Granskning av folkhälsoarbetet för barn och ungdomar

Revisionsrapport Granskning av folkhälsoarbetet för barn och ungdomar Ängelholms kommun Augusti 2009 Jean Odgaard, Certifierad kommunal revisor

Innehållsförteckning Sammanfattning... 3 1 Inledning... 4 1.1 Bakgrund, syfte och avgränsning... 4 1.2 Revisionsfrågor och metod... 4 2 Utgångspunkt... 5 2.1 Nationella mål för folkhälsa... 5 2.2 Skolans styrdokument... 5 3 Iakttagelser... 6 3.1 Folkhälsofrågor i Ängelholms kommun... 6 3.2 Barn- och utbildningsnämnden... 6 3.2.1 Ledning och styrning... 6 3.2.2 Åtgärder för att förbättra folkhälsan... 6 3.2.3 Elevhälsoarbetet... 7 4 Analys och revisionell bedömning... 9

Sammanfattning Revisorerna i Ängelholms kommun har uppdragit åt Öhrlings PricewaterhouseCoopers att genomföra en ny granskning inom folkhälsoområdet. Granskningen innebär delvis en uppföljning av tidigare granskning från 2006. Syftet med granskningen är att bedöma hur kommunen arbetar med att förbättra folkhälsan för barn och ungdomar. Granskning innehåller ett antal delfrågor vilka besvaras nedan. Hur bereder Ängelholms kommun frågor som berör folkhälsa? Folkhälsa är ett område som står inför förändring i Ängelholms kommun. Den beredning som idag sker av området är otidsenlig då folkhälsofrågor många gånger berör kommunen tvärsektoriellt. Det pågår ett arbete med att inrätta ett kommunledningskontor där folkhälsoområdet kommer att beaktas. Vidare inrättas en ny styrmodell. Under kommande planperiod kommer folkhälsa att få ett större fokus. Vi bedömer att de förändringsåtgärder som kommer att vidtas medför en mer ändamålsenlig beredning och behandling av folkhälsoområdet. Vidtas åtgärder inom barn- och utbildningsnämnden som bidrar till en bättre folkhälsa för barn och ungdomar? I jämförelse med föregående granskning av folkhälsoarbetet konstaterar vi att viss utveckling har skett medan en rad olika problem kvarstår. Det finns en medvetenhet om betydelsen av folkhälsoarbete i de skolor som har studerats. Det vidtas också en rad olika åtgärder för att förbättra folkhälsan. Vi konstaterar dock att skolplanen saknar direkta mål för barn och ungdomars hälsa. Avsaknad av mål gör att folkhälsoarbetet tenderar att komma i skymundan för annat arbete. Det förekommer heller ingen styrning av folkhälsoarbetet från nämnd och förvaltningsledning utan respektive rektorsområde arbetar enskilt med folkhälsoområdet. Vi menar att goda exempel från enskilda skolområden bör spridas och implementeras inom hela förvaltningen. Vi konstaterar också att skolorna likt föregående granskning har svårt att efterleva läroplanens tillägg om att skolan ska sträva efter att alla elever ska vara fysiskt aktiva varje skoldag. Det finns olika angreppssätt men aktiviteterna är inte schemalagda eller systematiserade. Finns rutiner för att identifiera, följa upp och förebygga ohälsa inom elevhälsan? Skolhälsovården har flera bra angreppssätt och arbetar systematiskt för att identifiera ohälsa. Arbetet har vidareutvecklats sedan föregående granskning. Överviktsplanen har reviderats och rutiner har utvecklats för fysisk aktivitet på recept (FAR). Det är dock inte tillfredsställande att det saknas kunskap över hur folkhälsan hos barn och ungdomar utvecklas över tid. Ökar antalet barn med övervikt? Är det fler barn med psykisk ohälsa jämfört med tidigare? En förbättrad uppföljning krävs för att veta om de åtgärder som vidtas är tillräckliga och ger avsedd effekt. Det finns fortfarande signaler om att det förebyggande arbetet inte får tillräckligt utrymme. 3

