Rapport 2011:20. Effektiviteten i socialförsäkringsadministrationen 2003-2010. Med fokus på Pensionsmyndighetens bildande

Rapport 2011:20 Effektiviteten i socialförsäkringsadministrationen 2003-2010 Med fokus på Pensionsmyndighetens bildande

Rapport 2011:20 Effektiviteten i socialförsäkringsadministrationen 2003-2010 Med fokus på Pensionsmyndighetens bildande En rapport från Inspektionen för socialförsäkringen Stockholm 2011

Rapporten kan beställas från Inspektionen för socialförsäkringen. Beställningsadress: Inspektionen för socialförsäkringen Box 202 101 24 Stockholm Telefon: 08-58 00 15 00 E-post: registrator@inspsf.se Rapporten kan laddas ner från www.inspsf.se Inspektionen för socialförsäkringen Tryckt av E-print Stockholm 2011

Innehåll Generaldirektörens förord... 5 Sammanfattning... 7 Summary... 11 1 Inledning... 15 1.1 Syfte... 15 1.2 Avgränsningar... 16 1.3 Metod... 17 2 Bildandet av Pensionsmyndigheten... 25 3 Produktivitet... 27 3.1 Hela socialförsäkringsadministrationen... 27 3.2 Pensionsmyndighetens verksamhet... 30 3.3 Försäkringskassans verksamhet... 39 4 Kvalitet... 47 4.1 Snabb handläggning... 47 4.1.1 Handläggningstider generellt... 47 4.1.2 Handläggningstider Pensionsmyndigheten... 51 4.1.3 Handläggningstider Försäkringskassan... 56 4.2 Rätt beslut... 62 4.2.1 Överklaganden till förvaltningsrätten... 62 4.2.2 Pensionsmyndighetens förmåner... 67 4.2.3 Försäkringskassans förmåner... 68 4.3 Övriga kvalitetsaspekter... 69 Referenser... 74

Bilaga... 76 Noter... 81

Generaldirektörens förord Inspektionen för socialförsäkringen (ISF) har till uppgift att genom systemtillsyn och effektivitetsgranskning värna rättssäkerheten och effektiviteten inom socialförsäkringsområdet. Med systemtillsyn avses granskning av om regelverket tillämpas korrekt och enhetligt. Med effektivitetsgranskning avses granskning av om en verksamhet fungerar effektivt med utgångspunkt i det statliga åtagandet. En effektiv administration kännetecknas av att myndigheternas prestationer, oftast beslut eller utbetalningar, håller hög kvalitet, samtidigt som de produceras till en låg kostnad. Med hög kvalitet avses främst att besluten är korrekta och att de försäkrade får sina beslut och utbetalningar i rimlig tid. Produktiviteten mäts med kostnaden per prestation. När Premiepensionsmyndigheten tillsammans med delar av Försäkringskassan gick upp i den nya myndigheten Pensionsmyndigheten år 2010, skedde det med en förhoppning om betydande effektivitetsvinster. I föreliggande rapport konstateras att dessa förhoppningar ännu inte infriats men samtidigt att detta inte heller var att vänta så snart efter organisationsförändringen. Effektiviteten har snarast varit lägre efter omläggningen i både Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Att både produktiviteten och effektiviteten hos Pensionsmyndigheten är lägre än hos motsvarande verksamheter före reformen är att förvänta med tanke på de kostnader som själva omläggningen för med sig. Handläggningstiderna har också varit långa i vissa förmåner, till en del beroende på den mängd ärenden som den nya myndigheten fick överta. Även inom Försäkringskassan har produktiviteten sjunkit, men detta uppvägs till viss del av att handläggningstiderna ett viktigt kvalitetsmått har förbättrats. För både Pensionsmyndigheten och Försäkringskassan kan konstateras att antalet beslut som överklagats till förvaltningsrätt ökat medan andelen beslut som ändrats där 5

minskat något. Detta är dock ett osäkert mått på kvaliteten i handläggningen. Sammanfattningsvis är det ännu för tidigt att uttala sig om effekterna för socialförsäkringsadministrationen som helhet av bildandet av Pensionsmyndigheten. De förhoppningar om mycket stora effektivitetsvinster som framfördes i ett tidigare skede av omorganisationen bör dock med all sannolikhet modereras. Rapporten har skrivits av Magnus Medelberg (projektledare) och Malin Olsson. Stockholm i december 2011 Per Molander 6

Sammanfattning Inledning och syfte ISF följer kontinuerligt hur effektiviteten i administrationen av socialförsäkringen utvecklas. I denna rapport har utvecklingen från 2003 och framåt studerats för den verksamhet som numera bedrivs av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Fram till och med 2009 bedrevs verksamheten vad avser ålderspension och övriga förmåner för äldre uppdelad på Försäkringskassan och Premiepensionsmyndigheten (PPM). År 2010 bildades Pensionsmyndigheten för att på ett samlat sätt administrera dessa förmåner. Syftet med denna granskning är att följa hur den administrativa effektiviteten förändrats efter Pensionsmyndighetens inrättande den 1 januari år 2010. En effektiv administration kännetecknas av att myndighetens prestationer håller en hög kvalitet samtidigt som de produceras till en låg kostnad. Med hög kvalitet avses bland annat att besluten ska vara korrekta och att de försäkrade ska få sina beslut och utbetalningar i rimlig tid. Resultat och slutsatser Effektiviteten i socialförsäkringsadministrationen som helhet, det vill säga Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten sammantaget, har snarare minskat än ökat efter den nya myndighetsindelningen. Så här långt kan förklaringen vara kortsiktiga störningar som är naturliga i samband med en förändrad myndighetsindelning av detta slag. Produktiviteten i den verksamhet Pensionsmyndigheten bedriver har minskat jämfört med samma verksamhet före 2010 då den bedrevs uppdelad på Försäkringskassan och PPM. Med minskad produktivitet menas att kostnaderna per prestation ökat. Kostnadsökningen kan hänföras till de speciella omständigheter en organisationsförändring av detta slag innebär. Kostnaderna började öka redan 2009 året innan 7

