Yttrande över Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor (SOU 2016:66)

Transkript

1 Yttrande Dnr Utbildningsdepartementet Stockholm Yttrande över Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor (SOU 2016:66) har fått möjlighet att yttra sig till Utbildningsdepartementet angående Det stämmer! Ökad transparens och mer lika villkor (SOU 2016:66). Sammanfattning av s synpunkter anser att utredningen genom att den endast har lappat och lagat på det befintliga systemet inte har nått dit den borde ha nått. Vi föreslår därför att de största delarna av utredningens förslag om förändringar av skolpengen inte ska genomföras, utan att det istället ska tillsättas en ny utredning som ska se över hela finansieringssystemet, inte minst den styrande per-capita-princip. anser att förslaget om skärpta krav, istället för ett kommunalt veto, vid etablering av fristående skolor är bra och att det ska genomföras. Om de krav som införs inte räcker anser vi dock att det ska finnas en beredskap för att skärpa dem än mer. Utredningen avstyrker förslaget om en gemensam antagningsadministration och vill istället införa ett krav på att det ska ske en formell ansökan på en blankett till fristående skolor. anser att kravet om en formell ansökan är bra, men tycker det är beklagligt att utredningen avfärdar förslaget om en gemensam antagningsadministration. Utredningen i korthet Utredningen föreslår ett antal förändringar gällande villkoren för fristående skolor. Bland annat tydliggörs hur elevpengen ska vara uppbyggd och att kostnader förknippade med kommunernas mer övergripande ansvar ska vara möjliga att räkna bort när elevpengen räknas fram. I utredningen föreslås också att ekonomisk redovisning på skolnivå ska införas, både för fristående och kommunala skolor. Kommunerna ska få ett något större inflytande över nyetableringar av fristående skolor. Inte minst klargörs att bland det som bör beaktas när tillstånd ges innefattar intressena av alla elevers rätt till likvärdig utbildning samt att en överetablering av skolor inte uppstår, därtill ska kommunerna bli skyldiga att överlämna ett yttrande med en konsekvensbeskrivning. Utredningen föreslår att det inte ska införas regler om gemensam kö, administrerad av lägeskommunen, för kommunala och fristående skolor. Däremot vill utredningen att en formell ansökan till fristående skolor ska införas.

2 Yttrande 2 [7] s synpunkter Utredningen beskriver sitt arbete som att den i första hand lämnar förslag och överväganden som tar utgångspunkt i de system som byggts upp inom skolområdet för att vidareutveckla dessa. anser att detta tyvärr har varit fel ingång. Hela skolans finansieringssystem behöver ses över, inte minst den bärande per-capitaprincipen. hade uppskattat om en sådan översyn hade skett redan här. Eftersom en sådan övergripande analys av skolpengssystemet inte har skett istället lappas och lagas det i dagens system anser att det bör tillsättas en ny utredning med uppdrag att se över hela finansieringssystemet, i linje vad vi skisserar i slutet på detta yttrande, istället för att utredningens förslag angående skolpengssystemet genomförs. Dock kan den del som handlar om kommunernas rätt att räkna bort kostnader förknippade med deras mer övergripande ansvar genomföras snabbare. Även förslagen om en särskild ansökningsblankett och skärpta krav, istället för ett kommunalt veto, vid etablering av fristående skolor är bra och bör genomföras snabbare. Grundbelopp och strukturbelopp I detta avsnitt kommenterar vi de enskilda detaljerna i utredningen. Det innebär att vi kan ställa oss positiva till enskildheter i förslagen, trots att vi anser att dessa kan vänta till den större översyn som vi efterlyser. Utredningen föreslår att bidragen till enskilda huvudmän ska förutom grundbelopp, och i förekommande fall tilläggsbelopp, även bestå av ett strukturbelopp. Detta ska bestå av de delar som fördelas utifrån barns och elevers olika förutsättningar och behov förutom eventuella tilläggsbelopp. anser att det är bra att en sådan uppdelning görs och tror att det blir tydligare för både kommuner och enskilda huvudmän varför olika elever genererar olika resurser. Samtidigt är vi avvisande till det per-capita-tänk som är grunden för resonemanget. Att olika elever kostar olika mycket beror inte bara på vem eleven är, utan också i vilket sammanhang den är placerad, till exempel är hur många elever som befinner sig i ett och samma klassrum en avgörande faktor. Om detta inte beaktas i modellen med grundbelopp och strukturbelopp lär det leda till problem med över- och underfinansiering av skolor utifrån deras utbildningsuppdrag. Utredningen slår fast att grundbeloppet ska utgöra den ekonomiska basen för att bedriva verksamhet i enlighet med de lagar och regler som styr skolan och att det kommer att vara samma för samtliga elever i aktuell ålderskategori och skolform. Strukturbeloppet ska vara ett komplement till detta. För strukturbeloppet preciseras också att det ska rymma alla resurser som fördelas utifrån barns och elevers (individers och gruppers) olika behov och förutsättningar. Om det som avses med gruppers här är att hänsyn ska tas till undervisningsgruppernas storlek och innebär att summan ska kunna justeras upp för små undervisningsgrupper och ned för stora är detta en mycket välkommen formulering. Om inte det är tanken, vilket man kan tro av formuleringen att grundbeloppet ska vara den ekonomiska basen, utan att beloppen även framgent ska utbetalas utan att beakta sådant

