Projektet Aktivitetsrapporten som empirisk källa till arbetslösas sökbeteende tillkomsthistoria och några preliminära resultat

Projektet Aktivitetsrapporten som empirisk källa till arbetslösas sökbeteende tillkomsthistoria och några preliminära resultat Konferenspapper framlagt vid Ekonom-historiska mötet i Umeå den 8-10 oktober 2015 OBS citera ej, konferenspappret är ett preliminärt utkast Sven Hellroth 1 Fil dr i ekonomisk-historia 1 Sven Hellroth är verksam på Ekonomisk-historiska institutionen vid Stockholms universitet, 106 91 Stockholm, tel. 08 16 22 70, epost: sven.hellroth@ekohist.su.se. Hemsida: http://www.ekohist.su.se. Hellroths forskar idag på arbetslösas jobbsökbeteende: Aktivitetsrapporten som empirisk källa till arbetslösas sökbeteende. Projektet finansieras av IFAU. 1

Abstract Det här konferenspappret bygger på ett av IFAU finansierat projekt om aktivitetsrapporten som empirisk källa till arbetslösas sökbeteende och behandlar främst bakgrunden till aktivitetsrapporten. Den historiska bakgrunden visar att aktivitetsrapporten är en följd av en förändrad arbetsmarknadspolitik sedan början av 1990-talet med ökade krav på den arbetslöse att mer aktivt söka jobb och ett samtidigt ökat behov av kontroll av att den arbetslöse verkligen är aktiv på arbetsmarknaden. Det individuella ansvaret hos den enskilde att bryta sin arbetslöshet står i centrum i den nya arbetsmarknadspolitiken. Det instrument statsmakten använder sig av är en mer restriktiv arbetslöshetsförsäkring med ett ifrågasättande av det äldre men rigidare sanktionssystemet. Aktivitetsrapporten infördes den 1 september 2013 av Arbetsförmedlingen efter en skrivelse av regeringen. I den ska en arbetssökande arbetslös inskriven vid Arbetsförmedlingen varje månad redovisa vad han eller hon har gjort för att bryta sin arbetslöshet, med utgångspunkt i en mellan den arbetssökande och Arbetsförmedlingen upprättad individuell handlingsplan. Införandet av aktivitetsrapporten utgjorde en del i ett förändringsarbete av den arbetsmarknadspolitiska verksamheten som alliansregeringen genomförde 2012 och innefattade en skärpning av lagen om arbetslöshetsförsäkring. Syftet med projektet är att undersöka dels den historiska bakgrunden till aktivitetsrapporten, dels i vilken utsträckning aktivitetsrapporten kan bidra till en ökad kunskap om arbetslösas sökbeteende. Vilka möjligheter finns att genom aktivitetsrapporten förstå de arbetssökandes sökbeteende och vilka begränsningar finns? I projektet ingår en empirisk jämförelse mellan aktivitetsrapporten och Arbetsförmedlingens egen Sökandeundersökning samt en enkät ställd till ett antal arbetssökande som aktivitetsrapporterar i syfte att undersöka vad de har gjort för att bryta sin arbetslöshet. Dataunderlagen till projektet leverades under hösten 2014 och början av 2015. Projektet är finansierat av IFAU (Institutet för arbetsmarknadspolitisk utvärdering). 2

Inledning I föreliggande konferenspapper presenteras en historisk bakgrund till aktivitetsrapporten i första hand utifrån officiella källor och avslutas med några frågor om framtida forskning som projektet har väckt. Framställningen är översiktlig, gör inga anspråk på fullständighet och är deskriptiv där endast de viktigare linjerna återges. Skälet är inte enbart de begränsningar som ett konferenspapper medför utan också för att aktivitetsrapportens tillkomsthistoria i själva verket ingår i en mycket större förändringsprocess av den svenska arbetsmarknadspolitiken sedan mitten av 1980-talet vars konturer endast kan antydas. Då slutrapporten till IFAU är under utarbetande kan enbart preliminära resultat från projektet om aktivitetsrapporten redovisas och återfinns i appendix II. Den makroekonomiska utvecklingen 1950-2014 en översikt Aktivitetsrapportens tillkomst är ett resultat av den nya arbetsmarknadspolitik som introducerades i Sverige under 1990-talet som ett svar på krisåren i början av decenniet. Den ändrade inriktningen av arbetsmarknadspolitiken avlöste den keynesianskt inspirerade regimen som hade varat sedan slutet av 1940-talet. Den framgångsrika finanspolitiken från denna tid fram till 1970 betraktas allmänt som den keynesianska erans storhetstid. Det är också nu som välfärdsstaten byggs ut. Med facit i hand började den keynesianskt politiken mot slutet av 1960-talet utsättas för inflationistiska påfrestningar som den så småningom fick allt svårare att hantera. Såväl stigande råvarupriser som USA:s finansiering av Vietnamkriget bidrog till denna utveckling. I Sveriges möttes dessa tendenser av med en stram ekonomisk politik och som i efterhand har kallats de förlorade åren. 2 Hösten 1973 kom den första oljekrisen, OPEC-I, efter att kartellen beslutat begränsa utbudet av olja. Såväl regeringen som ekonomkåren förväntade sig både en prisuppgång och en samtidig avmattning i den internationella konjunkturen. För att undvika den ekonomiska kris som förmodades följa av oljekrisen beslöt regeringen att föra en mer expansiv ekonomisk politik, den så kallade överbryggningspolitiken. Den förda politiken misslyckades dock, med kraftig inflation, höga lönekrav som kompensation, stigande budgetunderskott och en begynnande arbetslöshet även om det var från mycket låga nivåer. Stagflationen stod vid dörren. För att komma tillrätta med obalanserna devalverades kronan 1977 och 1978. En ny oljekris uppkom efter 1979 efter att OPEC beslutat åter begränsa utbudet, den så kallade OPEC II. Den här gången möttes oljekrisen med åtstramning och devalveringar men krisen ledde till en snabbt ökande arbetslöshet i början av 1980-talet. 1982 fick socialdemokraterna regeringsinnehavet och inledde sin mandatperiod med en kraftig devalvering på 16 procent den så kallade superdevalveringen. Hädanefter kom den ekonomiska politiken att inriktas mot att sänka inflationen under en fast växelkursregim den så kallade normpolitiken. För att råda bot på de stora budgetunderskotten inleddes en period av avregleringar av centrala offentliga funktioner. År 1985 avreglerades finansmarknaden, under en bibehållen fast växelkurspolitik. Avregleringen resulterade i en kraftig kreditgivning och stigande kapitaltillgångar. Det ekonomiska läget kom att te sig ljust inför nya årtiondet. 2 Avsnittet bygger på Jonung (1999). Jonung, Lars (1999). Med backspegeln som kompass: om stabiliseringspolitiken som läroprocess : [rapport till ESO - Expertgruppen för studier i offentlig ekonomi]. Stockholm, s. 27-31, kap. 5-10 passim. 3