Pensionsmyndigheten bildades, då både Försäkringskassan och Premiepensionsmyndigheten lade stora resurser på att förbereda för den nya myndigheten. Det som synliggörs i form av försämrad produktivitet under 2009 och 2010 är snarare priset för organisationsförändringen än en försämrad effektivitet i själva ärendehandläggningen. På kort sikt efter en organisationsförändring, som den som här genomförts inom socialförsäkringsadministrationen, är en produktivitetsminskning snarast en väntad effekt. Det finns en del kostnader av engångskaraktär i samband med att en ny myndighet bildas och det också är naturligt att inte alla delar av verksamheten fungerar med full kraft redan från början. Således har Pensionsmyndigheten haft en del problem när det gäller handläggningstider. Detta gäller bland annat bostadstillägg till pensionärer, där problemen kvarstår även under 2011. En del av förklaringen, främst dock när det gäller andra förmåner än bostadstilläggen, kan vara att Pensionsmyndigheten vid myndighetsstarten fick ta över en balans av ärenden som Försäkringskassan inte hunnit med att handlägga. Den nya myndigheten fick därför redan från början, i delar av verksamheten, ett besvärligt produktionsläge. Av dessa skäl är det för tidigt att göra en rättvis bedömning av i vilken mån Pensionsmyndighetens inrättande gett de effektivitetsvinster som var syftet med myndighetsbildningen. Ett syfte var just att minska administrationskostnaderna för verksamheten. Ett annat syfte var att förbättra informationen om pensioner, så att kunskaperna om vad som påverkar en individs framtida pension ökar. Detta är förstås ett arbete på sikt, varför det även i denna fråga är svårt att bedöma någon effekt. Pensionsmyndighetens egen undersökning i anslutning till att det orange kuvertet skickas ut visar att pensionsspararnas självskattade kunskap om pensionssystemet har ökat. Men om detta är detsamma som att de faktiska kunskaperna ökat, eller om det finns någon koppling till åtgärder som Pensionsmyndigheten vidtagit, är osäkert. Att produktiviteten har minskat även på Försäkringskassan är mer svårförklarligt. Sannolikt finns en del anpassningsproblem även för en myndighet som tappar en del av sin verksamhet. Det kan exempelvis ta tid att anpassa huvudkontor och annan overheadverksamhet till den nya situationen. Det är dock svårt att förklara hela produktivitetsminskningen på detta sätt. Samtidigt har Försäkringskassan förbättrat 8

handläggningstiderna i flera förmåner, bland annat vissa där det funnits problem under en längre tid. Det gäller bostadstillägg, bostadsbidrag och underhållstöd. Kanske finns en del av förklaringen till produktivitetsminskningen där. Styckkostnaderna för dessa förmåner har ökat. Bland annat tillfördes handläggningen av bostadstilläggen särskilda resurser. Den ökade resursåtgången kan ha gjort att verksamheten fått det utrymme som behövdes för att stabilisera handläggningstiderna på en mer acceptabel nivå. Ett generellt problem vid analyser av den administrativa effektiviteten i ärendehandläggande myndigheter som Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten är frånvaron av tillförlitliga mått på den kanske mest grundläggande kvalitetsvariabeln, nämligen att rätt beslut fattas när de försäkrade ansöker om en förmån. Detta gäller även i denna studie. En indikator som, med stor försiktighet, kan användas är analyser av antalet ärenden som överklagas till förvaltningsrätten och andelen ärenden som ändras där. Antalet ärenden som överklagats till förvaltningsrätterna ökade både för Pensionsmyndighetens och Försäkringskassans förmåner år 2010. En sannolik orsak till ökningen är att det varit långa handläggningstider i de omprövningar myndigheterna själva gör av ärendena innan de kan överklagas till förvaltningsrätten. När stocken av sedan länge pågående omprövningsärenden hos Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten relativt snabbt arbetades av ökade antalet beslut som kunde överklagas. Det kan också tänkas att själva det faktum att omprövningsärendena legat länge hos myndigheterna gjorde de försäkrade ännu mer benägna att överklaga vidare, när väl möjligheten gavs. Samtidigt som antalet överklaganden ökat har andelen ärenden som ändrats av förvaltningsrätterna snarast minskat något efter den nya myndighetsindelningen. Sammantaget blir det svårt att dra någon slutsats om antalet felaktiga myndighetsbeslut ökat eller minskat. Däremot kan det konstateras att ett antal försäkrade fått vänta mycket länge innan deras ärenden slutligen avgjorts. Till de långa handläggningstiderna i myndigheternas omprövningar ska nämligen läggas att även förvaltningsrätten haft långa handläggningstider under nämnda period och även att, åtminstone för vissa förmåner, det initiala beslutet hos den handläggande myndigheten tagit längre tid än vad som är acceptabelt. 9

10

Summary Introduction and objective The Swedish Social Insurance Inspectorate (ISF) continuously monitors the efficiency of the administration of the Swedish social security system. This study focuses on the administrative efficiency of the Swedish Social Insurance Agency (henceforth the Social Insurance Agency) and the Swedish Pensions Agency (henceforth the Pensions Agency) from 2003 to the present. Until 2009, the public old-age pension scheme and other associated benefits were jointly administered by the Social Insurance Agency and the Premium Pension Agency. In 2010, the administration of the old-age pension scheme and associated benefits was taken over by a new agency, the Pensions Agency. The aim of establishing the Pensions Agency was to achieve a more efficient and collective administrative approach. This ISF study aims to examine the impact of the new Pensions Agency on the administrative efficiency. An efficient administrative management is characterised by a high quality output at a low cost, and could be studied by looking at the case handling process in the agencies responsible for the social security system. High quality output could, for example, be characterised by the extent of correct decisions and the timeframe for disbursements of social security benefits. Results The ISF study shows that the efficiency of the social security administration as a whole, meaning the Social Insurance Agency and the Pensions Agency combined, has decreased since the Pensions Agency took over the administrative responsibility for the old-age pension scheme and associated benefits in 2010. However, given the short time that the Agency has been fully operational, this 11

