VAD HÄNDER MED DEN HÅLLBARA UPPHANDLINGEN?

Miljöstyrningsrådet Rapport 2010:4 VAD HÄNDER MED DEN HÅLLBARA UPPHANDLINGEN? KONSEKVENSANALYS AV STATSKONTORETS FÖRSLAG TILL BILDANDE AV Sven-Olof Ryding

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 2 (60) SAMMANFATTNING Regeringen gav i maj 2010 Statskontoret i uppdrag att utreda hur upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi kan samordnas. Statskontoret hade i uppdrag att kartlägga vilka statliga aktörer som bedriver upphandlingsstödjande verksamhet; vilken slags verksamhet de bedriver; analysera för- och nackdelar med att i en gemensam organisation samla den statliga inköpssamordningen och övriga upphandlingsstödjande verksamheter som bedrivs i statlig regi samt föreslå hur den samlade upphandlingsstödjande verksamheten bör följas upp. Miljöstyrningsrådet har flera invändningar på det sätt Statskontoret genomfört sitt utredningsuppdrag på. Bland annat kan nämnas att enligt Statskontorets egna kartläggningar tycks inte skälen för regeringens bedömning av att genomföra utredningen föreligga i verkligheten, Miljöstyrningsrådets verksamhet ingår inte i begreppet upphandlingsstödjande verksamhet (som det definieras i utredningsdirektiven) och borde därmed inte ha ingått i utredningen, det kanske mest realistiska utredningsalternativet har utelämnats, kommuner och landsting ingår inte i utredningen men väl till mycket stor del som remissinstanser samt att Statskontorets förslag saknar stöd och referenser till andra utredningar eller dokumenterade erfarenheter inom området. Miljöstyrningsrådets verksamhet omfattar hållbar offentlig och annan professionell upphandling och har ingått i uppdraget. Miljöstyrningsrådet har bistått Statskontoret i deras utredningsuppdrag med de underlag som behövs för Statskontorets bedömningar. Vid genomläsning av Statskontorets slutrapport har Miljöstyrningsrådet konstaterat att alla de argument som framförts som nackdel för Miljöstyrningsrådet om verksamheten måste fortsätta i myndighetsform över huvud taget inte omnämnts och således helt lämnats utan beaktande. Miljöstyrningsrådet finner detta högst anmärkningsvärt då det klart framgår att direktiven till uppdraget att Statskontoret ska inhämta och redovisa synpunkter från berörda myndigheter och AB Svenska Miljöstyrningsrådet [1]. Statskontorets utredning beskriver inte på ett rättvisande sätt de stora nackdelar utredningsförslaget för med sig för såväl Miljöstyrningsrådets verksamhet som för arbetet i stort i Sverige med miljöanpassad offentlig upphandling. Inte heller beskrivs de ekonomiska konsekvenserna av utredningsförslaget. Därmed ges remissinstanserna en ofullständig bild av hur upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi kan bedrivas i framtiden med största möjliga samhällsnytta baserad med effektiv användning av skattemedel. Av denna anledning har Miljöstyrningsrådet genomfört denna konsekvensanalys av Statskontorets förslag till en ny upphandlingsmyndighet. Konsekvensanalysen har identifierat ett stort antal nackdelar, vilka delats upp i tre avsnitt direkta och omedelbara konsekvenser, allmänna konsekvenser på sikt och storskaliga ekonomiska konsekvenser. Av dessa kan t.ex. nämnas att: Miljöstyrningsrådet inte kan fullfölja ålagda uppgifter enligt regeringens handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 3 (60) Den unika process med att utarbeta kriterier i en öppen och förtroendefull samverkan med inflytande av intressenter från näringslivet kommer inte att kunna fortsätta i den form som nu sker Det detaljerade stödet och rådgivningen via färdiga upphandlingskriterier och Helpdesk samt utbildning till upphandlare i stat, kommun och landsting måste upphöra Ökad byråkrati sätter hinder för ett effektivt arbetssätt att utarbeta allmänna råd Andelen miljökrav i offentliga upphandlingar kommer att minska framöver Förvirring kommer att uppstå på marknaden med nya initiativ till upphandlingsverktyg Färre små och medelstora företag kommer att kunna delta i framtida offentliga upphandlingar Mindre fokus på miljöfrågor i statliga upphandlingar samt lättnader i deras redovisning av ställda miljökrav Att överföra Miljöstyrningsrådets upphandlingsverksamhet i en myndighet får dessutom stora ekonomiska konsekvenser. Statens investeringar i uppbyggnad av ett samlat nationellt upphandlingsstöd tillsammans med kommuner och landsting samt näringslivet sedan slutet av 1990-talet med en samlad resursinsats på drygt 150 miljoner kronor går till stor del förlorad. Dessutom går den offentliga sektorn miste om stora kostnadsbesparingar på nästan 7 miljarder kronor per år.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 4 (60) INNEHÅLL Sammanfattning... 2 1 Inledning... 5 2 Konsekvensanalysens utgångspunkter och inriktning... 7 3 Konsekvensanalysens resultat... 8 3.1 Direkta och omedelbara konsekvenser... 9 3.2 Allmänna konsekvenser på sikt... 13 3.3 Storskaliga ekonomiska konsekvenser... 17 4 Övriga viktiga reflektioner... 18 5 Referenser... 24 Bilaga 1 Miljöstyrningsrådets arbete med att bistå Statskontoret i deras uppdrag... 27 Bilaga 2 Statskontorets fullgörande av givna utredningsdirektiv... 28 Bilaga 3 Offentlig upphandling är inte myndighetsutövning... 30 Bilaga 4 Allmänna råd... 31 Bilaga 5 Omfattning av konsekvensanalyser för småföretag... 32 Bilaga 6 Notifiering... 33 Bilaga 7 Beräkning av ekonomiska konsekvenser... 36 Bilaga 8 Offentlig upphandling och småföretag... 39 Bilaga 9 Miljöstyrningsrådets skriftliga inlaga till Statskontoret 2010-09-14... 41 Bilaga 10 Miljöstyrningsrådets skriftliga inlaga till Statskontoret 2010-10-21... 50 Bilaga 11. Sammanfattning av konsekvensanalysen... 56

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 5 (60) 1 INLEDNING Regeringen gav i maj 2010 Statskontoret i uppdrag att utreda hur upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi kan samordnas. Statskontoret hade i uppgift att kartlägga vilka statliga aktörer som bedriver upphandlingsstödjande verksamhet och vilken slags verksamhet de bedriver; analysera för- och nackdelar med att i en gemensam organisation samla den statliga inköpssamordningen och övriga upphandlingsstödjande verksamheter som bedrivs i statlig regi samt föreslå hur den samlade upphandlingsstödjande verksamheten bör följas upp. Statskontoret överlämnade den 5 november sin utredningsrapport En ny upphandlingsmyndighet (2010:23) till Finansdepartementet. Uppdraget kommer att slutrapporteras den 10 januari 2011 när Statskontoret redovisar de återstående delar av uppdraget som berör stabsstödet till Regeringskansliet, Ekonomistyrningsverkets (ESV) ramavtalsverksamhet och den transaktionsdatabas (TDB) som ESV ansvarar för. Miljöstyrningsrådets verksamhet omfattar hållbar offentlig och annan professionell upphandling och har ingått i uppdraget. Miljöstyrningsrådet har bistått Statskontoret i deras utredningsuppdrag med de underlag som behövs för Statskontorets bedömningar. Detta sammanfattas och återges i Bilaga 1, 9 och 10. Miljöstyrningsrådets verksamhet har nyligen varit föremål för en omfattande utvärdering av Naturvårdsverket med synpunkter inför den framtida verksamheten, varför det finns gott om lättillgängliga underlag om Miljöstyrningsrådets upphandlingsverksamhet. Miljöstyrningsrådet har tagit del av Statskontorets slutbetänkande med rekommendation att samla all upphandlingsstödjande verksamhet i en ny myndighet. Vid genomläsning av Statskontorets slutrapport har Miljöstyrningsrådet konstaterat alla de argument som framförts som nackdel för Miljöstyrningsrådet vid ett sådant scenario över huvud taget inte omnämnts och således helt lämnats utan beaktande. Miljöstyrningsrådet finner detta högst anmärkningsvärt då det klart framgår att direktiven till uppdraget att Statskontoret ska inhämta och redovisa synpunkter från berörda myndigheter och AB Svenska Miljöstyrningsrådet [1]. Miljöstyrningsrådet har flera invändningar på det sätt Statskontoret genomfört sitt utredningsuppdrag på. Utredningen är heller inte komplett utförd i och med att Statskontoret inte fullgjort de uppgifter som förelagts det i utredningsdirektiven (se Bilaga 2). Dessutom återger Miljöstyrningsrådet ytterligare några reflektioner i detta sammanhang i kapitel 5. En mycket allvarlig brist är avsaknaden av en konsekvensanalys som belyser både de verksamhetsmässiga som ekonomiska konsekvenserna både för de organisationer som omfattas av utredningen som för den offentliga handlingen i stort i Sverige. Statskontorets uppdrag bestod i att utreda och lämna förslag på hur upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi kan samordnas [1]. I den inledande kartläggning av den upphandlingsstödjande verksamheten som SWECO Eurofutures genomförde framgick att det allmänna upphandlingsstödet mätt i resursinsats har en begränsad omfattning med undantag av Miljöstyrningsrådet, som främst ger svar på detaljerade frågor [2]. De upphandlingsstödjande verksamheter som omfattas av

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 6 (60) utredningen bedrivs, enligt Statskontoret, i princip endast av två organisationer Kammarkollegiet med 15 personer och Miljöstyrningsrådet med 12 personer. De nackdelar med att samla all upphandlingsstödjande verksamhet i en ny myndighet beskrivs i utredningen för Kammarkollegiets del i en mening: att överföring i en ny myndighet kan skapa turbulens under en övergångsperiod, vilket temporärt kan hämma effektiviteten i upphandlingsstödet [1]. Nackdelar för Miljöstyrningsrådets verksamhet kommenteras inte vidare trots att Miljöstyrningsrådet inkommit med två inlagor till Statskontoret om att verksamheten inte kan bedrivas i myndighetsform (Bilaga 9 och 10) utan Statskontoret föreslår kortfatta att bolaget bör avvecklas. Miljöstyrningsrådet har i flera sammanhang till Statskontoret framfört det faktum att bedriva Miljöstyrningsrådets arbete i myndighetsform innebär mycket stora och allvarliga konsekvenser inte bara för Miljöstyrningsrådets organisation, medarbetare och verksamhet, som totalt slås sönder. Det kommer dessutom att medföra en successiv nedmontering av det, under så många år, förebyggande, framgångsrika, och i ett internationellt perspektiv, ledande arbetet i svenska statliga myndigheter, kommuner och landsting med miljöanpassade offentlig upphandling. Det nationella upphandlingsstödet och på det sätt Miljöstyrningsrådet arbetar med kriterieutveckling är och har varit mycket framgångsrikt även i ett internationellt perspektiv. I höstas fick det högsta betyg i en utvärdering som EU genomfört av liknande arbetet i EU:s ledande medlemsländer inom området. Statskontoret har valt att helt bortse ifrån regeringens höga mål och framåtsyftande handlingsplan med miljöanpassad offentlig upphandling och värdet av att bibehålla denna ambition i framtiden. Istället görs endast följande bedömning om fokus på miljöfrågor i en ny myndighet i framtiden: att på kort sikt blir beaktandet av miljöaspekter på en lägre grad än tidigare, men på lång sikt i hög grad [1] en bedömning utan närmare refererande av dokumenterade erfarenheter inom området, trots att större delen av Miljöstyrningsrådets nuvarande verksamhet måste läggas ned i den form som nu sker. Miljöstyrningsrådet ser inga fördelar för en verksamt effektiv miljöanpassad offentlig upphandling med Statskontorets förslag utifrån sitt verksamhetsområde. Miljöstyrningsrådet har sedan många år goda kontakter med ett flertal statliga myndigheter och verk och hjälper till i deras upphandlingsarbete där så önskas. Miljöstyrningsrådet har deltagit och samordnar Kammarkollegiets nätverk för ramavtalsmyndigheterna avseende den miljöanpassade offentliga upphandlingen. Enligt en utvärdering som Naturvårdsverket nyligen gjort är det egentligen bara Miljöstyrningsrådet som har ett tydligt löpande uppdrag inom detta område, vilket gör det lätt för upphandlande myndigheter och enheter att nå och dra nytta av de tjänster Miljöstyrningsrådet erbjuder [3]. Statskontorets slutrapport beskriver inte på ett rättvisande sätt de stora nackdelar utredningsförslaget för med sig såväl för Miljöstyrningsrådets verksamhet som för arbetet i Sverige med miljöanpassad offentlig upphandling. Inte heller beskriver Statskontorets slutrapport de stora negativa ekonomiska konsekvenserna av utredningsförslaget. Därmed ges remissinstanserna en ofullständig bild av hur upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi kan bedrivas effektivt och hållbart i framtiden. Av denna anledning har Miljöstyrningsrådet genomfört denna

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 7 (60) konsekvensanalys av Statskontorets slutförslag till bildande av en ny upphandlingsmyndighet. 2 KONSEKVENSANALYSENS UTGÅNGSPUNKTER OCH INRIKTNING Enligt Handbok i författningsskrivning (Ds 1998:43 S 63 ff) ska konsekvensanalyser göras för att begränsa kostnadsökningar och andra negativa effekter av en reglering, varvid det är viktigt att myndigheter både vid arbetet med nya regler och i den löpande uppföljningen av gällande regler gör noggranna kalkyler över reglernas ekonomiska konsekvenser och kartläggning av övriga effekter. Regeringen har i proposition 1997/98:136 Statlig förvaltning i medborgarnas tjänst understrukit vikten att konsekvensanalyser sker med en sådan inriktning. Ambitionsnivån för en konsekvensanalys måste anpassas syftena med analysen och möjligheter att få fram underlag. När en myndighet i inledningsstadiet av ett författningsprojekt gör en avvägning mellan olika alternativ är det emellertid många gånger tillräckligt med en grov kostnadsmässig beräkning av vad olika alternativ innebär. I Miljöstyrningsrådets konsekvensanalys, med den mycket begränsade tid som stått till buds att genomföra den ca arbetsvecka får ambitionsnivån därför bli måttlig avseende de ekonomiska aspekterna. Å andra sidan ger enkla överslagsberäkningar klara fingervisningar om de stora och allvarliga ekonomiska konsekvenser Statskontorets förslag för med sig. De verksamhetsmässiga konsekvenserna belyses däremot med större detaljinriktning, då de redan är kända och tidigare till stor del dokumenterade. En konsekvensanalys bör, som utgångspunkt, ta fasta på ett antal givna förutsättningar i dagsläget men också utifrån beskrivna framtidsscenarior. Miljöstyrningsrådet har därvidlag utgått förutsättningar som beskrivits såväl ur ett EU-perspektiv [4,5], miljöanpassad offentlig upphandling utifrån ett nordiskt innovationsperspektiv [6] och direktiven till regeringens utvärdering av upphandlingsregelverket och översyn av upphandlingsstatistiken i Sverige [7]. Baserat på denna information har Miljöstyrningsrådet baserat sin konsekvensanalys på följande utgångspunkter: Fullgöra regeringens mål och höga ambitioner i arbetet med den miljöanpassad offentliga upphandlingen Tillse att den miljöanpassade offentliga upphandlingen förblir det kraftfulla styrmedel som regeringens anser att det är i arbetet med att styra samhället mot en långsiktigt hållbar konsumtion och därmed produktion Beakta generella syften med ett gemensamt nationellt upphandlingsstöd för hela den offentliga sektorn i såväl stat, kommun som landsting Beakta att statliga anslag ska säkerställa en effektiv användning av medborgarnas skattemedel

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 8 (60) Utgå från de verkliga behov som föreligger på upphandlingsområdet, dvs. att tillgodose de önskemål som framförs av upphandlare om detaljerat stöd i deras enskilda upphandlingar Utgå från dokumenterade erfarenheter och kunskap inom området för att undvika alltför mycket egna bedömningar Miljöstyrningsrådet har i sin konsekvensanalys valt att dela upp den i tre avsnitt: Direkta och omedelbara konsekvenser det är viktigt att belysa effekterna av Statskontorets förslag, inte bara på den egna verksamheten, utan även på andra etablerade och fungerande system i samhället. Man brukar tala om en effektkedja och inverkan på redan existerande åtaganden i stat, kommun och landsting. Allmänna konsekvenser på sikt det är också viktigt med ett långsiktigt perspektiv på Statskontorets förslag då konsekvenser inte enbart uppstår i inledningsskedet utan täcker in en längre tidsperiod i framtiden. Det har i upphandlingssammanhang starkt samband med utvecklingen inom EU. Detsamma gäller för den påverkan av svenska verksamheter på den internationella utvecklingen i stort, då Sverige uppfattas som ett ledande land inom området miljöanpassad offentlig upphandling. Storskaliga ekonomiska konsekvenser det är av största vikt att ange de ekonomiska konsekvenserna av Statskontorets förslag så att man, enligt regeringens önskemål, nyttjar skattemedel på bästa sätt och får maximal utväxling av detta för kommuner, landsting, näringsliv och allmänhet. En god ekonomi gynnar arbetet mot en hållbar utveckling och uppfyllande av de svenska miljökvalitetsmålen. 3 KONSEKVENSANALYSENS RESULTAT Mot bakgrund av de begränsningar myndighetsutövning medför jämfört med den verksamhet Miljöstyrningsrådet för närvarande utövar (se Bilaga 4, 5 och 6) är Miljöstyrningsrådet av den uppfattningen att Statskontorets förslag innebär stora, vittgående och långsiktiga nackdelar inte bara för Miljöstyrningsrådets verksamhet, utan för hela det framgångsrika arbetet med miljöanpassad offentlig upphandling i Sverige. Vidare innebär förslaget stora ekonomiska förluster då både tidigare investeringar och årliga besparingar går förlorade. Dessutom påförs upphandlande myndigheter och enheter nya ekonomiska pålagor vid utebliven detaljrådgivning. Små och medelstora företag måste återigen i större grad anpassa sina anbud till olika krav i förfrågningsunderlag för samma produkter från olika upphandlande myndigheter och enheter i landet. En sammanfattning av slutsatserna av konsekvensanalysen ges i Bilaga 11.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 9 (60) 3.1 DIREKTA OCH OMEDELBARA KONSEKVENSER 3.1.1 REGERINGENS MÅL OCH AMBITIONER MED DEN MILJÖANPASSADE OFFENTLIGA UPPHANDLINGEN MONTERAS NER Med Statskontorets förslag kan inte Miljöstyrningsrådet längre fullgöra de uppgifter regeringen ålagt rådet att göra i det löpande arbetet med miljöanpassad offentlig upphandling. Miljöstyrningsrådet har av regeringen utsetts som nyckelaktör i Sverige för att driva utvecklingen av miljöanpassad upphandling framåt [8]. Regeringen har nyligen förstärkt medlen till Miljöstyrningsrådet för att arbeta vidare med handlingsplanen för perioden 2011-2013. Centrala uppgifter är att säkerställa kompetens bland upphandlare och att erbjuda ett effektivt och enkelt verktyg. För att fullgöra detta och tillgodose marknadens önskemål handlar det huvudsakligen om att informera, utbilda och ge detaljerad vägledning (via färdiga upphandlingskriterier att använda och rådgivning via Helpdesk) i upphandlande myndigheters och enheters enskilda upphandlingar. Då denna typ av uppdrag enligt utredningsdirektiven inte innefattas i begreppet upphandlingsstödjande verksamhet samt att myndighetsutövning inte får riskera att hämma konkurrensen på den privata marknaden måste denna del av Miljöstyrningsrådets verksamhet upphöra. 3.1.2 DEN UNIKA KRITERIEUTVECKLINGSPROCESSEN I BRED SAMVERKAN KAN INTE FORTSÄTTA SOM TIDIGARE Miljöstyrningsrådets unika process med att utarbeta kriterier i en öppen och förtroendefull samverkan med inflytande av intressenter från näringslivet kommer inte att kunna fortsätta i den form som nu sker. Miljöstyrningsrådets kriteriearbete har under årens lopp successivt byggts upp efter vunna erfarenheter om hur man på bästa sätt kan utarbeta förslag till upphandlingskriterier med största möjliga inflytande från berörda intressenter. Förutom offentliga aktörer har näringslivets representanter utgjort den viktigaste målgruppen för att förankra förslagen i leverantörsled och se till att de upphandlingstekniskt blir praktiska genomförbara. Kriterieverksamheten har byggts upp enligt verksamhetsledningssystemet ISO 14001 med en oberoende extern revision i slutfasen av arbetet. Detta arbetssätt är Miljöstyrningsrådet ensamma om och det har lett till stor uppmärksamhet i andra länder och bidragit till att Sverige placerade sig i topp vid jämförelser med andra ledande EUländer. Detta arbetssätt kommer inte att kunna fortsätta om verksamheten bedrivs i myndighetsform. Det har flera gånger kommit Miljöstyrningsrådets kännedom av de intressenter som ingår i Miljöstyrningsrådets expertgrupper, att det är Miljöstyrningsrådets öppna konsensusprocess kring utarbetandet av upphandlingskriterier som gör att de kan, och får medgivande av sina arbetsgivare, att delta i Miljöstyrningsrådets kriterieutvecklingsarbete. 3.1.3 MILJÖSTYRNINGSRÅDETS DETALJERADE STÖD TILL STAT, KOMMUNER OCH LANDSTING MÅSTE UPPHÖRA Det detaljerade stödet och rådgivningen via färdiga upphandlingskriterier och Helpdesk till upphandlare i stat, kommuner och landsting måste upphöra. Regeringens