Arbetslösheten var låg, ca 1,2 procent av arbetskraften andra kvartalet 1990. Ca 83 procent av befolkningen mellan 16 och 64 år var sysselsatt 1990. Trots den goda utvecklingen fanns tecken på överhettning med flaskhalsar på arbetsmarknaden, en stigande inflation och en svårbemästrad lönebildning med årliga ökningstal mellan 8 och 10 procent. 3 På hösten 1990 kom plötsligt de första tecknen på en vikande konjunktur och året efter gick svensk ekonomi in i en stark lågkonjunktur. En rad faktorer bidrog till att lågkonjunkturen blev ovanligt djup som till exempel avregleringen av kreditmarknaden, som därefter följdes upp av ändrade skatteregler (århundradets skattereform) med sämre lånevillkor för svenska hushåll. Inflationen pressades visserligen tillbaka men samtidigt steg realräntan kraftigt under intryck av den tyska återföreningen 1989. Den spekulation i bostäder och kontorsfastigheter som uppstått sedan mitten av 1980-talet kom av sig vilket medförde en kollaps inom byggsektorn. Konjunkturnedgången i början av 1990-talet slog hårt på den svenska sysselsättningen. 1991 beslöt den dåvarande socialdemokratiska regeringen om en kursändring i den ekonomiska politiken. Den inhemska prisstegringstakten ansågs för hög relativt omvärldens för att det skulle gagna sysselsättningen i längden. Den 1 november 1992 släppte den nyligen tillträdda borgerliga regeringen kronan fri för att underlätta en bekämpning av inflationen och stärka de offentliga finanserna. Det tvåprocentiga inflationsmålet över en konjunkturcykel infördes som norm och riksbanken tilldelades en självständig roll. Lönebildningen ifrågasattes och sågs över då den bedömdes leda till allt för höga reallöner relativt omvärlden. Skatte- och bidragssystemen ansågs väl höga och generösa och uppmuntrade inte till arbete. De blev därför föremål för granskning. Den arbetslöshet som följde nådde europeisk nivå och var nytt för svenska förhållanden. Diagram 1 och 2 nedan illusterar hur arbetslösheten utvecklades mellan åren 1976 och 2014. 3 Sou 1996:34, s. 27-28, s. 402. 4

Diagram 1, Arbetslösa (AKU), 100-tal efter kön och år, SCB Diagram 2 Arbetslösa (AKU), 1000-tal efter kön, SCB Fram till 1981 lyckades den aktiva arbetsmarknadspolitiken bemästra arbetslösheten och hålla den låg i en internationell jämförelse. Inflationen var å andra sidan hör under dessa år med ett snabbt stigande budgetunderskott. Den tilltagande arbetslösheten och industrins besvärliga kostnadsläge relativt omvärlden i början av 1980 ledde till att den så kallade superdevalveringen hösten 1982 som nänts ovan. Först efter 1983 började arbetslösheten sjunka. Arbetslösheten steg snabbt som framgår av diagrammet, nådde sin topp runt år 1993 med ca 7,5 procent, för att därefter gradvis sjunka från början av 1997 till den bottnade 2001. 5

I början av 2002 började åter konjunkturen svänga med stigande arbetslöshet för att nå en topp kring 2005 enligt diagram 2. 4 De goda år som följer bryts sedan av finanskrisen 2008 vilket framgår tydligt. Arbetslösheten steg till närmare 9 procent 2009 och har därefter legat högt. Krisen medförde att kostnaderna för socialförsäkringssystemen steg snabbt inklusive statsutgifterna för arbetslöshetsförsäkringen. Diagram 3 nedan visar på en viss gradvis ökning av utbetalda arbetslöshetsersättningar från slutet av 1974 fram till 1988 då de minskar något. Diagram 3 Utbetald arbetslöshetersättning åren 1974-2000, miljoner kr. 45000 40000 35000 30000 25000 20000 15000 10000 5000 0 Utbetald arbetslöshetsersättning åren 1974-2000. Miljoner kr Källa: Inspektionen för arbetslöshetsförsäkring, IAF. Men därefter sker något mycket dramatiskt med utbetalningarna som diagrammet illusterar (vilka nivåer som gällde, se appendix I). De stiger mycket snabbt som en följd av den ekonomiska krisen och kommer därefter att ligga på en fortsatt hög nivå för att kring 1997 börja avta. Diagram 4 visar på en fortsatt nedtrappning av utbetalningarna av ersättningarna till arbetslösa med a-kassa. 4 Skillnaden mellan diagram 1 och 2 angående arbetslöshetstalen beror på revideringar. Nya grupper är inräknade till exempel heltidsstuderande som söker arbete. 6

