RAPPORT NR 163 En mognad bransch söker nya verktyg Nyckeltal i kommunal avfallshantering December 2005 Anders Isaksson Ett samarbetsprojekt mellan RENHÅLLNINGSVERKSFÖRENINGEN SVENSKA KOMMUNFÖRBUNDET VA-FORSK OCH INSTITUTET FÖR EKONOMISK FORSKNING VID LUNDS UNIVERSITET
Innehållsförteckning Nyckeltal för jämförelser 3 Syfte och upplägg 3 Fyra övergripande intryck 4 Några exempel från kommunerna 5 Sysav 7 Varför finns det få ekonomiska nyckeltal? 8 Hur används den omfattande statistiken? 8 Problem vid jämförelser 9 Taxesättning 9 Avfallstjänsternas innehåll 9 Rekommendationer 10 Transparens 11 Avslutning 11 Bilaga 12
Nyckeltal för jämförelser Avfallshanteringens utveckling i Sverige har medfört mycket positivt för miljön. Dessutom är avfallshantering en dynamisk och växande bransch som bland annat utgör ett viktigt verksamhetsområde i de svenska kommunerna. För att förbättra och utveckla området har det inom branschen framförts behov av att ytterligare förbättra kontrollen över verksamheterna och bedriva dessa så effektivt och bra som möjligt både ur miljösynpunkt och när det gäller kostnadseffektivitet. Ett allt vanligare hjälpmedel för att styra och kontrollera en verksamhet är genom användandet av nyckeltal. Historiskt har oftast renhållningsavgiften använts som jämförelsetal mellan olika kommuner och dess olika utförareformer och insamlingssystem mm. Det har dock varit svårt att påvisa någon överensstämmelse mellan avgiften och de olika parametrar som jämförts. Det kan förklaras med att avgiften inte alltid speglar faktiska kostnader, utan används för att påverka beteenden istället. Avgiften avser en övergripande tjänst, avfallshantering, men det finns som bekant flera typer av tjänster som ryms inom begreppet avfallshantering. Det hade därför varit önskvärt att öka tydligheten och transparensen i verksamheterna för att underlätta jämförelser mellan kommuner och olika insamlingssystem och behandlingsmetoder. Branschföreträdare, exempelvis RVF, menar därför att det behövs nyckeltal som speglar de faktiska kostnaderna för de olika tjänster som ryms inom avfallshanteringen. Syfte och upplägg För att få en uppfattning om i vilken utsträckning nyckeltal används i den kommunala avfallshanteringen redovisas i denna rapport en kartläggning av det nuvarande användandet av nyckeltal i kommunerna. Studien är inriktad på att studera användandet av nyckeltal inom den kommunala hushållsavfallshanteringen och då främst nyckeltal som rör verksamhetens kostnader. Förutom att ge en bild av vilka nyckeltal som används i verksamheterna undersöks även i vilken utsträckning kommunerna använder nyckeltal som speglar faktiska kostnader för de olika tjänsterna. Förhoppningen är också att ge en bild av om det pågår ett arbete med att konstruera sådana kostnadsnyckeltal. Studiens syfte kan konkretiseras i några frågor under den övergripande rubriken: Hur är nyckeltalen utformade? Vad beskriver nyckeltalen? Hur kan nyckeltalen kategoriseras? Finns det nyckeltal som beskriver de faktiska kostnaderna för tjänsterna inom avfallshanteringen? 3
Studien har genomförts genom att brev via e-post har skickats ut till ett tjugotal kommuner i landet, varav tolv av dessa har svarat. Vid urvalet av kommuner har geografisk spridning eftersträvats, en balans mellan små och stora kommuner samt större städer och mindre orter. I brevet ges en bakgrund till varför studien initierats, studiens syfte formulerade i några konkreta frågor samt en önskan om att skicka information om vilka nyckeltal som används inom den kommunala avfallsverksamheten. Konkreta frågor: Vilka nyckeltal finns, vad beskriver nyckeltalen, hur används de samt erfarenheter av användandet? En intervju har också genomförts med den administrativt ansvarige och den ekonomiansvariga på Sysav, Sydskånes avfallsaktiebolag. Sysav ägs gemensamt av 14 sydskånska kommuner och handhar avfallshanteringen för dessa kommuner. Fyra övergripande intryck När svaren har kommit in från de tillfrågade kommunerna har det tonat