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 10 (60) handlingsplan för den miljöanpassade offentliga upphandlingen syftar till att den ska driva på utvecklingen inom området. Miljöstyrningsrådet har uppdraget att utarbeta detaljerade miljökrav som går längre än den miniminivå vad gäller miljöprestanda jämfört med vad lagen föreskriver. Miljöstyrningsrådets detaljerade råd vid upphandlande myndigheters och enheters enskilda upphandlingar sker i både skriftlig och muntlig form: Förslag till färdiga miljö- och andra hållbarhetskriterier att direkt ingå i upphandlande myndigheters eller enheters förfrågningsunderlag. Kriteriedokumenten är uppbyggda för att kunna användas i sin helhet eller för utvalda delar. I många fall används delar av kriterierna för att på bästa sätt passa i upphandlande myndigheters och enheters enskilda upphandlingar. Kriterierna avseende miljöaspekterna utarbetas på tre nivåer bas- avancerade och spjutspetskriterier (spjutspetsnivån för att stimulera innovationsoch miljöteknikutveckling). Kriterierna är i många fall utformade på en hög teknisk detaljnivå, vilket är en återspegling av både upphandlare och leverantörers behov. Individuell telefon/e-postrådgivning med direkt vägledning och tips vid upphandlande myndigheters eller enheters enskilda upphandlingar. Sådana förfrågningar inkommer i ett flertal fall i ett sent skede av upphandlingsprocessen med behov av snabb hjälp. Miljöstyrningsrådet upplever dagligen att behovet av den vägledning som efterfrågas i stat, kommun och landsting är på en mycket detaljerad nivå. Ofta behövs hjälpen snabbt i sena skeden av upphandlande myndigheters och enheters enskilda upphandlingar. Detta har också konstaterats i Naturvårdsverkets utredning av Miljöstyrningsrådets verksamhet, där det rekommenderas att Miljöstyrningsrådet i mindre omfattning ger allmänna råd utan istället fokuserar på detaljrådgivning [9]. Många kommuner och myndigheter saknar den kompetens som behövs att för att ställa och hantera drivande miljökrav i sina upphandlingar. Tack vare Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier får de möjligheten och vågar nu ställa sådana krav i ökande omfattning. För att stödja dessa upphandlare, som inte själva har resurser och rätt kompetens att förstå den tekniska innebörden av miljökraven och motiven bakom dem i detalj, är det absolut nödvändigt med tillgången till telefon/e-postrådgivning via en Helpdesk. Upphandlingskriterierna och Helpdesken måste därför betraktas som en sammanhörande enhet tillsamman med kriterierna i den hjälp Miljöstyrningsrådet bistår upphandlare med. För att på ett nationellt plan lyckas med den miljöanpassade upphandlingen krävs både detaljerad hjälp att formulera miljökrav och att hantera dessa i samband upphandlingen och vid uppföljning. Det är orealistiskt att tro att den genomsnittliga offentliga myndigheten ska ha både resurser och kompetens att sköta detta själv utan få detaljerade råd. Miljöstyrningsrådets verksamhet liksom det s.k. EKU-verktyget har tidigare vid två tillfällen varit föremål för utredning i vilken organisationsform som är bäst att driva verksamheten vidare i. I båda fallen kom man fram till att bolagsformen var att föredra (se Bilaga 9). Olämpligheten att driva Miljöstyrningsrådets verksamhet i myndighetsform påtalades också klart av såväl Konkurrensverket och Kammarkollegiet vid de två workshops Statskontoret ordnade under utredningens gång.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 11 (60) 3.1.4 ÖKAD BYRÅKRATI HINDRAR EN EFFEKTIV KRITERIEPROCESS Att utarbeta nationella miljökrav för offentlig upphandling inom ramen för myndighetsutövning begränsas till att dessa måste vara av allmän karaktär och får inte innehålla detaljerade råd för upphandlande myndigheters och enheters enskilda upphandlingar. Eftersom detta utgör huvuddelen av Miljöstyrningsrådets nuvarande verksamhet måste denna därför upphöra. Nedanstående resonemang om detaljerade krav och råd förefaller då ologiskt att vidareutveckla, men då det finns föreställningar företrädda på sina håll bland de organisationer som ingått i utredningen att myndigheter kan ge ut detaljerade råd förs ändå ett resonemang nedan om dessa frågor. Det finns en uppenbar risk för omfattande byråkrati om kriterieutvecklingsarbete bedrivs i myndighetsform med stora tidsutdräkter och urvattnade dokument. Exempel på sådan byråkrati är behovet av omfattande konsekvensbedömningar av varje produktområde vid utarbetande av såväl nya kriterier som då kriterierna måste uppdateras. Kriterierna kommer med största sannolikhet att behöva ges ut som allmänna råd (för vidare information, se Bilaga 4). Med tanke på att främja deltagandet av små och medelstora företags i offentlig upphandling måste dessa konsekvensanalyser följa förordningen (1998:1820) om Särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företagares villkor, i vilka föreskrivs att mycket detaljerade svar ska ges på 12 frågeställningar (Bilaga 5). Miljöstyrningsrådet har genom sin unika organisatoriska plattform, för vilken både företrädare från privata, offentliga och frivilligorganisationer känner förtroende, skapat en arena där miljöfrågor och andra intilliggande frågor effektivt kan hanteras utan långa byråkratiska processer. Till risken för ökad byråkrati ska också tillföras krav på notifiering, då de allmänna råden lätt då uppfattas som bindande och blir därmed marknadspåverkande. Miljöstyrningsrådets uppdrag att utarbeta drivande miljökrav uppfattas också av många som normgivande. Som exempel på att Miljöstyrningsrådets kriterier är bindande i statliga myndigheter kan nämnas Energimyndighetens riktlinjer för statligt stöd till energieffektiviseringsåtgärder i vilka framgår att upphandlande myndigheter och enheter ska handla upp energieffektiva produkter enligt Miljöstyrningsrådet (MSR, www.msr.se) avancerade krav, eller i de fall kriterier saknas eller egna kriterier används, motsvarande MSR avancerade kravnivå. Mer information om notifiering, Miljöstyrningsrådets kriterier som normgivande samt erfarenheter från Livsmedelsverket i att låta notifiera sina allmänna råd för Klimatsmarta matval se Bilaga 6. 3.1.5 SVÅRT ATT ERBJUDA ETT FLEXIBELT STÖD TILL ANDRA MYNDIGHETERS SPECIELLA UPPHANDLINGSUPPDRAG I en myndighet kan Miljöstyrningsrådet inte längre arbeta på det flexibla sätt som bl.a. nu möjliggör ett snabbt detaljerat stöd i upphandlingsfrågor till andra myndigheter. Miljöstyrningsrådet deltar ofta med kort varsel i myndigheters speciella uppdrag att arbeta med allehanda frågor med anknytning till upphandling. Exempel på detta Energimyndighetens arbete med införlivande av det s.k. Energitjänstedirektivet [10], Jordbruksdepartementets arbete med vägledning om korrekt upphandling av mat inom ramen för regeringens satsning på Sverige det nya matlandet [11]samt

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 12 (60) Transportstyrelsens arbete med Miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster [12]. 3.1.6 SYNERGIEFFEKTERNA MELLAN MILJÖSTYRNINGSRÅDETS VERKTYG FÖR EN HÅLLBAR UPPHANDLING FÖRSVINNER Miljöstyrningsrådets framåtsyftande arbete med fokus på ökad användning av miljöledningssystem, produktrelaterad miljöinformation och miljömärkning vid offentlig upphandling omöjliggörs. Ett viktigt syfte med Miljöstyrningsrådets övergripande arbete inom upphandlingsområdet är att öka användningen av marknadsmässiga miljöverktyg, vilket kommer att underlätta arbetet för såväl upphandlare som leverantörer. Viktiga sådana verktyg är miljöledningssystem (EMAS/ISO 14001), miljörelaterad produktinformation (EPD) och miljömärkning (EU-blomman/Svanen). Till detta kan nämnas den nyligen införda förordningen om miljöledning i statliga myndigheter med rekommendationer att införa EMAS/ISO 14001 med årlig avrapportering om omfattningen av den miljöanpassade upphandlingen. Miljöstyrningsrådet har med sin organisation en världsunik möjlighet att lyckas med att föra samman olika verktyg inom ramen för upphandling då Miljöstyrningsrådet är behörigt organ i Sverige för EU:s EMAS-förordning, samlande programoperatör för det internationella EPD systemet och har utfört uppdrag till EU-kommissionen om EU:s miljömärkningssystem Blomman. Om upphandlingsverksamheten bortförs ur Miljöstyrningsrådet slås hela den samlade verksamheten sönder, och med detta omöjliggörs det övergripande syftet med verksamheten. 3.1.7 MILJÖSTYRNINGSRÅDETS FRAMTIDA SATSNING PÅ SKRÄDDARSYDDA UTBILDNINGAR MÅSTE UPPHÖRA Naturvårdsverkets konstaterar i sin utvärdering av Miljöstyrningsrådets verksamhet att utbildningar av mer allmän inriktning successivt bör avslutas då något uttalat stort intresse för sådana utbildningar inte längre förekommer i den utsträckning som tidigare [9]. Istället rekommenderas att Miljöstyrningsrådet fokuserar mer på att genomföra skräddarsydda utbildningar för olika bransch- och produktgruppsrelaterade frågor. Miljöstyrningsrådet har hittills genomfört flera utbildningar specifikt utformade för byggsektorn, vilka kommer att följas upp framöver med skräddarsydda utbildningar för upphandling av livsmedel, fordon och transportrelaterade tjänster, för energieffektivisering med flera. I utredningsdirektiven framgår att den framtida upphandlingsstödjande verksamheten i statlig regi måste vara medveten om var gränsen går mellan det offentliga åtagandet respektive den privata marknaden för upphandlingsstödjande verksamhet [1]. Det finns en omfattande privat marknad i Sverige för utbildningar inom upphandlingsområdet, vilket kommer att leda till att Miljöstyrningsrådets verksamhet med skräddarsydda utbildningar måste upphöra och helt överlåtas till den privata marknaden om bolagets verksamhet ska genomföras i myndighetsform. I dagsläget finns väldigt få utbildningskonsulter som besitter lämplig kompetens för att genomföra utbildningar inom dessa specialområden.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 13 (60) 3.1.8 MILJÖSTYRNINGSRÅDETS KOMPETENS OCH ERFARENHETER ÖVERFÖRS INTE AUTOMATISKT TILL EN MYNDIGHET Miljöstyrningsrådets samlade kompetens och erfarenhet inom området hållbar upphandling kommer inte att kunna garanteras en automatisk överföring till en myndighet. Statskontorets anger i sin utredning att möjligheterna till kompetensutveckling kommer att förbättras utan några närmare detaljer hur detta ska gå till. Vad avser Miljöstyrningsrådets verksamhet förefaller de utgå från att det bara är att fortsätta Miljöstyrningsrådets arbete i en myndighet på samma sätt som nu sker. Miljöstyrningsrådet kan inte uttala sig om möjligheterna till kompetenshöjning annat än för miljöområdet och kan då konstatera att ovissheten om Miljöstyrningsrådets framtid ökar risken för att strategiskt viktiga medarbetare söker sig till andra arbetsgivare. 3.1.9 SVÅRIGHETER ATT TA SIG AN VIKTIGA OCH FÖR SVERIGE STRATEGISKA INTERNATIONELLA UPPDRAG OCH PROJEKT Miljöstyrningsrådet har genom åren fått många förfrågningar från olika internationella organisationer då man sett rådet som en liten och effektiv expertorganisation. I en myndighet kommer Miljöstyrningsrådet förmodligen inte längre att arbeta på det sätt som dessa uppdrag kräver, dvs. med korta beslutsvägar i projekt- och utvecklingsarbete. Den nuvarande organisationsformen möjliggör att Sverige kan åta sig betydelsefulla internationella uppdrag som t.ex. att som första EU-land direkt bistå EU-kommissionen i dess arbete med grön upphandling (GPP) och med att utarbeta en upphandlingsvägledning för FN i deras fredsbevarande uppdrag och biståndsarbete Toolkit for efficient and sustainable UN field operations. 3.2 ALLMÄNNA KONSEKVENSER PÅ SIKT 3.2.1 ANDELEN MILJÖKRAV I OFFENTLIGA UPPHANDLINGAR KOMMER ATT MINSKA Andelen miljökrav i offentliga upphandlingar kommer att minska framöver efter snart tio år av oavbruten trend till ökat engagemang bland landets offentliga upphandlare. På längre sikt gör Statskontoret den bedömningen att en ny myndighet på upphandlingsområdet kan leda till en mer omfattande användning av miljökrav i offentligt upphandling, utan att närmare motivera sitt ställningstagande. Andelen ställda miljökrav i offentlig upphandling har konstant ökat sedan lång tid tillbaks. I en nyligen genomförd enkätstudie av Naturvårdsverket [13] framgår att den totala andelen offentliga upphandlare som ställer miljökrav är ca 60 %. I en europeisk jämförelse ligger Sverige mycket långt framme i detta avseende och Sverige nämns allt oftare som föregångsland för användning av miljökrav vid offentlig upphandling. Enligt mångas bedömningar är detta till stor del ett resultat av Miljöstyrningsrådets organisationsform. Om Miljöstyrningsrådets arbete med detaljerade kriterier och råd till upphandlande myndigheters och enheters enskilda upphandlingar avlutas kommer detta att leda till att denna positiva trend bryts och andelen miljökrav i offentliga upphandlingar kommer istället att minska.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 14 (60) Detta konstaterande stöds i tre rapporter från Naturvårdsverket [3, 9, 14] där följande citat återfinns: Flera upphandlare tycker det är svårt att ställa miljökrav på grund av att de är osäkra på hur det kan göras inom ramen för LOU. Därtill kommer rädslan för överprövning utgör ett direkt hinder för många offentliga upphandlare att ställa miljökrav, särskilt för de som ställer miljökrav i mindre omfattning. De flesta upphandlare upplever att de inte har tillräckligt eller rätt kunskap och kompetens för att kunna ställa rätt miljökrav. För detta behövs i de flesta fall särskilt stöd. Vad gäller miljöanpassad upphandling handlar det ofta om att känna till och bergripa innebörden av att ställa miljökrav, vilket flertalet offentliga upphandlare, enligt Naturvårdsverket, måste ha hjälp med för att fortsätta (och öka) antalet upphandlingar innehållande miljökrav. Naturvårdsverket konstaterar vidare att en framgångsfaktor är därför att fortsätta erbjuda alla upphandlande myndigheter och enheter både kompetenshöjande åtgärder och centralt framtagna miljökriterier som går att använda av dem som inte besitter någon större miljökunskap. Mot bakgrund av dessa uppgifter, och konstaterandet att en ny myndighet endast kan ge ut allmänna råd, drar Miljöstyrningsrådet den slutsatsen att andelen offentliga upphandlingar i Sverige, i vilka miljökrav ingår, kommer att minska om Miljöstyrningsrådet inte längre kan vara upphandlare till hjälp i framtiden på det sätt som nu sker med efterfrågade och önskade råd i detaljfrågor. 3.2.2 SVERIGES LEDANDE STÄLLNING PÅ GRÖN OCH HÅLLBAR UPPHANDLING FÖRSVINNER Sverige och Miljöstyrningsrådet, som regeringens expertorgan i frågor om miljöanpassad offentlig upphandling, kan inte längre bibehålla sin position som ledande nation avseende grön och hållbar upphandling i Europa. I Regeringens handlingsplan för att miljöanpassa den offentliga upphandlingen framgår att Miljöstyrningsrådet bör, under ledning av Regeringskansliet, delta i arbetet med att företräda Sverige i EU-samarbetet och i det internationella samarbetet om miljökrav vid offentlig upphandling. Samarbetet med EGkommissionen är av särskild vikt [8]. I Naturvårdsverkets förslag till reviderad handlinsplan för miljöanpassad offentlig upphandling [9] framgår att det behöver tydliggöras att Miljöstyrningsrådet är huvudaktör med uppdrag att implementera miljöanpassad upphandling. I en omfattande EU-studie om grön och hållbar offentlig upphandling placerar sig Sverige och Miljöstyrningsrådet sig i topp jämfört med andra ledande medlemsländer [15]. Miljöstyrningsrådets arbete med att ta fram konkreta hjälpmedel och miljökrav för offentlig upphandling får högst betyg av alla. EU-studien utvärderade olika länders arbete med att ta fram upphandlingskriterier, det vill säga hjälpmedel till upphandlare i form av miljökrav med tillhörande förslag till lämpliga verifikat, utifrån flera utgångspunkter. Till exempel ambitionen i arbetet, öppenheten, omfattningen av arbetet, relevansen i underlagsmaterialet, tiden att utveckla hjälpmedlen, kvalitetssäkring, kommunikation och i vilken omfattning miljökraven används i praktiken. I ytterligare en utvärdering av olika ledande EU-länders arbete med socialt ansvarsfull upphandling placerade sig Sverige också i topp baserat på flera av de arbetsuppgifter Miljöstyrningsrådet arbetar med [16]. De stora begränsningar och restriktioner som följer av om Miljöstyrningsrådets verksamhet skulle bedrivas i myndighetsform medför att denna ledande position för

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 15 (60) Sverige i Europasamarbetet avseende både miljö- och sociala aspekter i upphandlingssammanhang kommer att gå förlorad. 3.2.3 FÖRVIRRING PÅ MARKNADEN MED NYA INITIATIV TILL UPPHANDLINGSVERKTYG OCH OSÄKERHET OM VILKA SOM KAN ANVÄNDAS En samordning av den upphandlingsstödjande verksamheten i statlig regi inkluderat Miljöstyrningsrådets verksamhet med ett mindre fokus på miljöfrågor och endast tillgång till kriterier och vägledning på allmän nivå kommer med stor sannolikhet leda till att den fragmentisering som fanns på marknaden tidigare kommer att återuppstå med flera olika ansatser till verktyg för detaljerat stöd i samband med offentlig upphandling. Detta kommer att leda till stor förvirring bland offentliga upphandlare och leverantörer, ökade kostnader och tidsspillan för upphandlande myndigheter och enheter samt inte minst för SME-företag i deras roll som leverantörer. Tiden vrids tillbaks till slutet på 1990-talet med en splittrad bild av tillgängligt upphandlingsstöd på miljöområdet i stat, kommuner och landsting. Detta var skälet till den nationella satsningen kring det sk. EKU-verktyget, som sedermera införlivades i Miljöstyrningsrådets verksamhet. Innan EKU-verktyget upprättades fanns många andra typer av hjälpmedel, bl.a. den s.k. Västernorrlandpärmen framtagen av kommunförbundet i Västernorrland och Landstingsnätverket för Upphandling (LfU) som bildades gemensamt av dåvarande Landstingsförbundet och landstingen/regionerna med syfte att verka för utveckling, samverkan och erfarenhetsutbyte inom upphandlingsområdet. 3.2.4 FÄRRE SMÅ OCH MEDELSTORA FÖRETAG KOMMER ATT KUNNA DELTA I FRAMTIDA OFFENTLIGA UPPHANDLINGAR Vid bildande av en ny upphandlingsmyndighet kommer Miljöstyrningsrådets detaljerade upphandlingskriterier och rådgivning till upphandlande myndigheter och enheter att upphöra. Detta kommer att leda till en större variation av miljö- och sociala krav i förfrågningsunderlag i den framtida offentliga upphandlingen. Konsekvensen blir att många leverantörer, särskilt i små och medelstora företag, kommer att behöva ägna mer tid och kostnader för att lämna anbud, vilket i sin tur sannolikt innebär att färre SMEföretag kan delta i den framtida offentliga upphandlingen. Detta strider helt mot den ambition som såväl Sverige som EU ofta påtalar att främja för småföretag att delta i offentliga upphandlingar. Dessutom fråntas leverantörer den möjlighet som finns idag att överblicka vilka miljökrav som generellt kan komma att ställas i framtiden, vilket ger dem en möjlighet att i tid anpassa sig till framtida krav. Det bör i detta sammanhang noteras att det stora flertalet leverantörer anser att tuffa och detaljerade miljökrav inte hämmar konkurrensen [17]. Det är inte kraven i sig utan hur de ställs som kan hämma konkurrensen. Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier följer utvecklingen inom området och många leverantörer ser gärna fler miljökrav utifrån ett livscykelperspektiv. Näringslivet accepterar jämförelsevis krävande miljökriterier så länge de uppfattas som relevanta, objektiva, vetenskapligt sunda och marknadsorienterade samt generellt är likartat utformade på deras huvudsakliga marknader (för mer information, se Bilaga 8).