Diagram 4 Utbetald arbetslöshetersättning åren 1999-2014, miljoner kr. 35 000 30 000 25 000 20 000 15 000 10 000 5 000 0 Utbetald arbetslöshetsersättning åren 1999-2014. miljoner Källa: Inspektionen för arbetslöshetsförsäkring, IAF. Som framgår fortsatte nedtrappningen trots de skakiga konjunkturerna. Skälet till det är ett strängare regelverk vad gäller utbetalningarna av ersättningarna men också att kontrollen av att de som uppbär arbetslöshetsförsäkring har ökat. Bakom denna omprövning låg det drastiskt försämrade statsfinansiella läget vilket framvingade olika besparingsåtgärder och effektiviseringar inom den offentliga förvaltningen och arbetslöshetsförsäkringen utgjorde inget undantag vars nivåer och ersättningsperioder kom att omprövas. Den nya arbetsmarknadspolitiken Krisen i början av 1990-talet medförde att den förda aktiva arbetsmarknadspolitiken ifrågasattes trots att den fram till dess ansågs som relativt framgångsrik. De sysselsättningsskapande åtgärder som till exempel arbetsmarknadsutbildningen utgjorde ifrågasattes om de verkligen ledde fram till att fler arbetslösa fick reguljära jobb. Åtgärdsprogrammen föreföll snarare minska incitamenten hos de arbetslösa att söka arbete och att det istället hade uppstått en rundgång mellan att vara i åtgärd och att uppbära arbetslöshetsersättning. 5 Skälet var att arbetslösa som närmade sig ersättningsperiodens slut och därmed riskerade utförsäkring placerades som regel i en åtgärd vilken kvalificerade den arbetslöse till en ny ersättningsperiod. Effekten blev som nämnts starkt stigande statsutgifter för arbetsmarknadspolitiken inklusive ökade statsbidrag för att täcka arbetslöshetskassornas utbetalningar till arbetslösa som uppbar arbetslöshetsersättning. Inriktning på arbetslöshetspolitiken blev under 1990-talet mer individualiserad arbetsmarknadspolitik för att öka utbudet på arbetskraft och att minska arbetslösheten. 5 Susanne Ackum Agell, Anders Björklund, Anders Harkman (1995), Unemployment Insurance, Labour Market Programmes and Repeated Unemployment in Sweden, Swedish Economic Policy Review, vol. 2, (1995), p. 101. Calmfors, Lars (1996). Aktiv arbetsmarknadspolitik, Den aktiva arbetsmarknadspolitikens och sysselsättningen en teoretisk ram, expertbilaga. (Sou 1996:34). s. 6-8. 7

Medlen för att bekämpa arbetslösheten ändrades under 1990-talet och de arbetslösa tilldelades ett eget större ansvar för att påverka sin arbetssituation. Arbetslöshetsförsäkringen blev föremål en omprövning då den ansågs för generös både vad gällde ersättningsnivåerna och under hur lång tid en arbetslös uppbär ersättningen. Ordet generös preciseras aldrig riktigt men en genomläsning av riksdagsprotokoll och utredningar indikerar att generös avser en liten differens mellan lägsta löner och utbetald högsta dagpenning och en alltför lång ersättningsperiod. Effekten blev att den arbetslöses incitament att aktivt söka arbete avtog vilket stod i konflikt med vad som stipulerades i arbetslöshetsförsäkringen för att uppbära ersättning. Arbetsmarknadspolitiken inriktades sålunda mot att såväl öka de arbetslösas sökaktivitet som en bättre kontroll av den. De arbetslösas sökbeteende kom gradvis att hamna i fokus för arbetsmarknadspolitiken. Den förändring av arbetsmarknadspolitiken som inleddes under 1990-talet byggde på teorin om arbetslösas sökbeteende. Teorin har sitt ursprung i sociologin och i äldre nationalekonomisk teori från slutet av 1800-talet. Den utvecklades och implementerades i den neoklassiska teorin under 1960-talet. 6 Arbetslösas sökbeteende utgår från ekonomisk mikroteori om optimalt arbetssökande under ofullständig information om läget på arbetsmarknaden. 7 Antagandet om perfekt information i traditionell neoklassisk teori om arbetsmarknaden innebär att såväl arbetsgivare som arbetssökande har fullständig kunskap om arbetsmarknaden som till exempel vilka kvalifikationer som krävs av en arbetssökande för att klara en viss arbetsuppgift till en viss lön under det att en arbetssökande är helt flexibel att välja hur många timmar han eller hon vill arbeta och till vilken lön. Samtliga lediga platser blir tillsatta givet rätt löneläge. Det är lönenivåerna som klarerar arbetsmarknaden och reglerar in- och utträde ur arbetsmarknaden. Antagandet är orealistiskt när det gäller att förstå hur matchningen mellan lediga platser och tillsättandet av dem. 8 Det har vanligen föregåtts av en sökprocess från såväl arbetsgivaren som den arbetssökande. På ett mer konkret plan beskriver sökteorin hur den arbetslöses aktiva sökande efter arbetstillfällen genom användandet av platsannonser, egen annonsering, kontakter med arbetsgivare, eget upparbetat nätverk, nivån på den minimilön eller reservationslön som den arbetslöse kräver för att ta ett arbete så småningom leder till accepterande av ett erbjudet arbete, givet det ekonomiska läget. Hur aktivt en arbetslös söker arbete är betingat av konjunkturläget eller av olika institutionella faktorer som utformningen av arbetslöshetsersättningen. En stigande konjunktur medför som regel till ett ökat utbud av lediga platser. Det leder till större chanser för arbetslösa att finna lediga platser och för de i arbete att byta till ett annat arbete, och omvänt vid lågkonjunktur. Vid sidan av nämnda externa faktorer spelar olika institutionella faktorer in som inverkan på de arbetslösas sökbeteende. 6 Se Holt för en kort bakgrund. Holt, Charles C. (1970). Job Search, Philips Wage Relation, and Union Influence: Theory and Evidence in Phelps, Edmund S. (red.) (1970). Microeconomic foundations of employment and inflation theory. New York, pp. 53-123. Report on agencies and methods for dealing with the unemployed (1893). Board of Trade Labour Department. London, s. 131 ff. 7 Björklund, Anders (2006). Arbetsmarknaden. 3. uppl. Stockholm, s. 308. 8 Cahuc, Pierre & Zylberberg, André. (2004). Labor economics. Cambridge, p 109f. och 126f. 8

