Folke Bernadotteakademins remissvar avseende Regeringens Skrivelse 2013/14: Biståndspolitisk plattform Sammanfattning Folke Bernadotteakademin (FBA) välkomnar regeringens ansträngning att förtydliga inriktningen och styrningen av det svenska biståndet genom den biståndspolitiska plattformen (hädanefter kallad plattformen). I sina synpunkter på plattformens innehåll vill FBA särskilt lyfta fram vikten av att tydliggöra att det allmänt vedertagna och internationellt accepterade sambandet mellan fred, säkerhet och utveckling bör utgöra den grundläggande utgångspunkten i svenskt bistånd. Konflikt- och postkonfliktländerna är idag längst ifrån att nå millennieutvecklingsmålen, och mellan 1 1,5 miljarder människor är dubbelt drabbade av de två största hindren till en förbättrad levnadssituation eftersom de lever i fattigdom i länder som präglas av våld och väpnad konflikt. FBA har därför inkluderat en rad rekommendationer som förtydligar Sveriges viktiga stöd till konflikt- och postkonfliktländer. Myndigheten menar bl.a. att plattformen bör lyfta fram våld och väpnad konflikt som det enskilt största hindret för fattigdomsbekämpning och utveckling, och att Sveriges starka ställning inom det internationella biståndet till fred, säkerhet och utveckling motiverar att Sverige har en hög ambitionsnivå i sina biståndsinsatser på området. FBA:s övriga rekommendationer gäller i huvudsak följande förtydliganden och förändringar i plattformens innehåll: Förtydliga att svenskt bistånd bör stödja reformarbetet för att omsätta rättsstatens principer i stöd till polis, domstol, förvaltning, och konstitutionella reformer och betona rättstatens roll i att säkerställa att rättigheter efterlevs. Förtydliga att Regeringens handlingsplan för 1325/1820 är en central del av implementeringen av biståndspolitiken i konflikt- och postkonfliktländer och ska beaktas i alla frågor som rör fred och säkerhet. Stärka deltagandeaspekten av kvinnors roll som aktörer i genomförandet av svenskt bistånd. Inkludera svenskt stöd till Early Warning system och beredskap att bidra till fredlig konfliktlösning genom Good Offices kapacitet. Tydligt framhålla en hög ambitionsnivå gällande Sveriges personalbidrag till internationella fredsfrämjande insatser. Betona att konfliktkänslighetsanalys utgör en central princip i svenskt bistånd och bör vara vägledande i insatser inom alla plattformens delmål. Ytterligare förtydliga att svenskt bistånd ska ge långsiktigt bilateralt stöd till postkonfliktländer. Lyfta fram ökade skillnader i inkomst- och resursfördelning som en grogrund för väpnat våld i konflikt- och postkonfliktssituationer. Folke Bernadotteakademins rekommendationer 1
3.2.2 Rättighetsperspektivet för ett bistånd som utgår från de mänskliga rättigheterna FBA välkomnar att plattformen genomgående betonar vikten av att de mänskliga rättigheterna efterföljs och att rättighetsperspektivet ges en central roll i svenskt bistånd. För att öka tydligheten i hur svenskt bistånd ska bidra till förverkligandet av de mänskliga rättigheterna rekommenderar FBA att avsnittet kompletteras med ett förtydligande om rättstatens nyckelroll i att omsätta rättighetsperspektivet till ett systematiskt och praktiskt genomförande. FBA anser att plattformen här bör spegla internationell praxis och ledande forskning genom att förtydliga att svenskt bistånd ska stödja reformarbetet för att omsätta rättsstatens principer (legalitet, rättssäkerhet m.m.) i stöd genom utbildning och rådgivning till domstolar, polis, och förvaltning. Sverige bör även ge stöd till genomförandet av konstitutionella reformer och till säkerhetssektorreform, särskilt i konflikt- och postkonfliktländer. Ett rättsäkert system är nödvändigt för att säkerställa att rättigheter efterlevs på ett systematiskt sätt, och att stärka rättsstaten bör därmed också vara grundläggande för att det svenska biståndet ska bidra till att skapa möjligheter för människan att stärka makten över sitt eget liv. 1 4.1.1 En tydlig målhierarki för det svenska biståndet Finns det något särskilt skäl till att regleringsbrev och förordningar inte har inkluderats i den överskådliga och informativa figuren om det svenska biståndets målhierarki? I inledningen av plattformen sägs att styrningen av biståndet sker genom biståndets styrdokument, såsom resultatstrategier, regleringsbrev och förordningar. Även i regleringsbrev och förordningar anges ju mål för biståndsverksamheten. 