Sammanfattningsvis konstaterar vi att folkhälsoarbetet framöver kommer att få ett större fokus då det blir en övergripande styrning genom att fullmäktige sätter mål för arbetet. Genom den styrmodell som införs kommer barn- och utbildningsnämnden ta fram folkhälsomål. Då skapas också förutsättningar för en bättre styrning och uppföljning av folkhälsoarbetet. 1 Inledning 1.1 Bakgrund, syfte och avgränsning Öhrlings PricewaterhouseCoopers har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Ängelholms kommun år 2006 genomfört en granskning avseende folkhälsoarbetet för barn och ungdomar. Granskningen visade att det fanns en medvetenhet om betydelsen av folkhälsoarbete i de skolor som studerades, men att avsaknad av underlag för styrning från kommunens styrdokument gör att folkhälsoarbetet har tenderat att komma i skymundan för annat arbete. Skolhälsovården har flera angreppssätt och arbetar systematiskt för att identifiera ohälsa, bl.a. finns det en överviktsplan framtagen. Det som kan brista är uppföljning och förebyggande arbete. Revisorerna har nu beslutat sig för att genomföra en ny granskning inom folkhälsoområdet. Granskningen innebär delvis en uppföljning av tidigare granskning från 2006. Kartläggning görs även över hur kommunen handlägger frågor rörande folkhälsa. Syftet med granskningen är att bedöma hur kommunen arbetar med att förbättra folkhälsan för barn och ungdomar. 1.2 Revisionsfrågor och metod Följande revisionsfrågor har legat till grund för granskningen: - Hur bereder Ängelholms kommun frågor som berör folkhälsa? - Vidtas åtgärder inom barn- och utbildningsnämnden som bidrar till en bättre folkhälsa för barn och ungdomar? - Finns rutiner för att identifiera, följa upp och förebygga ohälsa inom elevhälsan? Intervjuer har genomförts med kommundirektör samt förvaltningschef, utvecklingsledare, rektor elevhälsa, skolsköterska och rektorer med områdesansvar från Nyhem och Kungsgården inom barn- och utbildningsförvaltningen. Vi har i samband med granskningen även tagit del av dokumentation i form av bl.a. skolplan och kvalitetsredovisningar. 4

Rapporten har varit föremål för sakgranskning. 2 Utgångspunkt 2.1 Nationella mål för folkhälsa En effektiv insats för folkhälsan kräver en fördjupning av definitioner av använda begrepp. Den kräver också en analys av rollfördelningen mellan en rad olika aktörer, inklusive varje individs hantering av sin egen hälsa. Folkhälsoarbete har i en definition som används av Statens Folkhälsoinstitut (D. Nutbeam, 1985) beskrivits som: Processen som möjliggör för människor att öka kontrollen över de hälsopåverkande faktorerna och därigenom förbättra sin hälsa. Det handlar dels om att förbättra hälsa genom hälsofrämjande och sjukdomsförebyggande insatser inom olika samhällssektorer. Men det handlar också om att arbeta för att även verksamheter som i första hand har andra målsättningar beaktar folkhälsoaspekter i sitt arbete. Detta senare kan handla om uppgifter inom exempelvis miljö, byggande, trafik, kultur och fritid, utbildning, socialtjänst, handel och finansiering. För att bli meningsfullt bör alltså folkhälsoarbetet alltså rikta sig både utåt till enskilda människor och en rad samarbetspartners, och inåt i organisationen för att påverka inslag av förebyggande insatser i vården. Det finns dessutom nationella mål för folkhälsoarbetet att relatera till. Regeringen kom i mars 2008 med en proposition (2007/08:110) En förnyad folkhälsopolitik. Den bifölls av Riksdagen 2008-06-05 enligt Socialutskottets betänkande 2007/2008:SoU11. Där slås fast att kommuner och landsting har en nyckelroll inom folkhälsoarbetet och bör förbättra och utveckla sina metoder och verktyg. Den nya folkhälsopolitiken bygger på tidigare mål- och uppföljningsstrukturer, men föreslår en del ändring i rubrikerna för de elva målområdena. Dessa är: 1. Delaktighet och inflytande i samhället 2. Ekonomiska och sociala förutsättningar 3. Barns och ungas uppväxtvillkor 4. Hälsa i arbetslivet 5. Miljöer och produkter 6. Hälsofrämjande hälso- och sjukvård 7. Skydd mot smittspridning 8. Sexualitet och reproduktiv hälsa 9. Fysisk aktivitet 10. Matvanor och livsmedel 11. Tobak, alkohol, narkotika, doping och spel. 2.2 Skolans styrdokument I läroplanen för det obligatoriska skolväsendet, förskoleklassen och fritidshemmet (Lpo 94) framgår att i skolans uppdrag skall skolan sträva efter att erbjuda alla elever daglig fysisk aktivitet inom ramen för hela skoldagen. Såsom mål att uppnå i grundskolan skall 5