Forskningen har framförallt uppmärksammat arbetslöshetsersättningens utformning. I första hand har nivån på ersättningen och ersättningens längd samt vilka effekter detta har på de arbetslösas sökbeteende studerats. Arbetslöshetsersättningen syftar ju till att skydda den arbetslöse från inkomstbortfall och att underlätta för han eller henne att finna ett nytt arbete under arbetslöshetsperioden. Hypotetiskt antas att ju generösare ersättningssystemen är desto mindre är benägenheten hos en arbetslös att aktivt söka arbete för att bryta en uppkommen period i arbetslöshet. Med generöst ersättningssystem avses dels hur stor ersättningen är för att kompensera för ett inkomstbortfall, dels längden på ersättningsperioden. En hög ersättningsnivå kan leda till att en arbetslös höjer sin reservationslön och därmed pressar upp lägsta lönenivån. Detta argument var vanligt i den svenska debatten i början av 1930-talet om införandet av en arbetslöshetsförsäkring. 9 Om skillnaden mellan löneläget på arbetsmarknaden och nivån på arbetslöshetsförsäkringen inte är alltför stort minskar benägenheten hos en arbetslös att söka arbete och en ledig plats riskerar att bli obesatt. Ersättningens varaktighet har också en inverkan på sökbeteendet då en lång ersättningsperiod kan leda till minskad sökintensitet och rent av en viss passivisering av den arbetslöse. 10 Vilka effekterna blir beror helt på utformningen av arbetslöshetsersättningen och den varierar mellan länder. Empiriska studier visar en viss benägenhet hos arbetssökande arbetslösa att ställa stora krav i början av sin period i arbetslöshet på hög reservationslön men att detta krav minskar efterhand som arbetslöshetperioden varar. 11 Sökandet efter arbete följer ett likande mönster. Empiriska studier på sökprocessen i Sverige visar att den arbetslöse ökar sin sökaktivitet när han eller hon närmar sig slutet av sin ersättningsperiod då risken för en utförsäkring förelåg. Jobbsökteorin kom att bli en del av den nya arbetsmarknadspolitiken som introducerades under 1990-talet, och utgör idag central del i den även om dess betydelse för att bryta en uppkommen arbetslöshet har i praktiken tonats ner något på senare tid. Sökteorin som teoretisk grundval för den svenska arbetsmarknadspolitiken var i princip ny i början av 1990- talet men inte alls okänd. Empiriska undersökningar om arbetslösas sökbeteende i Sverige gjordes nämligen redan på 1970-talet, och en presentation av sökteorin som en möjlig alternativ arbetsmarknadspolitik gjordes av nationalekonomen Inga Persson i Ekonomisk debatt 1973. 12 Empiriskt kom sökteorin att användas på svensk arbetsmarknad i början av 1980-talet. Konjunktursvackan i början av 1980-talet drabbade ungdomar särskilt hårt. Mot den bakgrunden initierades en större studie över arbetslösa ungdomars jobbsökande i Stockholm, genomförd av Regionplanekontoret i Stockholm i samarbete med Stockholms kommuns 9 Prop 1933:209. Bilaga G pm rörande frivillig arbetslöshetsförsäkring, s. 27ff. Prop 1934:38 passim. 10 Holmlund, Bertil (1999). Arbetslöshetsförsäkringens effekter i Kontrakt för arbete: rättvisa och tydliga regler i arbetslöshetsförsäkringen. Bilagedel. (Ds 1999:58). (1999). Stockholm, s. 4-6. 11 Se Holt för en empirisk genomgång av forskningen på 1960-talet. Resultaten är detsamma som idag. Holt (1970), s. 95-101. 12 Persson, Inga (1973), En arbetsmarknadsteori för 70-talet, Ekonomisk debatt, vol. 1, nr 7, s. 425-431. Siven, Claes-Henric (1974), Arbetslösheten och den nya arbetsmarknadsteorin, Ekonomisk debatt, vol 2, nr 1, s. 29-38. Att utvärdera arbetsmarknadspolitik. (Sou 1974:29), kapitel 5. Se även: Persson-Tanimura, Inga (1980). Studier kring arbetsmarknad och information. Lund, kap 3. 9

utrednings- och statistikkontor (USK). 13 Undersökningen visade att ca hälften av respondenterna använde mellan 1 och 5 timmar i veckan till att söka arbete och att ca två tredjedelar sökte minst 3 jobb under mätmånaden. I början av 1990-talet under intryck av en snabbt stigande arbetslöshet och ökade statsbidrag till arbetslöshetskassorna ifrågasattes som antytts ovan de traditionella arbetsmarknadspolitiska åtgärderna. Den nya arbetsmarknadspolitiken i Sverige hämtade näring från en rad internationella studier som tycktes peka på att den höga europeiska arbetslösheten förorsakades av de arbetslösas egenskaper och beteenden vilka ytterst berodde på att flertalet av de arbetslösa hade blivit passiviserade på grund av generösa ersättningssystem, särskilt under längre arbetslöshetsperioder. En annan viktig faktor som spelade in var att ständiga misslyckanden hos arbetssökanden att finna arbeten ledde till en minskad sökaktivitet och passivisering av dem, med långtidsarbetslöshet som följd. Dessa blev för sin försörjning beroende av arbetslöshetsunderstöd. 14 De europeiska erfarenheterna av hög arbetslöshet liksom den ökande långtidsarbetslösheten spelade stor roll för den nya arbetsmarknadspolitiken i Sverige. De slutsatser man drog i Sverige var att ju längre tid en individ var arbetslös desto mindre benägen föreföll denne vara att söka ett arbete. En förklaring låg i den som man uppfattade förhållandevis höga ersättning i arbetslöshetsförsäkringen. I början av 1990-talet var kompensationsgraden till maximala 90 procent. 15 Problemet var sålunda dubbelt. Ju längre arbetslöshetsperioden varade desto mindre aktivt sökte en arbetslös arbete. En alltför hög arbetslöshetsersättning bidrog till samma beteende men också till att arbetslösa kunde ha för stora löneanspråk och av de skälen ej ta erbjudna arbeten. En ytterligare olägenhet med en hög reservationslön var att den kunde pressa upp lönenivån. Att stimulera sökbeteendet hos arbetslösa inskrivna på Arbetsförmedlingen och samtidigt effektivisera kontrollen av dem som hade rätt till ersättning från en a-kassa går som en röd tråd i de utredningar och propositioner som därefter lades fram om arbetsmarknadspolitiken. Vägen till aktivitetsrapporten Från mitten av 1990-talet fram till aktivitetsrapportens tillkomst 2013 skärptes reglerna för uppbärandet av ersättning från arbetslöshetsförsäkringen. Reglerna för uppbärandet av ersättning och vad som fordrades för att kvalificera sig för ersättning, arbetsvillkoret, har i princip inte förändrats i någon högre utsträckning sedan 1934 års arbetslöshetsförsäkring. Den byggde på det så kallade Gentsystemet som var en frivillig arbetslöshetsförsäkring där ett statsbidrag utgick till de a-kassor som deltog. Tydliga krav ställdes redan från början förenad med krav på den arbetslöse för att erhålla ersättning. 16 Statsbidraget omfattade 21 dagar per 13 Harkman, Anders (1987), Arbetslös ungdom, Stockholm, s. 108-131. 14 Harkman, Anders, Jansson, Fredrik (1995a), Sökaktivitet, återanställning och chansen att få jobb, Ura 1995:4, s. 2. Charles R. Bean (1994), European Unemployment: A Survey, Journal of Economic Literature, Vol. 32, No. 2 (Jun., 1994), pp. 614-616. 15 Björklund, Anders (2006). Arbetsmarknaden. 3. uppl. Stockholm, s. 324-328. 16 Edebalk, Per Gunnar (1975). Arbetslöshetsförsäkringsdebatten: en studie i svensk socialpolitik 1892-1934. Lund, s. 187-195. 10

