Skyddet mot översvämningar måste organiseras bättre Johan Mannheimer, Torbjörn Svensson Debattartikel april 2004 Stora översvämningar under de senaste 15 åren Under 90-talet och kring millennieskiftet inträffade en rad uppmärksammade översvämningar i Sverige. Man påminner sig det utdragna förloppet i Arvika hösten 2000, då vattenståndet i den angränsande sjön Glafsfjorden steg oavbrutet under två månader till en rekordnivå som hotade att lägga stadens centrala delar under vatten. Den stora katastrofen kunde avvärjas genom omfattande insatser av räddningstjänsten, kommunens tekniska förvaltning, militär och enskilda, men det var ändå ett stort antal fastigheter som blev skadade. Den stora nederbörden ledde senare under vintern till att även Vänern steg till sin högsta nivå sedan den reglerades 1937 och till en av de högsta nivåer som överhuvudtaget dokumenterats. En bidragande orsak var att avtappningen genom Göta älv måste begränsas av hänsyn till risken för ras och skred i älvdalen. Översvämningen lade stora åkerarealer under vatten och åsamkade kommunerna runt sjön stora kostnader för tillfälliga skyddsåtgärder. Allvarligare ändå var att den högsta nivån nära nog kunde leda till att sjön kunde rinna över kanten i södra delen med potentiellt katastrofala följder. En motsvarande situation uppträdde också år 2002 i Mälaren, som efter en lång period av stabila vattenstånd steg till sin högsta nivå på 40 år. Följderna kunde ha blivit allvarliga för bland annat den känsliga kulturmiljön i Arboga och för Stockholms tunnelbana. Krav har därefter rests i en gemensam skrivelse till regeringen från landshövdingarna i länen runt Mälaren att bygga om slussarna i Södertälje och Stockholm så att avtappningen kan ökas vid kritiska situationer. Kraftiga flödestoppar som följd av intensiva sommar- eller höstregn inträffade längs flera älvar i södra och mellersta Norrland, t ex i Ångermanälven aug.1993, i Ljungan och Ljusnan sommaren 2000 och nedre Umeälven 1995 och1998. I Ånge fick man vad som betecknas som en 1000-årsflod i Ljungan två år i rad. Även i södra Sverige har ovanligt kraftiga översvämningar inträffat under senare år, t.ex. i Helge å i Skåne vintern 2002 och i Emån i östra Småland förra sommaren. Skador och risker Översvämningarna har till all lycka inte krävt några förluster av människoliv med undantag av ett dödsfall i samband med ett dammras under 1970-talet. Däremot har de vållat stora materiella skador och kostnader för räddningsinsatser, återställning, förlorad produktion mm. Under de mest drabbade åren uppskattas samhällskostnaderna ha uppgått till miljardbelopp. Det saknas dock tillförlitliga utvärderingar och statistik över de samlade förlusterna, vilket är anmärkningsvärt. Likaså finns ingen samlad dokumentation av översvämnings- och skadeförlopp, skyddsinsatser, miljöeffekter mm som skulle behövas för att kunna planera och prioritera förebyggande åtgärder, mätprogram, handlingsprogram, information och fysisk planering. Denna information finns (i bästa fall) spridd på olika kommuner och myndigheter. 1
Blir det värre? Man lockas dra slutsatsen att problem med extrema flöden och översvämningar ökat och möjligen kan förväntas bli ännu värre i framtiden. Kopplingen till klimatförändringar på grund av den förstärkta växthuseffekten ligger nära till hands att göra och beräkningar utförda vid SMHI inom projektet SWECLIM visar också att så kan bli fallet, åtminstone i de norra och västra delarna av Sverige. Den naturliga variationen i klimatet och dess extremer är dock mycket stor och överlagrar eventuella trender. Det är därför svårt att nu dra entydiga slutsatser av den senaste perioden. Sett i ett längre tidsperspektiv, 100-200 år tillbaka, för vilket det finns mätserier av flöde och vattenstånd på många platser, blir bilden något annorlunda. Svåra översvämningar finns dokumenterade i många vattendrag under den senare delen av 1800- talet och de första årtiondena av 1900-talet. Som exempel kan nämnas översvämningen i Arvika 1904, i Karlstad 1916, i Sundsvall 1919 och den s.k. Spölandskatastrofen i Vindelälven 1938. De stora vattenregleringarna i norrlandsälvarna och i de stora mellansvenska sjöarna synes