development could probably be explained by short-term disturbances due to the administrative reorganisation. The operational productivity has declined, which means that the cost per performance has increased. However, the cost increase is linked to the circumstances surrounding the reorganisation of the social security administration. The costs began to increase the year before the Pensions Agency was established (2009), which was due to the Social Insurance Agency and the Premium Pensions Agency allocating additional resources in preparation for the coming reorganisation. Subsequently, the reduced productivity in 2009 and 2010 is attributed to the reorganisation rather than impaired efficiency in the case handling process. Such a short-term decrease was to be expected after a reorganisation of this magnitude. In addition, there are some one-time costs associated with the establishment of a new agency. The Pensions Agency has also had some problems with the processing time for the case handling of benefits, such as housing supplements for pensioners. This could partly be explained by the fact that the Agency took over a substantial number of unprocessed cases from the Social Insurance Agency. The new Agency was therefore from the start in a difficult production mode for some operations. For the above reasons, it is too early to make a fair assessment of whether the objective of increased efficiency and lower costs, preceding the establishment of the Pensions Agency, has been fulfilled. Another objective was to improve the publicly available information on pensions. The work on improving the information on pensions is of course a long-term process, which makes it difficult to make a comprehensive assessment after one year. The Pensions Agency s own survey shows that pension savers self-rated knowledge of the pension scheme has increased. However, it is uncertain whether this means that factual knowledge has increased or whether there is any correlation with actions taken by the Pensions Agency. The fact that the Social Insurance Agency has also experienced a decline in productivity is, however, more difficult to explain. There are probably some adjustment problems linked to the recent reorganisation as it may take some time for the head office and other operational units to adjust to the new situation. However, this probably does not fully explain the decline in productivity. The Social 12

Insurance Agency has improved its processing times for the case handling of benefits, such as housing supplements, housing allowance and maintenance support. This had been done by increasing resources allocated to the case handling of these benefits. The increased resources for this aim explain parts of the decline in productivity. In general, a problematic aspect of analysing administrative efficiency with regards to case handling is the lack of reliable methods to assess the perhaps most basic quality indicator, namely that the correct decisions have been taken when granting or declining a specific social security benefit. This also applies to this study. One indicator that could be used with caution is the number of appeals made to the Administrative Court and the proportion of cases overruled by the Court. In 2010, the number of appeals to the Administrative Courts rose for both the Pensions Agency and the Social Insurance Agency. While the number of appeals has increased, the proportion of cases overruled by the Administrative Courts has somewhat diminished after the administrative reorganisation in 2010. Overall, it is difficult to draw any conclusions on whether the number of incorrect decisions in the case handling process has increased or decreased. Due to long case handling processes in the Pensions Agency and Social Insurance Agency as well as the Administrative Court, few individual cases have been determined. 13

14

1 Inledning I ISF:s uppdrag ingår att kontinuerligt följa hur den administrativa effektiviteten i socialförsäkringsadministrationen utvecklas. Det är av särskilt intresse att följa utvecklingen när organisatoriska förändringar, som Pensionsmyndighetens inrättande, genomförs. Ett av syftena med organisationsförändringen var att effektiviteten skulle förbättras i olika avseenden (se kapitel 2), även om det på kort sikt kan vara svårt att undvika störningar i verksamheten. Granskningen kan ses som en fortsättning på ISF:s rapporter Effektiviteten i Försäkringskassans administration 2000-2009 (ISF Rapport 2010:9) och Den nya pensionsmyndigheten (ISF Rapport 2010:10). 1.1 Syfte Syftet med denna granskning är att följa hur den administrativa effektiviteten i socialförsäkringsadministrationen har förändrats efter Pensionsmyndighetens inrättande den 1 januari år 2010. Med administrativ effektivitet menas att verksamheten ska hålla en hög kvalitet, exempelvis genom korrekta beslut, rimliga handläggningstider och bra information till de försäkrade, samtidigt som den bedrivs till så låga kostnader som möjligt. Granskningen omfattar både den verksamhet som bedrivs av Pensionsmyndigheten och av Försäkringskassan. Granskningen har sitt fokus på följande frågor: Har produktiviteten, det vill säga kostnaden per prestation, påverkats? Har kvaliteten påverkats? 15

1.2 Avgränsningar Socialförsäkringsadministrationen definieras i denna granskning som den verksamhet som i dag bedrivs av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Granskningen har särskilt fokus på den verksamhet som från den 1 januari 2010 bedrivs av Pensionsmyndigheten. Denna verksamhet bedrevs tidigare på Försäkringskassan och Premiepensionsmyndigheten (PPM). I praktiken är flera statliga aktörer inblandade i arbetet med den allmänna pensionen men dessa omfattas inte av granskningen. Skatteverket tar in ålderspensionsavgifter samt beräknar och beslutar om den pensionsgrundande inkomsten (PGI). De allmänna pensionsfonderna (AP-fonderna) förvaltar kapital som används i pensionssystemet. Det går alltså att göra en vidare definition av socialförsäkringsadministrationen än den som använts i denna rapport. ISF har som ambition att i kommande granskningar innefatta även dessa delar av pensionsadministrationen vid analyser av den administrativa effektiviteten. Undersökningsperioden är 2003-2010, men för vissa mått innefattas även delar av år 2011 i analysen. Fokus ligger på vad som hänt de senaste åren, det vill säga i samband med Pensionsmyndighetens bildande. I rapporten Effektiviteten i Försäkringskassans administration 2000-2009 analyserades de tidigare åren i mätperioden djupare. Det kan tyckas att det är tidigt att redan ett år efter Pensionsmyndighetens bildande granska effektiviteten i verksamheten. Att vissa negativa effekter uppstår vid en sådan stor förändring är närmast ofrånkomligt. Erfarenheterna har dock visat att det är viktigt att så tidigt som möjligt försöka säkra statistik som är jämförbar med tidigare verksamhet då det inte är givet att de inblandade aktörerna har samma intresse av sådana jämförelser. Dessutom är även de kortsiktiga effekterna intressanta ur ISF:s roll att kontinuerligt följa hur socialförsäkringsadministrationens effektivitet utvecklas. Att 2003 används som utgångsår för analysen beror på att detta brukar anges som startår för det nya allmänna pensionssystemet. Införandet skedde visserligen successivt, men från 1 januari 2003 räknades de gamla pensionerna om och betalades ut enligt det nya systemet. Vid denna tidpunkt ändrades även reglerna för efterlevandepensioner och bostadstillägg för pensionärer och en helt ny förmån, äldreförsörjningsstödet, infördes. 16