4.1.2 Motiv för val av delmål FBA välkomnar att kvinnor och flickor identifieras som en huvudmålgrupp för det svenska biståndet, och att jämställdhet är ett av biståndets viktigaste fokusområden. Myndigheten anser också att det är mycket positivt att plattformen genomgående skriver ut kvinnor och män och att kvinnor specifikt identifieras i dokumentet, istället för att t.ex. hänvisa till civila aktörer. FBA upplever det också som positivt att relationen mellan olika styrdokument och angreppssätt klargörs. Dock saknas ett klargörande av relationen mellan det styrdokument som ger riktning angående myndigheternas arbete med resolution 1325 och 1820 dvs. Regeringens handlingsplan för perioden 2013-2015 för att genomföra säkerhetsrådets resolution 1325 (2000) om kvinnor, fred och säkerhet (hädanefter kallad Regeringens handlingsplan för 1325/1820) och den biståndspolitiska plattformen. Denna otydlighet ger oklara prioriteringar och riskerar att minska effektiviteten. FBA föreslår därför att regeringen i inledningen förtydligar att Regeringens handlingsplan för 1325/1820 är en central del av implementeringen av biståndspolitik i konflikt- och postkonfliktländer och ska beaktas i alla frågor som rör fred och säkerhet. Myndigheterna har tydliga uppdrag i Regeringens handlingsplan för 1325/1820 och det är därför viktigt att dessa är 1 Regeringens skrivelse 2013/14: Biståndspolitisk plattform. Sid. 12 2
synkroniserade med riktningen för den biståndspolitiska plattformen för att den totala implementeringen ska resultera i effektiva resultat. 5.1 Delmål 1: Stärkt demokrati och jämställdhet, ökad respekt för mänskliga rättigheter och frihet från förtryck FBA rekommenderar att kvinnors roll som aktörer tydliggörs ytterligare under hela detta avsnitt, genom att särskilt förtydliga och utveckla formuleringar om kvinnoorganisationers roll under avsnitt 5.1.3. Kvinnoorganisationerna utgör ofta en stark röst i arbete med samhällsförändring för att stärka kvinnors deltagande och öka mänskliga rättigheter, inte minst i postkonfliktsituationer. Vikten av stöd till deras arbete bör specificeras ytterligare i texten. FBA är positiv till att jämställdhet finns identifierat som ett särskilt mål samtidigt som jämställdhet också är tydligt och explicit formulerat genomgående under de andra målen. Det finns behov av både särskilda insatser och ett systematiskt arbete med jämställdhetsintegrering annars tenderar jämställdhet och kvinnors deltagande att få en undanskymd plats i den generella implementeringen. FBA är också positiv till att plattformen slår fast att jämställdhetsarbetet ska inkludera män och pojkar. 5.1.2 Stärkta demokratiska processer och institutioner samt ökad respekt för rättsstatens principer FBA är mycket positiv till att regeringen har valt att lyfta fram vikten av en stark och väl fungerande förvaltning 2 som en central del i att den enskilde ska kunna hävda sina rättigheter. Plattformen speglar här myndighetens erfarenheter från att arbeta med policy- och metodutveckling för att stärka rättsstatligheten i offentlig förvaltning i konflikt- och postkonfliktländer. En rättsäker offentlig förvaltning är en förutsättning för medborgarnas förtroende för staten, och FBA:s erfarenheter visar att arbetet för att stärka den offentliga förvaltningen är en vital del av fredsoch statsbyggandeprocesser efter konflikter. 