medlem, överskjutande dagar ersatte berörd a-kassa. Ersättningen till den arbetslöse skulle vara behovsprövad. För att få ersättning måste den arbetslöse vara ofrivilligt arbetslös och dagligen anmäla sig till Arbetsförmedlingen för att få sitt karens- och kvittokort stämplat, om inte särskilda skäl förelåg. Den arbetslöse skulle också acceptera lämpligt arbete när ett sådant erbjöds. En viktig uppgift för Arbetsförmedlingen var att försöka förmedla arbete till arbetssökande som låg nära deras egna önskemål och förutsättningar. Den arbetslöse skulle dock vara beredd att söka andra arbeten om inte lämpliga fanns. 17 Hänsyn skulle tas till den arbetslöses tidigare yrkesvana och anställningsvillkor, familjesituation och närhet till hemorten m.m. givet tillgången på arbetstillfällen. 18 Lämpligt arbete betyder här ett arbete som ligger nära den arbetssökandes yrkesvana. Vid längre arbetslöshetsperiod skulle en arbetslös vara beredd att ta ett arbete utanför sitt yrkesområde. Som inskriven arbetssökande vid Arbetsförmedlingen kunde en arbetslös förlora rätten till ersättning om han eller hon avvisade ett av arbetsförmedlingen erbjudet lämpligt arbete eller genom sitt uppträdande vållat att en anställning inte kom till stånd. 19 Antalet karensdagar för en ofrivilligt arbetslös var 6 från början och syftade såväl till att hålla nere kostnaderna för försäkringen som att utgöra ett incitament för den arbetslöse att aktivt söka arbete. De som av olika skäl valde att sluta en anställning i strid med arbetslöshetsförsäkring fick en förlängd karenstid om 4 veckor. Ersättningsdagarna varierade från 90 dagar till maximalt 120 dagar, för att senare förlängas. 20 Arbetslöshetsförsäkringen omfattade inte heller alla arbetare från början eller egenföretagare men kom successivt att inbegripas. En viktig förskjutning som skedde redan under 1950-, 1960- och 1970-talen var nedtonandet av arbetslöshetsförsäkringen som en yrkesförsäkring och den arbetsmarknadspolitiskt mycket känsliga frågan om lämpligt arbete som givetvis hänger ihop med begreppet yrkesförsäkring. 21 Istället accentuerades dess roll som en omställningsförsäkring mellan kortare perioder av arbetslöshet. Det innebar att om omständigheterna var sådana att det inte gick att finna ett lämpligt arbete som beskrivit ovan så hade den arbetslöse skyldighet att rätta sig efter de platsanvisningar arbetsförmedlingen föreslog även om dessa var långt ifrån vad en arbetslös önskade. 22 Undantag från arbetsvillkoret fanns för vissa slag av arbetsmarknadsrelaterade utbildningar som också berättigade till ersättning. 23 Begreppet erbjudet arbete har en särskild betydelse. Ordet behöver förtydligas då det i vardagsspråket har en innebörd som skiljer sig från den mening det har fått i 17 SOU 1978:45, s. 53 och s. 238. AMK, (SFS 1966:368, 4, 2 st. med efterföljande ändringar). 18 SOU 1978:45, s. 62, 68, 105. 19 SOU 1978:45, s. 193. 20 Historik över Arbetslöshetsförsäkringen från 1885 (2008). Arbetslöshetskassornas samorganisation, s. 1-3. 21 Prop 1933:209. Bilaga G pm rörande frivillig arbetslöshetsförsäkring, s. 27ff. Prop 1934:38 passim. 22 SOU 1978:45, s. 118f. Se: Christensen, Anna (1980). Avstängning från arbetslöshetsersättning. Stockholm, s. 216ff. 23 SOU 1978:45, Allmän arbetslöshetsförsäkring: betänkande av 1974 års utredning om en allmän arbetslöshetsförsäkring, Stockholm, s. 15f och 109-110. Här avsågs genomgången ungdomsutbildning, vuxenutbildning och arbetsmarknadsutbildning och att den arbetslöse hade stått till arbetsmarknadens förfogande genom att ha varit inskriven i minst tre månader på arbetsförmedlingen. 11