Det är därför naturligt att välja 2003 som utgångsår för granskningen även om det får vissa konsekvenser för analysen som är viktiga att beakta (se avsnitt Särskilda analysproblem i 1.3). 1.3 Metod Granskningen bygger på samma metod som användes i rapporten Effektiviteten i Försäkringskassans administration 2000-2009. Här beskrivs metoden mer kortfattat. Administrativ effektivitet Analysen bygger på tidsseriedata för olika parametrar i begreppet administrativ effektivitet. En effektiv administration kännetecknas av att de prestationer som lämnar myndigheten håller en hög kvalitet samtidigt som de produceras till så låga kostnader som möjligt. Effektivitet Produktivitet Kvalitet Rätt Snabbt Övrig service Produktivitet = Antal Prestationer/Administrationskostnad Figur 1. Effektivitet, produktivitet och kvalitet Det ideala måttet för att bedöma hur den administrativa effektiviteten utvecklas vore ett fullständigt kvalitetskorrigerat produktivitetsmått (som då skulle bli detsamma som ett effektivitetsmått). I ett sådant mått jämförs produktionsvolymens (prestationsvolymens) utveckling med kostnadsutvecklingen i fasta priser. Produktionsvolymens utveckling är i ett sådant mått dessutom korrigerad för alla kvalitetsförändringar som inträffat under mätperioden. Exempelvis skulle en kvalitetsförbättring som kortare handläggningstider i en viss förmån innebära att prestationen gavs ett allt högre värde i beräkningen ju mer handläggningstiderna förbättrades. 17

Det är emellertid komplicerat att göra kvalitetskorrigeringar av produktionsvolymen. Ett skäl är den stora mängden kvalitetsförändringar av olika slag som inträffar. Det kan förutom kortare handläggningstider handla om exempelvis en ökad andel korrekta ärenden, ett förbättrat personligt bemötande eller ökad tillgänglighet till internettjänster. En ännu större svårighet är dock att bedöma värdet av kvalitetsförändringarna för att på så sätt få en grund för hur mycket produktionsvolymen ska korrigeras. Svårigheterna att göra säkerställda kvalitetskorrigeringar gör att produktivitetsutvecklingen redovisas utan kvalitetskorrigeringar i rapporten. Produktivitetsmåttet blir därmed en ren kvot mellan antalet prestationer och kostnaderna för att producera dessa. I kvoten har dock prestationerna viktats med hänsyn till hur resurskrävande respektive förmån är, se det följande avsnittet Produktivitet. Kvalitetens utveckling redovisas i stället separat, och effektiviteten bedöms genom att analysera produktivitetsutveckling och kvalitetsutveckling i ett sammanhang. Enkelt uttryckt har effektiviteten ökat, om någon av komponenterna produktivitet eller kvalitet förbättrats utan att den andra komponenten försämrats. Självklart har effektiviteten ökat även när både produktivitet och kvalitet förbättrats. Om produktivitet och kvalitet utvecklats åt olika håll, måste en bedömning göras av värdet av förändringarna innan det går att avgöra om effektiviteten ökat eller minskat. Dessvärre gör brister när det gäller tillgången på data om kvalitetens utveckling att en säker bedömning av hur den totala effektiviteten utvecklats sällan kan göras. Produktivitet Produktivitetsutvecklingen beräknas med den så kallade nationalräkenskapsmetoden som bland annat använts vid studier som Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi (ESO) gjort av produktiviteten i statlig och kommunal förvaltning. 1 Produktiviteten är en kvot mellan antalet prestationer och kostnaden för att producera dessa. Vilket prestationsmått som ska väljas för en given förmån avgörs från fall till fall. Oftast används antalet beslut som mått, i några fall används antalet utbetalningar. Undantag förekommer dock. Det gäller i denna rapport bland annat ålderspensionen 18

där antalet personer som antingen är pensionssparare eller har ålderspension används som prestationsmått i huvudalternativet, se vidare 3.2. Metoden går vidare ut på att man med hjälp av vikter, som speglar hur resurskrävande de olika förmånerna är, beräknar en sammanvägd produktionsvolym som ett mått på hur mycket myndigheten producerat totalt sett. Som vikter används styckkostnaden per prestation under 2010, som fungerar som basår för mätningen. Exempelvis får barnbidrag, där antalet utbetalningar används som prestationsmått, vikten 12 (kronor). Vårdbidrag, där antalet beslut används som mått, får vikten 8821. Ett vårdbidragsbeslut väger alltså betydligt tyngre än en barnbidragsutbetalning i det sammanvägda måttet, men barnbidragsutbetalningarna är i stället betydligt fler. Produktivitet år 200X = (Antal prest A år 200X * styckkost 2010) + (Antal prest B år 200X * styckkost 2010) + o.s.v Totala fastprisberäknade administrationskostnader Figur 2. Beräkning av sammanvägd produktivitet Vikten multipliceras med antalet prestationer under året. Samma beräkning genomförs för samtliga förmåner som ingår i måttet. Därefter görs en summering av beräkningarna varvid det aktuella årets produktionsvolym erhålls. Motsvarande beräkning görs för samtliga mätår. Observera att 2010 års vikter används för samtliga år. Den sammanvägda produktionsvolymen kommer därigenom, för varje år i beräkningen, att visa vad verksamheten skulle ha kostat om styckkostnaderna och produktiviteten 2 vore densamma som år 2010. Denna fiktiva kostnad utgör måttets täljare. Den sammanvägda produktionsvolymen jämförs för varje år med de verkliga fastprisberäknade kostnaderna, som utgör måttets nämnare. Om de verkliga kostnaderna är lägre än den fiktiva kostnaden i måttets täljare är produktiviteten högre än under basåret, och tvärtom. För att korrigera för de prisförändringar som inträffat har alla administrationskostnader räknats om till 2010 års priser. Detta görs med ett prisindex för statlig konsumtion som SCB räknar fram ur nationalräkenskaperna. 19