skolan ansvara för att varje elev efter genomgången grundskola har grundläggande kunskaper om förutsättningarna för en god hälsa samt har förståelse för den egna livsstilens betydelse för hälsan och miljön. Ängelholms skolplan 2007-2010 bygger på de statliga styrdokumenten. De riktningar och förväntningar som presenteras i skolplanen är lokala politiska ställningstaganden och specifika för barn- och utbildningsnämnden i Ängelholms kommun. 3 Iakttagelser 3.1 Folkhälsofrågor i Ängelholms kommun För närvarande finns ingen specifik förvaltning som ansvarar för folkhälsa utan det är ett tvärsektoriellt ansvar. Allmänt inkommande material om folkhälsa lämnas till Miljökontoret. Riktat material lämnas till berörd enhet. Det pågår ett arbete med att upprätta ett kommunledningskontor. I detta arbete kommer ansvaret för folkhälsofrågor att beaktas. Det pågår också ett arbete med att ta fram en ny styrmodell för Ängelholms kommun. Styrmodellen innehåller en vision, framtidsförklaring och fullmäktiges mål och uppdrag. Fullmäktiges mål ska vara av övergripande karaktär och kan uttryckas som ett tillstånd vilket man ska uppnå på några års sikt. Uppdragen från fullmäktige kan vara generella för samtliga nämnder eller nämndsspecifika och ha mera karaktären av något som ska utföras. Såsom mål för perioden 2010-2012 anges bland annat att utveckla trygghet och folkhälsa. Kommunens nämnder ska sedan i sin tur ta fram egna mål som ska vara kopplade till fullmäktiges mål. 3.2 Barn- och utbildningsnämnden 3.2.1 Ledning och styrning Skolplanen innehåller inga särskilda direktiv kopplade till folkhälsa. Det anges dock att alla verksamheter ska verka för att nolltolerans angående kränkningar, hot och våld uppnås. Någon särskild styrning utövas inte av nämnd eller förvaltningsledning. Respektive rektorsområde arbetar med frågan, utvärderar och redovisar resultatet av arbetet i sin kvalitetsredovisning. Folkhälsoarbetet har diskuterats i kommunens rektorsgrupp, men inte i någon större utsträckning. 3.2.2 Åtgärder för att förbättra folkhälsan Det förekommer en rad olika åtgärder för att förbättra folkhälsan i de olika rektorsområdena. Varje rektorsområde arbetar på sitt sätt. Det finns hälsocertifierade skolor såsom 6