5.1.5 Stärkt tillgång till fria och oberoende nya och traditionella medier FBA föreslår att skrivningen om vikten av att kvinnor och flickors tillgång till medier och kultur lyfts till inledningen av avsnittet för att på så vis förtydliga att den utgör en generell inriktning för svenskt bistånds bidrag till att stärka tillgången till fria och oberoende nya och traditionella medier. Alternativt bör skrivningen utvecklas för att förtydliga mer specifikt vad som avses med att stärka kvinnors och flickors tillgång till medier och kultur. 5.2.2 Fler och bättre jobb FBA anser att skrivningen om att främja hållbart företagande bör förtydligas genom att lägga till att hållbart företagande tar hänsyn till arbetsförhållanden och miljöpåverkan. 2 Regeringens skrivelse 2013/14: Biståndspolitisk plattform. Sid. 20 3
5.2.4 Friare handel FBA välkomnar att plattformen slår fast att Sverige ska bedriva den typen av handelstekniskt bistånd som anges i avsnittet. Utveckling och tillväxt, inte minst i världens fattigaste länder, bygger på att landet integreras i det internationella världshandelssystemet. Om ett land står utanför den internationella marknaden är det stor risk att tillväxten avstannar och fattigdomen ökar. Sambandet mellan utveckling och säkerhet är allmänt vedertaget och internationellt accepterat, och således utgör en bristande eller begränsad tillgång till den internationella marknaden i förlängningen en grogrund för konflikt. FBA menar därför att regeringen i avsnittet bör förtydliga att handelstekniskt bistånd har en konfliktförebyggande och konfliktlösande funktion i fattiga och ofria länder. 5.2.9 Stärkt kapacitet att hantera de möjligheter och utmaningar som migration och rörlighet medför FBA anser att avsnittet bör kompletteras med ett tillägg som särskilt lyfter fram diasporagruppers viktiga roll som stöd till konfliktdrabbade länder och i återuppbyggnaden av länder efter konflikt. Diasporagrupper kan bl.a. återföra viktig kunskap och kompetens till länder där kunskapsutvecklingen har begränsats av konflikt (bristande tillgång och kvalitet i skolor och högre utbildning), och bidra till det konfliktdrabbade landets ekonomi genom remitteringar. Erfarenheter hos individer och grupper ur diasporan bör också kunna tas tillvara i planering och genomförande av svenska biståndsinsatser, när så är möjligt. Denna viktiga roll bör tydliggöras i plattformen i avsnitt 5.2.9 Stärkt kapacitet att hantera de möjligheter och utmaningar som migration och rörlighet medför, 6.5 Svenskt bistånd ska söka ny kunskap och samverka med andra aktörer, eller delmål 5 - Värnad mänsklig säkerhet och frihet från våld. FBA välkomnar att plattformen identifierar att migration kan stärka kvinnors egenmakt, och bidra till ökade ekonomiska möjligheter och möjligheter till utbildning. FBA menar samtidigt att det är viktigt att beakta de potentiella utmaningar som finns i form av negativa effekter av migration, som t.ex. risk för trafficking vid försök till migration och utsatthet under omständigheter där den anställde har mycket begränsat skydd för sina rättigheter i det land där hon arbetar. FBA anser därför att plattformen bör kompletteras med en skrivning om att det svenska biståndet även kan behöva användas för att hantera de negativa effekterna av migration. 5.5 Delmål 5: Värnad mänsklig säkerhet och frihet från våld FBA välkomnar att plattformen slår fast att svenskt bistånd ska stödja insatser som spänner över hela konfliktcykeln. Sverige har en lång tradition av biståndsinsatser för att främja fred, säkerhet och utveckling, och svenska biståndsaktörer besitter gemensamt den kunskap och de resurser som krävs för att bidra till att förebygga konflikter, att konflikter hanteras på ett fredligt sätt, att förhindra att konflikter återuppstår, och att bidra till freds- och statsbyggande och försoning. FBA vill särskilt betona att Sveriges engagemang och kompetens på området har lett till att Sverige har en stark ställning inom det internationella biståndet till fred, säkerhet och utveckling, och myndigheten rekommenderar därför att plattformen bör 4