Alla administrationskostnader ingår i måttet. Det innebär exempelvis att även löner för personal som inte direkt arbetar med ärendehandläggningen liksom kostnader för IT-stöd, lokaler med mera räknas med. Eftersom i princip alla förmåner som handläggs av Försäkringskassan eller Pensionsmyndigheten räknas in i produktionsvolymen, ger måttet i det närmast heltäckande bild av verksamheten. Samtidigt är inte de val som gjorts inom beräkningen självklara. Det är exempelvis inte givet om utbetalningar, beslut eller eventuella andra alternativ är det bästa volymmåttet för en viss förmån. Likaså kan valet av basår för viktningen och valet av prisindex för fastprisberäkningen diskuteras. I analysen har ett antal alternativa tillvägagångssätt för att belysa måttets känslighet för sådana val prövats. Vissa av känslighetsanalyserna redovisas i den löpande framställningen, andra kommenteras nedan i avsnittet Särskilda analysproblem. Kvalitet Kvalitet i ärendehandläggningen är ett komplext begrepp, som kan delas upp i olika komponenter. I denna rapport har begreppet delats upp på rätt beslut, snabb handläggning och övriga kvalitetskomponenter. Rätt beslut är den kanske mest grundläggande kvalitetskomponenten och handlar om att fatta korrekta beslut i försäkringsärendena. Dessvärre är kunskapsläget om utvecklingen när det gäller andelen rätt beslut bristfällig. Som en indikator används statistik om ärenden som överklagats till förvaltningsrätterna. De analysproblem som är förknippade med denna statistik kommenteras vidare i avsnitt 4.2. När det gäller kvalitetskomponenten snabb handläggning, som handlar om att de försäkrade ska få sina beslut och utbetalningar utan onödiga dröjsmål, är kunskapsläget betydligt bättre. I rapporten redovisas handläggningstider för de flesta stora förmånerna. Kvalitetskomponenten övrigt är en slags restpost som fångar upp en mängd aspekter såsom personligt bemötande och informationens begriplighet samt tillgänglighet via personliga besök, telefonsamtal och via internet med mera. I dessa fall råder också brist på ändamålsenliga mått på utvecklingen över hela tidsperioden. För dessa kvalitetskomponenter används ofta kundundersökningar som en indikator. Svaren tenderar dock att påverkas av omvärldsfaktorer som står utanför myndighetens kontroll, exempelvis förändringar i regelverket och 20

hur dessa rapporteras i media, vilket gör dem mindre lämpliga som mått på hur kvaliteten i verksamheten utvecklats. Statistikinhämtning De resultatmått som redovisas i rapporten bygger till övervägande del på statistik som hämtas från Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. En del av denna statistik har hämtats direkt från myndigheternas årsredovisningar eller deras interna resultatrapportering, statistikdatabaser och liknande. I andra fall har myndigheterna hjälpt till att ta fram statistiken. I vissa fall har statistiken bearbetats på olika sätt för att åstadkomma de mått som redovisas i rapporten, i andra fall är redovisningen identisk med den statistik myndigheterna själva redovisar. Statistiken avseende de ärenden som överklagas till förvaltningsrätt har hämtats från Domstolsverket. Särskilda analysproblem Liksom i de flesta kvantitativa analyser finns det ett antal mät- och analysproblem som det kan vara bra att ha i åtanke vid läsning av rapporten. Några av de väsentligaste redovisas här i punktform. (Analysproblem gällande överklagandestatistik till förvaltningsrätt kommenteras i dock i avsnitt 4.2). I de fall det är sannolikt att de resultat som redovisas i rapporten påverkats märkbart av analysproblemen kommenteras detta i de avsnitt där resultaten redovisas. Den huvudsakliga mätperioden 2003-2010 är speciell både vad gäller startår och slutår. År 2010, som var det år då Pensionsmyndighetens bildades, inte bör ses som ett normalt verksamhetsår. Att det ett sådant år finns kostnader av engångskaraktär som drar upp nivån på administrationskostnaderna och även vissa inkörningsproblem för den dagliga verksamheten är något som knappast kan undvikas. I viss mån torde liknande förhållanden gälla även år 2003 för de delar som avser pensionsförmånerna, eftersom det nya pensionssystemet infördes detta år. En särskild osäkerhet gäller det arbete som utfördes inom Pensionsmyndighetsutredningen (PMU) under åren 2008 och 2009 för att förbereda för den nya myndigheten. Gränsdragningen för vad av detta arbete som ska räknas in i 21

produktivitetsmåttet är långt ifrån given. Detta arbete handlade bland annat om att anpassa och utveckla it-system för den nya myndighetsindelningen. Arbetet utfördes i stor utsträckning av personal på Försäkringskassan och Premiepensionsmyndigheten. I måttet har de delar som myndigheterna redovisat som administrationskostnader i sina årsredovisningar tagits med, även om de fått ersättning från PMU. Däremot ingår inte kostnader som enbart redovisats hos PMU. Även 2010 har Pensionsmyndigheten haft särskilda kostnader avseende PMU som räknats in i måttet. Det är även av andra skäl svårt att beräkna kostnader som är ett helt rättvisande mått på den faktiska resursförbrukningen. Detta gäller särskilt för delar av verksamheten som enskilda förmåner. Framför allt pensionsverksamheten kännetecknas av en hög andel svårfördelade gemensamma kostnader i form av till exempel stora it-system. Det som ser ut som en exakt kostnad i årsredovisning och bokföring är i själva verket i många fall en grov skattning av hur stor andel av gemensamma kostnader som går just till denna förmån eller del av verksamheten. Även det faktum att en relativt stor andel av kostnaderna utgörs av investeringar som kostnadsmässigt periodiseras och skrivs av under ett antal år kan ge en missvisande bild av den faktiska resursanvändningen. När en avskrivning av en stort it-system upphör, försvinner kostnaden ur redovisningen även om systemet fortfarande används. I produktivitetsmätningen har ett antal val gjorts, exempelvis vilket prisindex som ska användas för fastprisberäkningen och från vilket år vikterna ska hämtas. I Effektiviteten i Försäkringskassan 2000-2009 redovisades ett antal beräkningar som visade att dessa val inte hade någon stor påverkan på produktivitetsutvecklingen. Liknande känslighetsanalyser har gjorts i arbetet med denna rapport och slutsatsen att produktivitetens utveckling inte påverkas påtagligt gäller även nu. Därför redovisas inte analyserna i rapporten. Däremot redovisas några alternativa beräkningar av valet av prestationsmått, främst gällande pensionsverksamheten. I handläggningstidsmåtten räknas ett ärende in i resultatet först den månad då det avslutas. Detta innebär exempelvis att om ett växande antal ärenden blir liggande utan åtgärd, kan handläggningstiden fortfarande se bra ut, om myndigheten väljer 22

att koncentrera sig på att avsluta så många nyinkomna ärenden som möjligt. Det omvända gäller när myndigheten väljer att åtgärda problemet med stora mängder gamla ärenden som blivit liggande utan åtgärd. Vid en sådan avarbetningsinsats påverkas handläggningstidsmåttet, på kort sikt, negativt. Omvärldsfaktorer Till sist är det viktigt att påpeka att de resultatmått som redovisas i rapporten kan påverkas av annat än myndigheternas agerande. Omvärldsfaktorer, exempelvis regelförändringar, påverkar också resultaten. I de fall omvärldsfaktorer bedöms ha påverkat resultaten påtagligt kommenteras detta i analysen. 23