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 16 (60) 3.2.5 MINDRE FOKUS PÅ MILJÖFRÅGOR I STATLIGA UPPHANDLINGAR SAMT LÄTTNADER I DERAS REDOVISNING AV STÄLLDA MILJÖKRAV Statskontoret gör den bedömningen vid samordning av all upphandlingsstödjande verksamhet i en ny myndighet att det finns en risk för minskat fokus på miljöfrågorna. Miljöstyrningsrådet menar, som en slutsats av denna konsekvensanalys, det inte bara är en risk utan ett faktum. Detta resulterar i en permanent nedmontering av det så framgångsrika svenska arbetet med miljöanpassad offentlig upphandling under ett drygt decennium riktat in sig på att anpassa sin verksamhet till de reella kundkrav som önskar sig detaljerat stöd i upphandlingsfrågor. Dessa krav kan inte tillgodoses av en myndighet. Det förefaller också märkligt att Statskontoret föreslår en framtida organisation kring den offentliga upphandlingen i statliga myndigheter med ett mindre fokus på miljöfrågor mot bakgrund av de höga ambitioner som regeringen vid upprepande tillfällen säger sig ha med den miljöanpassade upphandlingen. Dessutom är det ojämnt i den statliga upphandlingen vad avser att ställa miljökrav, som generellt redan nu ligger på en lägre nivå jämfört andra offentliga aktörer i kommuner och landsting. Detta konfirmeras också i Statskontorets egen enkät till statliga myndigheter, vilket framgår av Tabell 7. Att därutöver föreslå ändringar i en nyligen antagen förordning om miljöledning i statliga myndigheter [18] med ytterligare lättnader i statens miljöarbete i form av en lägre ambition på redovisning av den miljöanpassade offentliga upphandlingen på grund av att Statskontoret anser den alltför betungande medför ytterligare funderingar kring Statskontorets utgångspunkter och ambition i de förslag det lämnar till regeringen. 3.2.6 KLIMATANPASSNING AV DEN OFFENTLIGA UPPHANDLINGEN AVBRYTS Miljöstyrningsrådets nyligen påbörjade och unika satsning på att klimatanpassa den offentliga upphandlingen avslutas. I Naturvårdsverkets förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling föreslås att klimat utpekas som ett prioriterat område 2011-2013 och att offentlig upphandling ska bidra till att uppfylla de svenska klimatmålen [9]. Miljöstyrningsrådet har av denna anledning redan påbörjat ett arbete med att klimatanpassa den offentliga upphandlingen. Detta sker med hjälp av vetenskapligt accepterade och internationellt standardiserade verktyg baserat på livscykelanalyser och miljödeklarationer (ISO 14040, 14044, och 14025) för att beskriva produkters klimatpåverkan genom s.k. klimatavtryck (Carbon Footprint, ISO 14067). Miljöstyrningsrådets internationella initiativ på detta område genom lansering av klimatdeklarationer (som vunnit stort gehör och uppmärksamhet världen över) kommer att utgöra en väsentlig del i denna klimatsatsning. Detta kräver dock, enligt Naturvårdsverkets ovan nämnda utredning ett relativt stort arbete för Miljöstyrningsrådet att bl.a. utveckla klimatrelaterade upphandlingskriterier, utbildnings- och informationsinsatser [9]. Då denna typ av detaljerad verksamhet, enligt utredningsdirektiven, inte innefattas i begreppet upphandlingsstödjande verksamhet och myndighetsutövning inte får riskera att hämma konkurrensen på den privata marknaden måste denna del av Miljöstyrningsrådets verksamhet upphöra.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 17 (60) 3.2.7 EFFEKTIVT INNOVATIONSARBETE AVSEENDE MILJÖFRÅGOR GYNNAS INTE Effektivt innovationsarbete avseende miljöfrågor gynnas inte om den bedrivs i myndighetsform. Statskontoret gör bedömningen att bildande av en ny upphandlingsmyndighet i högre utsträckning kommer att främja innovationsupphandling. Sett utifrån den miljömässiga aspekten i innovationsupphandling kan man utgå från den nyligen presenterade slutrapporten av den s.k. Innovationsupphandlingsutredningen och dess bedömningar av nuvarande arbete i Sverige [19]. Inom miljöområdet skedde nästan genomgående hänvisning till Miljöstyrningsrådets arbete. Utredaren konstaterande, vid möte med Miljöstyrningsrådet under pågående utredning, att Miljöstyrningsrådets innovationsarbete i princip var det enda som med regelbundenhet genomförs i landet. I Miljöstyrningsrådets innovationsarbete bygger emellertid på förtroendeskapande innovationsdialoger (matchmaking) mellan leverantörer och beställare samt utarbetande av mycket detaljerade s.k. spjutspetskriterier ett arbetssätt som måste upphöra om Miljöstyrningsrådets verksamhet förs över i en myndighet. 3.3 STORSKALIGA EKONOMISKA KONSEKVENSER 3.3.1 STATENS INVESTERINGAR SEDAN SLUTET PÅ 1990-TALET I UPPBYGGNAD AV ETT GEMENSAMT UPPHANDLINGSSTÖD GÅR FÖRLORAD Statens investeringar i uppbyggnad av ett samlat upphandlingsstöd tillsammans med kommuner och landsting samt näringslivet sedan mer än tio år tillbaks går till stor del förlorad. Sverige insåg tidigt värdet av att utarbeta ett centralt verktyg för att bistå med hjälp i den offentliga upphandlingen. Regeringen tillsatte 1998 en kommitté för ekologisk hållbar upphandling (EKU) för att stärka nyttan av offentlig upphandling som ett verktyg i samhällets arbete mot en hållbar utveckling. I arbetet ingick representanter för myndigheter, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Svenskt Näringsliv (tidigare Industriförbundet). En del av arbetet bestod i att utarbeta en gemensam och allmänt tillgänglig databas med förslag till färdiga upphandlingskriterier. Denna benämndes EKU-verktyget och var ett frivilligt verktyg för användning av de som behövde hjälp i sitt upphandlingsarbete. År 2003 införlivades EKU-verktyget i Miljöstyrningsrådets arbete för fortsatt utveckling. Under inledningen av arbetet med regeringens handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling [8] ändrades benämningen av EKU-verktyget till Miljöstyrningsrådets upphandlingsverktyg. Staten har gjort stora investeringar sedan slutet på 1990-talet för att bygga upp detta verktyg tillsammans med många andra intressenter (Bilaga 7). Detta har i hög grad bidragit till ökade andel miljökrav i den offentliga upphandlingen, och är sedan fler år tillbaks ett väl fungerade upphandlingsverktyg som numera ingår som krav att använda i många kommuners och landstings politiskt beslutade miljö- och upphandlingspolicys och därmed i den praktiska upphandlingsverksamheten. De samlade resurserna som satsats uppgår till drygt 150 miljoner kronor (Bilaga 7). Då denna typ av verksamhet enligt utredningsdirektiven inte innefattas i begreppet upphandlingsstödjande verksamhet finns en uppenbar risk att hela denna investering med tiden till stor del går förlorad. Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier behöver dessutom ständigt uppdateras och

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 18 (60) ses över för att vara dagsaktuella, vilket kräver en löpande verksamhet av förhållandevis stort omfång. 3.3.2 DEN OFFENTLIGA SEKTORN GÅR MISTE OM STORA ÅRLIGA KOSTNADSBESPARINGAR PÅ FLERA MILJARDER KRONOR I utredningsdirektivet framgår att Statskontoret, i sitt utredningsarbete, bl.a. ska beakta att det samlade upphandlingsstödet ska leda till en effektiv användning av skattemedel till nytta för medborgarna, den offentliga sektorn och näringslivet [1]. I detta fall berör det dels statens långsiktiga investering att bygga upp ett nationellt upphandlingsstöd tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting och Svenskt Näringsliv (se ovan kapitel 4.3.1), dels kostnadsbesparing i samband med upprättade av förfrågningsunderlag samt minskade kostnader för att inköpa miljöanpassade produkter. Det är en vanlig uppfattning att miljöarbete i allmänhet kommer att resultera i ökade kostnader och därtill stigande priser på miljöanpassade varor och tjänster. Det finns gott om exempel på motsatsen att miljöarbete faktiskt kan leda till reella kostnadsbesparingar. Ett av dessa exempel, som har samband med miljöanpassad offentlig upphandling, är en EU-studie i de ledande EU-länderna där resultaten visade att miljöanpassad offentlig upphandling kan resultera i lägre kostnader i stället för högre. Genom att tillämpa livscykelkostnadsanalyser, LCC (som regelbundet ingår i Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier) framkom att den genomsnittliga ekonomiska vinsten i Sverige vid upphandling av vanligt förekommande produktgrupper var på drygt 1 procent av den totala kostnaden för offentlig upphandling. Detta motsvarar en årlig besparing på drygt 6 miljarder kronor [20]. De årliga uppskattade kostnadsbesparingarna på uppemot 0,5 miljarder kronor avseende tillgång till gemensamma miljökrav via Miljöstyrningsrådets verksamhet, vilket underlättar arbete både för upphandlare och leverantörer[21], och därtill drygt 6 miljarder kronor vid själva inköpen av produkter inkl kostnader för drift och underhåll (för mer information, se Bilaga 7) gör att den offentliga sektorn går miste om mycket stora belopp uppemot 7 miljarder kronor årligen om Statskontorets förslag till bildande en ny upphandlingsmyndighet realiseras. 4 ÖVRIGA VIKTIGA REFLEKTIONER I samband med denna konsekvensanalys finns anledning för Miljöstyrningsrådet att återge några övriga reflektioner, vilka kommer att bli föremål för mer detaljerade kommentarer i samband med Miljöstyrningsrådet remissinlaga. SKÄLEN FÖR REGERINGS BEDÖMNING FÖR ATT GENOMFÖRA UTREDNINGEN TYCKS EJ FÖRELIGGA I VERKLIGHETEN Skälen för regeringens bedömning anges i utredningsdirektiven vara: Splittringen av det statliga upphandlingsstödet drabbar främst de som har störst behov av den upphandlingsstödjande verksamheten, dvs. de mindre och små företagen, ovana inköpare och beställare på ramavtal. Dessa aktörer har ofta svårt att hitta och ta del av det statliga

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 19 (60) upphandlingsstödet som tillhandahålls. Enligt Statskontorets myndighetsenkät framgår i princip alla (9 av 10) statliga myndigheter vet vart de ska vända sig för stöd och rådgivning i upphandlingsfrågor. Detta innebär att de huvudsakliga skäl som regeringens anför för detta uppdrag, med fokus på upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi, inte synes föreligga i verkligheten. MILJÖSTYRNINGSRÅDETS VERKSAMHET BORDE ÖVER HUVUD TAGET INTE INGÅTT I UTREDNINGEN Detta konstaterade borde gjorts redan efter det att SWECO presenterade sin kartläggning av den upphandlingsstödjande verksamheten i statlig regi [2]. Detta gällde i första hand den detaljerade nivån på de kriterier och råd som gavs i upphandlande myndigheters och enheters enskilda upphandlingar. Muntliga påpekanden om Miljöstyrningsrådets avvikande verksamhet gjordes också vid de båda möten som Statskontoret ordnade under utredningens gång av både representanter Konkurrensverket och Kammarkollegiet. I utredningsdirektiven framgår klart att I begreppet upphandlingsstödjande verksamheter ingår inte rådgivning i upphandlande myndigheters och enheters enskilda upphandlingar [1]. Det framgick dessutom i utredningsuppdraget att Det statliga stödet till den offentliga upphandlingen uppvisar en splittrad myndighetsbild. Det kan givetvis bero på att vissa verksamheter är mindre lämpliga att utföras i en och samma organisation [1]. Trots denna insikt från regeringens sida förekommer inga kommentarer från Statskontorets sida om att Miljöstyrningsrådets verksamhet egentligen inte skulle ha ingått i utredningen. DET KANSKE MEST REALISTISKA ORGANISATIONSALTERNATIVET ÄR UTELÄMNAT Statskontoret har analyserat för- och nackdelar med att samla den upphandlingsstödjande upphandlingsverksamheten i statlig regi utifrån fyra huvudsakliga alternativ. I utredningsdirektiven indikerades att vissa verksamheter kan vara mindre lämpliga att utföras i en och samma organisation [1]. Statskontoret är också medvetet om av att det finns ytterligare tänkbara organisatoriska alternativ, vilket visas genom påståendet i slutrapporten att det är givetvis också möjligt att tänka sig att den nuvarande strukturen till viss del behålls oförändrad samtidigt som vissa verksamheter förs samman. En fullt logisk tanke i denna förlängning vore då ett alternativ i vilket man lämnar Miljöstyrningsrådets verksamhet att fortsätta i den bolagsform som nu sker, beroende på att det är den enda verksamheten som är annorlunda och bedrivs i bolagsform och att SWECO redan tidigt i sitt kartläggningsarbete konstaterat att Miljöstyrningsrådets verksamhet skiljer sig från andra organisationer som ingår i utredningen [2]. Övrig verksamhet skulle då kunna samordnas i en myndighet med många av de fördelar som Statskontoret för fram. Dessa fördelar gäller dock inte den miljöanpassade upphandlingen utan medför enbart nackdelar. Trots detta 5:e realistiska organisationsalternativ, valde Statskontoret att inte kommentera eller behandla detta vidare.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 20 (60) SKA MILJÖSTYRNINGSRÅDETS VERKSAMHET EXPANDERA ELLER AVVECKLAS? Miljöstyrningsrådets verksamhet föreslås expandera i bolagsform i andra parallella utredningssammanhang samtidigt som det föreslås avvecklas. I Statskontorets utredning om miljömärkningen och statens framtida roll (som nyligen remissbehandlats) föreslås Miljöstyrningsrådet få utökade uppdrag och ta över all kriterieutveckling för såväl Svanen som EU-Blomman samt marknadsföring av båda systemen [22]. Bolagets verksamhet föreslås vidare bestå, men med översyn av styrelsen för att anpassas till de nya arbetsuppgifterna. I pressmeddelande från Miljödepartementet den 11 oktober 2010 framgick följande Regeringen har länge ansett att det är viktigt att offentliga upphandlare ställer miljökrav vid offentlig upphandling. Regeringen fortsätter att tillföra medel under åren 2011-2013 till Miljöstyrningsrådet, Sveriges expertorgan som ger stöd till offentliga upphandlare att ställa miljökrav vid offentlig upphandling. Anslagsnivåerna höjs långsiktigt från och med 2011 från 5,5 miljoner kronor till sammanlagt 12 miljoner kronor per år [23]. I Statskontorets utredning om den upphandlingsstödjande verksamheten i statlig föreslås Miljöstyrningsrådets verksamhet avvecklas. STATEN HAR EN GOD STYRNING AV SÅVÄL INRIKTNINGEN PÅ SOM UPPFÖLJNINGEN AV MILJÖSTYRNINGSRÅDETS VERKSAMHET I Statskontorets rapport framgår att nackdelen med att behålla den nuvarande myndighetsstruktur oförändrad är att regeringens styrning och uppföljning förblir svag och okoordinerad och att detta kanske i synnerhet gäller Miljöstyrningsrådets verksamhet som bedrivs i bolagsform. Vid den sista workshop som Statskontoret ordnade framförde Miljöstyrningsrådet att regeringen styr verksamheten i detalj punkt för punkt genom regeringens detaljerade handlingsplan, vilket också framgick i Miljöstyrningsrådets inlaga till Statskontoret 2010-10-25 (Bilaga 10) detta med stöd av en enig styrelse. Miljöstyrningsrådet redovisar varje kalenderår upparbetning av tilldelade medel område för område till Naturvårdsverket. Likaså sker uppföljning av resultatet av verksamheten årligen av Naturvårdsverket med särskilt tilldelade medel. Det vore intressant att göra en jämförelse med detta sätt att i detalj styra Miljöstyrningsrådets verksamhet (som är ett bolag) med detaljbeskrivningar i myndigheters regleringsbrev som beskriver de uppdrag de ska genomföra med därtill hörande uppföljning av resultat och ekonomisk redovisning. DET VIKTIGA SAMARBETET MELLAN OFFENTLIG OCH PRIVAT SEKTOR Det viktiga samarbetet mellan intressenter i offentlig och privat sektor kan inte längre fortsätta i den form som nu sker. Statskontoret anger i sin slutrapport att en ny upphandlingsmyndighet bör så snart som möjligt få till stånd arbetsgrupper och samarbeten mellan upphandlande myndigheter, enheter och leverantörer för att inte tappa fart i den verksamhet som Miljöstyrningsrådet byggt upp inom området miljöanpassad offentlig upphandling. En avgörande framgångsfaktor för Miljöstyrningsrådets förmåga att samla stora och engagerade expertgrupper med representanter från samhållets olika aktörer, och som fått stor uppmärksamhet i andra länder, har varit dess öppna konsensusprocess

