EUROPAPARLAMENTET 1999 2004 Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor 14 januari 2002 ARBETSDOKUMENT om kommissionens förslag till rådets förordning om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i mål om föräldraansvar Utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor Föredragande: Mary Elizabeth Banotti 56\456232.doc PE 310.957
Förslag till rådets förordning om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i mål om föräldraansvar - KOM(2001) 505. Föredragandens erfarenhet Sedan 1995 har Mary Banotti varit Europaparlamentets ombudsman för internationellt bortförda barn. Trots att ombudsmannen inte har någon lagstadgad roll, innebär det faktum att Europaparlamentet har tillsatt en ombudsman, som skall koncentrera sig på alla dessa mål, ofta en utväg när alla andra vägar har uttömts. Mål hänskjuts till ombudsmannen genom framställningar som skickas till Europaparlamentet, hänskjutanden av andra parlamentsledamöter, eller genom direkt kontakt med ombudsmannens kontor, antingen genom en berörd förälder eller genom dennes juridiska rådgivare. Under 2000 2001 behandlades ca [ ] mål och över hundra stycken begäran om upplysningar och allmänna råd registrerades. Föredraganden samarbetade också med en fransk-tysk arbetsgrupp, som inrättats av två kollegor, Pervenche Berès och Evelyne Gebhardt, vilken strävar efter att lösa de över femtio mål av bortföranden som skett mellan dessa två länder. Bakgrund till förslaget till förordning Såsom framhålls i föredragandens betänkande om det franska initiativet, har det ökande resandet och utlandsarbetandet medfört en ökning i antalet giftermål mellan personer av olika nationalitet, både inom EU och mellan EU och tredje land. När sådana giftermål spricker, kan det vara svårt att utöva umgängesrätt om barnet bor i en annan medlemsstat eller om föräldern med umgängesrätt inte lämnar ifrån sig barnet till den vårdnadshavande föräldern efter umgängesperioden. Trots att ett antal internationella konventioner rör umgängesrätt, vårdnad och de civila aspekterna på bortförande av barn, 1 kan de nationella domstolarnas tillämpning av de internationella konventionerna innebära att föräldrar får sin umgängesrätt försenad eller får tillbaka sina barn senare än planerat. Inom EU drar Bryssel II-förordningen 2 försorg om ömsesidigt erkännande av domar som avkunnats vid äktenskapsskillnad eller hemskillnad. Frankrikes initiativ till att anta rådets förordning om ett ömsesidigt verkställande av domar om umgängesrätt med barn, syftade till att ta ytterligare ett steg framåt genom att 1) fastställa principen om ömsesidigt erkännande av domar om umgängesrätt när det gäller barn utan att något annat förfarande behöver användas (avskaffandet av exekvaturförfarandet) och begränsa möjligheterna att upphäva verkställandet av sådana domar, 2) fastställa att den förälder som har umgängesrätt omedelbart måste återlämna barnet efter umgängestiden och att denna inte kan motsätta sig detta eller försena återlämnandet. 1 Haagkonventionen av den 25 oktober 1980 om de civila aspekterna på internationella bortföranden av barn, Europeiska konventionen av den 20 maj 1980 om erkännande och verkställighet av avgöranden rörande vårdnad om barn samt om återställande av vård av barn och Haagkonventionen av den 19 oktober 1996 om behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och åtgärder till skydd av barn ("Haagkonventionen om föräldraansvar"). 2 Rådets förordning (EG) nr 1347/2000 av den 29 maj 2000 om domstols behörighet och om erkännande och verkställighet av domar i äktenskapsmål och i föräldraansvar för makars gemensamma barn, EGT L 160, 30.6.2000, s. 19. PE 310.957 2/7 56\456232.doc