arbetslöshetsförsäkringen. Erbjudet arbete kan föra tankarna på att det är arbetsgivaren som tar kontakt med en arbetssökande för att diskutera en framtida anställning eller att en arbetsgivare förklarar sig beredd att anställa en arbetsökande för att få vissa arbetsuppgifter genomförda. Istället innebär erbjudet arbete här när en arbetsförmedlare har föreslagit en arbetssökande att söka ett inkommit ledigt arbete eller beredskapsarbete. Ordets användning i denna mening kommer ur den tid då Arbetsförmedlingen erbjöd beredskapsarbeten. 24 De kontroller som fanns att tillgå om den arbetssökande verkligen aktivt letade efter arbete var att erbjuda ett lämpligt arbete. Avvisade en arbetslös ett lämpligt anvisat arbete ålåg det arbetsförmedlingen att underrätta arbetsmarknadsstyrelsen och arbetslöshetskassan. 25 Reglerna för att uppbära ersättning kom de efterhand att luckras upp vad gäller såväl nivån på ersättningen som ersättningsperiodens längd. Den maximala ersättningstiden som sedan länge hade varit 6 månader kom genom 1973-års lag om arbetslöshetsförsäkring att förlängas upp till 60 veckor. Arbetsvillkoret blev därtill gynnsammare. Efter ett regeringsbeslut 1987 möjliggjordes långtgående återkvalificeringar av arbetslöshetsersättningen genom ökade möjligheter att delta i arbetsmarknadspolitiska program samtidigt som karensdagarna avskaffades 1989. Dessa förändringar tillkom utan några större debatter. Samtidigt kom egenfinansieringens andel av arbetslöshetsförsäkringen att minskas från 50 procent 1980 till 5 procent 1990. 26 Sysselsättningspropositionerna 1994-1999 De sysselsättningspropositioner som lades fram under 1990-talet syftade alla till att stärka den aktiva arbetsmarknadspolitiken och att hävda arbetslinjen. De förslag på reformer som framfördes mellan åren 1994 och 1999 återspeglar väl de tankar och förslag som kom till uttryck i den år 1993 tillsatta Arbetsmarknadspolitiska kommitténs betänkande. 27 Kommittén kritiserade i sitt betänkande den tidigare arbetsmarknadspolitiken med dess rundgång av perioder av uppbärande av arbetslöshetsersättning och korta anställningar eller att hamna i en arbetsmarknadspolitisk åtgärd som i sin tur kunde återkvalificera för rätt till ersättning. Den föreslog bland annat en översyn av arbetslöshetsersättningen och att större krav skulle ställas på inskrivna arbetssökande vid Arbetsförmedlingen för att få uppbära arbetslöshetsersättning. Fokus låg på de arbetssökandes sökaktivitet, vilka sökmetoder de använde de och hur mycket tid de lade ner på att söka arbete. Man hänvisade till den internationella forskningen på området och till undersökningar av arbetssökandes sökaktiviteter på den svenska arbetsmarknaden i början av 1990-talet. I jämförelse med motsvarande utländska studier tydde resultaten på en låg sökaktivitet bland arbetssökande i Sverige. Som skäl bakom detta anfördes att sökaktiviteten var låg på grund av att arbetslösa 24 SOU 1978:45, s. 196. 25 SOU 1978:45, s. 239. Sou 1991:57 Alfi, s.28-29. 26 Ohlsson, Rolf & Olofsson, Jonas (1998). Arbetslöshetens dilemma: motsättningar och samförstånd i svensk arbetslöshetsdebatt under två hundra år. Stockholm, s. 194-197. 27 Sou 1996:34. 12

hade blivit mer passiva som en följd av ett generöst ersättningssystem och rundgång mellan åtgärder och arbetslöshetsersättning. 28 Kommittén föreslog att Arbetsförmedlingen borde tilldelas en större roll vad gällde att matcha lediga jobb med arbetssökande. Dess huvuduppgift skulle vara att se till att de arbetssökande var så kort tid som möjligt i arbetslöshet. För att effektivisera matchningsprocessen föreslog kommittén införandet individuella handlingsplaner för de arbetssökande. Handlingsplanen skulle vara ett kontrakt mellan den arbetssökande, arbetsförmedlingen och arbetslöshetskassan i vilket den arbetssökandes kommande åtgärder för att bryta sin arbetslöshet dokumenterades. Om inte den arbetssökande följde den uppgjorda handlingsplanen vad gällde att acceptera anvisat lämpligt arbete eller arbetsmarknadspolitisk åtgärd skulle rätten till ersättning omprövas. Det framgår klart av betänkandet att den arbetssökande skulle ha ett tydligt definierat eget ansvar för att så långt som möjligt bryta sin arbetslöshet och inte enbart förlita sig på Arbetsförmedlingen och dess hjälp. Arbetsförmedlingens service skulle i högre grad än tidigare istället riktas mot de arbetslösa som stod långt från arbetsmarknaden. 29 Arbetslöshetsförsäkringens karaktär av en omställningsförsäkring då en arbetslös gick från en förlorad anställning till ett nytt arbete accentuerades. Det var således inte frågan om någon yrkesförsäkring, något som kom att upprepas med eftertryck därefter i olika arbetsmarknadspolitiska sammanhang. Den skulle vara kortvarig men kunde vara förhållandevis generös för att skydda mot inkomstbortfall. I betänkandet diskuterades också på ett principiellt plan utformningen av en arbetslöshetsförsäkring. Kommittén hänvisade till även här till forskningen om hur arbetslöshetsförsäkringen skulle utformas. Den internationella forskningen visade att en alltför generös arbetslöshetsersättning med avseende på såväl ersättningens nivå som ersättningsperiodens längd medförde att arbetslösa antingen begärde en något för hög ingångslön, dvs. att den arbetssökandes reservationslön var för hög, vilket försvårade en anställning eller att de blev mindre benägna att söka arbete på grund av ersättningsperiodens längd. Empiriska studier på svenska data hade dock visat att de arbetslösas sökbeteende ökar vid slutet av ersättningsperioden. Sannolikt blev den arbetssökande mer aktiva i sitt jobbsökande för att minska risken för att bli utförsäkrad men att den rundgång som förekom under 90-talskrisen motverkade det aktiva sökandet efter arbete då möjligheten för de arbetssökande att delta i ett program ökade när ersättningsperioden närmade sig sitt slut. 30 Flera av Arbetsmarknadspolitiska kommitténs förslag och slutsatser återfinns i de följande sysselsättningspropositionerna. I budgetpropositionen 1994/95 med parollen En nation i arbete underströk regeringen behovet av en aktiv arbetsmarknadspolitik för att öka flexibiliteten på arbetsmarknaden. Det individuella ansvaret hos en arbetslös att aktivt bidra 28 Ackum Agell, Susanne (1995a). Svensk arbetsmarknadspolitik under konjunkturuppgången.. Arbetsmarknadspolitiken - vad kan vi lära för framtiden. s. 21. Ackum Agell, Susanne (1995b), Aktiv arbetsmarknadspolitik, Arbetslösas sökaktivitet, Pm för arbetsmarknadspolitiska kommittén 24 oktober 1995, expertbilaga, (Sou 1996:34), s. 1-29. 29 Sou 1996:34, s. 107-127. 30 Sou 1996:34, s. 152-153. 13