inkludera en skrivning som lyfter fram Sveriges starka ställning. Mot bakgrund av detta anser FBA också att Sveriges ambition under delmål 5 bör ligga på samma nivå som regeringens ambition under delmål 6 (se t.ex. avsnitt 5.6.5 där plattformen betonar Sveriges särställning inom det internationella humanitära biståndet 3 ). För att tydliggöra detta menar FBA att plattformen, utöver att inkludera ovan nämnda skrivning som lyfter fram Sveriges starka ställning inom det internationella biståndet till fred, säkerhet och utveckling, bör kompletteras med ytterligare ett resultat under delmål 5. I linje med ambitionsnivån under delmål 6 föreslås det nya resultatet lyda: Ett starkt och samordnat internationellt system för fred, säkerhet och utveckling. Under det nya resultatet bör regeringen lyfta fram att Sverige genom sin starka och trovärdiga ställning har goda förutsättningar att bl.a. påverka biståndets inriktning i det multilaterala systemet, och att verka för stärkt samordning av internationellt arbete för främjandet av fred, säkerhet och utveckling. Som ett ytterligare led i att stärka Sveriges ambitionsnivå under delmål 5 anser FBA även att det allmänt vedertagna och internationellt accepterade sambandet mellan fred, säkerhet och utveckling tydligt kan lyftas fram som en av de grundläggande utgångspunkterna för svenskt bistånd. Konflikt- och postkonfliktländerna är idag längst ifrån att nå millennieutvecklingsmålen 4, och Världsbanken har slagit fast att en konflikt i genomsnitt kostar ett utvecklingsland 30 år av ekonomisk tillväxt. 5 Mellan 1 1,5 miljarder människor är dubbelt drabbade av de två största hindren till en förbättrad levnadssituation eftersom de lever i fattigdom i länder som präglas av våld och väpnad konflikt. FBA menar att det därför är viktigt att ännu tydligare lyfta fram konflikter som det enskilt största hindret för fattigdomsbekämpning och utveckling, och att plattformen bör inkludera en sådan skrivning. T.ex. Våld och väpnad konflikt är idag det enskilt största hindret för fattigdomsbekämpning. Det är i huvudsak de länder som befinner sig i konflikt- och postkonfliktsituationer som är minst utvecklade, mest fattiga, och mest sårbara. Under avsnittet som berör vanliga orsaker till konflikt anser myndigheten att det är viktigt att komplettera meningen med rena maktkamper och intressekonflikter mellan olika samhällseliter och befolkningsgrupper. FBA välkomnar att målet om säkerhet ska beakta genusspecifika skillnader. Gällande kvinnors roll i fred, säkerhet och utveckling rekommenderar dock FBA att det svenska biståndets insatser för att stärka efterlevnaden av FN:s säkerhetsrådsresolutioner 1325 och 1820 omnämns redan i inledningen av avsnittet som behandlar delmål 5 för att stärka deltagandeaspekten av kvinnors roll. I enlighet med målen för Regeringens handlingsplan för 1325/1820 bör deltagandeaspekten betona att skyddet av kvinnor och flickor i konfliktsituationer ska stärkas och baseras på ett analysarbete där kvinnor aktivt deltar, samt att kvinnor i konfliktområden ska delta fullt ut och på lika villkor som män på alla 3 Regeringens skrivelse 2013/14: Biståndspolitisk plattform. Sid. 39 4 The Millennium Development Goals Report 2013. United Nations 5 World Development Report 2011, The World Bank 5
nivåer i mekanismer och institutioner för konfliktförebyggande, krishantering, fredsbyggande, humanitära insatser och andra insatser under en postkonfliktfas. 