fram en entydig bild av i vilken utsträckning nyckeltal används ute i kommunerna. Dessa intryck kan sammanfattas i fyra konstateranden. För det första är bilden entydig såtillvida att det finns en riklig mängd kvantitativa nyckeltal för statistiska ändamål. För det andra används kostnadsnyckeltal i liten utsträckning. För det tredje förekommer i stort sett inte nyckeltal som avspeglar faktiska kostnader för de olika tjänster som ingår i kommunernas avfallshantering. Det vill säga nyckeltal som beskriver kostnaderna för utförandet av de olika tjänsterna och de olika delar av processerna i den totala avfallshanteringen. De intervjuade personerna vittnar samstämmigt om detta när det gäller deras egen verksamhet, men de har också en bild av att förhållandena är liknande i andra kommuner. En fjärde iakttagelse är att kostnadsnyckeltal visserligen används i liten utsträckning inom avfallshantering, men att kommunerna har ambitioner att utveckla sådana nyckeltal. Detta utvecklingsarbete är dock oftast i sin linda. Det finns stora likheter i svaren från kommunerna. Det ges ett intryck av att de anser det vara viktigt att utveckla nyckeltal, att det finns ett behov för det, vissa kommuner verkar till och med ha lite dåligt samvete för att de inte har kommit längre när frågan aktualiseras, som i denna studie. Ett representativt svar från en av kommunerna belyser rätt väl hur läget är ute i kommunerna. Införandet av nyckeltal för avfall har precis börjat. Vi har därför egentligen ännu ingen större erfarenhet inom området. Fr o m årsredovisningen -04 har vi infört nyckeltal för avfallsmängder. Arbetet med nyckeltal kommer att fortsätta. Det finns således en avsaknad av nyckeltal som speglar faktiska kostnader för olika tjänster, men vad som däremot finns i riklig mängd är kvantitativa mått, exempelvis viktmått, volymmått eller antal. Dessa består i både absoluta mått och relationsmått, som exempelvis ton eller kg/invånare, vilka är de vanligaste viktmåtten i avfallshanteringen. Det finns ett omfattande statistiskt material där 4
kvantiteter av olika avfallsslag redovisas på många sätt. Totala avfallsmängder för ett antal avfallsslag samt dessa uppdelade på exempelvis antalet invånare eller hushåll är vanligast förekommande. Branschen är van vid att producera och presentera en mängd statistik, men denna är ofta ämnad för någon annan. Vanligen rör det sig om statistik som måste redovisas till en tillståndsprövande myndighet, för olika behandlingsmetoder, både inför en tillståndsprövning och för att sedan rapporteras fortlöpande så att exempelvis inte utsläppsmängder överskrids. Naturligtvis vill de verksamhetsansvariga ha grepp över flödena och statistiken används också internt som underlag för dimensionering av verksamheten och för budgetering, men utöver detta används statistikunderlaget mer sällan för intern kontroll av verksamheten eller för att förbättra denna. Några exempel från kommunerna Den mest frekventa typen av statistik som förekommer i avfallsbranschen beskriver hur mycket avfall som är omhändertaget och behandlat, uttryckt i viktenheter. Det vanligaste är ton per tidsenhet, exempelvis per år, samt kg per invånare och år. Vidare redovisas oftast hur stor del av det totala avfallet som går till de olika behandlingsformerna deponi, förbränning, biologisk behandling samt återvinning. Nedan återfinns den vanligast förekommande statistiken som produceras och redovisas i kommunerna. Hushållsavfall - totalt i ton är det vanligaste absoluta måttet och kg/invånare är det vanligaste relativa måttet. Det kan skilja sig åt från kommun till kommun hur de kategoriserar avfallet och vad som därmed ingår i begreppet hushållsavfall. Exempelvis varierar det om grovavfall räknas till hushållsavfall eller inte. Grovavfall och trädgårdsavfall kan ibland särskiljas medan trädgårdsavfall ibland ingår i grovavfall. Sedan finns det detaljerad statistik från de olika återvinningscentralerna över hur mycket som totalt är mottaget samt specificerat för de olika avfallsslagen: Komposterbart material, trä/virke, papper, glas, skrot, elektronikskrot, vitvaror, brännbart avfall, grovavfall och farligt avfall som småbatterier, olja, bilbatterier och färg. 5