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 21 (60) att utarbeta kriterier på. Mot denna bakgrund kan man inte förvänta sig att fortsatt arbete i denna form av samarbete inte går att upprepa i en myndighet. AVSAKNAD AV OMNÄMNANDE AV SOCIALA OCH ETISKA FRÅGOR I UPPHANDLINGSSAMMANHANG Statskontoret tar inte upp frågan kring sociala och etiska krav vid upphandling i sina bedömningar hur den upphandlingsstödjande verksamheten i statlig regi sak samordnas i framtiden. Detta är något förvånande då beaktandet av sociala och etiska frågor i den offentliga upphandlingen i Sverige ligger långt efter den i andra länder, t.ex. i de nordiska länderna [8]. Sociala och etiska aspekter vid upphandling och inköp har aktualiserats alltmer på senare år, bl.a. inom ramen för arbetet med att utveckla generella strategier för hållbar utveckling. Det stora behovet av att inkludera sociala och etiska aspekter i upphandling har lyfts fram i flera internationella sammanhang där värderings- och beteendeförändringar och nya konsumtionsmönster utgör en allt viktigare del i arbetet 7, 17]. Det är nu alltmer accepterat att takten i införandet av sociala krav i upphandlingssammanhang är högre jämfört med miljökrav [17]. De politiska kraven på icke-ekonomiska överväganden i samband med upphandling verkar vara starkare inom den offentliga sektorn än i den privata. Det tycks finnas ett uttalat behov inom den offentliga sektorn av mer erfarenheter när det gäller organisatorisk uppbyggnad av den socialt ansvarsfulla upphandlingen med särskilt fokus på kontrollen av efterlevnad av sociala och etiska krav inom upphandling. Leverantörsuppföljningar är sålunda speciellt betydelsefulla i den socialt ansvarsfulla upphandlingen där många frågeställningar handlar om arbetsförhållanden i tillverkningsleden. Insamling och verifiering av leverantörsinformation behöver all form av stöd förslagsvis i form av ett nationellt expertorgan som kan hjälpa upphandlare i frågor kring verifiering av spårbarhet i leverantörskedjor. STABSSTÖDET TILL REGERINGEN FÖREKOMMER REDAN AVSEENDE MILJÖFRÅGOR I statskontorets slutrapport framgår att inom området miljöanpassad offentlig upphandling är Regeringskansliet beroende av stöd från en relativ liten aktör och det kan därmed vara svårt att garantera det stöd som Regeringskansliet har behov av. Miljöstyrningsrådet menar att, om Statskontoret undersökt detta vidare, hade verkligheten visat sig vara en helt annan. Miljöstyrningsrådet har alltid prioriterat förfrågningar och uppgifter som olika myndigheter vill ha hjälp med (ofta med behov av snabb handläggning). Med ett enkelt telefonsamtal hade detta kunnat konfirmeras av Miljödepartementet som är bolagsförvaltare för Miljöstyrningsrådets. Miljöstyrningsrådet arbetar i flera nätverk omfattande många statliga myndigheter och har ett mycket nära och bra samarbete med dessa. Exempel på detta är direkta samarbeten med Energimyndigheten, Jordbruksdepartementet, Utrikesdepartementet och Transportstyrelsen [12, 13, 14]. Dessutom deltar Miljöstyrningsrådet i ett nätverk mellan ramavtalsmyndigheterna avseende miljöfrågor, där tanken är att Miljöstyrningsrådets ska fortsätta stödja ramavtalsmyndigheterna i den nya organisationen.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 22 (60) KOMMUNERNAS OCH LANDSTINGENS ROLL I UTREDNINGEN Kommuner och landsting är de största aktörerna i den miljöanpassade offentliga upphandlingen men ingår inte i utredningen, men väl till mycket stor del som remissinstanser. Statskontorets rapport omnämner kommunernas och landstingens behov av upphandlingsstöd på flera ställen, även om utredningen fokuserar på den upphandlingsstädjande verksamheten i statlig regi. Samordning av upphandlingsstödjande verksamhet bör inte vara något självändamål utan bör utgå från kundernas behov och rätta sig därefter. Vad avser den miljöanpassade offentliga upphandlingen omfattar den upphandling i statliga myndigheter, kommuner och landsting. Statskontoret har endast insamlat synpunkter i en enkät riktad till statliga myndigheter. Kommunerna och landstingens önskemål och behov har inte kartlagts, trots att den samlade upphandlingen i kommuner och landsting är ungefär dubbelt så stor som i den i den statliga sektorn. Det finns förvisso en hel del utredningar om erfarenheter av offentlig upphandling i kommuner och landsting, men ingen av dessa finns förtecknade i referenslistan. Vid den inledande intervjun med Statskontoret överlämnade Miljöstyrningsrådet en rapport som sammanfattning av sin verksamhet i vilken ingick allehanda uppgifter om erfarenheter av arbete med miljöanpassad offentlig upphandling i kommuner och landsting. Den totala avsaknaden av kartläggning eller involverande av kommunernas och landstingens behov av upphandlingsstödjande verksamhet i Statskontorets utredning står dessutom i bjärt kontrast med valet av remissinstanser som ska lämna synpunkter på Statskontorets förslag. Remisslistan består till nästan hälften av kommuner och landsting med hela 41 av 93 remissinstanser (44 %) utvalda kommuner och landsting. STATSKONTORETS ANALYS OCH FÖRSLAG SAKNAR STÖD I ANDRA UTREDNINGAR ELLER ERFARENHETER Statskontorets slutsatser har formen av egna bedömningar och i kapitlet 5 om analys och förslag finns ingen referenshänvisning eller refererande till något argument, dokument eller rapport som underbygger och stödjer de slutsatser som dras. Ett exempel på detta är förslaget kring en enklare samordningsfunktion, som en förhållandevis okomplicerad lösning som skulle rätta till större delen av de problemställningar man åberopar. Miljöstyrningsrådet framförde, vid båda workshops som anordnades under utredningen tid, åsikten att detta borde vara det första logiska alternativet att pröva. En sådan samordningsfunktion beskrivs i Statskontorets slutrapport tillsammans med de fördelar en sådan lösning skulle kunna föra med sig. Samordningsfunktionen avfärdas i en mening Vi vet dock av erfarenhet att sådan form av samverkan alltid är svår att etablera och svåra att fortleva över tid. Det hade varit intressant om Statskontoret utvecklat detta resonemang vidare med hänvisning till vilka dessa erfarenheter är. Det kanske hade varit fullt möjligt med denna kunskap att realisera idén med en samordningsfunktion och då särskilt ta fasta på att rätta till det som inte fungerat tidigare.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 23 (60) ÄR MYNDIGHETSFORMEN LÄMPLIG FÖR ATT DRIVA OCH UTVECKLA ETT EFFEKTIVT HÅLLBARHETSARBETE? Ett statligt ägt bolag är kanske en bra form för att utveckla miljö- och sociala hänsyn om regeringen vill bibehålla en hög ambition att vara ett föregångsland avseende hållbar upphandling. Miljöstyrningsrådet kan såsom huvudsakligen statligt ägt bolag ta fram miljö- och sociala krav för en gemensam användning av upphandlande myndigheter och enheter. Eftersom det är ett faktum att en myndighet inte kan ge det detaljerade och drivande stöd som Miljöstyrningsrådet nu ger, skulle en slutsats kunna vara att upphandlingsstödjande verksamhet med syfte att ligga i framkant av utvecklingen inom området hållbar upphandling kanske endast kan realiseras om verksamheten bedrivs i bolagsform. Till detta kan konstateras att myndighetsutövning inte kan bedrivas i konkurrens med en fungerande privat verksamhet inom området. Miljöstyrningsrådets unika position är att vara en aktör inom den del av det nationella upphandlingsstödet där privata aktörer inte har resurser att fullgöra motsvarande uppgifter och där lönsamheten saknas för att kunna ge ett komplett, nationellt och sammanhållet stöd. Eftersom myndighetsformen inte medger samma möjlighet att åstadkomma detaljutformade och drivande miljö- och sociala krav i upphandlingar, kommer marknaden följaktligen vara tvungen att ta egna initiativ för att få fram drivande miljö- och hållbarhetskrav. Miljöstyrningsrådets verksamhet ligger inom ett område där andra aktörer, med viss sannolikhet, inte kan etablera sig med samma trovärdighet. En konkurrenssituation på denna del av marknaden, vilket skulle bli resultatet om Miljöstyrningsrådets upphandlingsverksamhet går upp i en myndighet, leder säkerligen till stor oklarhet och splittring när upphandlande myndigheter och enheter önskar ställa drivande miljö- och sociala krav i sina upphandlingar. Om Miljöstyrningsrådets nuvarande verksamhet måste upphöra i och med att det införs i en myndighet måste med största sannolikhet ett flertal aktörer av de befintliga upphandlingskonsulterna på marknaden försöka ge vägledning inom området. Detta skulle leda till att nya initiativ tas av privata aktörer för att utveckla nya verktyg för detaljerade upphandlingsstöd till stat, kommuner och landsting. Eftersom drivande miljöoch andra hållbarhetskrav inte tas fram i en vetenskapligt underbyggd process där marknadens samtliga aktörer är involverade på samma sätt som i Miljöstyrningsrådets nuvarande verksamhet, kommer detta med stor sannolikhet att leda till att sådana kriterier kan ifrågasättas ur ett upphandlingsjuridiskt perspektiv. Miljöstyrningsrådets bedömning är att en sådan utveckling skulle leda till ett ökat antal överprövningar inom området, då den gedigna process för att utveckla de drivande kraven, som nu är möjlig att genomföra med statlig finansiering till Miljöstyrningsrådet, kommer att saknas. Miljöstyrningsrådets unika och vetenskapligt baserade process att utarbeta upphandlingskriterier gör att dessutom att kraven är anpassade efter de EU-rättsliga principerna och de praktiska upphandlingsreglerna. Det är även den processen som gör kriterierna blir allmänt accepterade både av både upphandlare och leverantörer. I innovationssyfte kan Miljöstyrningsrådet, i egenskap av offentligt ägd och finansierad aktör, agera som oberoende part vid framtagningen av drivande spjutspetskriterier som

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 24 (60) används på nationell basis. Det förefaller osannolikt att privata konsulter kommer att kunna påta sig den rollen eftersom en process av Miljöstyrningsrådets dignitet skulle vara allt för olönsam för en privat aktör på marknaden. Dessutom skulle sannolikt inte en privat aktör kunna sammankalla intressenter från hela landet och få det breda stöd för kriterierna som Miljöstyrningsrådet hittills lyckats med. 5 REFERENSER 1. Finansdepartementet (2010) Uppdrag åt Statskontoret att utreda hur upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi kan samordnas och hur stabsstödet på upphandlingsområdet bör utvecklas. Regeringsbeslut Fi2010/2735. 2. SWECO (2010) Kartläggning av upphandlingsstödet. Arbetsmaterial inför workshop om upphandlingsstöd, 2010-08-19. 3. Wiktorsson, M. och Åstrand, K. (2010) Miljöanpassad offentlig upphandling en fråga om att kunna, vilja och förstå. Naturvårdsverket rapport 6326. 4. European Commission (2008) Public Procurement for a Better Environment. EU Commission, COM (2008) final. 5. Monti, M. (2010) A New Strategy for the Single Market at the Service of Europe s economy and society. Report to the President of the European Commission, May 2010. 6. Lundvall, K., Ballebye Okholm, H., Marcusson, M., Jespersen, S.T. och Birkeland, M.E. (2009) Can public procurement spur innovations in health care? Copenhagen Economics, Vinnova, september 2009. 7. Regeringskansliet (2010) Utvärdering av upphandlingsregelverket och översyn av upphandlingsstatistiken. Kommittédirektiv 2010:86. 8. Regeringskansliet (2006) Miljöanpassad offentlig upphandling. Regeringens skrivelse 2006/07:54. 9. Naturvårdsverket (2010) Förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling. Naturvårdsverket rapport 6329. 10. Europarlamentets och rådets direktiv 2006/32/EG (2006) Effektiv slutanvändning av energi och om energitjänster. EU-kommissionen 2006. 11. Miljöstyrningsrådet (2010) Miljöstyrningsrådets uppdrag för den offentliga maten inom projektet Sverige det nya matlandet. Delrapport 1: 2010-10-14, se också www.sweden.gov.se/sb/d/12806 12. Näringsdepartementet (2010) Miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster. Ds 2010:31. 13. Söderström, M. (2010)Tar den offentliga upphandlingen miljöhänsyn vid upphandling? en enkätstudie 2009. Naturvårdsverket, rapport 5997.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 25 (60) 14. Chicote, T., Lindstedt, U., Bergman, I-M. och Hagbarth, U. (2005) En mer miljöanpassad offentlig upphandling förslag till handlingsplan. Naturvårdsverket, rapport 5520. 15. Evans, L. och Dolley, P. (2010) Assessment and Comparisons of National Green Public Procurement Criteria and Underlying Schemes. Preliminary Report to the European Commission, June 2010. 16. Vasileva, V. (2010) World Economy and Ecology Development (WEED), Artikel under tryckning. 17. Ryding, S.-O. (2010) Hållbar offentlig och annan professionell upphandling. Resultat från regeringens handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling. Miljöstyrningsrådet, Rapport 2010:3. 18. Förordning (2009:907) om miljöledning i statliga myndigheter. www.notisum.se/rnp/sls/lag/20090907.htm 19. Statens Offentliga Utredningar(2010)Innovationsupphandling. Betänkande av Innovationsupphandlingsutredningen, SOU 2010:56. 20. Miljöstyrningsrådet (2010) MSR:s upphandlingsstöd spar hundratals miljoner till offentlig sektor. Pressrelease 2010-11-02, www.msr.se/sv/aktuellt/pressreleaser/msrs-upphandlingsstod-sparhundratals-miljoner-at-offentlig-sektor/ 21. PricewaterhouseCoopers (2009) Collection of Statistical Information on Green Public Procurement in the EU. Interim Report to the European Commission, ENV.G.2/SER/2009/0059r. 22. Statskontoret (2010) EU-Blomman ska märkas. Miljömärkningens organisation och statens framtida roll. Statskontoret rapport 2010:8. 23. Miljödepartementet (2010) Miljöbudgeten: Kraftfull satsning på giftfri vardag, klimat, hav och biologisk mångfald. Pressrelease 2010-10-11, se också www.regeringen.se/sb/d/13463/a/153377 24. Regeringens proposition (2006) Ny lagstiftning om offentlig upphandling och upphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster. Proposition 2006/07:128. 25. Wennergren, B. (2008) Offentlig förvaltning i arbete. Nordstedts 2008. 26. Förvaltningslagen (1971:290). 27. Hellner (2007) Förvaltningslagen med kommentar. Norstedts Förlag, 2007. 28. Lag (2010:571)om offentlig upphandling. www.notisum.se/rnp/sls/lag/20090907.htm 29. Verksförordning (1995:1322) www.notisum.se/rnp/sls/lag/19951322.htm 30. Förordning (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företags villkor. www.notisum.se/rnp/sls/lag/19981820.htm 31. www.kommers.se/templates/standard2_1003.aspx

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 26 (60) 32. www.kommers.se/templates/abcterm_3707.aspx 33. www.kommers,se/templates/absterm_3843.aspx 34. Förordning (1994:2029) om tekniska regler. www.notisum.com/rnp/sls/lag/19942029.htm 35. European Commission (1998) Directive of the European Parliament and of the Council of laying down a procedure for the provision of information in the field of technical standards and regulations. EU Directive 98/34/EC, June 1998. 36. Tillväxtverket (2009) Försäljning av miljöanpassade varor och tjänster en bra affär för småföretagen! Tillväxtverket, Rapport 0006, rev A. 37. www.environdec.com. 38. Deloitte & Touche (2001) Översyn av AB Svenska Miljöstyrningsrådets verksamhet. Slutrapport 2001-04-02. 39. EKU Delegationen (2001) Ett levande verktyg för ekologisk hållbar offentlig upphandling. Slutrapport från EKU-delegationen.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 27 (60) BILAGA 1 MILJÖSTYRNINGSRÅDETS ARBETE MED ATT BISTÅ STATSKONTORET I DERAS UPPDRAG Enligt utredningsdirektiven ska berörda myndigheter ta fram det underlag och den dokumentation som Statskontoret behöver och i övrigt bistå Statskontoret vid genomförandet av uppdraget [1]. I Tabell 1 framgår på vilket sätt Miljöstyrningsrådet fullgjort dessa åtaganden. Tabell 1. Förteckning över Miljöstyrningsrådets olika engagemang för att bistå Statskontoret i deras uppdrag. Datum Plats Aktivitet Syfte Dokumentation/inlägg från MSR:s sida 22/6 MSR Intervju med representanter för Statskontoret och SWECO (som kontrakterats för att göra en kartläggning av olika aktörer som arbetar med upphandlingsstöd) Beskrivning av MSR:s verksamhet som underlag till SWECO:s kartläggning av den upphandlingsstödjande verksamheten Diverse underlagsmaterial, bl.a. sammanfattningen av Miljöstyrningsrådets verksamhet Hållbar offentlig och annan professionell upphandling Rapport MSR 2010:3 19/8 SWECO Workshop 1 om upphandlingsstöd 26/8 Skrivelse till SWECO 14/9 Skrivelse till Statskontoret Redovisning av SWECO:s kartläggningsarbete Beskriva detaljer om Miljöstyrningsrådets verksamhet, tidigare utredningar och skäl för att verksamheten inte kan bedrivas i myndighetsform Beskriva detaljer om Miljöstyrningsrådets verksamhet, tidigare utredningar och skäl för att verksamheten inte kan bedrivas i myndighetsform Muntlig redovisning om att MSR:s verksamhet inte kan bedrivas i myndighetsform; informerade SWECO om att MSR:s avser inkomma med kompletterande information Se Bilaga 9 samt Rekommendation av SWECO att också sända detta underlag till Statskontoret Se Bilaga 9

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 28 (60) 22/10 Statskontoret Workshop 2 (hearing) på Statskontoret 25/10 Skrivelse till Statskontoret Redovisning av föroch nackdelar med Statskontorets fyra olika utgångspunkter till organisationslösningar Ytterligare skäl för att MSR:s verksamhet inte kan bedrivas i myndighets form Muntlig redovisning om att MSR:s verksamhet inte kan bedrivas i myndighetsform; anmälan om att MSR avser inkomma med kompletterande underlag Se Bilaga 10 Noteras bör att vid den sista workshopen på Statkontoret fredag eftermiddag den 22 oktober påpekade generaldirektören Yvonne Gustafsson att det fortfarande fanns möjlighet att tillföra ytterligare kommentarer och synpunkter om någon så önskade. Miljöstyrningsrådet anmälde då att man avsåg inkomma med ytterligare material. Detta skickades med E-post till utredaren på Statskontoret så fort det huvud taget gick på måndag den 25 oktober, se Bilaga 10. BILAGA 2 STATSKONTORETS FULLGÖRANDE AV GIVNA UTREDNINGSDIREKTIV Miljöstyrningsrådet har flera invändningar på det sätt Statskontoret genomfört sitt utredningsuppdrag på. Exempel på detta är: Statskontoret utredning indikerar att regeringens skäl för att genomföra utredningen inte förefaller föreligga i verkligheten, men valt att inte omnämna detta Statskontoret har innefattat Miljöstyrningsrådets aktivitet i utredningen trots att väsentliga delar av Miljöstyrningsrådets verksamhet inte ingår i begreppet upphandlingsstödjande verksamhet, som det definierats i utredningsdirektiven Statskontoret har inte alls beaktat de stora nackdelar en myndighetslösning för med sig för den miljöanpassade offentliga upphandlingen i Sverige och Miljöstyrningsrådets arbete (trots att utredningen i princip endast berör två organisationer, varav Miljöstyrningsrådet är en) Statskontoret har inte utfört en målgruppsanalys/enkät som täcker in de viktigaste användarna i den offentliga sektorn av den upphandlingsstödjande verksamheten Statskontoret har inte analyserat alla tänkbara alternativa organisatoriska lösningar (trots att de själva identifierat och omnämnt flera realistiska lösningar än de som ingår i den färdiga utredningsrapporten) Statskontorets har inte beaktat regeringens mål att på bästa sätt uppnå en mer effektiv offentlig upphandling och att använda skattebetalarnas medel på bästa sätt

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 29 (60) Statskontoret har inte genomfört någon konsekvensanalys av sitt utredningsförslag Statskontoret analys och förslag har gjorts utan någon hänvisning till erfarenheter beskrivna i stödjande dokument/rapporter eller referens Statskontoret har inte berört de författningsändringar som förslaget till en ny myndighetslösning för med sig, trots att detta ingick som uppgift i utredningsdirektiven Ett urval av några av dessa punkter med hänvisning till utredningsdirektiven anges i Tabell 2. Se vidare också kapitel 5. Tabell 2. Beskrivning av ett urval av de utredningsdirektiv Statskontorets valt att bortse från i sitt utredningsarbete. Uppdrag enligt regeringsbeslut 2010-05-06 Åtgärd/notering från Miljöstyrningsrådets sida Åtgärd från Statskontorets sida I begreppet upphandlingsstödjande verksamhet ingår inte rådgivning i upphandlande myndigheters eller enheters enskilda upphandlingar Miljöstyrningsrådet har vid flera tillfällen påpekat att Miljöstyrningsrådets kärnverksamhet består just av sådan detaljerad rådgivning, vilket borde resulterat i att Miljöstyrningsrådets verksamhet inte borde ingått inom ramen för uppdraget se Bilaga 9 och 10 Ej beaktat Skälen för regeringens bedömning anges vara: Splittringen av det statliga upphandlingsstödet drabbar främst de som har störst behov av den upphandlingsstödjande verksamheten, dvs. de mindre och små företagen, ovana inköpare och beställare på ramavtal. Dessa aktörer har ofta svårt att hitta och ta del av det statliga upphandlingsstödet som tillhandahålls. Enligt Statskontorets myndighetsenkät framgår i Tabell 12 att i princip alla (9 av 10) myndigheter vet vart de ska vända sig för stöd och rådgivning i upphandlingsfrågor. Detta innebär att de huvudsakliga skäl som regeringens anför för detta uppdrag inte synes föreligga i verkligheten. Ej beaktat eller vidare kommenterat i slutrapporten Statskontoret ska analysera föroch nackdelar med att i en gemensam organisation samla den statliga inköpssamordningen och övriga upphandlingsstödjande verksamheter som bedrivs i statlig regi Miljöstyrningsrådet har muntligen vid två tillfällen och därutöver skriftligen inkommit med två inlagor om de många nackdelar utredningsförslaget för med sig, inte bara för Miljöstyrningsrådets egen verksamhet utan även för den offentliga miljöanpassade Ej beaktat eller vidare analyserat