6 FBA menar också att plattformen bör lyfta fram det internationella samfundets ansträngningar och förmåga att förebygga, minska och hantera konflikter på fredligt sätt, och anser därför att plattformens bör inkludera detta synsätt. T.ex. Sveriges bistånd ska därför bidra till samhällens, människors och det internationella samfundets ansträngningar och förmåga att förebygga, minska och hantera konflikter på fredligt sätt. 5.5.1 Minskad sårbarhet för konflikt och återfall i konflikt. FBA instämmer i vikten av att arbeta situationsanpassat med konfliktorsaker, och att arbetet vägleds av en konfliktanalys som uppdateras kontinuerligt. FBA vill samtidigt påpeka att konfliktanalysen bör inkludera ett genusperspektiv, och att plattformen därför inkluderar detta i skrivelsen. T.ex. "...den underbyggande konfliktanalysen uppdateras kontinuerligt och innehåller genomgående ett explicit genusperspektiv. Att genusaspekter finns med från början av en analys är centralt för att man ska kunna fatta rätt beslut och sedan kunna arbeta strategiskt och effektivt med jämställdhet och kvinnors deltagande. Myndigheten vill även lyfta fram att Sverige, genom FBA och andra aktörer, har goda förutsättningar för att i större utsträckning bidra till utförandet av de konfliktanalyser som ligger till grund för biståndsinsatser i konfliktområden. FBA menar att Sverige har både god kompetens samt breda nätverk som möjliggör samverkan med ledande internationella aktörer, vilket är två grundförutsättningar för holistiska konfliktanalyser av god kvalitet, och myndigheten anser därför att plattformen bör inkludera en skrivning som lyfter fram att Sverige i större utsträckning ska bidra till konfliktanalyser. Under denna rubrik rekommenderar FBA även att regeringen tydliggör innebörden i att särskilt fokus ska läggas vid kvinnors aktiva deltagande i alla faser av konfliktcykeln 7 och utvecklar skrivningarna om vad detta kan innebära. Detta tydliggörande bör även kopplas till Regeringens handlingsplan för 1325/1820 eftersom delmål 3 i handlingsplanen innehåller uppdrag till myndigheterna att arbeta med kvinnors deltagande i arbetet med att minska sårbarheten och risken för återfall i konflikt. Mot bakgrund av våld och väpnade konflikters förödande inverkan på ett lands utveckling anser FBA att regeringen också bör lyfta fram vikten av att stödja utvecklingen av så kallade Early Warning -system, eftersom de har en viktig roll i ett långsiktigt perspektiv på konfliktförebyggande. Om spänningar upptäcks tidigt, och gärna innan de övergår i våldsanvändning, har konflikthanteringsinsatser bättre förutsättningar att lyckas. FBA anser därför att plattformen, likt regeringens policy för säkerhet och utveckling i svenskt utvecklingssamarbete 8, bör inkludera svenskt stöd till Early Warning -system, både i länder och samhällen där det finns en 6 Regeringens handlingsplan för perioden 2013-1015 för att genomföra säkerhetsrådets resolution 1325 (2000) om kvinnor, fred och säkerhet. 7 Regeringens skrivelse 2013/14: Biståndspolitisk plattform. Sid. 35 8 Fred och säkerhet för utveckling Policy för säkerhet och utveckling i svenskt utvecklingssamarbete. Sid. 16 6
grogrund för framtida konflikter och inom internationella organisationer som FN och EU. Myndigheten vill här också särskilt betona vikten av att ett svenskt stöd till Early Warning -system kopplas till utvecklingen av strukturer som ger länder och organisationer möjlighet att svara på varningssignaler och omsätta informationen i praktiskt handlande som motverkar eskalerandet av konflikten. Vidare menar FBA att plattformen även bör lyfta fram Sveriges, inklusive myndigheters och andra aktörers möjligheter, att erbjuda en neutral plats för samtal mellan parter som söker en fredlig lösning på en konflikt, så kallade Good Offices. FBA instämmer i plattformens förslag att Sverige ska stödja en inkluderande dialog om konfliktförebyggande, andra former av fredlig konflikthantering, förtroendeskapande och försoning 9. Myndigheten föreslår här att Sveriges stöd bör omfatta dialog med, och kapacitetsutveckling av individer, aktörer och institutioner som är delaktiga i politiska och i samhälleliga processer. För att nå målsättningen om att inkludera alla berörda aktörer, och för att möjliggöra ett brett deltagande från civilsamhället, är det viktigt att Sveriges stöd sätts i ett bredare perspektiv och