till att bryta sin arbetslöshet betonades. 31 En arbetslös som var medlem i en a-kassa och inskriven som arbetssökande vid arbetsförmedlingen skulle stå till arbetsmarknadens förfogande, aktivt söka lediga platser och i högre utsträckning än tidigare acceptera anvisade arbeten från arbetsförmedlingen. Att avvisa ett anvisat arbete från arbetsförmedlingen skulle medföra avstängning från arbetslöshetsersättningen. De måste också vara redo att anpassa sina lönekrav till det rådande läget på arbetsmarknaden, inte vara främmande att pendla eller byta bostadsort samt vara beredda att ta ett arbete även om de befann sig i olika åtgärder eller bedrev utbildning. För att understryka det aktiva inslagen föreslog regeringen i likhet med arbetsmarknadspolitiska kommittén att en konkret individuell handlingsplan skulle upprättas mellan den arbetslöse och arbetsförmedlingen. 32 Också arbetslöshetsförsäkringen behövde en översyn. I sin proposition 1995/96:25 betonade regeringen att den var en omställningsförsäkring. Rundgången av ersättningsperioder och arbetsmarknadspolitiska åtgärder vilka kvalificerade till nya ersättningsperioder skulle begränsas. 33 Temat upprepades året efter i sysselsättningspropositionen om en halverad arbetslöshet till år 2000. Individens egna aktiva insatser lyftes fram liksom den roll arbetslöshetsförsäkringens utformning spelade för den arbetslöses aktiva jobbsökande. 34 Regeringen föreslog visserligen en höjning av a-kassetaket till 80 % men införde samtidigt en bortre parantes för att undvika rundgång. 35 En annan viktig åtgärd för att bryta uppkommen arbetslöshet var införandet av den individuella handlingsplanen. Den skulle utgöra planen i den arbetslöses jobbsökarstrategi. 36. I den skulle de åtgärder de båda parterna hade kommit överens om för att bryta arbetslösheten dokumenteras. Syftet var att underlätta för den arbetslöse att snabbt återgå till den reguljära arbetsmarknaden och att tydliggöra ansvarsfördelningen mellan arbetsförmedlingen och den arbetslöse över vad som skulle göras. 37 Förslaget på en individuell handlingsplan fick ett positivt mottagande av de flesta av remissinstanserna som till exempel AMV, LO, Arbetslivsinstitutet, TCO och SAF även om det i realiteten kunde vara svårt att följa upp varje individuell handlingsplan. SAF menade att den skulle utgöra ett kontrakt mellan den arbetslöse och arbetsförmedlingen och att ett kontraktbrott borde leda till utförsäkring. Regeringen kom i princip att följa remissinstansernas yttrande. 38 För de arbetslösa som riskerade långtidsarbetslöshet skulle en individuell handlingsplan upprättas. Syftet var att motverka långtidsarbetslöshet, rundgång och utförsäkring. Man förefaller delvis ha gått SAF till möttes då det av propositionen framgår att handlingsplanen skulle ses som ett kontrakt 31 Prop 1994/95:100, s. 6-8. Prop. 1994/95:218, s. 22 och s. 26. 32 Prop 1994/95:100, s. 20-21, 25. 33 Prop 1995/96:25, s. 67-69. 34 Prop 1995/96:207, En ekonomisk politik för att halvera den öppna arbetslösheten till år 2000, s. 5 och s. 31. 35 Prop 1995/96:207, s. 31. 36 Prop 1995/96:222, s. 7.12, 7.14, 7.20. 37 Prop 1995/96:207, s. 11. 38 Prop 1995/96:222, s. 7.28. 14

mellan arbetsförmedlingen och den arbetssökande. En arbetslös som missköte sitt åtagande enligt den individuella handlingsplanen kunde riskera förlora sin a-kassaförsäkring. 39 Det innebar att också Arbetsförmedlingens roll att underlätta för arbetslösa att få jobb fick en framträdande plats. Myndighetens kontakter med företagen skulle förbättras liksom mer aktiva och individinriktade förmedlingsinsatser där målsättningen var att minimera inskrivningstiden för den arbetslöse. Den arbetslöse skulle vid behov göras mer anställningsbar med hjälp av utbildning och andra insatser, kärnan i kompetenslinjen. 40 Den innebar att insatserna i större utsträckning än tidigare skulle inriktats på att höja de arbetslösas kompetens i stället för att inrätta tillfälliga arbeten inom offentliga sektorn. 41 I budgetpropositionen 1997/98 preciserade den socialdemokratiska regeringen målet med arbetslöshetspolitiken, arbetslösheten skulle halveras till år 2000. Det skulle realiseras genom en god matchning mellan arbetskraftsbehov och de arbetssökande. 42 Vakanstiderna för lediga platser skulle kortas och långtidsarbetslösheten motarbetas. 43 I propositionen framgår ett ökat krav på de arbetslösa att verkligen söka arbete och att stå till arbetsmarknadens förfogande. Arbetsförmedlingens kontrollfunktion av de arbetssökande betonades och myndigheten ålades att se till att arbetslöshetsförsäkringens regelverk efterlevdes. AMV fick ökade anslag för att förbättra arbetsföremedlingens kontrollfunktion och AMS fick ökade anslag för att förbättra sin tillsyn av arbetslöshetsförsäkringen. 44 Samtliga ovan nämnda förslag kom inte att fullt genomföras på grund av det ekonomiska läget. Det är först mot slutet av 1990-talet som en reformering av arbetslöshetsförsäkringen kunde påbörjas liksom omprövningen av arbetsmarknadspolitiken vilket inbegrep en bättre styrning och kontroll av AMS och AMV. 45 Kontrakt för arbete Som ett led i omprövningen av arbetslöshetsförsäkringen tillsattes i mars 1999 en särskild arbetsgrupp inom Näringsdepartementet, under Björn Rosengrens ledning. Den kom att arbeta under mottot Kontrakt för arbete. 46 Uppdraget bestod i att under radikalt andra ekonomiska förhållanden föreslå förändringar i arbetslöshetsförsäkringen. Å ena sidan slog arbetsgruppen visserligen fast att arbetslöshetsförsäkringen skulle skydda mot inkomstbortfall och därför var det nödvändigt med en rimlig inkomstrelaterad ersättning, å andra sidan framhävdade man dess karaktär av en omställningsförsäkring och att högre krav borde ställas på den arbetslöses sökaktivitet samt förmåga till omställning. Det senare syftade på att den arbetslöse skulle i högre utsträckning än tidigare ta ett arbete utanför sitt yrkes- eller geografiska område. 39 Prop 1995/96:222, s. 7.33. 40 Prop 1995/96:222, s. 7.17. 41 Budgetpropositionen 1996/97:1, utgiftsområde 14, s. 9. 42 Budgetpropositionen 1997/98:1, utgiftsområde 14 arbetsmarknad och arbetsliv, s. 13-14. 43 Budgetpropositionen 1997/98:1, utgiftsområde 14 arbetsmarknad och arbetsliv, s. 20-21. 44 Budgetpropositionen 1997/98:1, utgiftsområde 14 arbetsmarknad och arbetsliv, s. 22. 45 Prop 1999/2000:98 Förnyad arbetsmarknadspolitik för delaktighet och tillväxt, s. 38-39. Gustafson, Per (2003). Arbetslöshetsförsäkringen och de arbetslösa: resultat från en attitydundersökning. Göteborg, s. 17. 46 Ds 1999:58 Kontrakt för arbete: rättvisa och tydliga regler i arbetslöshetsförsäkringen, s. i. 15

