en uppfattning om möjligheterna att i större utsträckning ta till vara den kompetens som av allt att döma inte utnyttjas tillräckligt. Det handlar inte enbart om nyrekryteringar utan också om hur den befintliga personalens kompetens tas till vara. I grund och botten handlar det om att säkerställa legitimitet inom statsförvaltningen. Myndigheternas verksamhet är offentligt finansierad och vilar på de grundläggande förvaltningspolitiska värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Så länge en del av befolkningens kompetens inte tas till vara av olika skäl, undermineras dessa värden. Ökad mångfald bidrar också till kvalitet. Statsförvaltningen riskerar att gå miste om värdefull kompetens 17

18 som kan bidra till att verksamheten utvecklas. Dessutom kan perspektiv och erfarenheter tillföras som kan ligga till grund för verksamhetens utveckling. Därför bör någon form av analys och bedömning av möjligheterna att stärka kompetensförsörjningen ses som ett viktigt medel i ett systematiskt arbete med mångfaldsfrågor. Formerna för detta måste självfallet vara en fråga för varje myndighet att ta ställning till, med utgångspunkt i de lagar som rör diskriminering och de mål som regering och riksdag lägger fast. Uppmuntra erfarenhetsutbyte och möjligheterna till samverkan Det är relativt få om än större myndigheter som efterfrågar externt stöd. Vi menar ändå att samverkan kring erfarenhetsutbyte är en fråga som bör uppmärksammas. Det är möjligt att t.ex. de insatser som Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR) står för skulle kunna utnyttjas i större utsträckning av myndigheterna. Frågan om KKR:s verksamhet har dock utretts i särskild ordning. 5 Vi vill peka på möjligheten till samverkan genom att myndigheter som antingen har verksamhetsmässiga beröringspunkter eller som befinner sig inom samma geografiska område, tar initiativ till erfarenhetsutbyte, vilket också kan rymma gemensamma insatser. Formerna och innehållet för ett ökat samarbete måste givetvis bestämmas av berörda myndigheter och utgå ifrån verksamhetens behov. Förbättra uppföljning och utvärdering Det står utom allt tvivel att kunskapen om myndigheternas insatser på mångfaldsområdet behöver öka. Den arbetsgivarpolitiska delegeringen innebär att myndigheterna har det fulla ansvaret och att regeringen genom sitt uppföljningssystem utvärderar utfallet. En möjlighet som regeringen själv pekat på är att vid behov ta initiativ till fördjupade analyser av arbetsgivarpolitiska frågor. 6 Vi anser att denna möjlighet bör utnyttjas för att följa upp och utvärdera myndigheternas arbetsgivarpolitiska åtagande som rör mångfald. Detta är en effektiv metod för att få ökad kunskap om myndigheternas insatser i förhållande till de övergripande mål som regering och riksdag lagt fast. Dessutom kan kunskapen från en sådan fördjupad analys ligga till grund för såväl myndigheternas eget utvecklingsarbete som nationella insatser. 5 SOU 2004:65. 6 Prop. 2003/04:1 s.47. I SOU 2002:32 förs en diskussion om hur ett system för fördjupad utvärdering skulle kunna se ut. 18

19 Vi anser att insatserna bör följas upp och utvärderas återkommande. Vid sidan av återrapporteringskrav till myndigheterna i regleringsbrev bör externa resultatanalyser tas fram. Detta kan göras på olika sätt. För närvarande finns dock ingen myndighet som har ett uttryckligt ansvar för utvärdering och uppföljning av myndigheternas arbetsgivarpolitik. Det utesluter dock inte att regeringen använder sig av möjligheten att uppdra åt någon stabsmyndighet inom det förvaltningspolitiska området att genomföra en fördjupad utvärdering. Ett andra alternativ är att ge uppgiften åt någon myndighet inom det integrationspolitiska området eller att någon expertmyndighet inom arbetsmarknadspolitiken utnyttjas. Ett tredje alternativ är att periodiskt uppdrag åt en utredare att göra en utvärdering. De närmare formerna för en fördjupad analys måste givetvis övervägas ytterligare. Uppföljning och utvärdering kan genomföras på olika sätt. Ett alternativ är att kombinera enkäter till samtliga myndigheter med en utvärdering av delar av statsförvaltningen som bedöms strategiskt viktiga. En utvärdering kan också ha till uppgift att sammanställa och värdera redan befintlig information om myndigheternas mångfaldsarbete. I detta sammanhang vore det av stort värde om även internationella erfarenheter sammanställs och analyseras. 