Här följer några nyckeltal som inrapporterats från två större kommuner. Dessa redovisas med de kommentarer som kommunerna själva avgett. Kommun 1 1 Kostnaden för avfallshanteringen i kr per invånare. Syftet med nyckeltalet är att följa kostnadsutvecklingen för avfallshanteringen. Kostnaden för avfallshanteringen i kr/invånare definieras som kostnaden för insamling, transport, återvinning samt bortskaffande av hushållsavfall och därmed jämförligt avfall som faller inom kommunens ansvar, fördelat på antalet invånare. Det beräknas exklusive grovavfall och slam som faktureras kunden direkt av upphandlad entreprenör. 2 Mängden hushållsavfall och därmed jämförligt avfall invägt vid värmeverket i kg per invånare, kr per invånare och kr per kg. Syftet med nyckeltalet är att följa om mängden avfall minskar eller övergår till annan behandling än förbränning, samt att kontrollera kostnadsutvecklingen. Hushållsavfall och därmed jämförligt avfall är definierat som mängden avfall som insamlats via kommunens försorg. 3 Mängden farligt avfall som samlas in via kommunens insamlingssystem i kg per invånare. Syftet med nyckeltalet är att se förändringar av mängden insamlat farligt avfall. Med farligt avfall menas avfall som klassas som farligt avfall enligt avfallsförordningen och som samlas in via kommunens insamlingssystem exempelvis miljöstation, miljöbil och färgaffärer. 6
Kommun 2 1 Hushållsavfall, kg per invånare och år. I hushållsavfall inkluderas grovavfall från återvinningscentraler samt trädgårdsavfall. Det är svårt att jämföra med andra kommuner eftersom det varierar vad som ingår i hushållsavfall. 2 Entreprenörens hämtningskostnad per kärl som finns i tre prisklasser beroende på kärlens storlek, 190 liter, 370 liter eller 660 liter. Det är entreprenörens pris för att hämta och väga ett kärl samt rapportera vikt och kund till beställaren. Det används vid jämförelse med andra kommuner. Det är svårt att jämföra priserna eftersom de tjänster som ingår i entreprenörens pris varierar från fall till fall. Exempelvis kan entreprenören stå för kärlkostnaden eller kan grovsophämtning ingå. 3 Hushållsavfall snittpris per villakund och år. Priset inkluderar hämtning, miljöserviceavgifter, kärl, samt möjlighet att lämna grovavfall till återvinningscentraler utan extra debitering. Det är särskilt denna avfallstaxa till kommuninvånarna som jämförs mellan kommuner och det kan bli missvisande eftersom servicenivån kan variera mycket. Sysav Bolaget bildades för ca 30 år sedan av kommunerna i sydvästra Skåne. Sysav har ingen insamlingsverksamhet utan kommunerna sköter själva insamlingen av hushållsavfall, i egen regi eller genom entreprenadupphandling. Sysav är ett behandlingsföretag eller som de själva uttrycker det ett materialhanteringsföretag. Basen i bolagets verksamhet är uppdraget från de 14 ägarkommunerna, att omhänderta deras hushållsavfall och farliga avfall. Utöver det är de även verksamma på den konkurrensutsatta marknaden som handhar industriavfall. Bolaget har ca 250 anställda omsätter ca 600 miljoner. Enligt respondenterna arbetar de inte i någon större utsträckning med kostnadsnyckeltal. Däremot finns det många olika statistikuppgifter som främst kvantifierar de olika avfallsslagen. Respondenterna räknar upp några exempel på områden där det finns en mängd statistikuppgifter, det är avfallsmängder i ton, ton i olika typer av material, ton från olika platser, och ton till förbränning. Det finns även uppgifter kring energiutvinning från förbränningen och uppgifter om utsläppsmängder. Några mer ekonomiska eller operativa nyckeltal finns däremot inte. Respondenterna är överens om att det hade varit intressant och värdefullt med den typen av nyckeltal. 7