ha lett till en minskad frekvens av stora översvämningar speciellt under de tre decennierna från 1960 till 1990. Detta kan ha bidragit till en falsk känsla av säkerhet efter den hydrologiskt lugna period som föregick det senaste decenniets stora översvämningar och även ökat trycket på att bygga i strandnära lägen. Det är speciellt vårflodsöversvämningar som har dämpats genom regleringarna och under 1990-talet har mycket riktigt endast ett fåtal av de inträffade, större översvämningarna orsakats av snösmältningen. Vid kraftiga sommar- och höstregn ger däremot regleringsmagasinen inte någon extra säkerhet. De kan i stället bidra till att öka översvämningsrisken eftersom vattenkraftregleringen syftar till att fylla magasinen och bibehålla en hög nivå med liten marginal för att magasinera höstflöden. Naturliga sjöar däremot har normalt en låg nivå vid denna tid. Vid de mest extrema tillflödena torde dock nuvarande vattenreglering ha relativt liten betydelse för flödena. En utveckling av strategier för vattenreglering med hjälp av naturliga eller tillskapade magasin är dock en viktig utgångspunkt för både effektiv vattenkraftproduktion och annan vattenanvändning liksom för att åstadkomma flödesdämpning. Ett framtidsscenario Hur ska man bedöma riskerna för framtiden? Oavsett de eventuella effekterna av klimatförändringen kan man konstatera att de extremsituationer som inträffar i sig utgör tillräckliga skäl för att ta översvämningsriskerna på största allvar och planera för åtgärder att minska skadeverkningarna. De statistiska väderförhållanden som rådde före det hydrologiskt relativt lugna 1960-talet skulle i dagsläget ge upphov till stora återkommande översvämningar i olika delar av landet. Sannolika förskjutningar i klimatet mot ännu större nederbörd inom större delen av landet och mer frekventa och svåra extremsituationer samt en större sårbarhet hos samhället för störningar förvärrar situationen ytterligare. Vägar, järnvägar och tillhörande broar och annan viktig infrastruktur ligger ofta lågt och sårbart i våra älvdalgångar och slås därför lätt ut i samband med översvämningar. Vidare har bebyggelsen krupit närmare vattnet. Av landets 3,5 miljoner byggnader ligger enligt SCB 426.000 inom 100 meter från kust- eller strandlinje, varav cirka 200.000 är fritidshus. 1960-talet var den period då flest byggnader tillkom i 100-meterszonen - cirka 5000 per år. Ett troligt scenario skulle kunna innehålla följande faktorer: 2
- en förskjutning av nederbörds- och avrinningsstatistiken så att tidigare sällsynta händelser återkommer oftare, t.ex. att 100-årsöversvämningar återkommer med kanske 20-årsintervall i snitt. De totala skadorna för samhället skulle öka i motsvarande grad eller mer. - Extrema händelser som går utöver tidigare erfarenhet kan komma att inträffa. Konsekvenserna skulle kunna bli mycket stora och svåra att förbereda sig inför. Med hänsyn till detta är det angeläget att se över hur vi på bästa sätt ska kunna skydda oss mot effekterna av framtida översvämningar. Såväl risken för människors liv och hälsa som samhällsekonomiska hänsyn motiverar en diskussion och översyn av hur planläggning och genomförande av sådana åtgärder ska organiseras effektivt. Centrala mål för översvämningsarbetet Hur möter vi i Sverige översvämningshoten? Frågan har bl.a. behandlats i regeringens skrivelse 2000/01:52 Beredskapen mot svåra påfrestningar på samhället i fred. I den del som handlar om översvämningar och dammbrott står bl.a.: Exempel på sådana insatser (för en övergripande kunskaps- och nätverksuppbyggnad för att förebygga skador av höga flöden) kan vara vidareutveckling av älvgrupperna under länsstyrelsernas ledning, stöd till utveckling av älvsimulatorer för de stora älvarna, fullföljande av den översiktliga översvämningskarteringen, utvecklingen av SMHI:s prognos- och varningsverksamhet samt stöd till forskningen. Det krävs också insatser på lokal nivå. Det kan vara frågan om konkreta åtgärder såsom utförande av invallningar, rensningar, förstärkningar av gamla dammar, ändrade vattenhushållningsbestämmelser i befintliga regleringsmagasin, anläggande av nya regleringsmagasin och inrättande av evakueringspumpar. Det