Rebbelberga. I detta rektorsområde 1 har man som målsättning att eleverna har fått en ökad möjlighet till fysisk aktivitet och fått en ökad insikt i betydelsen av fysisk och psykisk hälsa per juni 2009. Inom Munka Ljungby rektorsområde finns som lokalt mål att barnen vid läsårets slut har fått ökad kännedom om kostens och rörelsens betydelse för den egna hälsan. Här har förskolorna och skolorna ett gemensamt hälsoråd som arbetar med målområdet hälsa och livsstil. Varje år under våren får barnen på Munkaskolan och Össjö skola en Piggelinsnurra att fylla i. Snurran lämnas in till klassläraren efter en i förväg bestämd tidsrymd. Varje dags fysiska aktivitet markeras i en snurra. Syftet är att stimulera till ökad aktivitet varje dag. I de skolområden som har granskats uppges samverkan med elevhälsan fungera bra. På Kungsgårdsskolan arbetar man med genusperspektiv, hälsa och livsstil, livskunskap, inflytande och trygghet. Man arbetar med förebyggande insatser mot psykosocial ohälsa på olika nivåer. Vidare arrangeras friluftsdagar och lägerskola med uteaktiviteter. På Nyhemsskolan har man utökat antalet idrottslektioner för årskurs 8 med en timme utöver läroplanen. Det genomförs sex friluftsdagar per år. Det finns möjlighet för elev att välja idrottsprofil vilket innebär elevens val samt tid efter skolans slut. Nästa läsår erbjuder skolan livsstilskunskap för elever från årskurs 7. Läroplanens tillägg om att skolan ska sträva efter att alla elever ska vara fysisk aktiva varje skoldag är svårt att åstadkomma i det dagliga och det efterlevs inte på Kungsgårdsskolan eller Nyhemsskolan även om man har satsat på rastaktiviteter. I kommunen finns ett nätverk kring Hälsofrämjande skolutveckling. Nätverket träffas någon gång per termin för samplanering. 3.2.3 Elevhälsoarbetet I Socialstyrelsens riktlinjer för Skolhälsovården, 2004, anges bl.a. att skolhälsovården ska vid hälsoundersökningar och hälsobesök tidigt identifiera problem eller symtom hos elever som kan innebära att de är i behov av insatser. Här anges att Socialstyrelsen anser att det är särskilt viktigt att skolhälsovården är tydlig i det hälsopreventiva arbetet. För verksamheten finns inga inriktnings- och effektmål fastställda av kommunfullmäktige. I elevhälsans verksamhetsplan anges de effektmål som var giltiga 2006. Nedan redovisas några av dessa: 1 Avser verksamhet förskoleklass upp till årskurs 6. 7

Att genomföra hälsobesök för samtliga elever i förskoleklass, årskurs 2,4,7 och årskurs 1 i gymnasiet och för samtliga år, och informera om fördelarna med drogfrihet. Att följa handlingsplanen för övervikt. I verksamhetsplanen utvecklas hur målsättningen för skolhälsovården ska uppnås. Här anges att de flesta hälsobesöken, då det är lämpligt, genomförs med metoden motiverande samtal eller delar av den. När det gäller handlingsplanen för övervikt för grundskole- och gymnasieelever inkluderas ett arbete för ett hälsosamt kostutbud i skolans verksamhet. Vidare ska skolhälsovården utveckla rutiner för fysisk aktivitet på recept (FAR). Alla skolläkare och skolsköterskor ska under läsåret ha utfärdat FAR och samarbete och utbildning av lokala föreningar ska påbörjas. Elevhälsan har gjort en kvalitetsredovisning för år 2008. I denna framgår att hälsobesök har genomförts enligt plan. Överkänslighet och allergi är det dominerande funktionshindret. En stor andel av eleverna har av varierande skäl kontakt med psykiatrin. Många elever är överviktiga eller feta. Handlingsplanen mot övervikt har reviderats avseende motiverande samtal respektive FAR. Handlingsplanen har diskuterats inom skolhälsovården. Någon utvärdering av handlingsplanen har inte genomförts. Den förebyggande hälsovården bedrivs på olika sätt. Här kan nämnas samtal om tobak, alkohol och droger. Flera skolor använder sig av ÖPP (föräldramötesmetod från Örebro) med hjälp av projektet Insikt. Ett flertal skolsköterskor har genomgått handledarutbildning i DISA vilket innebär en evidensbaserad metod för att motverka depression hos tonårsflickor. Skolhälsovården uppger att efterfrågan på skolsköterskans tjänst är stor och att det är svårt att få tiden att räcka till. Arbetet med elever med psykosociala problem tar mycket tid och kraft och det kan därför bli svårt att hinna avsätta tillräcklig tid för de förebyggande insatserna. Det saknas idag kunskap över hur folkhälsan hos barn och ungdomar utvecklas över tid. Det har inte funnits möjlighet att i journalsystemet plocka ut material på övergripande nivå. I kommande verksamhetsplan kommer jämförelser att kunna göras, exempelvis vad gäller utveckling av övervikt. Inom barn och utbildningsnämnden genomförs elevenkäter för elever i årskurs 5 och 9. Enkäten innehåller uppgifter om allmän trivsel. Några frågeställningar kring livsstilsfrågor förekommer inte. Sedan föregående granskning genomfördes har dialogen kring elevhälsans uppdrag utvecklats. Några otydligheter därvidlag föreligger inte. 8