24

2 Bildandet av Pensionsmyndigheten Pensionsmyndigheten bildades den 1 januari 2010. Myndigheten tog över administrationen av premiepensionssystemet från Premiepensionsmyndigheten. Från Försäkringskassan tog myndigheten över administrationen av övriga delar av det allmänna pensionssystemet samt efterlevandepensionerna och ytterligare några förmåner för äldre, såsom bostadstillägg för pensionärer och äldreförsörjningsstöd. Försäkringskassan har dock kvar handläggningen av bostadstillägg för dem som har sjukersättning. Pensionsmyndigheten står i ett visst beroendeförhållande till Försäkringskassan eftersom myndigheten köper tjänster därifrån, främst inom it-området. Under 2010 köpte Pensionsmyndigheten tjänster från Försäkringskassan för 440 miljoner kronor, vilket motsvarar nästan en tredjedel av administrationskostnaderna det året. 3 Pensionsmyndighetens köp av tjänster har analyserats i Att samsas om systemen. Bakgrunden till myndighetens bildande har tidigare beskrivits i Den nya pensionsmyndigheten. Här redogörs kortfattat för några aspekter med koppling till analysen i denna rapport. En förbättrad pensionsinformation och en mer effektiv administration var två huvudskäl för myndighetens bildande. I budgetpropositionen för år 2010 beskrivs det på följande sätt: 4 Ett viktigt motiv för att föra samman pensionsadministrationen till en särskild myndighet är att möjliggöra en mer samlad pensionsinformation och därmed förbättra förutsättningen för en ökad kunskap om pensionen och vad som påverkar den. Centralt är då naturligtvis information om den allmänna ålderspensionen. För de allra flesta har även tjänstepensioner stor betydelse och många har därutöver privat pensionssparande. För att på ett rimligt sätt kunna bedöma sin framtida pension behövs därför kunskap om alla delarna. En viktig uppgift för Pensionsmyndigheten är därför att utöver information om den allmänna ålderspensionen verka för en lättillgänglig och samlad bild av alla pensionsformer. 25

Ett annat skäl var en på sikt mer rationell administration. Eftersom pensionssystemet bär sina egna kostnader innebär lägre administrationskostnader mindre belastning på pensionssystemet, till nytta för pensionärer och pensionssparare. Pensionsmyndighetens informationsuppdrag har förtydligats i bland annat ett regeringsuppdrag från juni 2010. 5 Jämfört med den gamla myndighetsindelningen har Pensionsmyndigheten fått ett utökat uppdrag om att samlat informera om alla delar av pensionen inklusive tjänstepensioner och privat pensionssparande, samt hur olika livsval under intjänandetiden påverkar pensionen. Även risker och möjligheter med premiepensionssystemet ska belysas. Förväntningarna var högt ställda när det gällde möjligheterna till en mer rationell administration. I den så kallade PAN-utredningens betänkande Ny pension - Ny administration (SOU 2006:111) angavs att: Utredningens förslag till en ny ålderspensionsmyndighet skapar förutsättningar för väsentligt minskade framtida administrationskostnader jämfört med idag. 6 Utredningen betonade att det finns en stor osäkerhet i beräkningarna och att exempelvis utvecklingen för Försäkringskassans samkostnader inom bland annat it-området är svårbedömd, när myndigheten tappar en del av sin verksamhet. Enligt det mest optimistiska alternativet skulle den genomsnittliga årskostnaden 2008-2025 kunna halveras jämfört med kostnadsnivån år 2006. 7 Att årskostnaden var beräknad redan från år 2008 beror på att utredningens förslag var att den nya myndigheten skulle inrättas den 1 juli det året. För att förbereda och genomföra bildandet av den nya myndigheten tillsatte regeringen våren 2008 Pensionsmyndighetsutredningen (PMU). Enligt direktiven skulle utredningen bland annat vidta de åtgärder som krävdes för att en pensionsmyndighet skulle kunna inleda sin verksamhet den 1 januari 2010. När det gäller möjligheterna till kostnadsbesparingar angavs 8 följande: Den rationaliseringspotential som finns ska tas till vara så att kostnaderna för den nya myndigheten blir lägre än för motsvarande delar idag. Som utgångspunkt för detta bör de beräkningar användas som myndigheterna redovisade i PAN-utredningen. Utredaren ska även belysa vilka kostnadsbesparingar som en samlad pensionsadministration kan komma att innebära i ett längre perspektiv. PMU kommenteras vidare i avsnitt 3.2. 26

3 Produktivitet 3.1 Hela socialförsäkringsadministrationen För socialförsäkringsadministrationen som helhet har kostnaderna ökat och produktiviteten minskat under 2010, det år som Pensionsmyndigheten inrättades. Att förändringar i hur en verksamhet organiseras får kortsiktigt negativa effekter är dock inte förvånande. Den verksamhet som studeras i denna rapport är den samlade verksamhet som från 2010 bedrivs av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten. Under perioden 2005-2009 bedrevs samma verksamhet av Försäkringskassan och Premiepensionsmyndigheten (PPM). Under undersökningsperiodens två första år 2003-2004 hade ännu inte den samlade statliga myndigheten Försäkringskassan bildats. Den delen av verksamheten bedrevs då av 21 fristående länsvisa försäkringskassor och Riksförsäkringsverket (RFV). I figur 3 som redovisar kostnadsutvecklingen kallas dock, för enkelhets skull, även RFV:s och försäkringskassornas verksamhet för Försäkringskassan. 27