2.3 Former för reglering och styrning Sammanfattande iakttagelser och förslag Myndigheternas ansvar för etnisk och kulturell mångfald regleras i många sammanhang, vilket leder till oklarheter. Beslutet om handlingsplaner vilade dessutom på en annan princip för styrning än den som ligger till grund för den arbetsgivarpolitiska delegeringen. Regeringsbeslutet bör enligt vår bedömning omprövas. Tydligare mål bör i stället övervägas. Förutsatt att målet att öka andelen utrikes födda i statlig tjänst ska ligga fast, kan en möjlighet vara att överväga rekryteringsmål för hela eller delar av statsförvaltningen. Iakttagelser Omfattande reglering Möjligheterna att göra olika tolkningar av begreppet mångfald illustreras tydligt av de många regleringarna av myndigheternas ansvar för statens integrationspolitiska strävanden. De talrika och ibland dubblerande regleringarna bäddar för en situation som bidrar till oklarhet för såväl enskilda myndigheter som Regeringskansliet, som ska svara för den löpande styrningen av myndigheternas verksamhet. 19

20 Olika styrprinciper Regeringsbeslutet om att upprätta handlingsplaner och de årliga besluten om redovisning av kompetensförsörjning har utgått från olika principer för styrning. Medan regeringsbeslutet om mångfaldsplaner föreskriver hur myndigheterna ska arbeta, utgår den arbetsgivarpolitiska delegeringen ifrån att myndigheterna själva anger hur målen ska nås. Regeringsbeslutet om att upprätta mångfaldsplaner anger vidare inte vilka former för redovisning som är tänkta att tillämpas. Något fullständigt klargörande på denna punkt har heller inte skett senare, varken i anslutning till de årliga besluten om redovisning av kompetensförsörjning eller i något annat sammanhang. Enligt vad vi erfarit fanns det redan vid beredningen av regeringens beslut om mångfaldsplaner en tvekan från olika delar av Regeringskansliet, vilket delvis kan förklara bristen på samstämmighet. Målet har varit konstant Det övergripande målet för etnisk och kulturell mångfald har i stort sett varit konstant. När frågan kom upp på den politiska dagordningen, var den övergripande avsikten att personalsammansättningen inom staten skulle avspegla samhällets etniska och kulturella sammansättning. Staten skulle vara ett föredöme i detta avseende. Numera uttrycks det övergripande målet som att den etniska mångfalden i statsförvaltningen skall öka. Målet att staten ska vara ett föredöme ligger alltjämt fast. 7 Den nu gällande formuleringen stämmer bättre överens med principerna för den arbetsgivarpolitiska delegeringen, nämligen att det är myndigheterna som ska bestämma målen utifrån vissa övergripande politiska intentioner. Överväganden och förslag Ompröva regeringsbeslutet Det finns starka skäl att ompröva 1999 års regeringsbeslut om handlingsplaner. Regeringsbeslutets status och relation till gällande lag är oklar. Vissa ställer sig frågan om regeringsbeslutet fortfarande gäller. Andra ser kravet på handlingsplaner som en konkretisering av lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning medan vissa ser regeringsbeslutet som något självständigt i förhållande till lagen. I praktiken kan ett regeringsbeslut av denna karaktär ge intryck av att det räcker med att efterleva regeringsbeslutet. 7 Prop. 2003/04:1, s.44 20