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 30 (60) upphandlingen i Sverige i stort och den framträdande position Sverige har i ett internationellt perspektiv se Bilaga 9 och 10 Statskontoret ska föreslå de författningsändringar som krävs till följd av förslagen Miljöstyrningsrådet noterar att Statskontoret i sitt förslag gör den bedömningen att statliga myndigheters uppföljning är alltför betungande för att kunna genomföras i enlighet med den nya förordningen om miljöledning i statliga myndigheter (Förordning 2009:907). Detta indikerar ett behov av författningsändringar. Ej beaktat eller vidare kommenterat Regeringen behöver ett breddat upphandlingsstöd vid det praktiska genomförandet av såväl EUreglering som nationella lagstiftning inom stat, kommun och landsting Miljöstyrningsrådet är av den åsikten att samordning av den upphandlingsstödjande verksamheten ska utgå från de reella behov och önskemål som finns bland de alla aktörer inom området miljöanpassade offentlig upphandling, dvs också kommuner och landsting Ej beaktat. Kommuner, landsting och leverantörer ingår inte i den enkät som Statskontoret genomfört den omfattar endast statliga myndigheter BILAGA 3 OFFENTLIG UPPHANDLING ÄR INTE MYNDIGHETSUTÖVNING Förvaltningslagen skrevs innan Sverige gick med i EU, och det är därmed inte helt klarlagt om upphandling är att betrakta som myndighetsutövning eller inte. Stöd för att offentlig upphandling inte är myndighetsutövning finns propositionen till gamla LOU [24]. Detta är ett ganska utrett ämne i litteraturen och den gängse uppfattningen är att upphandling inte faller inom begreppet myndighetsutövning. När begreppet myndighetsutövning infördes i förvaltningslagen skrevs i motiven att det är frågan om beslut eller åtgärd som ytterst är ett uttryck för samhällets maktbefogenheter eller, för att använda ett mer ålderdomligt uttryckssätt, den statliga överhögheten över medborgarna i deras egenskap av samhällsmedlemmar. Enligt skriften Offentlig förvaltning i arbete [25] är det fel att kalla all verksamhet som en myndighet utövar för myndighetsutövning. Här framgår vidare att vad som kan betraktas vara myndighetsutövning är när en myndighet tar sin befogenhet till ensidigt bestämmande i anspråk och tillämpar den för att driva igenom sin vilja gentemot enskild är det myndighetsutövning. Makt och

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 31 (60) myndighet i betydelsen bestämmanderätt över enskilda anförtros en myndighet av riksdagen genom en lag eller av regeringen genom en förordning. Utövning av befogenheter som förvärvats uteslutande genom avtal är däremot inte myndighetsutövning. Som tumregel kan tas att bara utövning av författningsgrundade befogenheter innebär myndighetsutövning. Det ska vara frågan om författningsstadgade befogenheter, som skapar rättsligt bindande skyldigheter, rättigheter eller förmåner för den enskilde. Vad som dessutom framgår av vad som inte betraktas vara myndighetsutövning är exempelvis ärenden som angår upphandling eller annan affärsverksamhet, egendomsförvaltning och andra privaträttsliga mellanhavanden. Dessutom förs beslut som inte har bindande verkan hit, såsom förhandsbesked, konsumentupplysning, olika typer av uttalanden (t.ex. i ett ärende som myndigheten fått på remiss). Begreppet myndighetsutövning är ett förvaltningsrättsligt begrepp. Det innefattar beslut eller andra åtgärder som uttrycker samhällets maktbefogenheter i förhållande till medborgarna. En vanlig definition är hämtad ur den äldre förvaltningslagen [26]. Där står att utövning av befogenheter att för enskild bestämma om förmån, rättighet, skyldighet, disciplinär bestraffning eller annat jämförbart förhållande [27]. Myndighetsutövning kan innebära både beslut som är gynnande eller betungande för den enskilde. Myndighetsutövning är oftast en uppgift för myndigheter, men kan överlämnas till exempelvis ett bolag eller föreningar om det finns stöd i lag. Upphandlande myndigheter i dess roll som inköpare administrerar inte ensidiga beslut som fattas gentemot enskilda. Miljöstyrningsrådets arbetsuppgifter rör inte beslut avseende enskildas rättigheter eller skyldigheter och verksamheten kan därför inte anses inrymmas i begreppet myndighetsutövning. BILAGA 4 ALLMÄNNA RÅD I ett myndighetsperspektiv är författningar ett gemensamt namn för lagar, förordningar och föreskrifter. Föreskrifter är bindande. Allmänna råd däremot är normalt sett inte bindande, men väl styrande för myndigheternas verksamhet. De ger generella rekommendationer om hur man tillämpar en föreskrift och anger hur någon kan eller bör handla i ett visst hänseende. Miljöstyrningsrådets kriterier avser direkt tillämpning av lagstiftning och utgör riktlinjer och direkta råd för de miljö- och sociala krav som kan ställas av en upphandlande myndighet och enhet i deras enskilda upphandlingar. Enligt vad Miljöstyrningsrådet erfar, efter med många kontakter med kollegor som arbetar i myndigheter, är att om en myndighet ska ge samma typ av råd om tillämpningen av en lagstiftning (i det här fallet främst av Lagen om Offentlig Upphandling, LOU [28]) liknande Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier, måste det ske i form av allmänna råd. En myndighet bör inte ge direkt rådgivning om hur andra myndigheter ska förfara i enskilda ärenden, vilket Miljöstyrningsrådet kan göra i sin unika position. Detta har även konstaterats av Kammarkollegiet, vilket kraftigt inskränker det nationella upphandlingsstödets verksamhet till att utforma generella vägledningar och checklistor. Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier är inte tvingande utan är ett frivilligt men ofta utnyttjat verktyg.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 32 (60) Den ofta förekommande form av rådgivning en myndighet kan ge är således allmänna till sin karaktär. Möjligheter till att ge detaljerade råd till upphandlande myndigheter och enheter kommer, om Miljöstyrningsrådets verksamhet inlemmas i en myndighet, att ersättas av ett ineffektivt och synnerligen tidsödande och för regeringen betydligt mer kostsamt förfarande med att ta fram allmänna råd, då stora risker föreligger för att arbete med varje produktområde måste föregås av en konsekvensanalys. Miljöstyrningsrådets kriterier berör inte bara LOU utan ett flertal andra lagstiftningar inom miljöområdet som innefattas i verktyget. Enligt 27 Verksförordning (1995:1322) skall en myndighet innan allmänna råd beslutas utreda de allmänna rådens kostnadsmässiga och andra konsekvenser och dokumentera utredningen i en konsekvensutredning [29]. Ett exempel på det mycket omfattande arbete en konsekvensanalys innebär är alla de frågor som måste hanteras i de fall de berör små och medelstora företag se Bilaga 5. Miljöstyrningsrådet tar redan idag hänsyn till små och medelstora företag och dessa är alltid välkomna att delta i kriterieutvecklingen. En konsekvens av ovanstående är om arbetet med upphandlingskriterier vid varje uppdatering skulle behöva begära regeringens medgivande för att besluta om föreskrifterna, leder detta till väsentligt ökade kostnader för dem som berörs. Det skulle med största säkerhet förlama arbetet med att utveckla aktuella, effektiva och uppdaterade upphandlingskriterier. BILAGA 5 OMFATTNING AV KONSEKVENSANALYSER FÖR SMÅFÖRETAG I Förordning (1998:1820) om särskild konsekvensanalys av reglers effekter för små företagares villkor [30] föreskrivs bl.a. följande: 2 När en myndighet under regeringen överväger nya eller förändrade regler som kan ha effekter av betydelse för små företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt skall myndigheten så tidigt som möjligt göra en särskild konsekvensanalys i dessa avseenden och dokumentera denna. Analysen skall ske i den omfattning som är påkallad i det enskilda fallet. 3 Konsekvensanalysen skall stödjas på följande frågeställningar: 1. Vilket är problemet och vad händer om någon reglering inte sker? 2. Finns det några alternativa lösningar? 3. Vilka administrativa, praktiska eller andra åtgärder måste småföretagen vidta till följd av regleringen? 4. Vilken tidsåtgång kan reglerna föra med sig för småföretagen? 5. Vilka lönekostnader, andra kostnader eller resursbelastning i övrigt för småföretagen kan reglerna leda till? 6. Kan reglerna komma att snedvrida konkurrensförhållandena till nackdel för småföretagen eller i övrigt försämra deras konkurrensförutsättningar?

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 33 (60) 7. Kommer reglerna att i andra avseenden påverka småföretagen? 8. Går det att kontrollera efterlevnaden av reglerna, och hur kommer reglernas effekter för småföretag att uppmärksammas och granskas? 9. Bör reglerna gälla endast viss begränsad tid för att hindra eventuella negativa effekter för småföretagen? 10. Behöver särskilda hänsyn tas till småföretagens villkor när det gäller tiden för reglernas ikraftträdande? 11. Finns det behov av speciella informationsinsatser? 12. Hur har samråd som behövs skett med näringslivet och med myndigheter som särskilt berörs, och vilka synpunkter av betydelse har kommit fram? BILAGA 6 NOTIFIERING I andra länder är ofta möjligheten för utländska företag att delta i offentlig upphandling begränsad. Staten använder då de offentliga inköpen som ett styrmedel för socioekonomiska ändamål, t.ex. för att gynna det inhemska eller regionala näringslivet [31]. Om fler länder öppnade för utländsk konkurrens i sina upphandlingar skulle därför handeln kunna öka, men det skulle även innebära billigare upphandlingar för det offentliga och sparade skattemedel. I Sverige är huvudregeln att vem som helst kan delta i en offentlig upphandling, dvs. utländska leverantörer ska också kunna lämna anbud [31]. Med notifiering menas att ett land meddelar andra länder sin avsikt att införa vissa åtgärder eller början på en utredning eller ett uppdrag, t.ex. nya tekniska föreskrifter som kan leda till att handelspolitiska skyddsinstrument används. Detta notifieras till landets handelspartners för att de ska få möjlighet att, om de så vill, reagera på de nya åtgärderna [32]. Tekniska föreskrifter är dokument som innehåller bindande rättsliga regler, fastställda av ett offentligrättsligt organ, och som innehåller tekniska krav, antingen direkt eller genom att hänvisa till eller återge innehållet i en standard, teknisk specifikation eller anvisat förfarande ( code of practise ). Tekniska föreskrifter kan, precis som standarder, underlätta handel genom att minska informations- och anpassningskostnader för företag. Men de kan också utgöra tekniska handelshinder beroende på hur de utformas och om olika länder har olika föreskrifter [33]. MILJÖKRITERIER I FORM AV ALLMÄNNA RÅD RISKERAR ATT BEHÖVA NOTIFIERAS Att utarbeta nationella miljökrav för offentlig upphandling inom ramen för myndighetsutövning begränsas till att dessa måste vara av allmän karaktär och får inte innehålla detaljerade råd för upphandlande myndigheters och enheters enskilda upphandlingar. Eftersom detaljerade krav och råd utgör huvuddelen av Miljöstyrningsrådets nuvarande verksamhet måste denna därför upphöra. Nedanstående resonemang om detaljerade krav förefaller då ologiskt att vidareutveckla, men då det finns föreställningar företrädda på sina håll bland de organisationer som ingått i

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 34 (60) utredningen att myndigheter kan ge ut detaljerade råd förs ändå ett resonemang nedan om dessa frågor. Det är rimligt att anta att upphandlingskriterier kommer att behöva ges som allmänna råd. Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier består till stor del av specifikationer med hög teknisk detaljnivå, vilket medför att risken är stor att de behöver notifieras enligt förordningen om tekniska regler [34]. Notifiering är ett omständligt och tidsödande förfarande som involverar både andra myndigheter i form av Kommerskollegium såväl som anmälan till Kommissionen. Beslut om notifiering baseras på utformning av råd, vägledningar eller liknande som ges av myndigheter. I den slutliga bedömningen ingår också deras utformning och hur de faktiskt används. Kravet på att notifiera tekniska föreskrifter enligt EU-kommissionens Direktiv 98/34 gäller i princip endast bindande föreskrifter [35]. En grundläggande tanke med de upphandlingskriterier som Miljöstyrningsrådet utarbetar inom ramen för regeringens handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling ska komma till allmän användning i den offentliga sektorn. Om Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier ges som allmänna råd ges ut av en myndighet, skulle dessa med största sannolikhet uppfattas som betydligt mer styrande och tvingande av både upphandlande myndigheter och av leverantörerna, eftersom de är drivande ur miljösynpunkt och uppfattas som normgivande i och med att de ingår som en del i regeringens handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling och regeringens höga ambitioner att dessa kriterier ska användas i än högre grad än idag. Detta styrks vidare i den nya upphandlingslagstiftningens 9 a [28]: Upphandlande myndigheter bör beakta miljöhänsyn och sociala hänsyn vid offentlig upphandling om upphandlingens art motiverar detta. Ett exempel på att Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier är bindande ges nedan. Införlivande av Energitjänstedirektivet Miljöstyrningsrådet hjälper Energimyndigheten i dess arbete med öka insatserna kring energieffektivisering i stat, kommun och landsting enligt förordning 2009:893. I detta ingår att välja energieffektiviseringsåtgärder efter 6 olika alternativ, varav ett är upphandling av energieffektiva produkter och utrustning. De kommuner och landsting som söker energieffektiviseringsstödet åtar sig att genomföra minst två av dessa sex åtgärder. Flera av dessa åtgärder är kopplade till olika typer av kravställande i samband med upphandling. I åtgärd 2 står i förordningen att kommunen/landtinget ska köpa in utrustning på grundval av förteckningar som Statens energimyndighet tillhandahåller och som innehåller energieffektiva produktspecifikationer för olika kategorier av utrustning, I riktlinjerna för statligt stöd till energieffektivisering för kommuner och landsting finns tolkningar av vad som avses med de sex åtgärderna. För åtgärd 2 står att Kommuner och landsting som arbetar med åtgärd 2 ska kontinuerligt upphandla och köpa energieffektiva produkter, i den mån inget annat kan påvisa att dessa produkter negativt påverkar funktion, kvalité och miljö. Kommuner och landsting ska handla upp enligt Miljöstyrningsrådet (MSR, www.msr.se) avancerade krav, eller i de fall kriterier saknas eller egna kriterier används, motsvarande MSR avancerade kravnivå. Liknande situationer med krav/rekommendationer att använda Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier ingår i Miljöstyrningsrådets uppdrag åt Jordbruksdepartementet

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 35 (60) inom ramen för projektet Sverige det nya matlandet [11]. Till detta kan föras Miljöstyrningsrådets framtida engagemang åt Transportstyrelsen vid införlivande av förordningen under 2011 om Miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtjänster [12]. Ytterligare bevis på att Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier upplevs som bindande är det flertal kommuner och landsting som i sina upphandlingspolicyer fastställer att de ska använda Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier. Livsmedelsverkets erfarenheter av notifiering Inom ramen för regeringens handlingsplan Sverige det nya matlandet avsåg Livsmedelverket att ge ut allmänna råd om Klimatsmarta matval. Tidigare har Livsmedelsverket gett ut allmänna råd avseende kostråd för bra matvanor, men i och med att de inte hade någon effekt på begränsningar av frihandeln behövde de ej notifieras. De allmänna råden om klimatsmarta matval ansågs däremot vara marknadspåverkande och påverka frihandel, varför Livsmedelsverket starkt rekommenderades av Kommerskollegium att söka notifiering inom EU. I notifieringsprocessen genomgicks materialet såväl av EU:s medlemsländer som olika myndigheter i Sverige. När väl dokumentet efter lång tid återkom till Livsmedelverket var de råd som ingick i det ursprungliga dokumentet så urvattnade att de uppfattades som helt verkningslösa och gick därmed stick i stäv med regeringens höga ambitioner på en satsning kring att välja inköp av livsmedel med låg klimatpåverkan.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 36 (60) BILAGA 7 BERÄKNING AV EKONOMISKA KONSEKVENSER Miljöstyrningsrådet har genomfört en översiktlig kost/nyttoanalys av de investeringar som gjorts under årens lopp för att upprätta ett gemensamt upphandlingsstöd till stat, kommuner och landsting och de besparingar som detta leder till. Denna analys omfattar följande kostnadsposter: Utgifter/investeringar: Kostnader för uppbyggnad av EKU-verktyget och Miljöstyrningsrådets upphandlingsverktyg (vidareutveckling av EKU-verktyget) Besparingar: Minskade kostnader att utarbeta förfrågningsunderlag Kostnadsbesparingar i leverantörsledet Kostnadsbesparingar vid inköp av miljöanpassade produkter UTGIFTER/INVESTERINGAR KOSTNADERNA FÖR UPPBYGGNADEN AV MILJÖSTYRNINGSRÅDETS UPPHANDLINGSSTÖD För att bedöma hur de årliga kostnadsbesparingarna står i proportion till de investeringar som gjorts för att etablera Miljöstyrningsrådets upphandlingsstöd måste en uppskattning göras av statens och andra sektorers satsning av resurser för att bygga upp detta nationella upphandlingsstöd. Den kostnadsmässiga uppskattningen av denna investering inbegriper kostnaderna för EKU-delegationens arbete och det som därefter tillförts Miljöstyrningsrådet i den vidare utvecklingen av EKU-verktyget. En sammanfattning av denna investering redogörs för i Tabell 3. Tabell 3. Uppskattning av kostnader för att initiera och bygga upp ett nationellt stöd för den offentliga upphandlingen i Sverige. Typ av aktivitet Belopp (Mkr) Statliga anslag till EKU-delegationens arbete 1998 2001 14 Grovuppskattning av motprestation av alla som ingått i EKUdelegationens 1998 2001 utan att begära ersättning för detta ca 10 Kostnader till Miljöstyrningsrådet för vidareutveckling av 65 EKU-verktyget 2003 2010 Grovuppskattning av motprestation av alla intressenter som ca 65 deltagit i expertgrupper för att utarbeta förslag till miljö- och andra hållbarhetskriterier 2003 2010 utan att begära ersättning för detta Totalt belopp 1998-2010 ca 155