Den förordning som det franska ordförandeskapet föreslog innehöll emellertid vissa begränsningar. I synnerhet eftersom den är begränsad till domar inom ramen för Bryssel II-förordningen, vilket innebär att den endast omfattar makars gemensamma barn och domar i samband med äktenskapsskillnad, hemskillnad och annullering. I egenskap av föredragande för utskottet för medborgerliga fri- och rättigheter samt rättsliga och inrikes frågor i det franska initiativet (A5-0311/2000), framhöll föredraganden att denna begränsning var beklaglig eftersom många problem uppstår i mål som inbegriper ogifta par. Därför uppmanade föredraganden kommissionen och rådet att undersöka hur förslaget till förordning och, om nödvändigt, Bryssel II-förordningen skulle kunna omarbetas så att alla beslut som rör föräldrars umgängesrätt, i synnerhet i de fall där föräldrarna är ogifta, kan verkställas över gränserna. Vid rådets (rättsliga och inrikes frågor) möte den 30 november och den 1 december 2001 beslutade rådet att arbetet med det franska initiativet skulle fortskrida parallellt med en åtgärd som var avsedd att omfatta alla de barn som berörs av umgängesrätt. Till följd av detta åtagande lade kommissionen fram det förslag till förordning som hänvisas till ovan. Sedan kommissionen lagt fram detta förslag om föräldraansvar, har Förenade kungariket och Irland, i enlighet med artiklarna 1 och 2 i det protokoll som bifogas till Fördraget om Europeiska unionen, uttryckt sin avsikt att delta i detta förslag. Detta välkomnas starkt. Kommissionens föreslagna förordning om föräldraansvar syftar till att utvidga systemet för ömsesidigt erkännande och verkställighet av domarna i Bryssel II-förordningen till att omfatta alla domar som rör föräldraansvar. Den bygger också i stor utsträckning på Haagkonventionen om föräldraansvar (av den 19 oktober 1996) och är direkt knuten till det franska initiativet, som Europaparlamentet yttrat sig om och fortfarande behandlas av rådet. Då det är nödvändigt att säkra maximal klarhet och följdriktighet, avser kommissionen att lägga fram ett ändrat förslag som skall ersätta förslaget till förordning och att i detta förslag införliva det franska initiativet, som för närvarande diskuteras i rådet. Föredraganden stöder fullständigt kommissionens avsikt att lägga fram ett ändrat förslag och har därför rekommenderat utskottet att inte vidta några ytterligare åtgärder förrän det ändrade förslaget har lagts fram. Under tiden skulle emellertid föredraganden vilja lägga fram ett antal rekommendationer om kommissionens befintliga förslag, vilket föredraganden hoppas att kommissionen och rådet kan ta hänsyn till i det nya förslaget. 1) Definition av föräldraansvar Kommissionens förslag är omfattande och detta välkomnas. Det innehåller dock ingen definition av begreppet "föräldraansvar". I motiveringen fastslås att "en viss samstämmighet väntas utvecklas genom EG-domstolens rättspraxis". Trots att detta så småningom kommer att vara fallet, är föredraganden orolig för att det system som presenteras i förslaget till förordning kanske inte fungerar effektivt utan en definition av föräldraansvar. Innan en dom verkställs, kan det föras många tvister om huruvida den omstridda domen faller inom förordningens tillämpningsområde eller inte. Föredraganden rekommenderar därför varmt att en definition av föräldraansvar tas med i det ändrade förslaget. 56\456232.doc 3/7 PE 310.957
Föredraganden rekommenderar att (i) en hänvisning till definitionen i Haagkonventionen införs i artikel 1, att definitionen i artikel 1.2 i Haagkonventionen införs, vilken fastställer att "föräldraansvar" i den mening som avses i konventionen omfattar föräldraauktoritet eller andra liknande auktoritetsförhållanden som fastställer rättigheter, befogenheter och ansvar för föräldrar, förmyndare eller annan företrädare enligt lag i förhållande till barnets person eller egendom, och det nämns specifikt vad som ingår och inte, t.ex. att ett barns egendom omfattas, men inte underhåll och adoption, alternativt (iii) skulle den definition som Europarådet använder i sin rekommendation nr R (84) 4 kunna tillämpas, nämligen att föräldraansvar är en rad skyldigheter och maktbefogenheter som syftar till att säkra barnets moraliska och materiella välfärd, i synnerhet genom att dra försorg om barnet självt, genom att upprätthålla personliga förhållanden med detta barn och genom att sörja för dess utbildning, underhåll, rättsliga företrädare samt förvaltningen av dess egendom. 