Varför finns det få ekonomiska nyckeltal? Det har i enkätsvaren och vid intervjun framkommit tänkbara anledningar till varför den här typen av ekonomiska nyckeltal i stort sett inte finns. En förklaring som respondenterna för fram är att det hittills fokuserats på miljöaspekten i branschen och statistiken som mäter kvantiteter och avfallsmängder har sitt ursprung i detta miljötänkande. Branschen har varit ålagd att sammanställa statistik till miljörapporter och olika slag av redovisningar till tillståndsmyndigheter och det har därför blivit naturligt att framställa statistik som tillfredsställer dessa krav. Miljöpåverkan i form av utsläpp och avfallsmängder har följaktligen dominerat tänkandet i hela branschen och man är därför mer intresserad av kg per avfallsslag än kr per avfallsslag menar respondenterna. Följande citat belyser också detta; Sysav tillkom inte för att tjäna pengar utan för att lösa kommunernas avfallshanteringsbehov på ett miljöriktigt sätt och därför har de ekonomiska nyckeltalen hittills varit av mindre betydelse. Att döma av enkäten är denna förklaring sannolikt gällande för merparten av de kommunala avfallshanteringsverksamheterna. Det är naturligt att miljötänkandet och frågor kring detta har dominerat eftersom verksamheterna tillkom för att förbättra miljön. Det kan emellertid konstateras att flera progressiva kommuner och avfallshanteringsbolag även har börjat tänka allt mer kring de ekonomiska aspekterna av avfallshanteringen utan att för den skull prioritera ner miljöaspekten. Dels för att säkerställa att verksamheten är kostnadseffektiv och dels för att tydliggöra för kommuninvånarna vad både den totala, och de olika delarna av verksamheten kostar. Hur används den omfattande statistiken? Statistikunderlaget används för att ha kontroll på avfallsflöden och informationen används i planeringen och driften av verksamheten. Det har också visat sig vara till hjälp vid ett ökat ekonomiskt tänkande. Ett allmänt miljötänkande i branschen och intresse för hur miljön påverkas tar sig bland annat uttryck i att försöka få renare inflöden och processer. Avfallsstatistiken kan då ge ett värdefullt informationsunderlag för att försöka utröna om en åtgärd som skulle ge ett renare behandlingsflöde är ekonomiskt acceptabel. Modeller och kalkyler används för att se vad vissa behandlingsformer och materielslag kostar när de går igenom de olika processerna. Det är främst de stora avfallsgrupperna som studeras och försök görs att kostnadsskatta behandlingen av ett ton av respektive avfallsgrupp. Den här typen av beräkningar behövs för prissättning, men även för att granska processerna. Nästa steg har ibland varit att undersöka om någon part är villig att betala för en ökad sortering som skulle kunna ge det renare flödet. Ett annat exempel på detta kan hämtas från Sysav som hade problem med höga svavelhalter i förbränningen och som visade sig komma från gips. Det var följaktligen önskvärt att minska mängden gips bland det brännbara avfallet och de planerade därför att sänka priset för gips som lämnas in separat. För att fastställa rätt pris för detta behövde de veta vad inflödet av avfall med gips i kostar per ton och hur mycket gipsen sänker 8
kapaciteten och hur energiutvinningen påverkas. Både gips och metallskrot slår hårt på förbränningen och de ställer konkreta krav på vissa kunder. Minskar de till exempel inte andelen metallskrot i avfallet får de inte lämna det som brännbart avfall, vilket kostar betydligt mer för kunden. Den kvantitativa statistiken är också ett instrument vid de olika avdelningarnas budgetering som i sin tur får en påverkan på prissättningen och taxesättningen till kommunerna. Respondenterna påpekar att kommunerna sen fastställer sin egen taxenivå och den skiljer sig åt mellan de 14 ägarkommunerna. Problem vid jämförelser Taxesättning De 14 kommuner som äger Sysav blir som nämnts debiterade samma taxa för behandlingen av hushållsavfall. Däremot skiljer sig taxesättningen till kommuninvånarna i de olika kommunerna. Det är en indikation på att renhållningstaxan inte är en bra jämförelsegrund