21 Regeringsbeslutet riskerar således att undergräva legitimiteten för de lagar och förordningar som riksdag och regering beslutat rörande diskriminering. Det kan också försvåra den tillsyn som är tänkt att ske enligt dessa lagar. Det kan också ifrågasättas om regeringen ska föreskriva hur myndigheten i detalj ska arbeta med en viss fråga. För en myndighet kan det vara naturligt att i ett samlat program ange åtgärder som handlar om mångfald tillsammans med andra liknande frågor som är arbetsgivarpolitiskt motiverade. Myndigheterna kan också välja andra former, t.ex. olika modeller för verksamhetsutveckling eller integrerat i den löpande verksamhetsplaneringen. Vi noterar i sammanhanget att lagen enbart talar om ett målinriktat och aktivt arbete. Exakt hur det ska genomföras tar inte lagen ställning till. Lagreglering är inte det effektivaste sättet I vissa fall kan det finnas skäl för regering och riksdag att säkerställa att vissa typer av åtgärder hanteras på ett visst sätt. Exempel på detta är jämställdhetslagens krav på lönekartläggning ur ett könsperspektiv och upprättande av jämställdhetsplan och verksförordningens krav på policy för representation m.m. Detta skulle kunna betyda att myndigheternas ansvar för mångfaldsfrågor borde föreskrivas på liknande sätt som för jämställdhet. 8 I praktiken skulle detta innebära att alla arbetsgivare årligen ska upprätta och revidera en plan för mångfaldsarbetet och att denna ska bygga på tidigare utfall och fakta i form av lönekartläggning. Därigenom skulle myndigheternas krav på mångfaldsarbete skärpas betydligt och få en tydligare rättslig grund. Det finns dock skillnader mellan jämställdhet och mångfald. Att arbeta med jämställdhet är inte förenat med de etiska och praktiska problem som framkommit i våra intervjuer och iakttagelser. Att t.ex. kartlägga löner för att se om osakliga löneskillnader uppstått mellan individer med olika etnisk tillhörighet väcker inte bara frågor om hur en sådan kartläggning kan göras, utan i hög grad vilka slutsatser som överhuvudtaget är möjliga att dra. Det är av allt att döma betydligt mer vanskligt och kontroversiellt att dra slutsatser av statistiskt material som rör mångfald än vad det är för jämställdhet. Vår bedömning är att det är osäkert vilket genomslag en lagreglering som stadgar att handlingsplaner ska göras skulle få. Vi menar att det i dagsläget är mer effektivt att utveckla befintliga former för den arbetsgivarpolitiska delegeringen och stärka styrningen på andra politikområden som rör etnisk och kulturell mångfald samt skapa bättre förutsättningar för tillsynen av diskrimineringslagarna. 8 För närvarande pågår en översyn av samtliga lagar som rör diskriminering, inklusive jämställdhetslagen, som bl.a. stadgar att alla arbetsgivare ska upprätta jämställdhetsplaner. 21

22 Klargör de arbetsgivarpolitiska målen I arbetet med att stärka etnisk och kulturell mångfald har myndigheterna fått ett stort utrymme att själva identifiera mål och åtgärder. Vi finner det både möjligt och angeläget att på sikt överväga mer specifika mål inom arbetsgivarpolitiken, i likhet med vad som görs för att öka andelen kvinnliga chefer på alla nivåer, om målet är att öka andelen utrikes födda i statsförvaltningen. Den nuvarande delegeringen av arbetsgivarpolitiken utgår ifrån att myndigheterna har det fulla ansvaret för att formulera mål och överväga adekvata åtgärder. Regeringens ansvar är att följa upp myndigheternas arbetsgivarpolitiska åtaganden och när så bedöms lämpligt sätta övergripande mål. För att denna rollfördelning ska kunna upprätthållas och för att de politiska målen för statens arbetsgivarpolitik ska kunna infrias, krävs vid sidan av en fördjupad analys av myndigheternas genomförande tydligare mål. Överväg rekryteringsmål En möjlighet är att överväga en form av rekryteringsmål som grund för myndigheternas arbetsgivarpolitik. Utgångspunkten för sådana mål