3 Yttrande 3 [7] som fyllnadsgrad och marginalkostnad kommer de problem som finns med per-capitafördelningssystemet kvarstå. De riskerar till och med att öka genom den precisering som görs genom att dela bidraget i ett grundbelopp och ett strukturbelopp. Utredningen föreslår vidare att kommuner ska ha rätt att undanta kostnader kopplade till sitt generella myndighetsansvar eller till sitt huvudmannaansvar enligt skollagen. delar utredningens bedömning och ser det som mycket välkommet att utredningen för fram detta. Vi är dock lite oroliga över att det inte preciseras vilka dessa kostnader är och misstänker att det kommer krävas att en rättspraxis kommer på plats innan kommuner och enskilda huvudmän vet spelreglerna. Även i dessa skrivningar ges möjligheten att beakta till exempel fyllnadsgraden i klassrum. Det är dock inte tydligt om det är det som avses eller inte. För att skrivningen inte ska leda till en mängd rättsprocesser bör vad som ingår preciseras i det kommande arbetet med en proposition. Mervärdesskatt, lokalkostnad och resursskolor När det gäller mervärdesskatt väljer utredningen att inte lägga något förslag om förändring, utan vill avvakta beredningen av förslagen i SOU 2015:93 där det föreslås att schablonen för så kallad dold mervärdesskatt till kommuner ska sänkas från sex till fem procent. anser det vara klokt att avvakta den beredningen innan ett beslut fattas, men om schablonen sänks till fem procent bör det även gälla det belopp som utgår till fristående skolor för mervärdesskatt. En del talar för att dagens sexprocentsnivå är en överkompensation för mervärdesskatt inom skolan, eftersom den största kostnaden är personalkostnader, som inte är momspliktiga, och mycket av det övriga, som litteratur och mat, omfattas av lägre momssatser än 25 procent. När det gäller lokalkostnader föreslår utredningen att ingen förändring bör ske, utan att de även framgent bör vara baserad på kommunens genomsnittliga lokalkostnad. instämmer, men vill samtidigt föra fram att det bör finnas goda möjligheter för kommuner att justera lokalbidragen både uppåt och nedåt, till exempel när små elevgrupper drar upp kommunernas kostnader, där kommunen har låg interndebitering för lokaler eller där andra skäl gör att kommunens lokaler är dyra eller billiga per elev. När det gäller interkommunal ersättning anser utredningen, utan att göra något lagförslag av det, att den bör fastställas på samma sätt som ersättningen till fristående huvudmän. Om detta genomförs uppstår samma problem som uppstår vad gäller fristående huvudmän. Per-capita-modellen är ett olyckligt sätt att fördela resurser till skolor eftersom den inte beaktar sådant som fyllnadsgrad. Därför är det bättre att kommuner fortsätter försöka hitta en rimlig ersättning tillsammans. När det gäller tilläggsbelopp för särskilt stöd föreslår utredningen inga specifika förändringar, men för de fristående skolor som har en stor andel elever med stora behov av särskilt stöd föreslås att de ska få särskilda regler. I framtiden ska dessa kallas för resursskolor och det ska i Skollagen anges att sådana fristående skolor kan få begränsa sig till elever med omfattande behov av särskilt stöd. Egna regler ska gälla för hur tilläggsbeloppen ska bestämmas för dessa skolor.