finns också behov av planering och utredningar, särskilt fullföljande på kommunal nivå av den översiktliga översvämningskarteringen. Mycket av detta har påbörjats och bl.a. har Boverket, tillsammans med andra myndigheter redovisat i vilken omfattning risken för översvämningar behandlas i kommunernas översiktsplaner. En slutsats i utredningen är att kommunerna i allmänhet har ett bristfälligt planeringsunderlag. Inför den översyn av plan- och bygglagen som för närvarande pågår har regeringen särskilt pekat på att risken för översvämningar ska beaktas. Regeringen gav senare ett tilläggsdirektiv till Miljöbalkskommittén att gå igenom sådana vattendomar som kan ha betydelse för riskerna för översvämningar och bedöma om förutsättningarna för omprövning av tillstånd och villkor för vattenanläggningar och vattenreglering är tillräckliga för att förbättra möjligheterna att förebygga och begränsa riskerna för översvämningar. Miljöbalkskommitténs förslag (SOU 2002:50) blev följande. "Vi har inte i de nuvarande vattendomarna kunnat finna några sådana systematiska brister som ökar riskerna för översvämningar i allmänhet. Det beror främst på att det inte är möjligt att med avtappade, utvidgade eller nya magasin undanröja risken för betydande översvämningar. Även om sådana åtgärder i viss mån skulle kunna minska antalet mindre översvämningar, medför de stora kostnader för samhället i form av bortfall av elproduktion och omfattande påverkan på bebyggelse och naturmiljö. Det går alltså inte generellt sett att genom omprövning av domar minska problemen med översvämningar. Slutsatsen är i stället att vi även framgent måste leva med översvämningar och alltså räkna med att de kommer att inträffa igen. Vi föreslår därför inga ändringar av reglerna för omprövning. Det finns däremot andra åtgärder som förefaller 3
mer ändamålsenliga, till exempel utbyggnad av så kallade älv- och samordningsgrupper och ökad hänsyn till risk för översvämning vid den fysiska planeringen." Försäkringsbranschen oroas Frågan har också väckts av försäkringsbranschen. I ett föredrag vid Svenskt Miljöforum 2003 i Norrköping menade en representant för branschen bl.a. att svenska försäkringar täcker naturskador i betydligt större omfattning än vad som är vanligt i Europa. Men det finns en nyvaken medvetenhet om risker i samband med stora översvämningar. Även om någon mer detaljerad riskbedömning eller individuell premiesättning antagligen inte kommer att ske initialt, är det av intresse för försäkringsbolagen att påverka kommuner och andra så att ny bebyggelse inte läggs i områden som exponeras i framtiden. Myndigheternas roll i Sverige och andra europeiska länder Hur är då svenska myndigheters beredskap för att ta itu med detta? På nationell nivå finns, till skillnad från många andra Europeiska länder, ingen myndighet i Sverige som har det övergripande ansvaret för att förebygga eller planera för framtida översvämningar. I England har Department for Environment, Food and Rural Affairs ansvaret för att ta fram regeringens policy för översvämningar, medan Department for Transport, Local Government and the Regions har ansvaret för markanvändning, bland annat i områden med översvämningsrisk. I Norge har Olje- og Energidepartementet det övergripande ansvaret för lagstiftning och förvaltning av vattenresurserna och ansvarar tillsammans med Miljödepartementet för Norges övergripande plan för skydd av vattendrag. Det löpande ansvaret för att genomföra regeringens policy när det gäller översvämningar ligger i England på the Environment Agency och i Norge på NVE, Norges vassdrags- og energidirektorat. Bägge dessa verk har en central roll, både i arbetet med att förebygga översvämningar och då det gäller att tillvarata statens intresse i planärenden, när exploatering och skyddet mot översvämningar ställs mot varandra. Bägge har stora personalresurser för arbete med översvämningar. En stor del av Environment Agency s uppgifter till skydd mot översvämningar kanaliseras via lagstadgade regionala och lokala kommittéer till skydd mot översvämningar (flood defence committees). Det är där de flesta beslut tas om var förebyggande insatser ska sättas in. I Sverige finns på