även innefattar individer och aktörer som är involverade i olika typer av samhälleliga processer som kan påverka konfliktsituationer. Att Sveriges stöd bör omfatta dialog med individer, aktörer och institutioner är också ett viktigt förtydligande eftersom det även inkluderar möjligheten att föra ett resonemang med motparten om de viktiga värderingar och förhållningsätt som ligger till grund för konfliktförebyggande arbete och fredlig konflikthantering. FBA välkomnar även att regeringen lyfter fram vikten av Sveriges personalbidrag till civila konfliktförebyggande och krishanteringsinsatser. I takt med att konflikters karaktär förändras blir civil krishantering alltmer nödvändig och komplex, och FBA anser därför att regeringen tydligt bör framhålla en hög ambitionsnivå gällande Sveriges personalbidrag till internationella insatser. Civila insatser och den civila dimensionen i multifunktionella operationer har viktiga komparativa fördelar, och främjar dessutom samverkan mellan myndigheter inom biståndsförvaltningen. För att nå den tydlighet som FBA anser att regeringen bör eftersträva och för att tydligare ange en målsättning på området (den nuvarande skrivningen är mer av ett konstaterande) rekommenderar myndigheten därför att följande skrivning inkluderas i plattformen: Sverige ska aktivt bidra till genomförandet av internationella fredsfrämjande insatser, inklusive konfliktförebyggande insatser och krishanteringsinsatser, samt insatser inom rättsområdet och SSR. Denna typ av direkta ingripanden är ofta den enda möjligheten att hantera pågående konflikter och värna ingångna avtal. Bidraget är avhängigt insatsens mandat och omfattar ofta personal, utbildning, och rådgivning. Sverige ska även verka för att den fredsfrämjande verksamheten stärks och att styrningen förbättras avseende mandat, uppgifter och uppföljning. 5.5.2 Ökad mänsklig säkerhet i konflikt- och postkonfliktsituationer FBA anser att plattformen bör förtydliga att Sveriges stöd till avväpning, demobilisering och återintegrering (DDR) även inkluderar insatser som stödjer 9 Regeringens skrivelse 2013/14: Biståndspolitisk plattform. Sid. 35 7
omvandlingen av väpnade grupper till politiska partier. Genom FBA har Sverige medverkat i utvecklandet av Integrated DDR Standards (IDDRS). IDDRS är en doktrin gällande hur olika aktiviteter inom DDR-processer på både lokal, regional och nationell nivå stärker och möjliggör politiskt deltagande av demobiliserade kombattanter. FBA har även deltagit i den FN-ledda uppdateringen av återanpassningsdoktrinen som framhäver betydelsen av de politiska och sociala dimensionerna av återanpassningen vid sidan av de ekonomiska aspekterna. Omvandlingen av väpnande grupper till politiska partier som en viktig del av fredsbyggandeprocessen i postkonfliktländer lyfts även fram i UNDP och Världsbankens gemensamma rapport om freds- och statsbyggande. 10 FBA menar att Sveriges stöd till DDR-aktiviteter bör spegla den pågående utvecklingen av DDR-doktriner, och att svenskt bistånd bör vägledas av insikten att hållbar fred och minskad risk för förnyad konflikt innebär att väpnade grupper med politiska ambitioner måste beredas politiskt utrymme i postkonfliktländer. Ett förtydligande i plattformen om att Sveriges stöd till DDR även inkluderar insatser som stödjer omvandlingen av väpnade grupper till politiska partier ger också en starkare koppling mellan DDR-aktiviteter och regeringens tematiska prioritering kring demokrati och mänskliga rättigheter. Vidare menar FBA att plattformens avsnitt gällande en fungerande säkerhetssektor bör lyfta fram att målet med biståndsinsatser till stöd för säkerhetssektorreform är att säkerhetsaktörer såsom militär och polis kan spela en positiv roll och bidra till att skapa lag och ordning. Lyckad säkerhetssektorreform leder i förlängningen till att förtroendet mellan medborgare och säkerhetsaktörer stärks, vilket är ett viktigt led i freds- och statsbyggandeprocesser i postkonfliktländer. Detta skulle kunna läggas in i plattformen enligt följande: på längre sikt grundar sig på att säkerhetssektorn fungerar och bidrar till att skapa lag och ordning. 