4 Yttrande 4 [7] Först vill påtala att vi finner det vara en anomali att fristående huvudmän får driva resursskolor, när kommunala huvudmän inte får det. I praktiken innebär det att vissa elever och föräldrar blir hänvisade till att välja en fristående huvudman, oavsett om de vill det eller inte. anser därför att det borde vara tillåtet även för kommuner att driva resursskolor. Tilläggsbeloppet ska för resursskolor bestämmas genom att kommuner och den enskilda huvudmannen kommer överens om hur stort belopp som ska utgå för varje elev. Om den enskilde huvudmannen inte är nöjd med tilläggsbeloppet för en elev ska den ha rätt att tacka nej till eleven. Utredningen menar att eftersom kommuner inte får driva resursskolor kommer det finnas ett gemensamt intresse hos både kommunen och den enskilde huvudmannen att komma överens. Så är sannolikt fallet, men styrkeförhållandena blir väldigt ojämna om den ene får driva resursskola, men inte den andre. Mycket talar för att kostnaden riskerar att drivas upp med utredningens förslag, eftersom kommunerna har ett incitament att placera eleverna på skolorna, samtidigt som resursskolorna kan neka om de inte är nöjda med ersättningen. Utredningen föreslår också att de olika bidragsposterna ska stämmas av årligen för att se om korrekta belopp har utgått. I grund och botten är detta bra, men det kan inte ske på ett mekaniskt sätt. Vid en elevförändring på kommunala skolor kan de olika beloppen per elev både höjas och sänkas, inte för att kommunen betalar mer totalt, utan för att det är färre eller fler elever som kostnaden delas på. Det är en av de uppenbara nackdelarna med percapita-fördelning, som när man ska justera beloppen i efterhand hamnar helt snett. Vid avstämningarna bör kommuner därför få justera för de effekter som elevtalsförändringar, både sammanlagt och på enskilda skolor, har på beloppen som utbetalas. Detta problem skulle också fullständigt lösas av den förändring av finansieringssystemet som skisseras nedan. Ekonomisk redovisning, kommunalt veto och antagning Vidare föreslår utredningen att ekonomisk redovisning på skolenhetsnivå ska införas, både för fristående och kommunala skolor. Eftersom anser att resurserna som tillförs skolan ska användas i verksamheten har vi en positiv syn på utredningens ambition, då vi tror att det kommer att skapa en transparens som tydliggör hur resurserna används. Samtidigt ser vi att det kommer att bli en ytterligare arbetsuppgift som kommer att åläggas skolledarna. Deras arbetsbelastning är redan i dag långt över vad som kan hanteras inom en rimlig arbetstid. Av det skälet är vi trots vår positiva syn på själva förslaget tveksamma till att det ska genomföras. Om det ska genomföras måste det följas av en rejäl resursförstärkning av personal som kan stödja skolledare i deras administrativa åligganden, kostnaden för detta lär överstiga de löpande kostnaderna för förslaget som utredningen beräknar till 42 miljoner. Utredningen har utrett om det ska införas ett kommunalt veto mot etablering av fristående skolor. Utredningen landar i ett nej till veto, men att kommuner generellt bör få ett större inflytande över nyetableringar av fristående skolor. Inte minst klargörs att intressena av alla elevers rätt till likvärdig utbildning samt att en överetablering av skolor inte uppstår bör beaktas vid ett godkännande, därtill ska kommunerna bli skyldiga att överlämna ett yttrande innehållandes en konsekvensbeskrivning.

5 Yttrande 5 [7] instämmer i utredningens förslag. Vi vill se en ökad kontroll över etableringen av fristående skolor, samtidigt som vi inte vill se ett kommunalt veto. Skälet till det sistnämnda är att erfarenheten visar att ett sådant veto skulle följa de ideologiska linjerna, mer än beakta situationen för skolan, i kommunen. Vi välkomnar också att kommunerna blir skyldiga att yttra sig och att de måste avge en konsekvensbeskrivning. Utredningens förslag bör innebära att Skolinspektionen i högre grad beaktar frågan om överetablering och alla elevers rätt till likvärdig utbildning när den fattar beslut om tillstånd, vilket vore välkommet. Eventuellt är detta inte tillräckliga rekvisit för att leda till den ökade kontroll som vill se och därför bör det finnas en beredskap för att skärpa dem. Som ett första steg anser vi dock att förslaget är tillfyllest. Utredningen föreslår slutligen att det ska införas en formell ansökan på en blankett till fristående skolor, samtidigt som den avstyrker en gemensam antagningsadministration. anser att utredningens förslag om att det ska ske en formell ansökan till fristående skolor är bra. Vi beklagar dock att den väljer att avstyrka tankarna på en gemensam antagningsadministration. anser att en sådan vore bra för att öka transparensen i systemet och säkra likvärdighet och rättssäkerhet. Det finns ett antal uppmärksammade fall där enskilda skolor inte har hanterat detta på ett korrekt sätt; att så har skett gör att vi anser att det, trots att utredningen avstyrker det, bör införas en gemensam antagningsadministration. Ett reformerat resurssystem skulle göra skolan mer likvärdig Utredningen har tyvärr inte genomfört den större genomlysning av resursfördelningssystemet, som vi anser är nödvändig. Här nedan skisserar vi varför en sådan översyn är nödvändig och i vilken riktning lösningen på problemet bör sökas. Skolkostnadsutredningen konstaterar att allt fler kommuner tillämpar en per-capitaprincip i fördelning av resurser till skolan. Mycket talar för att den principen leder helt fel och gör att vissa skolor, med många elever i undervisningsgrupperna, överkompenseras och andra, med få elever i undervisningsgrupperna, underkompenseras. Det här går på tvärs mot den princip som gäller enligt Skollagen 2 kap 8 där det står att Kommuner ska fördela resurser till utbildning inom skolväsendet efter barnens och elevernas olika förutsättningar och behov. Att fördela resurser enligt per-capita-principen innebär att man kan hänsyn till de individuella behoven, men inte till de som relateras till gruppen och dess storlek. Kostnaden för att bedriva undervisning i ett klassrum med 30 elever istället för 25 elever är inte 20 procent högre. Men en per-capita-modell innebär att man får 20 procent mer resurser för att göra det. Vi vet till exempel att fristående grundskolor har lägre lärartäthet än kommunala grundskolor, men samtidigt är skillnaden stor mellan olika sorters fristående grundskolor: de fristående koncernskolorna har i snitt mycket lägre lärartäthet än kommunala, övriga fristående grundskolor har samma eller till och med lite högre lärartäthet än kommunala.