är att fokusera möjligheten att ta tillvara outnyttjad kompetens hos utrikes födda. Sådana kan sättas antingen per myndighet eller per utgifts- eller politikområde. Vår bedömning är att det är mer realistiskt att i budgetpropositionen formulera mål utifrån politik- eller utgiftsområden. Rekryteringsmål per myndighet skulle kunna innebära att kvantiteten får för stor betydelse. Denna risk är mindre om mål sätts per politik- eller utgiftsområde. Vidare är det sannolikt att rekryteringsmål inte krävs för hela statsförvaltningen. I stället bör strategiskt viktiga områden väljas ut. Rekryteringsmålen bör tas fram efter väl avvägda analyser av tillgänglig statistik som belyser utvecklingen av utrikes födda inom staten och tillgången på utbildad arbetskraft med olika nationaliteter. Det är möjligt att rekryteringsmålen bör sättas för en längre tid än ett år. Hur målen bör relateras till myndigheternas regleringsbrev bör övervägas ytterligare. Myndigheternas insatser för att uppnå rekryteringsmålen bör följas upp och utvärderas inom ramen för den funktion för återkommande uppföljning och utvärdering som vi föreslagit tidigare. Med tanke på att erfarenheterna av denna typ av mål är begränsade, kan en möjlighet vara att tillämpa någon form av försöksverksamhet. För detta talar också de svårigheter som för närvarande finns att använda befintlig statistik om såväl andelen utrikes födda inom statlig förvaltning som tillgången på kompetens. Ytterligare ett förhållande som talar för en försöksverksamhet är betydelsen av att undvika de negativa effekter som kan uppstå om för mycket uppmärk- 22

23 samhet riktas mot kvantifierbara mål i uppföljningen och utvärderingen av myndigheternas insatser. I vissa fall kan det inte uteslutas att det bland utrikes födda inte finns den nödvändiga utbildningen och kompetensen eller intresset för att arbeta inom den statliga verksamheten i tillräckligt hög grad för att motsvara andelen utrikes födda i samhället som helhet. Ett alltför tilltaget rekryteringsmål skulle i detta sammanhang kunna komma i konflikt med målet att säkerställa kompetensförsörjningen inom staten. Utgångspunkten för vårt förslag om rekryteringsmål är att så länge regeringen och riksdagen har uttalat att andelen utrikes födda bör öka i statsförvaltningen bör också politiken utformas på ett sådant sätt som gör det möjligt att både styra mot målet och följa upp utfallet av myndigheternas ansträngningar. Annars bör målet att öka andelen utrikes födda överges. Ökade incitament för myndighetsspecifika analyser Vår bedömning är att rekryteringsmål kan bidra till att ställa ökade krav på myndigheterna att analysera sina förutsättningar att stärka etnisk och kulturell mångfald. Myndigheten får incitament för att i ökad utsträckning analysera arbetsmarknadens utveckling och vilka möjligheter som finns att ta tillvara outnyttjad kompetens för att öka effektiviteten i verksamheten. Det bör understrykas att rekryteringsmål förutsätter en fördjupad uppföljning och utvärdering. Erfarenheterna från bl.a. jämställdhetsarbete talar för att det viktigaste på sikt är att de inre arbetsvillkoren är anpassade för båda könen och att myndigheten har vidtagit effektiva åtgärder för att motverka diskriminering. Detsamma torde gälla etnisk och kulturell mångfald. Vår bedömning är att en fördjupad uppföljning av myndigheternas åtaganden parat med tydligare mål för myndigheternas arbete kan bidra till att myndigheterna får ökade incitament att analysera och utveckla verksamhetens utformning och den egna arbetsmiljön. Ökade krav på Regeringskansliet För att klargöra de arbetsgivarpolitiska målen för etnisk och kulturell mångfald måste också Regeringskansliet internt stärka sina insatser. Den enhet som ansvarar för arbetsgivarpolitiken och som bl.a. sammanställer myndigheternas kompetensförsörjning får rimligtvis en viktigare sammanhållande roll. Arbetet med rekryteringsmål, vilket i hög grad bör involvera berörda sakdepartement, måste ledas och följas upp. De ökade arbetsinsatser som ofrånkomligt krävs måste ses mot bakgrund av att regeringen får bättre möjligheter att nå de övergripande politiska målen för etnisk och kulturell mångfald inom ramen för arbetsgivarpolitiken. 23