2) Definition av förälder Kommissionens förslag innehåller inte någon definition av förälder och hänvisar till "person med föräldraansvar" som " fysiska och juridiska personer som har föräldraansvar för ett barn enligt dom eller lag". Det är förståeligt att kommissionen har strävat efter att använda den bredaste definitionen av person med föräldraansvar för att tillåta skillnader i nationell lagstiftning när det gäller vem som kan ges ansvar. Man får emellertid inte glömma att det viktigaste är att upprätthålla och utveckla personliga relationer mellan ett barn och dess biologiska föräldrar såsom fastställs i internationella konventioner om barnets rättigheter och i artikel 24 i Europeiska unionens stadga om de grundläggande rättigheterna. Trots att man i förslaget hänvisar till artikel 24 i allmänna ordalag, är texten i skäl 3 i det franska initiativet betydligt bättre och en liknande formulering borde tas med: "I samband med att de äktenskapliga banden blir lösare eller helt upplöses skall barnet få garantier som säkerställer dess grundläggande rättighet att upprätthålla regelbundna relationer med båda föräldrarna, var dessa än är bosatta inom gemenskapen". Föredraganden rekommenderar att redogörelsen borde hänvisa specifikt till vikten av att barn behåller kontakten med sina biologiska föräldrar. 3) Hemvist Föredraganden stöder till fullo kommissionens linje som innebär att de myndigheter där barnet har sin hemvist är behöriga i frågor om föräldraansvar över barnet. Detta överensstämmer i stort sett med Haagkonventionen. Det är viktigt att i så stor utsträckning som möjligt begränsa konflikter över vilka domstolen har behörighet, i synnerhet i mål som rör olovligt kvarhållande av ett barn. Kommissionens förslag innehåller en rad förlag för att avgöra vilken medlemsstat som har behörighet. Det fastställs inte under vilka omständigheter ett barns "hemvist" ändras, men artikel 4 i kommissionens förslag, vilken hänvisar till en period av sex månader, verkar vara avsedd att säkerställa att beslut om föräldraansvar, i den mån det är möjligt, fattas innan barnets hemvist ändras. Kommissionens förslag förefaller i detta avseende tillfredsställande. 4. Bortförande av barn eller olovligt kvarhållande av barn I förslagets artikel 5 ingår en definition av bortförande av barn. Denna definition är mycket vid 1 och innefattar exempelvis brott mot reglerna för umgängesrätt av den förälder som har 1 Det strider mot rätten till föräldraansvar enligt dom eller lag i den medlemsstat där barnet hade hemvist PE 310.957 4/7 56\456232.doc
vårdnaden samt olovligt kvarhållande av barnet av den förälder som inte har vårdnaden. I detta sammanhang är det mycket viktigt att termen föräldraansvar är definierad; vidare synes termen olovligt bortförande eller kvarhållande av barn vara den mest adekvata. Föredraganden stödjer den vida definitionen i artikel 5 förutsatt att de vidtagna åtgärderna svarar mot vad rätten till föräldraansvar kräver vid överträdelse. Ofta skulle ett med kraft formulerat åliggande tjäna ändamålet bättre än bara ord om överlämnande av barnet. Vid olovligt bortförande av barn är problemet ofta att barnet hålls tillräckligt länge i det land där den förälder är bosatt som inte har vårdnaden för att denne skall kunna hävda att barnets hemvist har ändrats. Föredraganden stödjer kommissionens förslag att begränsa villkoren under vilka en ändring av hemvist skulle kunna ske. Föredraganden rekommenderar dock att formuleringen förbättras så att villkoren förstärks. 