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 37 (60) BESPARINGAR EU-kommissionen genomför för närvarande en omfattande kartläggning bland myndigheter och företag i 30 länder om bl.a. tid och kostnader att genomföra upphandlingar enligt EU-lagstiftningen. Miljöstyrningsrådet deltar i denna kartläggning och hjälper till med underlagsmaterial. I samband med detta arbete har Miljöstyrningsrådet gjort en uppskattning av de årliga besparingar i offentlig sektor som Miljöstyrningsrådets upphandlingsstöd leder till. Härvid framkommer att Miljöstyrningsrådets verksamhet leder till stora årliga besparingar i första hand för den offentliga sektorn, men också för det privata näringslivet. Uppskattningar av dessa kostnadsbesparingar redogörs för kortfattat nedan. MINSKADE KOSTNADER ATT UTARBETA FÖRFRÅGNINGSUNDERLAG För de upphandlande myndigheterna och enheterna återfinns besparingspotentialen i ett minskat arbete vid upprättande av förfrågningsunderlag genom tillgång till färdiga förslag till miljö- och andra hållbarhetskriterier att direkt kunna användas. För att kunna ställa drivande miljökrav krävs i regel expertkunskap inom området en kunskap som är svår att ha tillgång till i många upphandlande myndigheter och enheter. Vid en uppskattning av omfattningen och kostnaderna för sådan experthjälp i den offentliga sektorn kan konstateras att Miljöstyrningsrådets upphandlingsstöd sannolikt resulterar i en årlig besparingspotential i den offentliga sektorn på hundratals miljoner kronor. Det bygger på följande antaganden: För att generellt uppskatta denna årliga besparing vid offentlig upphandling kan man anta att det är relevant att ställa miljökrav i 50-80% av alla upphandlingar som annonseras årligen i Sverige(ca 20000 i Opic:s databas) och att varje upphandlande myndighet behöver anlita någon form av intern eller extern hjälp för att formulera drivande miljökrav. Om man antar att behovet av experthjälp i medeltal är mellan 20 och 40 timmar per upphandling och varje timma kostar mellan 500 kronor(intern) och 900 kronor (extern), ger det en total årlig kostnad som ligger i intervallet från ca 100 miljoner till över en halv miljard kronor (100 530 miljoner kronor). KOSTNADSBESPARINGAR I LEVERANTÖRSLEDET Besparingspotentialen i den privata sektorn består i att olika upphandlande myndigheter i ökad utsträckning ställer likartade upphandlingskrav baserade på Miljöstyrningsrådets miljökriterier för samma produkter. Detta medför att samma anbud från en viss leverantör kan användas i alltfler offentliga upphandlingar, vilket leder till minskade kostnader för leverantörer att utarbeta anbudsunderlag. Detta kan vara av särskild betydelse för småföretag som då slipper anpassa sig till många olika upphandlingskrav i sina anbud för samma produkter. För denna besparingskostnad finns dock inga uppskattningar gjorda.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 38 (60) KOSTNADSBESPARINGAR VID INKÖP AV MILJÖANPASSADE PRODUKTER För den offentliga sektorn återfinns dessutom en betydande besparingspotential i form av lägre kostnader inköp av miljöanpassade produkter vid betraktande av alla samlade utgifter sett i ett helhetsperspektiv. Ändrade produktions- och konsumtionsmönster är nödvändiga om man ska uppnå ett hållbart samhälle. Det är tyvärr en vanlig uppfattning att miljöarbete i allmänhet kommer att resultera i ökade kostnader och därtill stigande priser på miljöanpassade varor och tjänster. Man bortser då från att miljöarbete baserat på ett livscykeltänkande mycket väl kan leda till reella kostnadsbesparingar. Exempel på detta, med anknytning miljöanpassad offentlig upphandling, är den EU-studie av potentiella kostnadsbesparingar i de sju ledande medlemsstaterna i Europa [5] med resultat som visade att miljöanpassad offentlig upphandling kan resultera i lägre kostnader i stället för högre. Genom att tillämpa livscykelkostnadsanalyser, LCC, framkom att den genomsnittliga ekonomiska vinsten i Sverige vid upphandling av vanligt förekommande produktgrupper var +1,24 procent av den totala kostnaden för offentlig upphandling. Detta motsvarar en årlig besparing på drygt 6 miljarder kronor [20]. Att vara miljösmart i den offentliga upphandlingen kan initialt leda till högre direkta inköpskostnader, men det kan i gengäld resultera i lägre totala kostnader om de kompenseras av lägre underhålls- och driftskostnader. Miljöstyrningsrådet satsade tidigt på att komplettera kriteriearbetet med att utarbeta en generell LCC-modell och Miljöstyrningsrådets förslag till upphandlingskriterier innehåller tips och råd om LCCberäkningar där så är befogat. Miljöstyrningsrådet anlitas ofta nationellt och internationellt för att informera och utbilda om LCC. SAMMANLAGDA UPPSKATTNINGAR AV BESPARINGAR De sammanlagda årliga uppskattade kostnadsbesparingarna sammanfattas i Tabell 4. Tabell 4. Uppskattning av de sammanlagda årliga kostnadsbesparingarna med användning av Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier vid upprättande av förfrågningsunderlag och inköp av miljöanpassade produkter. Typ av årliga kostnadsbesparingar Belopp (miljarder kronor) Mindre kostnader för utarbetande av förfrågningsunderlag 0,10 0,53 Mindre kostnader för leverantörers anbudsgivning saknas uppgifter Mindre kostnader för inköp av miljöanpassade produkter 6,20 Totalt årligt belopp 6,3 6,7 De här angivna kostnadsbesparingarna i den offentliga och privata sektorn är snarare underskattning av den verkliga kostnadsbesparingen. Dels måste kostnadsbesparingarna för anbudsgivare uppskattas, dels förväntas antalet upphandlingar öka med tanke på den fasta beloppsgräns vid direktupphandlingar som införts i den nya upphandlingslagstiftningen samt de nya rekommendationerna till upphandlande myndigheter och enheter att man bör ställa miljökrav där så är relevant och som borde leda till att fler ställer miljökrav.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 39 (60) Slutsatsen av ovan beskrivna ekonomiska konsekvenser bör bli att de investeringar som staten gjort under årens lopp av skattemedel har resulterat i en mycket god avkastning inte bara i ekonomiska termer utan också i mindre miljöbelastning och förbättrade levnadsförhållanden. Mot bakgrund av det årliga statliga anslaget till Miljöstyrningsrådet på 12 miljoner kronor och besparingar på över 6 miljarder skulle slutsatsen av konsekvensanalysen i ekonomiska termer kunna uttryckas som: Är inte mer än 500 gångers avkastning på skattebetalarnas medel värt att beakta om det dessutom leder till en förbättrad hälsa, god miljö och med Sverige som föregångsland? BILAGA 8 OFFENTLIG UPPHANDLING OCH SMÅFÖRETAG Behoven av öka småföretags möjligheter att delta vid offentliga upphandlingar har omnämnts i ett flertal fall i samband med olika regeringsskrivelser. I direktiven till Statskontorets uppdrag omnämns småföretagen under rubriken Skälen för regeringens beslut i det att splittringen av det statliga upphandlingsstödet drabbar främst de som är i störst behov av den upphandlingsstödjande verksamheten, dvs. de mindre och medelstora företagen [1]. I den nyligen tillsatta utvärderingen av upphandlingsregelverket och översynen av upphandlingsstatistiken förekommer anvisningar till små och medelstora företag på flera ställen och ambitionen att i framtiden bättre verka för ökade affärsmöjligheter för små och medelstora företag [7]. I direktiven till uppdraget att utvärdera upphandlingsregelverket och översynen av upphandlingsstatistiken framgår att små och medelstora företags ökade medverkan i offentlig upphandling också är föremål för både europeisk och svenskt intresse. EUkommissionens ansvariga avdelningar har inom ramen för tänk småskaligt först en small business act för Europa bl.a. tagit fram en europeisk kodex med bästa praxis för att underlätta små och medelstora företags tillträde till offentlig upphandling (SEC 2008-2193). Emellanåt påpekas att målet för att verka för små och medelstora företags medverkan i offentlig upphandling är svårt att förena med övriga prioriterade samhällspolitiska mål. I andra sammanhang anges att just småföretagen är vinnarna när upphandlande myndigheter ställer exempelvis tuffa krav [36]. Denna insikt stämmer väl överens med Miljöstyrningsrådets erfarenheter i sina löpande kontakter med leverantörer. Miljöstyrningsrådet har kartlagt hur leverantörer och anbudsgivare, särskilt i små och medelstora företag, i allmänhet upplever olika krav som ställs vid upphandling. Det stora flertalet leverantörer anser att miljökrav inte hämmar konkurrensen. Det är inte kraven i sig utan hur de ställs som kan hämma konkurrensen. Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier följer utvecklingen inom området och många leverantörer ser gärna fler miljökrav utifrån ett livscykelperspektiv. Näringslivet accepterar jämförelsevis krävande miljökriterier så länge de uppfattas som relevanta, objektiva, vetenskapligt sunda och marknadsorienterade samt generellt är likartat utformade på deras huvudsakliga marknader [17]. Detta kan innebära kontraktslösningar som gör det lättare att våga investera i ny och dyrare miljöteknik som i längden är mer energisnål och billigare. Dessutom arbetar allt fler leverantörer med sociala krav [17].

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 40 (60) En slutsats av detta är att små och medelstora företag gynnas av detaljerade och drivande miljökrav, sådana som utarbetas av Miljöstyrningsrådet. Tillbakagång till en situation där endast allmänna upphandlingsråd finns att tillgå skulle innebära en fragmentisering på marknaden avseende upphandlingsverktyg med successivt färre miljökrav i offentliga upphandlingar, flera olika utformningar av förfrågningsunderlag som kräver mer arbete av leverantörer att fylla i, en risk att färre leverantörer deltar i offentlig upphandling allt detta till men för ambitionen att öka effektiviteten i miljöarbetet via offentlig upphandling.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 41 (60) BILAGA 9 MILJÖSTYRNINGSRÅDETS SKRIFTLIGA INLAGA TILL STATSKONTORET 2010-09-14 I samband med Statkontorets uppdrag att utreda hur upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi kan samordnas har en frågeställning rests huruvida Miljöstyrningsrådets verksamhet kan drivas i myndighetsform. Under diskussioner med olika berörda parter vid en workshop hos SWECO den 19 augusti framhöll Miljöstyrningsrådet ett flertal skäl som gör att en sådan organisationsform helt ändrar förutsättningarna och möjligheterna för Miljöstyrningsrådet att fullgöra de uppdrag som ägarna förelagt Miljöstyrningsrådet med förväntade resultat. Det kommer också att omöjliggöra för Miljöstyrningsrådet att bibehålla den tätposition som Miljöstyrningsrådet nått i internationellt arbete med klimatinformation och kriterieutvecklingsarbete. Miljöstyrningsrådet har med juridisk sakkunskap gjort en första bedömning om Miljöstyrningsrådets olika uppdrag eventuellt kan kunna inrymmas i myndighetsutövning och då funnit att så inte är fallet. Emellertid är det så att det finns privata aktörer som utövar myndighetsutövning gentemot enskilda aktörer. Miljöstyrningsrådets arbetsuppgifter innefattar dock inte beslut som rör enskildas rättigheter eller skyldigheter och kan därför inte betraktas som myndighetsutövning. Inte heller kan Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier betraktas som allmänna råd, då de inte är utformade som sådana och inte heller är kopplade till tillämpningen av någon särskild författning. Detta PM har som syfte att sammanfatta dessa synpunkter på varför Miljöstyrningsrådets verksamhet inte kan bedrivas i myndighetsform tillsammans med kompletterande och anknytande underlagsinformation. BOLAGSSTYRNING Av Miljöstyrningsrådets ägardirektiv framgår att enligt bolagsordningen, som antogs på en extra bolagsstämma 2003, ska verksamheten främja en frivillig förbättring av näringslivets och den offentliga sektorns miljöarbete. Bolagets verksamhet omfattar att vara behörigt organ för EU s miljöledningsförordning EMAS, att förvalta och utveckla system för miljövarudeklarationer (EPD), att förvalta och utveckla system för en hållbar offentlig och annan professionell upphandling baserad på bolagets uppdrag att administrera det s.k. EKU-verktyget samt tillhandahålla information om näringslivets och den offentliga sektorns frivilliga miljöarbete. En stor del av Miljöstyrningsrådets verksamhet berör upphandlingsområdet. Regeringen har i skrivelse om miljöanpassad offentlig upphandling [8] bedömt att miljöanpassad offentlig upphandling är ett marknadsbaserat och kraftfullt styrmedel i arbetet med att styra samhället mot en långsiktigt hållbar konsumtion och därmed produktion. Miljökrav ställs i dag inte i den utsträckning som är möjlig. Den offentliga sektorn bör så långt som möjligt enligt lagen om offentlig upphandling och gemenskapsrätten ställa miljökrav vid upphandling. Det är angeläget med en handlingsplan med mål och tillhörande åtgärder för att öka miljökraven vid offentlig upphandling. Regeringens ambition är att minska

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 42 (60) regelbördan för företag och att fler företag deltar i offentlig upphandling. Det är därför viktigt att tydliggöra för upphandlande enheter och leverantörer vilka krav som får ställas. Målen och åtgärderna bör följas upp och handlingsplanen bör vid behov revideras. Huvuddelen av arbetsuppgifterna i handlingsplanen förlades till Miljöstyrningsrådet. Regeringen bedömde Miljöstyrningsrådet som en nyckelaktör för att driva utvecklingen av miljöanpassad upphandling framåt. Det är viktigt att Miljöstyrningsrådet noga följer utvecklingen av arbetet med åtgärder och dess effekter för att kunna fungera som bästa stöd för upphandlare över tid. Miljöstyrningsrådet bör, under ledning av Regeringskansliet, delta i arbetet med att företräda Sverige i EU-samarbetet och i det internationella samarbetet om miljökrav vid offentlig upphandling. Samarbetet med EG-kommissionen är av särskild vikt. Samarbete mellan Miljöstyrningsrådet, Naturvårdsverket och andra berörda myndigheter är viktigt. I samband med uppdrag åt Energimyndigheten [10] och Jordbruksdepartementet [11] har arbetsuppgifterna specificerats till inriktning och omfattning över en flerårsperiod. FINANSIERING De tre verktygen Miljöstyrningsrådet arbetar med EMAS, EPD och upphandlingskriterier finansieras på olika sätt. EMAS- och EPD-verksamheterna finansieras externt via deltagande företag, medan arbetet med miljökrav för upphandling erhåller statligt stöd. Därtill finansieras verksamheten i skiftande omfattning av projektmedel då Miljöstyrningsrådets söker pengar för delar av sitt utvecklingsarbete från såväl svenska som EU-baserade källor. Bolaget bildades 1995 för att fullgöra de uppgifter som åligger ett behörigt organ till EMAS-förordningen. Den nära kopplingen till näringslivet i den första versionen av EMAS-förordningen, som gällde enbart för industrianläggningar, medförde att Industriförbundet (numera Svenskt Näringsliv) visade ett intresse att direkt delta i arbetet genom insikten att miljöledningsarbete alltmer började betraktas som strategiska företagsfrågor. Detta gällde likaså Kommunförbundet och Landstingsförbundet (numera Sveriges Kommuner och Landsting, SKL). Den organisationsform man valde, bolagsformen, motiverades utifrån att finansieringen av verksamheten skulle ske från externa källor via registrerings- och årsavgifter från deltagande företag, och att denna organisationsform kräver tillförlitliga ekonomiska rutiner och rapportering till ägarna. I samband med att bolaget bildades upprättades också ett konsortialavtal med Företagarnas Riksförbund (numera Företagarna). Miljöstyrningsrådet tillfördes ett startkapital från staten det första året av verksamheten. På ägarnas önskemål förstärktes Miljöstyrningsrådets verksamhet 1997 med ett system för produktrelaterad miljöinformation genom miljövarudeklarationer, EPD. Detta finansieras också via registrerings- och årsavgifter från deltagande företag. Miljöstyrningsrådet erhöll inget startkapital från ägarna vid påbörjandet av detta uppdrag. I samband med att det s.k. EKU-verktyget införlivades i Miljöstyrningsrådets verksamhet 2003 tillfördes Miljöstyrningsrådet årliga statliga anslag. Dessa har nu formen av två olika stöd, ungefär i samma storleksordning ett för arbetet med vidareutveckling av

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 43 (60) EKU-verktyget och ett för arbetet med regeringens fleråriga handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling. För att uppskatta totalkostnaden för Miljöstyrningsrådets upphandlingsverksamhet måste man även beakta de externa insatser som görs från olika berörda parter som deltar i arbetet utan särskild ersättning. En överslagsberäkning ger vid handen att alla de aktörer som deltar i Miljöstyrningsrådets alla expertgrupper från näringsliv, miljöorganisationer, universitet och högskolor, konsultföretag m.m. sammantaget bidrar med insatser som i ekonomiska termer har ungefär samma omfattning som det statliga stödet. Med tanke på storleken på detta bidrag och vikten av att dessa intressenter känner förtroende för att delta i Miljöstyrningsrådets arbete kan vikten av en trovärdig, neutral, effektiv och kompetent organisation inte underskattas. Miljöstyrningsrådet erhåller för närvarande också medel från Energimyndigheten och Jordbruksverket för arbetsinsatser med anknytning till upphandlingsfrågor. Dessa uppdrag sträcker sig över flera år. Miljöstyrningsrådet har under årens lopp initierat och deltagit i ett stort antal projekt med syfte att vidareutveckla alla de tre verktyg man arbetar med. Samtliga projekt har sträckt sig över flera år och de anslag man fått har ofta formen av att en stor del av anslagen betalas ut vid projektstart medel som då måste periodiseras i budgetarbete varvid icke upparbetade medel förs över i ny räkning i den årliga ekonomiska redovisningen. TRE FRIVILLIGA OCH SAMMANKOPPLADE VERKTYG FÖR HÅLLBAR UTVECKLING Miljöstyrningsrådets tre olika verktyg EMAS, EPD och arbetet med upphandlingskriterier har alla delvis olika motiv och bakgrund. Likväl har de mycket gemensamt inom arbetsfältet upphandling och inköp. Några exempel på detta beskrivs kortfattat nedan. Detta har lett till att under Miljöstyrningsrådets löpande arbete har de förts allt närmare varandra. Detta har lett till många synergieffekter i positiv mening och stärkt verktygen i den praktiska tillämpningen av dem. I Miljöstyrningsrådets affärsplan är de tre verktygen sammanförda i arbetet mot en hållbar upphandling. Detta långsiktiga arbete förutsätter att Miljöstyrningsrådets kan fortsätta att arbeta vidare med dem på det sätt som nu sker. EMAS Vid revideringar av EMAS-förordningen har den vidgats till att omfatta alla typer av organisationer inkluderande offentlig verksamhet. Denna förändring av EMAS ledde till ett allt större intresse från statliga myndigheter, kommuner och landsting att också kunna ansluta sig till EMAS-systemet. Detta berodde till stor del på införlivandet av den internationella miljöledningsstandarden ISO 14001 och EMAS-kravet på en öppen och för allmänheten lättillgänglig miljöredovisning. Idag finns EMAS i såväl statliga verk samt i hela kommuner och landsting. Från och med den 1 januari 2010 regleras statliga myndigheters miljöledningsarbete i förordningen om miljöledning i statliga myndigheter [18]. Det framgår av förordningen att statliga myndigheter bör registreras enligt EMAS eller certifieras enligt ISO 14001.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 44 (60) Vidare ska myndigheterna särskilt arbeta för att miljöanpassa sina upphandlingar och årligen rapportera andelen upphandlingar med miljökrav. EMAS skiljer sig gentemot ISO 14001 såtillvida att det i EMAS tydligare ställs krav på att organisationer ska identifiera sina sk miljöaspekter i samband med sina upphandlingar och inköp. Detta har lett till förbättringar hos många privata leverantörer och förenklingar i större industriers arbete i sina leverantörskedjor. EPD Miljöstyrningsrådet tog tidigt initiativ till att utveckla system för miljövarudeklarationer efter önskemål från, i första hand, industrin. Systemet fick benämningen EPD som en förkortning på den engelska motsvarigheten till miljövarudeklarationer, Environmental Product Declarations. Det stora internationella intresset ledde till att miljövarudeklarationssystemet gradvis vidareutvecklades till ett system för internationell tillämpning the International EPD system [37]. Systemet är det enda i sitt slag på den internationella marknaden med kunder i ett stort antal länder runt om i världen. Det inkluderar många experter i sakfrågor kring livscykelanalyser (LCA) som Miljöstyrningsrådet rådfrågar i samband med utveckling av produktspecifika regler, PCR. Miljöstyrningsrådets EPD-system blev delvis normgivande i det internationella arbetet med standarden för miljödeklarationer ISO 14025. Huvudsyftet med denna standard är just att tillhandahålla faktabaserad och verifierad produktrelaterad miljöinformation till upphandlare och inköpare. I samband med det ökande politiska intresset för klimatfrågor vidareutvecklade Miljöstyrningsrådet konceptet kring miljövarudeklarationer till sk klimatdeklarationer, som är ett utdrag ur en EPD med inriktning på den klimatinformation som framtagits. Klimatdeklarationerna har fått stort internationellt genomslag bl a i arbetet med internationell standardisering av klimatinformation och klimatavtryck Carbon Footprint. Regeringen har satt en hög prioritet för klimatfrågor i sitt arbete. I sin utvärdering av den framtida inriktningen av den miljöanpassade upphandlingen pekade Naturvårdsverket på behovet av en klimatanpassning av den offentliga upphandlingen. Miljöstyrningsrådets styrelse har nyligen beslutat påbörja en sådan klimatsatsning inom ramen för Miljöstyrningsrådets verksamhet baserat på de internationella standarder som klimatdeklarationerna vilar på ISO 14040, ISO 14044 och ISO 14025. Detta medför en stark koppling mellan Miljöstyrningsrådets EPD- och upphandlingsverksamhet. Arbetet med upphandlingskriterier Regeringens handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling innehåller delar av rent utvecklingsarbete. Några exempel på detta är arbetet med framtida inriktning av konsumtionsmål, utveckling av drivande s.k. spjutspetskriterier och vidareutveckling av området innovations- och teknikutveckling genom upphandling. Kriteriearbetet sker i expertgrupper öppet för alla intresserade parter. Det ger möjlighet att nå koncensus bland berörda målgrupper samt att förankra kriterierna bland leverantörerna. Detta är till stor nytta för upphandlare som då slipper förklara