4 Analys och revisionell bedömning Folkhälsa är ett område som står inför förändring i Ängelholms kommun. Den beredning som idag sker av området är otidsenlig då folkhälsofrågor många gånger berör kommunen tvärsektoriellt. Det pågår ett arbete med att inrätta ett kommunledningskontor där folkhälsoområdet kommer att beaktas. Vidare inrättas en ny styrmodell. Under kommande planperiod kommer folkhälsa att få ett större fokus. Vi bedömer att de förändringsåtgärder som kommer att vidtas kommer att medföra en mer ändamålsenlig beredning och behandling av folkhälsoområdet. I jämförelse med föregående granskning av folkhälsoarbetet konstaterar vi att viss utveckling har skett medan en rad olika problem kvarstår. Det finns en medvetenhet om betydelsen av folkhälsoarbete i de skolor som har studerats. Det vidtas en rad olika åtgärder för att förbättra folkhälsan. Vi konstaterar dock att skolplanen saknar direkta mål för barn och ungdomars hälsa. Avsaknad av mål gör att folkhälsoarbetet tenderar att komma i skymundan för annat arbete. Det förekommer ingen styrning av folkhälsoarbetet från nämnd och förvaltningsledning utan respektive rektorsområde arbetar enskilt med folkhälsoområdet. Vi menar att goda exempel från enskilda skolområden bör spridas och implementeras inom hela förvaltningen. Vi konstaterar att skolorna likt föregående granskning har svårt att efterleva läroplanens tillägg om att skolan ska sträva efter att alla elever ska vara fysiskt aktiva varje skoldag. Det finns olika angreppssätt men aktiviteterna är inte schemalagda eller systematiserade. Skolhälsovården har flera bra angreppssätt och arbetar systematiskt för att identifiera ohälsa. Arbetet har vidareutvecklats sedan föregående granskning. Överviktsplanen har reviderats och rutiner har utvecklats för fysisk aktivitet på recept (FAR). Det är dock inte tillfredsställande att det saknas kunskap över hur folkhälsan hos barn och ungdomar utvecklas över tid. Ökar antalet barn med övervikt? Är det fler barn med psykisk ohälsa jämfört med tidigare? En förbättrad uppföljning krävs för att veta om de åtgärder som vidtas inom folkhälsoområdet är tillräckliga och ger avsedd effekt. Det finns fortfarande signaler om att det förebyggande arbetet inte får tillräckligt utrymme. Sammanfattningsvis konstaterar vi att folkhälsoarbetet framöver kommer att få ett större fokus då det blir en övergripande styrning genom att fullmäktige sätter mål för arbetet. Genom den styrmodell som införs kommer barn- och utbildningsnämnden ta fram folkhälsomål. Då skapas också förutsättningar för en bättre styrning och uppföljning av folkhälsoarbetet. 9