5) Omedelbart återlämnande av barn Enligt föredragandens uppfattning är ett omedelbart återlämnande av barnet ett mycket viktigt inslag i alla förslag som behandlar vårdnad och umgängesrätt eftersom det ger den förälder som har vårdnaden garantier när det gäller att barnet återlämnas efter umgänge och därmed underlättar kontakt mellan den förälder som inte har vårdnaden och barnet. Föredraganden har givit sitt starka stöd till det synsätt i det franska initiativet som syftar till att säkra att barnet skall återlämnas utan att den person som inte har vårdnaden skall kunna väcka talan (artikel 11). I föreliggande förslag från kommissionen gäller skyldigheten att återlämna barnet trots undantagen i Haagkonventionen 1980 och även här finns en strävan att begränsa de försvar som den förälder vilken inte har vårdnaden kan använda för att vägra återlämna barnet. Detta är lämpligt, förutsatt att alla medlemsstaters domstolar inom det europeiska rättsområdet kommer att vara lika betrodda när det gäller att skydda barnens rättigheter. I kommissionens förslag ingår en bestämmelse som tillåter domstolen i den medlemsstat dit barnet har förts att anta ett interimistiskt beslut vilket gäller under en viss tidsperiod och upphör att gälla så snart den medlemsstats domstolar som enligt förordningen har behörighet har prövat målet i sak. Föredraganden har klart för sig att alternativa förslag har diskuterats i rådet. Föredraganden skulle inte stödja ett förslag som vid vägran att återlämna barnet ger möjlighet åt den förälder som inte har vårdnaden att antingen få ett motsatt beslut i den egna medlemsstaten eller behålla barnet under en tillräckligt lång period för att det egna landet skall bli det där barnet har sin hemvist. Ett europeiskt rättsområde bör grundas på ömsesidigt förtroende och följaktligen bör ett barn återföras omedelbart vid ett olovligt kvarhållande och varje väckande av talan om föräldraansvar bör ske i det land där barnet har sin hemvist. Föredraganden rekommenderar att skyldigheten att återlämna barnet skärps för den förälder som inte har vårdnaden och att möjligheterna för denne att behålla barnet under lång tid begränsas så mycket som möjligt. 6. Avskaffande av mellanliggande förfarande (exekvaturförfarande) Enligt internationell rättsordning måste en dom avkunnad i ett land bekräftas i ett mellanliggande förfarande innan den kan verkställas i en annan medlemsstat (känt som exekvaturförfarande). I slutsatserna från Europeiska rådets möte i Tammerfors, punkt 34, omedelbart före bortförandet eller kvarhållandet, 56\456232.doc 5/7 PE 310.957
begärdes att exekvaturförfarandet skulle avskaffas, särskilt för vissa domar inom familjerätten. Det franska initiativet strävar efter att genomföra denna princip i artikel 2 genom att möjliggöra direkt verkställbarhet av domar utan tillämpning av förfarandet i Bryssel II-förordningen, artikel 21. Kommissionen avskaffar emellertid inte exekvaturförfarandet i sitt förslag till förordning om föräldraansvar då det föreskriver att domar kommer att verkställas i enlighet med bestämmelserna i Bryssel II-förordningen, artikel 21. I sin motivering hänvisar kommissionen till kommande åtgärder för avskaffande av exekvaturförfarandet i enlighet med kommissionens och rådets program för genomförande av principen om ömsesidigt erkännande av domar på privaträttens område. Det har emellertid kommit till föredragandens kännedom att de diskussioner som för närvarande pågår i rådet angående det franska initiativet inte längre räknar med ett fullständigt avskaffande av exekvaturförfarandet utan det skall ersättas med ett förenklat förfarande som innebär att ett intyg från den rättsliga instans som utfärdade domen skall företes. Trots att ett fullständigt avskaffande av exekvaturförfarandet är att föredra tycks detta förenklade förfarande vara godtagbart under den period som medlemsstaterna bygger upp förtroendet för sina respektive rättsordningar. Det tycks emellertid inte finnas någon anledning till varför detta förenklade förfarande inte skulle kunna gälla för alla domar som avser föräldraansvar. Om detta förenklade förfarande antas rekommenderar föredraganden verkligen att det förenklade förfarandet för erkännande av domar bör gälla för alla domar som avser föräldraansvar. 