24 2.4 Samspel mellan politikområden Sammanfattande iakttagelser och förslag Att stärka etnisk och kulturell mångfald inom staten är en av flera åtgärder som understödjer integrationspolitiken. Olika insatser som görs inom olika politikområden kan förstärka varandra. Det finns emellertid en risk för att målkonflikter uppstår, beroende på hur de statliga åtagandena genomförs och följs upp. När det gäller mångfald i staten är ansvaret för att kontinuerligt följa upp och utvärdera myndigheternas insatser oklart. Det blir därmed svårt att relatera insatser inom olika politikområden till det mer övergripande politiska målet att antalet utrikes födda bör öka inom statlig förvaltning. Vid sidan av det arbetsgivarpolitiska ansvaret bör myndigheternas verksamhetsmässiga ansvar för etnisk och kulturell mångfald klargöras i större utsträckning. Sambanden mellan olika politikområden bör stärkas och det pågående arbetet med att se över dels mål och indikatorer för integrationspolitiken, dels formerna för samordning och uppföljning av generella krav bör fullföljas. Vidare bör ansvarsfördelningen mellan berörda myndigheter tydliggöras. Iakttagelser Flera politikområden berörs Inom ett flertal politikområden är det av stor betydelse att öka andelen utrikes födda inom statsförvaltningen och stärka etnisk och kulturell mångfald i statlig verksamhet. Utgångspunkten är politikområdet integrationspolitik, som handlar om att trygga lika rättigheter, möjligheter och skyldigheter för personer med utländsk bakgrund. Dessa värden utgår i sin tur från regeringsformen och målen om lika rättigheter. Under senare år har också frågan om stärkta mänskliga rättigheter framhävt dessa aspekter inom politikområdet. Därmed berörs också politikområdena demokrati och förvaltningspolitik, vars övergripande värden är demokrati, rättssäkerhet och öppenhet. Arbetsgivarpolitiken är en del av förvaltningspolitiken och kan snarast ses som ett medel för denna. Den ska säkerställa en statsförvaltning som har en väl fungerande kompetensförsörjning och som lever upp till de krav som ställs på myndigheternas verksamhet ur såväl ett sakpolitiskt som förvaltningspolitiskt perspektiv. Mångfaldsfrågan är dessutom en del i sakpolitiken i flera fall. Inom arbetsmarknadspolitiken har frågan om sysselsättning för invandrare fått ökad uppmärksamhet och ytterligare medel ställts till förfogande inom ramen för de arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Inom utbildningspolitiken har mång- 24

25 fald sedan flera år uppmärksammats inom universitet och högskolor. Så har t.ex. högskolelagen förändrats med avseende på mångfaldsperspektivet. Universitet och högskolor har också av regeringen ålagts att upprätta handlingsplaner för att stärka mångfalden bland studenter. Politikområdet storstadspolitik har klara integrationspolitiska kännetecken. Att stärka integrationen i vissa utsatta områden är i grund och botten syftet med detta politikområde. Listan på sakpolitiska politikområden där frågor om integration och mångfald återfinns kan göras ännu längre. Kraven på myndigheterna att stärka den etniska och kulturella mångfalden i den egna verksamheten blir i detta sammanhang en av flera pusselbitar i de ansträngningar som ryms inom den statliga politiken. Samspel eller konkurrens Att integration och mångfald ingår i flera politikområden är inget konstigt i sig. Snarare är det ett belysande exempel på hur många frågor går in i olika politikområden. Andra liknande exempel är jämställdhet, regional