när man vill jämföra olika behandlingsmetoder med varandra för att utröna vilken som är mest kostnadseffektiv. Flera av de studerade kommunerna uppger att de använder avfallstaxan vid jämförelser med andra kommuner trots att sådana jämförelser oftast inte mäter det de är avsedda att mäta. Det förekommer att kommuner utifrån sådana jämförelser drar slutsatser som egentligen inte går att göra eftersom det inte bara är kostnaderna som avgör nivån på taxan utan det finns flera faktorer som styr taxenivån, bland annat kan politiska beslut och intentioner ligga bakom. Det går till exempel inte att försöka se en korrelation mellan avfallstaxan och olika typer av insamlingssystem, entreprenad eller egen regi, och utifrån taxenivå dra slutsatser om vilket insamlingssätt som är det mest kostnadseffektiva. Ett stort problem är att servicenivå och antal tjänster som ingår i avfallstaxan varierar mycket. Detta tillsammans med att avfallstaxorna även skiljer sig åt på grund av kommuners olika politiska intentioner gör avfallstaxan olämplig som jämförelsegrund. Det är snarare angeläget att kunna jämföra kostnaderna för de olika hanteringssätten. Avfallstjänsternas innehåll I branschen diskuteras ofta taxejämförelser för brännbart hushållsavfall. I ett fall framkom det att en branschkollega debiterade en lägre taxa för brännbart hushållsavfall till kommunerna. När det undersöktes närmare fann de skillnader i tjänsteinnehållet. I det här fallet visade det sig att skillnaden berodde på olika sätt att finansiera återvinningscentralerna. I ena fallet finansieras dessa via den debiterade hushållsavfallsavgiften medan kollegan finansierar återvinningscentralerna med besöksavgifter. Då blir det naturligtvis missvisande att jämföra avgiften mellan de två bolagen. Det ena bolaget har 1.2 miljoner besök på återvinningsstationerna per år och 1/3 av hushållens materialflöden går via dessa centraler, så kostnaderna för personal och transporter från återvinningscentralen till 9
behandlingsanläggningarna ska bäras av den debiterade avgiften. Omhändertagande av farligt avfall är en annan tjänst där innehållet skiljer sig åt beträffande vad som ingår i den utdebiterade taxan. Ytterligare exempel på skillnader är att vissa kommuner hämtar grovavfall och trädgårdsavfall vid huset medan invånarna i andra kommuner måste köra till en återvinningscentral. Tjänsteinnehåll och servicenivå skiljer följaktligen ofta åt mellan olika kommuner och jämförelser med hjälp av avfallstaxan blir uppenbart missvisande. Rekommendationer Med tanke på ovanstående redogörelse känns det relevant att försöka skapa nyckeltal som speglar kostnaderna för tjänster och processer uttryckt som kommunens kostnad per invånare eller per hushåll. Detta för att möjliggöra bättre jämförelser mellan kommunerna och även som ett led i att säkerställa kostnadseffektivitet i verksamheterna, vilket i sin tur är viktigt för att åtnjuta legitimitet gentemot kommuninvånarna. Det är inget lätt arbete och det krävs gedigna kunskaper om verksamheterna för att kunna konstruera rätt nyckeltal. Det finns många indelningssätt, och det har i denna studie framkommit några förslag på hur en indelning av tjänsterna skulle kunna te sig. Insamling, behandling och tillval Tillhandahållande av kärl, insamling och transport av hushållsavfall skulle kunna utgöra en huvudkategorisering och själva avfallsbehandlingen en andra huvudkategori. Därutöver skulle kostnader för vissa tilläggstjänster i form av grovsopshämtning, farligt avfall, kylskåp etc kunna utgöra en tredje huvudkategori. Bebyggelse, invånare och yta Naturligtvis påverkar geografiska och demografiska förutsättningar kostnaderna för kommunerna, vilket också måste vägas in på något sätt. Hur ser bebyggelsen ut och hur är boendet koncentrerat, hur stort område måste insamlingen täcka, är det övervägande flerfamiljshus eller villor, alla sådana faktorer påverkar kostnaderna och därmed taxorna. Det har även framförts synpunkter på att avfallshanteringen sannolikt