7. Haagkonventionen om föräldraansvar Kommissionens förslag är i till stor del grundat på Haagkonventionen av den 19 oktober 1996 om behörighet, tillämplig lag, erkännande, verkställighet och samarbete i frågor om föräldraansvar och åtgärder till skydd för barn. I syfte att säkra konsekvens i tolkningen mellan den nya förordningen och Haagkonventionen rekommenderar jag att det i fråga om skälen hänvisas till att förordningen till stor del är grundad på Haagkonventionen och att avsikten, trots att EU:s medlemsstater avser att utveckla sina relationer sinsemellan ytterligare på grundval av Haagkonventionens artikel 52.2, är att de två systemen skall fungera smidigt sida vid sida. Av EU:s medlemsstater är det bara Nederländerna som har undertecknat konventionen och ingen av medlemsstaterna har ratificerat den. Kommissionen har lagt fram ett särskilt förslag till rådets beslut vilket skulle bemyndiga medlemsstaterna att underteckna konventionen i gemenskapens intresse. Avsikten är att detta skall följas av ett annat beslut vilket skall ge möjlighet för medlemsstaterna att ratificera konventionen. Visserligen anger artikel 65 i Fördraget om upprättandet av Europeiska gemenskapen att gemenskapen skall besluta om åtgärder som rör civilrättsligt samarbete med gränsöverskridande följder, men gemenskapen är inte medlem i Haagkonferensen för internationell privaträtt. Föredraganden stödjer till fullo att Haagkonventionen om föräldraansvar snarast undertecknas och ratificeras på tre villkor: 1) att gemenskapens kompetens inom detta område fullständigt beaktas och att åtgärder vidtas så att gemenskapen snarast blir medlem av Haagkonferensen, 2) att undertecknandet och ratificeringen inte hindrar gemenskapen från att ytterligare avskaffa hinder för snabb verkställighet av beslut om föräldraansvar samt 3) att parlamentets roll respekteras till fullo. PE 310.957 6/7 56\456232.doc
8) Förhållandet till Bryssel II-förordningen Som en följd av att Bryssel II-förordningen åberopas uppstår flera oklarheter såsom tillämpandet av andra internationella konventioner, något som särskilt behandlas i Bryssel II-förordningen men inte hänvisas till i kommissionens förslag. Kommissionen bör till fullo överväga om detta nya instrument skall utarbetas i form av en ändring av Bryssel II-förordningen. 9) Slutsatser Föredraganden rekommenderar därför att kommissionen i sitt ändrade förslag om föräldraansvar vilket kommer att innehålla det franska initiativet om umgängesrätt skall införa eller ta hänsyn till följande En definition av föräldraansvar som innefattas i det ändrade förslaget, Skälen som särskilt hänvisar till vikten av att barnen upprätthåller banden med sina biologiska föräldrar, Utformningen av artikel 5.2 om fortsatt behörighet bör förbättras för att säkra att villkoren stärks, Skyldigheten bör förstärkas för den förälder som inte har vårdnaden att återlämna barnet omedelbart och möjligheterna för den föräldern att behålla barnet under en lång period bör begränsas så mycket som möjligt, Ett förenklat förfarande för erkännande och verkställande av domar bör gälla för alla domar avseende föräldraansvar, Förutom att Haagkonventionen om föräldraansvar bör undertecknas och ratificeras snarast bör åtgärder vidtas för att säkra att gemenskapen så snart som möjligt ansluter sig till Haagkonferensen och att undertecknandet och ratificeringen inte hindrar gemenskapen från att ytterligare avskaffa hinder för en snabb verkställighet av beslut om föräldraansvar, Det bör fullt ut tas under övervägande om detta nya instrument bör utgöra en ändring av Bryssel II-förordningen. 56\456232.doc 7/7 PE 310.957