utveckling och utbildning. Politikområdena betonar olika perspektiv och kan i bästa fall förstärka varandra. Samtidigt kan samspelet mellan olika politikområden leda till konkurrens och ge upphov till målkonflikter och oklarheter av det slag som vi tidigare redogjort för. Vem gör vad? När flera politikområden berörs av en fråga, aktualiseras också vilken ansvarsfördelning som ska gälla för berörda myndigheter och hur dessa samverkar om att genomföra de politiska intentionerna. I fråga om integration och mångfald inom olika politikområde har de berörda myndigheterna ett ansvar för de integrationspolitiska strävandena, t.ex. Ams och arbetsmarknadspolitiken. För integrationspolitiken finns Integrationsverket och för att stärka de förvaltningspolitiska strävandena verkar Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR). Därtill finns dels Ombudsmannen mot etnisk diskriminering (DO) vars uppgift framgår av Lag (1999:131) om Ombudsmannen mot etnisk diskriminering, samt Arbetsgivarverket med ansvar att samordna och utveckla den statliga arbetsgivarpolitiken. För de enskilda myndigheterna kan rollfördelningen dem emellan te sig oklar. Samtliga myndigheter, Integrationsverket, DO och KKR, har snarlika uppdrag att främja och sprida information om etnisk och kulturell mångfald. Ingen av myndigheterna har som tidigare nämnts i avsnitt 2.2 något uttalat ansvar av att följa upp myndigheternas arbetsgivarpolitiska ansvar för etnisk och kulturell mångfald. Arbetsgivarverkets roll är i första hand att företräda de statliga myndigheterna och i samverkan med dessa utveckla 25

26 arbetsgivarpolitiken. Integrationsverket har dock analyserat myndigheternas arbetsgivarpolitiska åtagande i de granskningar som gjorts av integrationspolitikens genomförande. Få tillsynsinsatser av statliga myndigheter Integrationsverket och DO har båda i uppdrag att motverka diskriminering på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning. Frågan om Integrationsverkets och DO:s snarlika uppdrag att förebygga och motverka etnisk diskriminering är inte ny och hanteras av myndigheterna bl.a. i form av en överenskommelse som kan tolkas som att Integrationsverket ska utgå ifrån ett övergripande perspektiv medan DO ska utgå ifrån ett individperspektiv. I praktiken torde det vara svårt att hålla isär dessa perspektiv, vilket också är ett skäl till överenskommelsen. DO:s tillsynsansvar rör arbetsgivare och deras efterlevnad av lagen om åtgärder mot diskriminering i arbetslivet på grund av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, vilket berör dels arbetsgivarnas skyldighet att främja lika rättigheter och möjligheter oberoende av etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, dels tillsynen över att diskriminering inte förekommer i individuella fall. Hittills har dock tillsynen av hur arbetsgivare fullgör sitt aktiva åtgärdsarbete fått begränsat utrymme i förhållande till övriga uppgifter som DO fullgör. DO har inte genomfört någon systematisk tillsyn av i vilken utsträckning statliga myndigheter lever upp till lagen. Ett fåtal myndigheter har dock granskats. Vi noterar i sammanhanget att DO anger i sin årsredovisning för år 2003 behov av ökade resurser. DO har med stöd av lagen och av regeringsbeslutet, sett det som angeläget att vägleda myndigheterna i hur handlingsplaner kan upprättas. Regeringen har dock inte gett DO i uppdrag att följa upp myndigheternas handlingsplaner. Överväganden och förslag Särskilj det verksamhetsmässiga ansvaret I vissa fall kan det vara på sin plats att se det verksamhetsmässiga ansvaret som en utlöpare av det arbetsgivarpolitiska ansvaret. Förutsättningarna för ett mångfaldsperspektiv i verksamhetens genomförande stärks, när myndigheten väl har säkerställt organisationens interna mångfald, dvs. arbetat framgångsrikt med att rekrytera och utveckla de interna arbetsförhållandena med avseende på etnisk och kulturell mångfald. Uppgifterna som utförs präglas därmed i högre grad av kunskap om och förståelse för ett mångkulturellt samhälle. Något självklart samband finns dock inte mellan de olika perspektiven. Krav på att kunna bedriva och utveckla statlig verksamhet ur ett mångfaldsperspektiv måste på samma sätt som för jämställdhet ställas på alla anställda 26