6 Yttrande 6 [7] Den lägre lärartätheten i koncernskolorna skapas framför allt genom att de har större undervisningsgrupper, samtidigt som det uppstår luckor i de kommunala skolorna luckor som är extremt dyra om kommunen tillämpar en per-capita-princip i fördelning av resurser. Marginalkostnaden för att ha ytterligare en elev i ett och samma klassrum är väldigt låg jämfört med den intäkt som hen, med dagens per-capita-baserade finansieringssystem, genererar; samtidigt är den bortfallande kostnaden för en klass som tappar en elev marginell jämfört med storleken på den skolpeng som försvinner. Ett per-capita-baserat finansieringssystem är därmed inte anpassat till hur skolans kostnader uppstår. I förlängningen betyder det sannolikt också att den sammanlagda kostnaden för utbildningssektorn blir högre än vad den skulle behöva vara. Därför är det hög tid att vi förändrar skolfinansieringen så att hänsyn tas till den marginalkostnad som finns. Det är också där Skolkostnadsutredningen går vilse i och med att den har valt att endast putsa på dagens system. Grunden för en ny finansieringsmodell Hur en ny finansieringsmodell ska se ut behöver naturligtvis utredas, men inriktningen bör vara följande: Först och främst bör finansieringen vara mer socioekonomiskt fördelad än vad den är idag, både inom och mellan kommuner, därav vårt positiva gensvar till förslaget om en strukturkostnadsersättning. Det finns ett antal kommuner som har en bra socioekonomisk fördelning, samtidigt finns det de där frågan är ointressant eftersom skillnaderna mellan skolorna är små. Men det finns också en grupp med kommuner där den socioekonomiska fördelningen borde vara mycket större än den är idag. Men ett än större problem är att de statliga medel som går till skolan i mycket liten omfattning fördelas efter kommunernas behov, samtidigt som det kommunala utjämningssystemet i väldigt liten grad beaktar detta. I den enskilda kommunen måste dessutom finansieringen i högre grad ta hänsyn till elevernas marginalkostnad. Det är inte rimligt att intäkten för den trettionde eleven i en klass är densamma som intäkten för en elev som gör att huvudmannen måste skapa en ny klass. Den trettionde eleven kostar lite, den som ger upphov till en ny klass kostar mycket den trettionde ger upphov till ett rejält överskott; den andra ger upphov till ett rejält underskott. Inte minst framstår detta som absurt i ljuset av den övriga lagstiftningen, som i praktiken innebär att fristående skolor själva kan sätta sin storlek och välja sin placering och därmed ge dem goda möjligheter att alltid ha så stora klasser som de vill medan de kommunala skolorna står för hela risken att behöva utöka antalet klasser alternativt ha tomma platser i de klasser de redan har på grund av elevtalssvängningarna. Det sistnämnda bland annat på grund av Skollagens (29 kap 29 ) krav på att: Varje kommun är skyldig att vid utformningen av sin grundskola beakta vad som är ändamålsenligt från kommunikationssynpunkt för eleverna. Finansieringen bör därför i grunden vara baserad på undervisningsgrupp, med en mindre marginalskolpeng per elev. Den sistnämnda bör motsvara kostnaden för läromedel och

7 Yttrande 7 [7] skolmat samt lite mer, vilket är marginalkostnaden för en elev som flyttar till eller från en existerande undervisningsgrupp. föreslår därför att det bör tillsättas en utredning som ska se över skolans finansiering i grunden, där direktiven ska ta sin utgångspunkt i det ovan skrivna. Först då kan vi få en likvärdig skola. Johanna Jaara Åstrand Ordförande Johan Ernestam Utredare