12 000 000 10 000 000 8 000 000 6 000 000 4 000 000 2 000 000 0 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Försäkringskassan PPM Pensionsmyndigheten Figur 3. Administrationskostnader i tusentals kronor, 2010 års priser, för den verksamhet som bedrivs av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, tidigare Försäkringskassan och PPM Under början av perioden låg administrationskostnaden kring 10 miljarder kronor men har sjunkit under den senare delen decenniet. För 2010 noteras en viss ökning av kostnaderna, samma år som den nya myndighetsstrukturen inrättades. Även efter inrättandet av Pensionsmyndigheten är Försäkringskassan dominerande vad gäller administrationskostnaderna. Pensionsmyndighetens andel av kostnaderna år 2010 var 16 procent. Ett första steg i att analysera kostnadsutvecklingen är att studera produktiviteten. Finns det ett samband mellan hur kostnaderna utvecklats och hur mycket som producerats? Figur 4 ger en bild av utvecklingen. 28

1,10 1,00 0,90 0,80 0,70 0,60 0,50 0,40 0,30 0,20 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Produktionsvolym Kostnader Produktivitet Figur 4. Produktivitet, kostnader och produktionsvolym för den verksamhet som bedrivs av Försäkringskassan och Pensionsmyndigheten, tidigare Försäkringskassan och PPM (Index 2003=1,00) Den minskning av kostnaderna som noteras från 2006 korresponderar relativt väl med en minskning i produktionsvolymen, även om produktionsvolymen fallit snabbare. Även när det gäller produktiviteten är år 2010 intressant. Kostnaderna har ökat trots att produktionsvolymen fortsatt att minska. Totalt sett är produktiviteten 11 procent lägre år 2010 än 2003. Vad som ligger bakom denna utveckling analyseras i de följande avsnitten. Det finns flera frågor att ställa: - Skiljer sig utvecklingen mellan olika delar av socialförsäkringsadministrationen? - Är resultaten känsliga för valet av mätmetod, som vilka prestationsmått som valts? - Har kvaliteten i prestationerna förändrats, så att exempelvis en minskad produktivitet vägs upp av färre felaktiga ärenden eller kortare handläggningstider? - Hur har inrättandet av den nya myndighetsstrukturen påverkat utvecklingen? 29

3.2 Pensionsmyndighetens verksamhet I detta avsnitt analyseras produktivitetsutvecklingen för de förmåner som flyttats över till Pensionsmyndigheten. Det handlar i huvudsak om ålderspension, efterlevandepension och bostadstillägg till pensionärer (BT). Dessa förmåner kan i sin tur delas in i olika delförmåner där äldreförsörjningsstödet ses som en del av BT. Utöver dessa handlägger Pensionsmyndigheten även frivillig pension och sjömanspension. Administrationskostnaderna för dessa förmåner är dock mycket små. Ålderspension är den största förmånen. Om alla Pensionsmyndighetens administrationskostnader för 2010 fördelades ut på förmåner, stod ålderspension för ungefär 70 procent av verksamheten, medan BT stod för ungefär 20 procent och efterlevandepension nästan 10 procent. På grund av att det bakåt i tiden inte gått att separera administrationskostnader och prestationer för de bostadstillägg som går till ålderspensionärer och de som går till dem som har sjukersättning, och som Försäkringskassan fortfarande handlägger, ingår även dessa i analysen i detta avsnitt. I kostnadsmassan för 2010 nedan utgörs således 9 procent av verksamhet som Försäkringskassan bedriver. 9 30

1,40 1,20 1,00 0,80 0,60 0,40 0,20 0,00 2003 2004 2005 2006 2007 2008 2009 2010 Produktionsvolym Kostnader Produktivitet Figur 5. Produktivitet, kostnader och produktionsvolym för Pensionsmyndighetens förmåner, inklusive BT för personer med sjukersättning som fortfarande handläggs av Försäkringskassan, (Index 2003 =1,00) Fram till 2008 ökade produktiviteten som en följd av sjunkande kostnader samtidigt som produktionsvolymen var relativt stabil. Under denna period ökade produktiviteten för stora delar av Försäkringskassans verksamhet, undantaget sjukförsäkringen. Den positiva utvecklingen för de förmåner som flyttades över till Pensionsmyndigheten var alltså inte unik. År 2009 bröts dock utvecklingen för Pensionsmyndighetens förmåner genom att kostnaderna började öka. Eftersom produktionsvolymen fortsatte att vara relativt stabil minskade produktiviteten, så att den år 2010 var 3 procent högre än utgångsåret. De exakta kostnaderna under åren 2009 och 2010 är osäkra. Kostnadsökningarna under dessa år beror till övervägande del på sådant som kan kopplas till själva förändringen av myndighetsstrukturen: Under 2009 lade både Försäkringskassan och PPM ansenliga resurser på arbete för Pensionsmyndighetsutredningen (PMU). Dessa resurser har räknats med i måttet i den utsträckning myndigheterna har tagit med dem i sina redovisningar av administrationskostnader i årsredovisningarna. Dessutom 31

finns år 2009 ytterligare kostnader kopplade till utredningen, som inte tagits med i måttet, då de enbart redovisats av PMU. Även under 2010 har Pensionsmyndigheten haft kostnader kopplade till PMU. Myndigheten fick särskilt destinerade medel för detta ändamål. I årsredovisningen för 2010 anges att 128 miljoner kronor av de totala administrationskostnaderna på 1407 miljoner kronor utgjordes av Särskilda kostnader avseende pensionsmyndighetsutredningen. 10 Hur stora dessa kostnader egentligen var under dessa år har inte varit möjligt att reda ut. Myndigheterna har haft ytterligare kostnader under främst 2009 som finns med i måttet men som inte specificerats som PMU-kostnader i årsredovisningarna. En hel del av de insatser myndigheterna gjorde för PMU inom framför allt it-området finns också med som periodiserade kostnader som påverkar måttet under flera år. Dessutom borde kanske egentligen även de kostnader som bara redovisats inom PMU tagits med i måttet. Mot detta står att i så fall borde även kostnaderna för helt andra utredningar som gjorts gällande dessa myndigheter någon gång under mätperioden inkluderas i måttet. Dessutom är kostnadsredovisningen kring PMU så komplex att risken för dubbelräkningar är stora. Om även PMU:s egna kostnader räknats in skulle främst kostnaderna för år 2009 öka så att produktivitetsminskningen från 2009 till 2010 skulle bli mindre. Sammantaget kan det konstateras att produktivitetsförsämringen dessa båda år snarare synliggör att kostnaderna för denna typ av organisationsförändringar är stora än bristande effektivitet i ärendehandläggningen hos de inblandade myndigheterna. Samtidigt är det ur ett socialförsäkringsadministrationsperspektiv självklart att kostnader för att till exempel anpassa eller utveckla it-system som Pensionsmyndigheten ska utnyttja bör räknas med i måttet. Lönsamheten i dessa satsningar kommer att visa sig i framtida uppföljningar av produktivitet och kvalitet. På grund av den oklara kostnadsbilden har det heller inte varit möjligt att räkna bort kostnaderna för PMU, och andra kostnader av engångskaraktär i samband med myndighetsbildningen, för att få fram ett mer renodlat mått på hur produktiviteten i själva ärendehandläggningen utvecklats under dessa år. Om de kostnader som myndigheterna tydligt specificerat som PMU-anknutna räknas bort halveras produktivitetsminskningen från 2008 till 2010. 32