den centrala nivån några verk som har uppgifter kopplade till översvämningar. Räddningsverket stödjer och övervakar det lokala räddningstjänstarbetet i samband med en akut översvämningssituation. Verket ger bidrag till kommuner som vill skydda sig mot framtida översvämningar och till forskningsinsatser inom området. De bidragsbelopp som finns tillgängliga är dock klart otillräckliga. Räddningsverket har också i uppdrag att ta fram översiktliga översvämningskartor för de områden i Sverige där översvämningsrisken anses störst. Krisberedskapsmyndigheten stödjer lokala och regionala myndigheters långsiktiga planer att skydda sig mot extraordinära händelser såsom stora översvämningar. Andra myndigheter med viss roll inom översvämningsområdet är Boverket, Naturvårdsverket m.fl. Det som kännetecknar Sverige är det stora ansvar som läggs på den lokala nivån, dvs. kommunerna, för allt arbete med fysisk planering och förebyggande skydd för invånarna i 4
händelse av t.ex. en översvämning. Kommunernas resurser för att arbeta med översvämningar är dock ofta otillräckliga. Den regionala nivån, i detta fall länsstyrelserna, har en samordnande roll men bristande befogenheter att ingripa för att förebygga eller förhindra översvämningar. Länsstyrelsen i Värmland deltar, tillsammans med Räddningsverket, Länsstyrelsen i Västra Götaland samt Arvika, Karlstads och Säffle kommuner i projektet FLOWS som stöds av EU:s program Interreg III B Nordsjön. FLOWS mål är att öka medvetenheten om översvämningsriskerna och att klimatförändringar kan förvärra dessa risker samt att förbättra beslutsstödet när det gäller översvämningar i fysisk planering och vattenförvaltning. Projektet leds av Cambridge County Council i England. Övriga parter finns i Norge, Holland och Tyskland. Det märks att oron för att klimatförändringarna ska orsaka ännu svårare översvämningssituationer i framtiden är mycket stor i England, Holland och Tyskland. Förebyggande insatser görs därför för mångmiljonbelopp i dessa länder för att om möjligt gardera sig för framtida händelser. Vi menar att vi här i Sverige tar en avsevärd risk som inte ens gör en samlad bedömning av hur stora dessa risker är för vårt vidkommande. Slutsatser och förslag Det finns många olika sätt att förebygga översvämningar. Projektet FLOWS belyser några av dem, Miljöbalkskommittén har i sitt betänkande SOU 2002:50 berört andra. Vår uppfattning är att kommuner och länsstyrelser i sitt arbete (bl.a. i älvgrupperna) kan behöva ett handgripligt och lättillgängligt stöd för att arbeta långsiktigt med dessa frågor, stöd som idag till mångt och mycket saknas. Nuvarande stöd, främst genom Räddningsverkets rådgivning, ekonomiska bidrag och översiktliga översvämningskartor, är ändamålsenliga men otillräckliga. Vi föreslår därför att: - en baskompetens för arbete med att förebygga skador av översvämningar byggs upp i Sverige på nationell nivå efter norsk eller engelsk förebild. Verksamheten skulle ge stöd till och koordinera lokala initiativ att se till att de genomförs i enlighet med en övergripande och långsiktig strategi. Den behövs också för att följa upp åtgärderna. Det praktiska arbetet skulle kunna utföras inom regionala enheter vars ansvar avgränsas efter avrinningsområden. Verksamheten skulle då baseras på god lokalkännedom och en naturlig anknytning till berörda kommuner, älvgrupper och andra intressenter. - utbildning och forskning inom området förstärks för att på sikt möta behovet av kompetensförsörjning. I dagsläget är utvecklingen den motsatta med neddragningar inom de tekniska högskolorna, vikande studentunderlag och stora pensionsavgångar. På initiativ av Svenska Kraftnät AB och Elforsk utreds f.n. hur stödet till forskning, utbildning och samverkan inom damm- och älvsäkerhet ska kunna utvecklas. Det är viktigt att detta arbete fullföljs. - riktlinjer/strategier eller handböcker tas fram till stöd för lokala och regionala myndigheter. Exempel på sådana finns i form av den brittiska PPG 25 (planning policy guidance note 25, development and flood risk) eller den strategi för arbete med översvämningar som tagits fram av Environment Agency (Strategy for Flood Risk Management 2003/4-2007/8). 5