27 oavsett bakgrund. En myndighet kan således vara framgångsrik inom mångfaldsområdet i detta avseende, samtidigt som den inte tar sitt arbetsgivarpolitiska ansvar fullt ut. Det arbetsgivarpolitiska ansvaret är något som bör omfatta samtliga arbetsgivare. Det verksamhetsmässiga måste dock övervägas från fall till fall beroende på myndighetens verksamhet. Vi menar att denna möjlighet skulle kunna användas i större utsträckning på ett medvetet sätt. Fortsätt stärka sambanden mellan olika politikområden Vi finner det viktigt att klara ut relationerna mellan arbetsgivarpolitiken och politikområden som understödjer de integrationspolitiska strävandena. Därmed kan tydligheten öka i fråga om mål och medel för att genomföra de politiska intentionerna. Inom flera politikområden finns förutsättningar att stärka möjligheterna till sysselsättning för utrikes födda. Dessa är kanske rentav mer betydelsefulla än vad som kan åstadkommas inom arbetsgivarpolitiken. Både utbildningspolitiken och arbetsmarknadspolitiken rymmer ett flertal konkreta åtgärder som syftar till att stärka integrationen av utrikes födda. Sedan drygt ett år har en interdepartemental arbetsgrupp till uppgift att överväga mål och indikatorer för politikområden som knyter an till integrationspolitiska intentioner. Avsikten är att arbetsgruppen ska förtydliga hur de olika politikområdena hänger samman och bl.a. föreslå indikatorer för hur integrationspolitiken ska följas upp. Vi finner detta arbete lovvärt men konstaterar samtidigt att delar av gruppens arbete i princip är något som vanligtvis är myndighetsuppgifter. Samtidigt har gruppen till uppgift att överväga vilka myndigheter som på central förvaltningsnivå bör få ett tydligare ansvar för att genomföra integrationspolitiken. Vi finner denna uppgift angelägen och tolkar att denna även rymmer frågan om vilka myndigheter som bör ges ett tydligare verksamhetsmässigt ansvar, oavsett om det handlar om myndigheter på central förvaltningsnivå. Klargör ansvarsfördelningen inom Regeringskansliet och mellan myndigheter Samspelet mellan ansvariga enheter och sakdepartement är av stor betydelse för att klargöra myndigheternas verksamhetsmässiga ansvar och relatera olika insatser inom olika politikområden. Samtidigt som sakdepartementen måste ges utrymme att forma politiken i enlighet med de verksamhetskrav som olika delar av statsförvaltningen rymmer, måste också formerna för ledning och samordning av integrationspolitiska åtgärder vara tydliga och konsistenta. Förutom det arbete som pågår inom den interdepartementala arbetsgruppen sker ett utvecklingsarbete som riktar in sig på formerna för 27

28 ledning och uppföljning av generella krav. 9 Vi kan således konstatera att det bör finnas goda förutsättningar för att använda mer lämpliga former för styrning av åtgärder som rör integration och mångfald. Detta bör också bidra till bättre förutsättningar för de berörda myndigheterna att utföra sina uppgifter. I detta sammanhang finns det anledning att uppmärksamma DO:s tillsynsuppgifter som rör den statliga förvaltningen. Mycket tyder på att regeringsbeslutet om att upprätta handlingsplaner i praktiken försvårat tillsynen av myndigheternas åtgärder i enlighet med gällande lagar. Det bör dock framhållas att Statskontoret inte har haft till uppdrag att pröva de olika myndigheternas insatser samt att ytterligare analyser måste göras. Vi finner ändå att frågan om tillsyn bör uppmärksammas. 9 Finansdepartementet (2004a) 28