5.6 Delmål 6: Räddade liv, lindrad nöd och upprätthållen mänsklig värdighet FBA anser att den inledande texten under delmål 6 bör kompletteras med en skrivning som lyfter fram vikten av att arbetet för att rädda liv, lindra nöd, och upprätthålla mänsklig värdighet sker med ett genusperspektiv. Myndigheten noterar att kvinnors och barns perspektiv nämns specifikt under punkt 5.6.1 Ett humanitärt bistånd bör genomgående använda sig av ett genusperspektiv i det huvudsakliga arbetet med att nå delmålets alla resultat. 6 Principer för ett effektivt och resultatinriktat svenskt bistånd FBA anser att plattformen bör förtydliga att svenskt bistånd ska vara konfliktkänsligt och lyfta in detta i avsnittet om viktiga principer för svenskt bistånd. I regeringens policy för säkerhet och utveckling i svenskt utvecklingssamarbete anges konfliktkänslighet som en av de vägledande principerna för att svenskt bistånd ska kunna möta de specifika mål och behov som finns i konflikt- och postkonfliktsituationer. 11 FBA menar att alla biståndsinsatser, både i konflikt och postkonfliktländer och i länder som förskonats från väpnat 10 Ingram, S. (2010) State-building: Key Concepts and Operational Implications in Two Fragile States. The World Bank and UNDP. 11 Fred och säkerhet för utveckling Policy för säkerhet och utveckling i svenskt utvecklingssamarbete. Sid. 27 8
våld, bör föregås av en konfliktkänslighetsanalys för att i så stor utsträckning som möjligt undvika att svenskt bistånd bidrar till ökade spänningar eller andra oönskade negativa effekter. Ledande internationella aktörer såsom FN och Röda Korset arbetar aktivt med konfliktkänslighetsanalyser och The Do-No-Harm 12 principen och andra liknande och vidareutvecklade verktyg är mycket etablerade begrepp och förhållningsätt bland biståndsaktörer och forskare. Värt att framhålla här är att FBA i det här ställningstagandet har övervägt huruvida de skrivningar som finns i plattformen med önskvärd tydlighet klargör vikten av konfliktkänslighet i biståndet (t.ex. avsnitt 5.5.1 där plattformen beskriver vikten av att kontinuerligt uppdatera den underliggande konfliktanalysen vid arbete i konfliktländer), och funnit att det fortfarande finns ett behov av att specifikt lyfta fram konfliktkänslighetsanalysen centrala roll eftersom principen bör vara vägledande i insatser inom alla plattformens delmål. 6.6 Särskilda förutsättningar i sviktande stater I det inledande stycket används ett par begrepp på ett missvisande sätt. FBA föreslår att de aktuella meningarna istället lyder (se understyrkningar): Ofta görs långsiktiga biståndsinsatser parallellt med humanitära insatser och en säkerhetsfrämjande närvaro där också militära komponenter ingår. Att hålla isär de militära och humanitära rollerna är viktigt. 7.1.1 Fokus på fattiga länder och ofria länder FBA välkomnar att plattformen tydligt slår fast att svenskt bistånd ska främja demokrati och mänskliga rättigheter och bidra fred och försoning, och att det svenska stödet även omfattar länder som inte tillhör de allra fattigaste. 13 Mot bakgrund av att det bilaterala biståndet koncentreras till ett mindre antal länder, och att regeringen anser att biståndets huvudsakligen ska riktas till de länder där behoven är som störst och som har störst begränsningar i egna resurser, vill FBA dock uppmana regeringen att ytterligare förtydliga hur den ser på Sveriges långsiktiga biståndsengagemang i postkonfliktländer. FBA:s samlade erfarenheter av både praktiskt arbete och forskning visar, liksom internationell forskning och erfarenheter, att det krävs ett långsiktigt arbete för att försäkra att framstegen i stabilitet och ekonomisk utveckling efter konflikt inte ska gå förlorade. Resultat är ofta svåra att mäta, och för