Ovanstående resonemang påverkar förstås tolkningen av Pensionsmyndighetens effektivitet både nu och under kommande år. Huvudfrågan för myndigheten är knappast hur produktiviteten år 2010 ser ut jämfört med tidigare år utan snarare hur verksamheten utvecklas framöver. I det sammanhanget är det inte 2010 års resultat som ska utgöra riktmärke utan hur det såg ut några år tidigare före pensionsmyndighetsutredningen och bildandet av Pensionsmyndigheten. Pensionsmyndigheten bedömer också i det budgetunderlag som lämnades till regeringen i februari 2011, att administrationskostnaderna kommer att minska framöver 11 I fasta priser beräknas kostnaderna minska med 17 procent fram till 2014 jämfört med den budgeterade nivån för 2010. Men då beror ungefär hälften av minskningen på att de nämnda engångskostnaderna för bildandet av myndigheten faller bort. En annan tungt vägande förklaring är att kostnaderna för avskrivningar minskar, då några stora it-system, som är en del av samarbetet med Försäkringskassan, blir helt avskrivna under perioden. I vilken utsträckning kostnaderna kommer att minska under kommande år och vilket genomslag detta får i produktivitetstermer återstår dock att se. I PMU:s sammanfattande slutrapport finns en något pessimistisk skrivning kring de initiala förhoppningarna om att den nya myndigheten kommer att leda till minskade 12 administrationskostnader: Utredningen har inte belyst vilka kostnadsbesparingar som en samlad pensionsadministration skulle kunna komma att innebära i ett längre perspektiv. Utredningen har dock utrett och Pensionsmyndigheten har planerat för att tillvarata den rationaliseringspotential som finns, men bedömningen är att kostnaderna för Pensionsmyndigheten inte blir materiellt lägre än administrationskostnaderna för motsvarande verksamheter innan myndighetsbildningen. Detta ska ställas mot de förhoppningar som fanns i PAN-utredningen som refereras i kapitel 2, där det talas om kostnadsbesparingar på upp till 50 procent, låt vara på en betydligt längre sikt. Svårt att jämföra styckkostnader för de olika förmånerna Av olika skäl är det svårt att på förmånsnivå göra riktigt relevanta kostnads- och produktivitetsjämförelser med tidigare år. Det mest uppenbara skälet är att Pensionsmyndigheten inte själva har beräknat några styckkostnader av den typ som analyseras här där hela myndighetens kostnadsmassa fördelats ut på de olika förmånerna. 13 För att få fram de styckkostnader som används som vikter i produktivitets- 33

beräkningen har ISF gjort egna beräkningar utifrån underlag från Pensionsmyndigheten. 14 Eftersom andelen kostnader som inte omedelbart kan hänföras till en viss förmån är hög, och de fördelningsnycklar ISF har använt kan skilja sig från de som användes tidigare, blir styckkostnadsjämförelser alltför osäkra. Ett annat skäl som gör det mindre meningsfullt att redovisa utvecklingen för enskilda styckkostnader för Pensionsmyndighetens förmåner är att kostnaderna av engångskaraktär som kan kopplas till myndighetens bildande slår igenom även här. Oavsett förmån har styckkostnaderna säkerligen ökat jämfört med 2009, och i ännu högre grad jämfört med tidigare år då PMU:s kostnader inte slagit igenom i måttet, men i vilken mån detta är uttryck för en bristande effektivitet i själva handläggningen går inte att bedöma. En något mer relevant styckkostnadsjämförelse kan göras för de bostadstillägg som Försäkringskassan fortfarande handlägger, även om en del kostnader av engångskaraktär stör bilden även där. Där visar det sig, inte oväntat, att styckkostnaderna ökat jämfört med 2009. (Se vidare avsnitt 3.3). Denna verksamhet finns ju medräknad i produktivitetsmåtten i detta avsnitt, men utgör bara 9 procent av helheten, varför påverkan på totalresultatet är liten. Olika alternativ för prestationsmått för ålderspensionen I det produktivitetsmått som redovisats i figur 5 används antalet beslut som prestationsmått för bostadstillägg och för efterlevandepensioner. För ålderspensionen används antalet personer som antingen är pensionssparare eller ålderspensionärer (eller både och). Vilket prestationsmått som är mest relevant för ålderspensionen kan diskuteras. De alternativ som prövas i detta avsnitt ger inte några större skillnader jämfört med det huvudalternativ som redovisats i figur 5. Alternativen är samtliga ganska grova mått på en komplex verksamhet och som passar en produktivitetsmätning med syftet att följa en hel verksamhets utveckling under en lång tidsperiod. För den dagliga styrningen av verksamheten behövs mer finfördelade mått. Exempelvis kan då produktionen delas upp i olika arbetsinsatser som att lägga in ny pensionssparare i systemet, arbetet med det orange kuvertet, svar på pensionsförfrågan, pensionsbeslut, utbetalning och så vidare. Samtidigt är det viktigt att inse att oavsett vilken uppdelning av pensionsverksamhet som görs, är det svårt att beräkna rättvisande särkostnader för de olika delarna. De olika delarna är ofta 34