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 45 (60) kriteriernas innebörd för leverantörer. Naturvårdsverkets löpande uppföljning av Miljöstyrningsrådets arbete har också visat på en stadigt ökande användning av kriterierna. Miljöstyrningsrådets nära samarbete med näringslivets representanter vid kriterieutformningen har ofta uppmärksammats av EU-kommissionen och dess medlemsländer, och setts som ett föredöme vad avser ett nära samarbete med näringslivet. Ett sådant arbete underlättas av om verksamheten bedrivs i bolagsform med industrin som delägare. Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier har som syfte att vara drivande. De betraktas av många också som normgivande. Kriterierna tas fram i en omfattande kvalitetssäkringsprocess i form av ett särskilt upprättat ledningssystem med en avslutande extern oberoende revision. EU-kommissionen lät nyligen en genomföra en utvärdering av de nio ledande EU-ländernas arbete med att ta fram upphandlingskriterier. Sverige placerade sig i topp med full poäng på samtliga grunder som ingick vid utvärderingen. Miljöstyrningsrådets upphandlingskriterier är i vissa avseenden detaljerade och utformade på tre nivåer bas, avancerat och spjutspets. Arbetet med spjutspetskriterier har medfört medverkan från företag och leverantörer som ligger långt fram i sitt produktutvecklingsarbete. Spjutspetsarbetet har till del en direkt anknytning till Miljöstyrningsrådets arbete med innovations- och teknikupphandling. KOMMUNIKATIONSARBETET Kommunikationsarbetet är centralt i Miljöstyrningsrådets verksamhet. Förmedlingen av information sker huvudsakligen genom Miljöstyrningsrådets hemsidor men också genom av daglig rådgivning via en HelpDesk, informationsskrifter, utbildning samt deltagande i olika seminarier och konferenser. Miljöstyrningsrådets hemsidearbete utgör den kanske viktigaste delen av den utåtriktade kommunikationsverksamheten. Miljöstyrningsrådets hemsida utgör dess ansikte utåt och det är via hemsidan som många av Miljöstyrningsrådets kunder hämtar sin information och de kriteriedokument de kan använda sig av. På hemsidan finns också samlat alla informationsskrifter samt webbutbildningar med anknytning till miljöanpassad offentlig upphandling. Miljöstyrningsrådet har ägnat mycket tid till att skapa en lättillgänglig och användarvänlig hemsida. I en stor undersökning som genomfördes under 2009 utvärderades 873 svenska offentligt finansierade hemsidor med avseende på tillgänglighet och anpassning till aktuella informationsbehov. Endast fem offentligt ägda hemsidor uppnådde 99 procent av tillgänglighetskraven och Miljöstyrningsrådets hemsida var en av dem. Genom den dagliga rådgivningsverksamheten via HelpDesk ger Miljöstyrningsrådet i många fall detaljerade råd vid enskilda upphandlingar. Detta har visat sig vara en uppskattad del av Miljöstyrningsrådets verksamhet och till hjälp för många upphandlare. Det ger dessutom Miljöstyrningsrådet mycket värdefull insikt och erfarenheter om vilka typer av upphandlingsfrågor som upphandlare vanligtvis vill ha hjälp med. Denna kunskap är viktig för Miljöstyrningsrådets löpande planering och förbättring av sitt arbete.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 46 (60) Miljöstyrningsrådet har genomfört ett stort antal egna utvärderingar av sin kommunikationsverksamhet för att anpassa den till kundernas och målgruppernas önskemål. UTREDNINGS- OCH PROJEKTARBETE Ägarnas förväntningar på resultaten av Miljöstyrningsrådets verksamhet har medfört att arbetet fått ett icke oväsentligt fokus på vidareutveckling av de tre verktygen. Miljöstyrningsrådet har därför under årens lopp initierat och deltagit i ett stort antal projekt såväl nationellt som internationellt. Ett flertal av dessa projekt har varit inriktade på synergier mellan miljöledning, miljörelaterad produktinformation och upphandling. Alla projekt Miljöstyrningsrådet deltar i är av långsiktig karaktär och har en tidsrymd av 2-4 år. I dagsläget pågår planering med två större EU-projekt med internationella samarbetspartner med inriktning på miljömärkning inom livsmedelsområdet och klimatanpassning av den offentliga upphandlingen. Arbetet med regeringens handlingsplan är också av långsiktigt slag. EUs medlemsländer har uppmanats arbeta med handlingsplaner för miljöanpassad offentlig upphandling som ses över vart tredje år. Tilldelningen av medel till Miljöstyrningsrådet vid starten av handlingsplansarbetet var extra stor första året för ett antal specificerade uppgifter som i praktiken visade sig omöjliga att genomföra annat än över flera år. Den flexibilitet med ekonomiska resurser över en flerårsperiod som bolagsformen medger visade sig vara helt avgörande för att kunna fullgöra de uppgifter staten förväntar sig av de medel man anslår till Miljöstyrningsrådet. MYNDIGHETSSAMVERKAN Miljöstyrningsrådet samverkar med ett stort antal myndigheter i sin verksamhetsutövning. Inom ramen för de uppgifter som tilldelades Miljöstyrningsrådet i handlingsplanen för miljöanpassad offentlig upphandling kan t.ex. nämnas NOU (numera Konkurrensverket), Statens Energimyndighet, Vinnova och NUTEK (numera Tillväxtverket). Vad avser samarbetet med Ekonomistyrningsverket (ESV) med utbildning av ramavtalsmyndigheterna har nu Miljöstyrningsrådet tagit över koordineringen av ett nätverk med hantering av de speciella miljöfrågor som ramavtalen innehåller. Miljöstyrningsrådet är av den uppfattningen att dess samverkan med myndigheter fungerar mycket bra. Detta beror sannolikt på de speciella uppgifter Miljöstyrningsrådet har t.ex. med att utarbeta detaljerade och drivande upphandlingskriterier samt daglig rådgivning vid enskilda upphandlingar uppgifter som inte överlappar andra myndigheters verksamhetsutövning. Det förefaller också som andra myndigheter lätt identifierar Miljöstyrningsrådets speciella verksamhet och ser fördelar av direkt samarbete då upphandlingsfrågor blir alltmer aktuella i olika sammanhang. Exempel på detta är de pågående samarbetena med Energimyndigheten och Jordbruksdepartementet.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 47 (60) Miljöstyrningsrådet är en liten organisation med snabba beslutsvägar, och har på detta sätt kunna stödja Miljödepartementet i en rad handläggningsfrågor om miljöanpassad upphandling som Miljödepartementet med kort tidsram behövt hantera. TIDIGARE ÖVERSYNER AV VERKSAMHETEN Miljöstyrningsrådets verksamhet har tidigare varit föremål för översyner. Miljödepartementet gav år 2000 en utomstående konsult uppdraget att genomföra en översyn av Miljöstyrningsrådets nuvarande och framtida verksamhet, verksamhetsform och ekonomi [38]. Härvidlag valdes tre utgångspunkter: att fortsätta med nuvarande verksamhet, att integrera verksamheterna i andra organisationer (såväl privata som offentliga) samt att expandera verksamheterna till att omfatta fler områden. I bedömningen att en myndighetslösning vore att alternativ till bolagsformen konstaterades att näringslivets medverkan i organisationens utveckling sannolikt då skulle minska. Ett genomgående inslag i många intressenters synpunkter vara att staten borde bibehålla och vara rädd om Miljöstyrningsrådet organisationsform med den nära och positiva samverkan som sker med näringslivet. En organisationsform med ett nära samarbete mellan offentliga och privata aktörer är unikt i ett internationellt perspektiv med få, om ens något, liknande exempel i andra länder. Det alternativ som stämde bäst överens med intressenternas syn var att expandera Miljöstyrningsrådets verksamhet och verksamhetsform med nya tillkommande arbetsområden i vilka bl.a. omfattade att tillhandahålla rutiner för miljökrav vid offentlig upphandling. Utredarna konstaterade att Sverige kommit mycket långt i ett globalt perspektiv när det gäller miljö och hållbar utveckling. Att bredda Miljöstyrningsrådets verksamhet till att även inkludera de ekonomiska, sociala och etiska dimensionerna faller samman med intressenternas behov av en stark organisation som kan stödja näringslivets arbete utifrån hela hållbarhetsperspektivet. Ett arbete med denna inriktning baserat på Miljöstyrningsrådets inarbetade kontaktnät och arbetssätt gentemot näringslivet som bas kan tjänstgöra som ett forum åt staten där frågor med anknytning till miljö och hållbar utveckling kan beredas på ett enkelt och rationellt sätt. En sådan lösning kan bidra till att svenska företag kan bibehålla och stärka sin ledande position. Vidare kan ett breddat samarbete med näringslivet ge staten en snabbare förankring av förslag till förändringar i arbetet med miljö och hållbar utveckling som har anknytning till industriella frågor. Genom ett nära samarbete med staten i frågor om miljö och hållbar utveckling ges näringslivet goda möjligheter att visa upp värdet av ett frivilligt och progressivt miljöarbete med exempel från företag i olika sektorer. Också statens initiativ med arbete kring offentlig upphandling har varit föremål för utvärdering och översyn och då särskilt arbetet inom den s.k. EKU-delegationen. Regeringen tillsatte 1998 en kommitté för ekologisk hållbar upphandling (EKU) för att stärka nyttan av offentlig upphandling som ett verktyg i samhällets arbete mot en hållbar utveckling. I arbetet ingick representanter för myndigheter, Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) och Svenskt Näringsliv (tidigare Industriförbundet). En del av arbetet bestod i att utarbeta en gemensam och allmänt tillgänglig databas med förslag till lämpliga upphandlingskriterier. Denna databas benämndes EKU-verktyget och var ett frivilligt verktyg för användning av de upphandlare som behöver hjälp i sitt

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 48 (60) upphandlingsarbete. Arbetet i EKU-delegationen avslutades år 2001. Slutrapporten beskrev utfallet av en enkätstudie om lämplig form för det fortsatta arbetet [39]. Vid utvärdering av i vilken organisation och organisationsform EKU-verktyget skulle kunna vidareutvecklas i och komma till framtida användning för offentliga verksamheter - i stat, kommuner och landsting framkom att den typ av rådgivning och rekommendationer som EKU-verktyget syftar till att tillhandahålla inte ansågs införlivas i traditionellt myndighetsarbete mot bakgrund av argumenten att den detaljerade hjälp som den offentliga upphandlingen behöver är svår att utföra i myndighetsform. Miljökrav som utvecklas inom ramen för Miljöstyrningsrådets uppdrag är av karaktären detaljerade och specifika för enskilda produktområden. För att kunna genomföra denna typ av arbete krävs en organisation med stort utrymme att agera fritt och att ta in olika intressenters argument och tillsammans med flera intressenter komma fram till en lösning som fungerar så bra som möjligt för så många parter som möjligt. Utöver detta behövs hjälp till de upphandlare som sedan praktiskt ska använda dessa miljökrav i upphandlingar, dvs. hjälp i specifika och enskilda upphandlingar i form av tips och råd om hur man kan använda miljökraven i förfrågningsunderlaget, hur man ska bedöma olika verifikat etc. För att en upphandling ska anses vara grön/hållbar ska de krav som ställs per definition vara mer långtgående än de miniminivåer som lagstiftningen ställer upp. Detta innebär att Miljöstyrningsrådets miljökrav ska stimulera de varor, tjänster och entreprenader som ligger i framkant vad gäller miljöprestanda vilket i sin tur innebär att alla potentiella leverantörer för ett specifikt produktområde inte kommer att kunna kvalificera sig. Huruvida detta ens är möjligt för en organisation i myndighetsform är svårt att bedöma men den nuvarande bolagsformen har visat sig fungera mycket bra. Ett resultat av dessa båda översynen blev att EKU-verktyget införlivades i Miljöstyrningsrådets arbete år 2003. Sammanfattningsvis kan konstateras att arbetet med upphandlingsfrågor i bolagsform inom Miljöstyrningsrådets verksamhet i än högre grad visat att denna organisationsform är motiverat och värdefullt att bibehålla för att säkerställa det för upphandlingsarbetet nödvändiga och nära samarbetet med privata aktörer/leverantörer till den offentliga sektorn. Vikten av att det privata näringslivet direkt engageras i kriteriearbete och har möjlighet att påverka detta framkom med stor tydlighet i EKU-delegationens arbete, där representanterna för Industriförbundet och Svensk Handel efter en tid lämnade delegationen då de inte ansåg sig få gehör för sina synpunkter. Ytterligare ett exempel på detta är det holländska myndighetsarbete genom SenterNovem som med ett omfattande statligt stöd utarbetade upphandlingskriterier för ca 80 produktgrupper. När detta sedermera blev bekant för industrin ledde detta till stor förbistring och den holländska regeringen blev tvungen ta bort hälften av de framtagna kriterierna. Övriga kriterier arbetades vidare med tillsammans med det privata näringslivet. FRAMTIDA VERKSAMHETSINRIKTNING MOT HÅLLBAR UPPHANDLING Miljödepartementet har låtit Naturvårdsverket utvärdera den första treåriga perioden av regeringens handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling [3]. En första slutsats är att upprätthålla Miljöstyrningsrådets arbete. Vidare framhålls att Miljöstyrningsrådet genom arbetet med handlingsplanen åtgärdat de brister och oklarheter som tidigare förelåg

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 49 (60) och har nu väl utvecklade kriterier för cirka 50 produkter. Rådet har också byggt upp sin organisation för att klara uppdraget. Det är viktigt att resurser säkras så att man kan bibehålla verksamhetens höga kvalitet. Kriterierna kräver ständig uppdatering och revidering och satsningarna på utbildning och rådgivning behöver fortsätta. Utvärderingen pekade också på att det sannolikt kommer att ställas högre krav på omfattningen av Miljöstyrningsrådets verksamhet i framtiden med anledning av den nyligen införda s.k. bör-regeln, där offentliga upphandlare inte bara kan utan bör ställa miljö och sociala krav. I Miljöstyrningsrådets ägardirektiv framgår att verksamheten ska omfatta hållbar offentlig upphandling, vilket inkluderar de sociala aspekterna. Miljöstyrningsrådets behöver därför bredda sitt arbete med sociala och etiska frågeställningar, vilket delvis påbörjats inom ramen för ett nordiskt samarbete mellan offentlig och privata aktörer med en s.k. CSR-kompass. Naturvårdsverkets utvärdering pekar vidare bl.a. på behovet att öka kommunikationsinsatserna, att stärka anknytningen till miljöteknikutveckling och innovationer samt att göra en särskild klimatsatsning i den offentliga upphandlingen. Vad avser kommunikationsinsatserna behöver Miljöstyrningsrådet bredda sin verksamhet och mer inrikta aktiviteterna på målgruppsanpassade och skräddarsydd information och utbildning vid enskilda upphandlingar. Detta föreslås ske med ett större inslag av speciell branschinriktning med utvalda produktområden. Miljöstyrningsrådets kan därför lämna den mer allmänna vägledningen för den offentliga upphandlingen i stort, vilket till del nu täcks in genom tillkomsten av Kammarkollegiets verksamhet med det nationella upphandlingsstödet. Däremot kvarstår Miljöstyrningsrådets roll att ge råd avseende miljöanpassad upphandling. Regeringens klara ambition med att upphandlare nu bör ställa miljö- och sociala krav i sina upphandlingar kommer sannolikt att öka behovet av Miljöstyrningsrådets rådgivningstjänster genom sin HelpDesk och övriga informationsinsatser. I regeringens framtida klimatarbete har en klimatsatsning i den offentliga upphandlingen särskilt poängterats som viktig. Naturvårdsverket föreslår i sin utvärdering av den miljöanpassade upphandlingen att klimat pekas ut som prioriterat område 2010-2013 och att offentlig upphandling ska bidra till de Svenska klimatmålen. Prioriteringen innebär ett relativt stort arbete för Miljöstyrningsrådet att bland annat utveckla klimatrelaterade upphandlingskriterier, utbildnings- och informationsinsatser. Miljöstyrningsrådet har, som ovan nämnts, nyligen beslutat inleda ett sådant tillägg i sin kriterieverksamhet. Denna kommer att bygga på information framtagen enligt internationella standarder och samma beräkningssätt som tillämpas i Miljöstyrningsrådets klimatdeklarationer inom ramen för det internationella EPD system. För detta behövs en ännu starkare koppling mellan Miljöstyrningsrådets EPD- och upphandlingsarbete.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 50 (60) BILAGA 10 MILJÖSTYRNINGSRÅDETS SKRIFTLIGA INLAGA TILL STATSKONTORET 2010-10-21 Miljöstyrningsrådet har tidigare inkommit med en skrivelse till Statskontoret i anslutning till deras uppdrag att utreda hur upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi kan samordnas. Skrivelsen redogör för Miljöstyrningsrådets verksamhet och varför den bedrivs i bolagsform. Den innehåller en beskrivning av de två översyner som tidigare gjorts av Miljöstyrningsrådets verksamheter, båda med bedömningen att verksamheten bäst bedrivs i bolagsform. Skrivelsen innehåller också en redogörelse för många viktiga skäl till att verksamheten inte kan bedrivas i myndighetsform. Den i särklass allvarligaste konsekvensen om all upphandlingsstödjande verksamhet samordnas i en myndighet är att Miljöstyrningsrådet inte längre kan fullgöra de uppdrag om miljöanpassad offentlig upphandling på det sätt regeringen ålagt Miljöstyrningsrådet att genomföra det, i vilket ingår att ge detaljerade råd med förslag till drivande miljö- och andra hållbarhetskrav samt tillhandahålla information, genomföra utbildningar och upprätthålla detaljerad rådgivning via en Helpdesk. Miljöstyrningsrådets hittillsvarande verksamhet har nyligen utvärderats av Naturvårdsverket med rekommendationer till regeringen att resurser bör säkras så att man kan bibehålla verksamhetens höga kvalitet. Regeringen har nyligen beslutat att fortsätta tillföra medel under åren 2011-2013 till Miljöstyrningsrådet, Sveriges expertorgan som ger stöd till offentliga upphandlare att ställa miljökrav vid offentlig upphandling [23]. Vid en samordning i en organisatorisk enhet kommer Sverige inte att kunna bibehålla den nyvunna tätposition som det bästa landet i Europa på miljöanpassad offentlig upphandling, vilket kräver ett flexibelt arbetssätt och korta beslutsvägar. Detta dokument tillför ytterligare synpunkter från Miljöstyrningsrådet i anslutning till Statskontorets möte den 22 november och de frågeställningar kring organisationsformer som då diskuterades bland alla de organisationer som är föremål för Statskontorets uppdrag. Detta dokument innehåller följande huvudbudskap: Miljöstyrningsrådets verksamhet skiljer sig åt från de andra organisationerna som ingår i Statskontorets uppdrag Regeringen har säkerställt en bra styrning och uppföljning av Miljöstyrningsrådets verksamhet Nödvändigt/viktigt samspel måste säkerställas mellan offentliga myndigheter och privata aktörer/leverantörer samt andra intressenter Kommuner och landsting är de största målgrupperna för Miljöstyrningsrådet upphandlingsstöd Lättare att främja innovationer om arbetet med grön upphandling bedrivs i bolagsform

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 51 (60) Vid samordning i en myndighet kan mycket av den långsiktiga och de stora investeringar staten gjort i ett samlat upphandlingsstöd för grön offentlig upphandling sedan mer än 10 år tillbaks gå förlorad Statskontorets uppdrag omfattar upphandlingsstödjande verksamheter i statlig regi. I samband härmed kan nämnas att de största målgrupperna för Miljöstyrningsrådets upphandlingsstöd är upphandlande myndigheter och enheter i kommuner och landsting. I slutsatserna från SWECO s kartläggning av upphandlingsstödet som underlag till Statskontorets utredningsuppdrag [2] framgår att Miljöstyrningsrådets verksamhet i många avseenden skiljer sig från de verksamheter som ingår i de övriga organisationer som omfattas av Statskontorets uppdrag (nedan kallat för aktörerna). Exempel på detta är att informationen som ges från aktörerna är relativt överlappande med undantag av Miljöstyrningsrådets inriktning på miljöanpassad upphandling. Dessutom ger främst Miljöstyrningsrådet svar på detaljerade frågor. Av SWECO s kartläggning framgår också det allmänna upphandlingsstödet mätt i resursinsats har en begränsad omfattning med undantag av Miljöstyrningsrådets rådgivning. DETALJERADE RÅD I FORM AV DRIVANDE MILJÖ- OCH ANDRA HÅLLBARHETSKRAV I och med tillkomsten av Kammarkollegiets mer allmänna upphandlingsstöd fokuserar Miljöstyrningsrådet numera sitt arbete på mer detaljerade råd med förslag till miljö- och andra hållbarhetskrav och anvisning av lämpliga verifikat till upphandlande myndigheters och enheters enskilda upphandlingar. Här är också behovet av stöd och hjälp som allra störst. Behovet av mer detaljerade råd med förslag till miljö- och andra hållbarhetskrav vid enskilda upphandlingar uppmärksammades också i Naturvårdsverkets utvärdering av Miljöstyrningsrådets hittillsvarande arbete inför översynen av det framtida arbetet med regeringens handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling och därtill givna rekommendationer om den kommande inriktningen på Miljöstyrningsrådets arbete. I Miljöstyrningsrådets framtida verksamhet förespråkas bl.a. inrättande av en sk. expertfunktion för att bistå upphandlande myndigheter och enheter att kunna bedöma inkomna verifikat som kan vara både omfattande och svårtydda, särskilt i situationer med leverantörskedjor i flera led både inom och utom landet. Detta har bedömts vara ett effektivt sätt att samordna denna support på nationell nivå som då får formen av detaljerad hjälp vid enskilda upphandlingar. NÖDVÄNDIG DIALOG MELLAN UPPHANDLARE OCH LEVERANTÖRER För att kunna bedriva den form av hjälp till enskilda upphandlande myndigheter och enheter, med syftet att tillmötesgå de allt ökade behoven av mer detaljerade och praktiska råd med miljö- och andra hållbarhetskrav, behövs sakkunskap om hur upphandling fungerar i enskilda fall i den kontakt som sker i praktiken mellan upphandlare och leverantörer. Som en följd av att Miljöstyrningsrådets verksamhet bedrivs i bolagsform med staten, kommuner och landsting samt näringslivet som ägare bedrivs verksamheten i en öppen dialog med alla de intressenter som önskar delta i arbetet. Detta leder till att resulterande förslag till miljö- och andra hållbarhetskrav samt tips och råd kan ges mot bakgrund att dessa är väl förankrade i olika samhällssektorer