skulle kunna göras mer kostnadseffektiv genom ökad samverkan mellan kommuner. Ett område som nämnts är insamlingen av avfall. Kommungränsen är inte alltid den bästa och billigaste gränsdragningen i sådana sammanhang. Det gäller oavsett om insamlingen sker i egen regi eller via entreprenadupphandling. En ökad samordning vid entreprenadupphandlingar skulle kanske kunna ge förmånligare villkor och kostnadseffektivare insamling. En annan tanke som diskuterats är att dela in kommunerna i någon form av grupper utifrån likvärdigt tjänsteutbud och servicenivå för att uppnå så rättvisande jämförelser mellan kommunerna som möjligt. Det skulle då finnas betydligt bättre förutsättningar för givande jämförelser mellan kommuner som ingår i samma grupp. 10
Transparens Någon respondent påpekar att vissa kommuner subventionerar insamling av förpackningar i sina avfallsavgifter. Frågan om kommunerna subventionerar den konkurrensutsatta marknaden för industriavfall eller sådant som är producentansvar är en aktuell och brännande fråga som enligt respondenterna diskuteras flitigt. Ambitionen att konstruera nyckeltal som speglar kostnaderna för de olika tjänster som finns inom avfallshanteringen kan, som nämnts tidigare, bidra till att öka transparensen i verksamheten och därmed till att monopolverksamhet och konkurrensutsatt verksamhet inte sammanblandas. Det bör även kunna öka möjligheterna att vara tydlig gentemot kunderna. Det får inte råda någon tveksamhet kring att den delen av verksamheten som tillhör kommunens monopol när det gäller hushållsavfall, inte subventionerar annan verksamhet som är konkurrensutsatt. Avslutning Studien visar följaktligen att nyckeltal som speglar kostnader för tjänster och processer inom kommunal avfallshantering förekommer i mycket ringa utsträckning, men att det finns ett intresse för att arbeta fram den här typen av nyckeltal. Detta bland annat för att stärka den interna kontrollen av verksamheten och för att tydligt visa för kommuninvånarna vad de betalar för och för att överhuvudtaget göra hela verksamheten mer transparent. Vad kostar egentligen de olika delarna av avfallshanteringen, kan det utföras mer kostnadseffektivt, är kostnaderna rimliga? Det kan även vara bra för taxesättningen om det bidrar till att öka rättviseaspekten ytterligare och ge kommunen möjlighet att styra beteenden hos invånarna genom en mer detaljerad och specificerad taxesättning. Kan kommunen på ett tydligare sätt se vad de olika delarna i tjänsterna kostar, kan de också styra beteenden hos invånarna genom att synliggöra för dem vad den specifika tjänsten kostar och låta de som förbrukar mycket av en tjänst bära en större del av kostnaden. En ökad uppmärksamhet, specificering och transparens av de olika tjänsternas kostnader och innehåll kan sannolikt också bidra till en ökad medvetenhet vid entreprenadupphandlingar. Det kan leda till en ökad press på entreprenören att bland annat specificera de olika delarna i tjänsten som utförs. Exempel på uttalanden från de studerade kommunerna visar att det finns skillnader i vad entreprenören utför eller tillhandahåller i tjänster som benämns på samma sätt och som lätt kan antas bestå av samma tjänsteinnehåll. Det kan också leda till att det är lättare för kommunerna att jämföra priser vid upphandlingar, vilket i sin tur leder till ökad konkurrens och i en förlängning lägre kostnader för kommuninvånarna. När det gäller jämförelseaspekten är det centralt att utforma nyckeltalen så att de blir jämförbara mellan kommunerna så att servicenivå och tjänsteinnehåll är likvärdiga. Detta för att underlätta givande jämförelser mellan kommuner och därigenom befrämja spridning av goda exempel. 11
Bilaga Intervju Intervju genomförd på Sysav, Sydskånes avfallsaktiebolag, den 5 september 2005. Frank Holmström, administrativ chef Ulrika Ekman, ekonomichef Enkät Följande kommuner har svarat på enkäten: Borås Gotland Halmstad Hudiksvall Karlskoga Karlstad Linköping Malmö Motala Skellefteå Stockholm Sundsvall 12