att konsolidera freden krävs långsiktiga insatser som omfattar normalisering av mänskliga relationer (försoning), stärkt förtroende mellan medborgarna och staten, stärkta offentliga institutioner, ekonomisk utveckling och återuppbyggnad av fysisk infrastruktur, etc. Vissa postkonfliktländer har idag nått en nivå av ekonomisk tillväxt och kan därmed sägas tillhöra kategorin lägre medelinkomstländer. Samtidigt står dessa länder inför utmaningar med höga våldsnivåer till följd av bl.a. organiserad brottslighet som ofta ökar i postkonfliktsituationer och en problematisk säkerhetssituation. I sådana situationer kan fortsatt stöd från biståndsaktörer spela en viktig roll och FBA anser därför att plattformen bör förtydliga att Sverige ger långsiktigt bilateralt stöd till postkonfliktländer. 12 Anderson, Mary B. (1999) Do No Harm: How aid can support peace or war. Lynne Rienner Publishers. 13 Regeringens skrivelse 2013/14: Biståndspolitisk plattform. Sid. 44 9
Kopplat till ett förtydligande om svenskt stöd till postkonfliktländer menar FBA att det också är viktigt att plattformen tydligt uppmärksammar den risk som ryms i en utveckling som skapar ökade skillnader i inkomst- och resursfördelning. En sådan utveckling innebär utmaningar för de flesta länder. FBA anser dock att det är särskilt viktigt att plattformen betonar att ökade skillnader utgör en farlig grogrund för väpnat våld i konflikt- och postkonfliktsituationer, då dessa länder sedan tidigare är präglade av sociala spänningar och motsättningar, och att det oftast finns en djup misstro mellan olika befolkningsgrupper. När inte alla medborgare får ta del av den ekonomiska utvecklingens resultat finns det en stor risk att de som känner sig förfördelade faller in i tidigare konfliktmönster och social uppdelning, vilket ökar risken för våldsanvändning. FBA föreslår därför regeringen att inkludera en skrivning som förtydligar den risk som ökade skillnader i inkomstoch resursfördelning utgör, samt att svenskt bistånd ska främja en transparent och rättvis fördelning av den ekonomiska utvecklingens resultat. 7.1.3 Det svenska biståndets olika samarbetspartner I avsnittet som berör det svenska biståndets samarbetspartners anser FBA att svenska statliga biståndsmyndigheters roll i genomförandet av biståndsinsatser bör synliggöras och beskrivas på ett tydligare sätt. Vidare välkomnar FBA särskilt plattformens skrivning om att minska rapporteringsbördan på biståndsförvaltningen. Myndigheten är mycket positiv till plattformens huvudregel om långsiktig och ändamålsenlig rapportering, och påpekar att det är mycket viktigt, för effektiviteten i biståndet och för myndigheternas möjlighet att fokusera på den insatsnära verksamheten. 7.2 Ett strategiskt multilateralt bistånd samt 7.3 Aktivt inflytande på och samverkan inom EU-biståndet Under avsnittet som berör Sveriges multilaterala bistånd och EU-biståndet vill FBA uppmärksamma regeringen på att plattformen saknar en tydlig skrivning om att Sverige ska stödja att det multilaterala biståndet och EU-biståndet genomförs med ett genusperspektiv, jämställdhetsintegrering och att det stärker kvinnors deltagande. Ett sådant stöd ligger i linje Regeringens handlingsplan för 1325/1820 och detta bör därför förtydligas i plattformen. 7.3.2 Svensk påverkan på EU:s biståndspolitik FBA delar regeringens bedömning om att Sverige har goda förutsättningar att påverka den fortsatta utformningen och genomförandet av EU:s utvecklingspolitik och av biståndets inriktning. 14 Myndigheten anser att plattformen i det här sammanhanget även bör lyfta fram Sveriges goda möjligheter att bidra till och stödja utbildningen av EU:s personal, både i Bryssel och inom delegationerna, för att höja deras kunskapsnivå och ge en stärkt förmåga att möta de utmaningar och specifika förhållanden som råder i länder med vilka EU bedriver utvecklingssamarbete. 14 Regeringens skrivelse 2013/14: Biståndspolitisk plattform. Sid. 53 10