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 52 (60) och dessutom upphandlingstekniskt praktiskt genomförbara. Detta underlättar högst väsentligt arbetet för upphandlande myndigheter och enheter samt inte minst för små och medelstora leverantörer (SME-företag). Detta förutsätter ett aktivt deltagande från näringslivet och dess leverantörer i en organisationsform som kan utgöra en neutral plattform för denna samverkan för att säkerställa att alla parter får komma till tals i en öppen och interaktiv dialog med respekt för allas åsikter. MILJÖSTYRNINGSRÅDETS VERKSAMHETER FRÄMJAR INNOVATIONER I den nyligen presenterade Innovationsupphandlingsutredningen framhålls särskilt, inom området grön upphandling, Miljöstyrningsrådets arbete med att stimulera miljöteknikutveckling genom spjutspetskrav och innovationsforum för löpande dialoger med miljöteknikföretag [19]. Utredningen konstaterade att om det vid upphandlingar ställdes relevanta och mer långtgående miljökrav skulle en del av den negativa miljöpåverkan kunna undvikas. Samtidigt skulle marknaden påverkas så att utbudet av miljöanpassade varor och tjänster ökade. Grön upphandling kan leda till fler innovationer. Miljöstyrningsrådet har noterat ett större inslag av frågor kring innovationsfrågor i sin rådgivningsverksamhet. Innovationsupphandlingsutredningen föreslår att Miljöstyrningsrådets huvudmän bör uppmuntra rådets verksamhet att stärka innovationsaspekten. FLEXIBLA UTBILDNINGAR UTIFRÅN ANVÄNDARNAS BEHOV Miljöstyrningsrådet bedriver också en hel del utbildningsverksamhet mot bakgrund att det i allmänhet saknas samlad kompetens i en organisation på många håll som innefattar både miljö- och hållbarhetsfrågor å ena sidan sammantaget med erfarenheter och kunskap om upphandlingsfrågor å den andra. I Naturvårdsverkets senaste utvärdering av Miljöstyrningsrådets verksamhet och förslag till reviderad handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling konstateras att de utbildningsinsatser som Miljöstyrningsrådet genomfört till större delen varit inriktade på generella utbildningar med information för alla upphandlare. För att komma vidare krävs en målgruppsanpassning av utbildningarna [3,9]. Detta planeras nu ske framöver med en större detaljeringsgrad fokuserat på speciella produktgrupper med viss branschanknytning samt för särskilda sakfrågor såsom frågor om klimat, kemikalier, energieffektivisering, innovationer m.m. KOMMENTAR TILL STATSKONTORETS FRÅGESTÄLLNINGAR Miljöstyrningsrådet har följande kommentarer till Statskontorets frågeställningar. En i princip oförändrad organisation Miljöstyrningsrådet instämmer helt med Statskontorets bedömning att detta alternativ säkerställer ett fortsatt fokus på grön offentlig upphandling genom det arbete Miljöstyrningsrådet utför. Miljöstyrningsrådet ges därmed möjlighet att bidra med sin sakkunskap inom området grön upphandling. I en i princip oförändrad organisation kan Miljöstyrningsrådet bevara och fortsättningsvis bredda sin upphandlingskompetens också inom hållbarhetsområdet, vilket gynnar alla de upphandlande myndigheter och

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 53 (60) enheter i stat, kommuner och landsting som använder sig av Miljöstyrningsrådets tjänster av olika slag. Miljöstyrningsrådet vill betona att många av de problem som anförs i regeringens underlag till Statskontorets uppdrag liksom i SWECO s kartläggning av upphandlingsstödet säkerligen kan rättas till med förhållandevis enkla medel. Till detta kan anföras SWECO s konstaterande i sin kartläggning av upphandlingsstödet att detta har en begränsad omfattning. Stödet består till stor del av information på de olika aktörernas hemsidor om upphandlingsprocessens olika delar samt den lagstiftning som reglerar olika slag av upphandlingar. Av Statskontorets frågeställningar anförs, som nackdelar i en oförändrad organisationsstruktur, att leverantörer och upphandlande myndigheter och enheter, får fortsatt svårt att hitta fram till upphandlingsstödets olika delar och att det finns en risk att aktörerna ger olika svar på samma frågor. Som ovan nämnts gör Miljöstyrningsrådet den bedömningen att dessa problem förhållandevis enkelt kan rättas till. Detta kan t.ex. ske genom en central koordineringsfunktion på Kammarkollegiet i form av en gemensam telefonväxel som hänvisar till respektive lämplig instans och handläggare för olika speciella frågor och behov av stöd oavsett i vilken organisation denna kompetens finns. Denna information kan också till del ges via Kammarkollegiets hemsida. Det förefaller också skäligen enkelt att de olika aktörerna gemensamt träffas med viss periodicitet och stämmer av informationen på respektive aktörs hemsidor samt de råd som ges för att undvika överlappande och motsägelsefull information. Miljöstyrningsrådet föreslår att en sådan förbättrad samordning prövas under en tid för att i praktiken få erfarenheter om många av de problem och brister som upplevs förekomma idag i så fall enkelt kan åtgärdas. Det förefaller vara en enkel och kostnadseffektiv insats som förhoppningsvis alla aktörer kan acceptera. Miljöstyrningsrådet vill dessutom påpeka att regeringens styrning och uppföljning av Miljöstyrningsrådets verksamhet är mycket god genom den mycket detaljerade handlingsplanen för miljöanpassad offentlig upphandling [10] som verksamheten följer punkt för punkt med en enig styrelse. Naturvårdsverket följer löpande upp och utvärderar Miljöstyrningsrådets verksamhet med regeringens handlingsplan, och återför denna kunskap till regeringen. Samordning i en organisatorisk enhet Som ovan beskrivits anser Miljöstyrningsrådet att många av de fördelar som omnämns vid samordning i en organisatorisk enhet istället sannolikt kan lösas med enklare medel än att införa en ny organisationslösning. Miljöstyrningsrådet instämmer vidare helt med de nackdelar som Statskontoret anger vid en sådan ny organisationslösning, och vill i samband med detta ytterligare framhålla följande. Miljöstyrningsrådet tillhandahåller tre verktyg som stöd till organisationer i deras hållbarhetsarbete miljöledningssystem (EMAS/ISO 14001), miljö- och klimatdeklarationer och förslag till miljö- och andra hållbarhetskriterier. Ett övergripande mål för Miljöstyrningsrådets verksamhet är att utnyttja synergin mellan dessa verktyg och föra dem samman under benämningen hållbar upphandling ett arbete som pågått

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 54 (60) sedan en tid. Detta motiveras av stora anknytningar i EMAS-förordningen till den offentliga upphandlingen och att miljö- och klimatdeklarationer baseras på en ISOstandard med syfte att huvudsakligen kunna användas vid upphandling och inköp. Att bättre kunna få användning av miljöledningssystem har länge varit ett ofta påtalat och starkt önskemål från framför allt små- och medelstora leverantörer, som till relativt stora kostnader infört miljöledningssystem, men med besvikelse från dessa att de ser en nästan obefintlig användning av dem i upphandlingssammanhang, då de inte efterfrågas av upphandlande myndigheter och enheter. Det samma gäller till viss del miljö- och klimatdeklarationer. Att lyfta ut Miljöstyrningsrådets upphandlingsdel ur den samlade verksamheten med de tre verktygen skulle innebära att den naturliga kopplingen mellan de olika verktygen går förlorad. Vid en samordning i en organisatorisk enhet kommer Miljöstyrningsrådet inte heller längre att kunna fortsätta med sitt projekt- och utvecklingsarbete under de former som skett och som gynnas av ett flexibelt arbetssätt med korta beslutsvägar. Som exempel ny och kompletterande kunskap inom upphandlingsområdet som Miljöstyrningsrådet kunnat utveckla på detta sätt är lansering av upphandlingsverktyg om klimataspekter, sociala och etiska frågor, innovations- och teknikupphandling, miljö- och upphandlingsjuridiska frågor, energieffektivisering, incitamentsupphandlingar (EPC), livscykelkostnadsberäkningar (LCC), användning av miljöledningssystem och miljödeklarationer, arbete och bedömningar i leverantörsled (Supply Chain Management) samt verifiering och uppföljning. Skulle Miljöstyrningsrådets verksamhet att ge ut råd i olika former bedrivas i en myndighet finns risk för att dessa måste notifieras i EU, med den resulterande stora tidsförsening och byråkrati som detta sannolikt för med sig. Dessutom är flera EUdirektiv totalharmoniserade inom miljöområdet (speciellt inom kemikalieområdet), vilket skulle kunna ses som om Sverige inför en striktare hållning än direktiven om drivande miljökrav tas fram av en myndighet. Detta skulle innebära att drivande miljökrav inte längre kan utvecklas, vilket i sin tur skulle innebära att upphandlande myndigheter och enheter själv måste tas fram sådana drivande krav. För svensk miljöanpassad offentlig upphandlings del finns således ett stort antal nackdelar vid samordning i en ny myndighet, vilka beskrivits såväl i det PM om Miljöstyrningsrådets verksamhet som tidigare tillställts Statskontoret som i detta dokument. Som tidigare nämnts utgör den mest allvarliga konsekvensen att regeringens ambitioner med den miljöanpassade offentliga upphandlingen inte längre kan fullgöras med att hjälpa upphandlande myndigheter och enheter att ställa drivande miljö- och andra hållbarhetskrav. Samordning i en organisatorisk enhet i myndighetsform, med de konsekvenser det medför för den miljöanpassade offentliga upphandlingen i Sverige, kommer sannolikt att leda till att nya initiativ återigen kan komma att tas på olika håll för att på annat sätt ge stat, kommuner och landsting den typ av detaljerat stöd som många upphandlande myndigheter och enheter efterfrågar och behöver. Därmed finns stor risk för att det ånyo uppstår en splittring och fragmentisering av upphandlingsstödet på miljöområdet i stat, kommuner och landsting som en gång var skälet till den nationella satsningen kring det s.k. EKU-verktyget i slutet av 1990-talet som sedermera införlivades i Miljöstyrningsrådets verksamhet.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 55 (60) I en ny, omfattande EU-studie om grön och hållbar offentlig upphandling placerar sig Sverige och Miljöstyrningsrådet sig i topp jämfört med andra ledande medlemsländer. Miljöstyrningsrådets arbete med att ta fram konkreta hjälpmedel och miljökrav för offentlig upphandling får högst betyg av alla. Denna tätposition är resultatet av Sveriges långsiktiga och målmedvetna arbete att i en öppen dialog mellan offentliga och privata aktörer utarbeta detaljerade miljö- och andra hållbarhetskrav i en omfattande kvalitetssäkringsprocess. En konsekvens av samordning av upphandlingsstödet i en myndighet blir sannolikt att Sverige har svårt att bibehålla denna tätposition som bäst i Europa på grön upphandling. En annan, och än mer allvarlig konsekvens, är risken att en stor del av den långsiktiga och stora investering med finansiella och personliga resurser som staten gjort i ett gemensamt upphandlingsstöd sedan mer än tio år tillbaks, tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting och näringslivet och ett stort antal aktörer på upphandlingsområdet i Sverige, till stor del går förlorad.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 56 (60) BILAGA 11. SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN GENERELLA KONSEKVENSER FÖR REGERINGENS ARBETE MED HÅLLBAR UPPHANDLING 1. Regeringens målinriktade arbete med den miljöanpassade offentliga upphandlingen monteras ner Med Statskontorets förslag kan inte regeringens handlingsplan för miljöanpassad offentlig upphandling fullföljas. För att fullgöra denna och tillgodose marknadens önskemål handlar det huvudsakligen om att informera, utbilda och ge detaljerad vägledning (via färdiga upphandlingskriterier att använda och rådgivning via Helpdesk) i upphandlande myndigheters och enheters enskilda upphandlingar - uppgifter som inte myndigheter får utöva. 2. Sveriges ledande ställning på grön och hållbar upphandling försvinner Sverige kan inte längre bibehålla sin position som ledande nation avseende grön och hållbar upphandling i Europa. I två nyligen genomförda utvärderingar bland ledande EU-länder placerade sig Sverige i topp avseende både miljöanpassad och socialt ansvarfull upphandling. 3. Andelen miljökrav i offentliga upphandlingar kommer att minska Andelen miljökrav i offentliga upphandlingar kommer att minska framöver efter snart tio år av oavbruten trend till ökat engagemang bland landets offentliga upphandlare. Detta som en följd av Statskontorets bedömning att i en ny myndighet blir det mindre fokus på miljöfrågor samtidigt som det mest efterfrågade detaljerade upphandlingsstädet upphör. 4. Mindre fokus på miljöfrågor i statliga upphandlingar samt lättnader i deras redovisning av ställda miljökrav Statskontoret förslag innebär ett mindre fokus på miljöfrågor i statliga upphandlingar. Detta förefaller rimma illa med de höga ambitioner som regeringen vid upprepande tillfällen säger sig ha med den miljöanpassade upphandlingen. Dessutom har statliga myndigheter generellt sett varit dåliga på att miljöanpassa sin upphandling. Statskontoret föreslår dessutom ytterligare lättnader i statens miljöarbete i form av en lägre ambition på redovisning av den miljöanpassade offentliga upphandlingen. 5. Klimatanpassning av den offentliga upphandlingen avbryts Arbetet med att klimatanpassa den offentliga upphandlingen har påbörjats. Då denna typ av detaljerad verksamhet, enligt utredningsdirektiven, inte innefattas i begreppet upphandlingsstödjande verksamhet samt att myndighetsutövning inte får riskera att hämma konkurrensen på den privata marknaden måste den speciella satsningen på att klimatanpassa den offentliga upphandlingen upphöra.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 57 (60) 6. Svårigheter att ta sig an viktiga och prestigefyllda internationella uppdrag En oförändrad organisationsform möjliggör att Sverige nu åtar sig betydelsefulla internationella uppdrag som t.ex. att som första EU-land direkt bistå EUkommissionen i dess arbete med grön upphandling (GPP) och med att utarbeta en upphandlingsvägledning för FN i deras fredsbevarande uppdrag och biståndsarbete Toolkit for efficient and sustainable UN field operations. 7. Färre små och medelstora företag kommer att kunna delta i framtida offentliga upphandlingar Bildandet av en ny upphandlingsmyndighet medför att stöd till detaljerade upphandlingskriterier och rådgivning till upphandlande myndigheter enskilda upphandlingar måste upphöra. Konsekvensen blir att många leverantörer, särskilt i små och medelstora företag, kommer att behöva ägna mer tid och få ökade kostnader för att lämna anbud, vilket i sin tur sannolikt innebär att färre SMEföretag kan delta i den framtida offentliga upphandlingen. 8. Effektivt innovationsarbete avseende miljöfrågor gynnas inte i ett myndighetsarbete Effektivt innovationsarbete avseende miljöfrågor gynnas inte om den bedrivs i myndighetsform. Innovationsarbete bygger i många fall på förtroendeskapande innovationsdialoger (match-making) mellan leverantörer och beställare samt utarbetande av mycket detaljerade s.k. spjutspetskriterier ett arbetssätt som måste upphöra om Statskontorets förslag blir en realitet. KONSEKVENSER FÖR UPPHANDLANDE MYNDIGHETER 9. Det detaljerade stöd till stat, kommuner och landsting måste upphöra Regeringens handlingsplan för den miljöanpassade offentliga upphandlingen syftar till att den ska driva på utvecklingen inom området. Behovet av den vägledning som efterfrågas i stat, kommun och landsting är numera på en mycket detaljerad nivå. Ofta behövs hjälpen snabbt i sena skeden av upphandlande myndigheters enskilda upphandlingar. Denna typ av hjälp kommer inte att kunna vidmakthållas om verksamheten bedrivs vidare i myndighetsform. 10. Den framtida satsningen på skräddarsydda utbildningar måste upphöra Utbildningar av mer allmän inriktning bör successivt avslutas då något uttalat stort intresse för sådana utbildningar inte längre förekommer i den utsträckning som tidigare. Istället rekommenderas att framtida utbildningsinsatser fokuserar mer på att genomföra skräddarsydda utbildningar för olika produktkategorier. Det finns en omfattande privat marknad i Sverige för utbildningar inom upphandlingsområdet, vilket kommer att leda till att verksamheten med skräddarsydda utbildningar i statlig regi måste upphöra och helt överlåtas till den privata marknaden. Dock finns väldigt få på den privata marknaden som behärskar produktspecifik miljökunskap och samtidigt har upphandlingskompetens, vilket är viktigt för att lyckas med en utbildning enligt Miljöstyrningsrådets erfarenheter.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 58 (60) 11. Svårt att erbjuda ett flexibelt stöd till andra myndigheters speciella upphandlingsuppdrag I myndighetsform förhindras möjligheten ett snabbt kunna bistå med detaljerat stöd i speciella miljörelaterade upphandlingsfrågor som uppkommer i andra myndigheter. Exempel på detta Energimyndighetens arbete med införlivande av det s.k. Energitjänstedirektivet, Jordbruksdepartementets arbete med vägledning om korrekt upphandling av mat inom ramen för regeringens satsning på Sverige det nya matlandet samt Transportstyrelsens arbete med Miljökrav vid upphandling av bilar och vissa kollektivtrafiktjänster. KONSEKVENSER FÖR KRITERIEUTVECKLING OCH RÅDGIVNING 12. Den unika kriterieutvecklingsprocessen i bred samverkan upphör i den form som nu sker Den unika process som förekommer i Sverige med att utarbeta kriterier i en öppen och förtroendefull samverkan med inflytande av intressenter från näringslivet kommer inte att kunna fortsätta i den form som nu sker om verksamheten bedrivs i myndighetsform. Det har flera gånger klargjorts av de intressenter som ingår i kriterieutvecklingsarbetet att det är den öppna konsensusprocess kring utarbetandet av upphandlingskriterier samt att det resulterar i praktiskt användbara miljökrav som gör att de kan, och får medgivande av sina arbetsgivare, att delta i det nationella kriterieutvecklingsarbetet. 13. Ökad byråkrati hindrar en effektiv rådgivning Miljöstyrningsrådets arbete med att utarbeta detaljerade kriterier på olika nivåer och ge detaljerade råd måste upphöra då detta inte hör till myndighetsutövning. Det finns en uppenbar risk för en omfattande byråkrati vid den typ av rådgivningsarbete som blir kvar. Detta kommer med stor sannolikhet att ges ut som allmänna råd, vilket kan resultera i stora tidsutdräkter och urvattnade dokument. Exempel på sådan byråkrati är behovet av omfattande konsekvensbedömningar samt risken att de allmänna råden behöver notifieras, då effektiv rådgivning i många fall är bindande och därmed marknadspåverkande.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 59 (60) EKONOMISKA KONSEKVENSER 14. Statens stora investeringar sedan slutet på 1990-talet i uppbyggnad av ett gemensamt upphandlingsstöd går förlorad Staten har sedan slutet av 1990-talet, tillsammans med Sveriges Kommuner och Landsting och näringslivet, gjort stora investeringar i uppbyggnad av ett gemensamt nationellt upphandlingsstöd med en gemensam resursinsats på drygt 150 miljoner kronor. Då denna typ av verksamhet, enligt utredningsdirektiven, inte innefattas i begreppet upphandlingsstödjande verksamhet finns en uppenbar risk att hela denna investering till stor del går förlorad. 15. Den offentliga sektorn går miste om stora årliga kostnadsbesparingar på flera miljarder kronor I utredningsdirektivet framgår att Statskontoret, i sitt utredningsarbete, bl.a. ska beakta att det samlade upphandlingsstödet ska leda till en effektiv användning av skattemedel till nytta för medborgarna, den offentliga sektorn och näringslivet. De årliga uppskattade kostnadsbesparingarna på uppemot 0,5 miljarder kronor avseende tillgång till gemensamma miljökrav via Miljöstyrningsrådets verksamhet, och därtill drygt 6 miljarder kronors besparingspotential om drivande miljökrav ställs gör att den offentliga sektorn går miste om mycket stora belopp uppemot 7 miljarder kronor årligen om Statskontorets förslag till bildande en ny upphandlingsmyndighet realiseras.

MILJÖSTYRNINGSRÅDET DATUM 2010-12-08 SIDOR 60 (60) Vasagatan 15 17 111 20 Stockholm Tel +46 8 700 66 90 info@msr.se www.msr.se