Mot den bakgrunden kritiserade arbetsgruppen vissa formuleringar i den rådande arbetslöshetsförsäkringen som man menade inbjöd till passivitet. Uttryck som att stå till arbetsmarknadens förfogande eller anta erbjudet arbete var passiva till sin karaktär. 47 Istället föreslog man att kravet på aktivitet skulle föras in som ett tillägg till grundvillkoren i försäkringen för att understryka det ansvar den arbetssökande hade att på egen hand finna arbete. 48 Det innebar att den arbetssökande måste anstränga sig för att finna arbete. Bevisbördan måste ligga hos den arbetssökande som på ett eller annat sätt skulle bli tvungen att dokumentera sin aktivitet inför arbetsförmedlaren. Det var samtidigt viktigt att sökprocessen anpassades till det aktuella ekonomiska läget för att undvika meningslöst jobbsökande i perioder av få lediga platser, alltså i någon mening ett retirerande från det ökade kravet på aktivt jobbsökande. Arbetsförmedlingen skulle i sin tur ge den arbetssökande så bra service som möjligt och tillförsäkra han eller henne goda möjligheter att få ett arbete. Det är detta som Kontrakt för arbete syftade på, en gemensam ansträngning från såväl det allmänna som den enskilde underlätta återgången till den reguljära arbetsmarknaden. I arbetsgruppens uppdrag låg att se över den individuella handlingsplanen och att överväga i vilken utsträckning de individuella handlingsplanerna skulle kunna användas för att - under beaktande av grundläggande krav på rättstrygghet- förtydliga den enskildes rättigheter och skyldigheter enligt arbetslöshetsförsäkringen. 49 För att understryka dess betydelse valde man att kalla den för det individuella sökkontraktet. Det skulle upprättas inom de tre första månaderna av arbetslöshet och tydliggöra för den arbetssökande vad som fordrades av denne för att uppbära ersättning under ersättningsperioden. Utgångspunkten var att den arbetssökande skulle stå till hela arbetsmarknadens förfogande. Det innebar att den arbetssökande enligt sökkontraktet måste vara beredd att vidga sitt sökområde ju längre tid han eller hon befunnit sig i arbetslöshet. Det gällde såväl yrkesområde som geografiskt område. Därtill skulle det i sökkontraktet framgå vilka övriga aktiviteter som kurser och utbildningar den arbetssökande borde delta i för att bryta sin arbetslöshet. Sökaktiviteten skulle med andra ord preciseras i kontraktet men också vilka skyldigheter arbetsförmedlingen hade gentemot den arbetssökande. Hänsyn skulle dock tas till den arbetssökandes situation som familjeförhållanden, ålder, kompetens etc. För att vara giltigt skulle sökkontraktet undertecknas av bägge parter. Dessa krav hade i och för sig funnits sedan arbetslöshetsförsäkringens införande 1934 men arbetsgruppen ansåg att det skriftliga sökkontraktet på ett tydligare och mer rättssäkert vis talade om för den arbetssökande vad som gällde för att ersättning skulle betalas ut från a-kassan. Arbetsförmedlingen föreslogs följa upp sökkontrakten och se till att de följdes. Någon metod för hur denna kontroll skulle göras angavs inte men det vanliga sättet var sedan länge att anvisa en plats för att därefter kontrollera att den arbetssökande verkligen följt anvisningen. 50 47 Ds 1999:58, s. 2-6 och s. 169. 48 Ds 1999:58, s. 179. Tillägg till grundvillkoret i försäkringen lagen om arbetslöshetsförsäkring, 4, punkt 3. Kompletteringen löd: och i övrigt gjort skäliga ansträngningar att finna ett arbete. 49 DS 1999:58, s. 199. 50 Arvidsson, Monika (1999). Arbetslöshetsförsäkringen i praktiken: en delrapport från LO-projektet Ökad sysselsättning, ÖS. Stockholm, s. 27-28. 16

Arbetsgruppen diskuterade också ändringar i sanktionssystemet. I det gällande regelverket riskerade en arbetssökande omedelbar avstängning från ersättningen upp till tre månader vid misskötsel av sina åtaganden som att avvisa en anvisad ledig plats, en hård sanktion vid en internationell jämförelse. Det ville man ändra på med en hänvisning till den nederländska arbetslöshetsförsäkringen med dess mildare sanktionssystem. Det nederländska sanktionssystemet följde en graderad skala, från en första mild sanktion till så småningom en avstängning. Antalet rapporteringar till motsvarande a-kassor var högre än i Sverige och det hade positiva effekter på de arbetslösas sökbeteende. Slutsatsen blev att det rigida svenska sanktionssystemet bidrog till en viss återhållsamhet i Arbetsförmedlingens underrättelse till a- kassan om en arbetslös omotiverat hade nekade ett anvisat arbete just på grund av hårdheten i sanktionen. Ett mer elastiskt sanktionssystem föreslogs därför på försök. 51 Sanktionerna skulle trappas upp vid upprepade försummelser för att slutligen kunna resultera i en utförsäkring. För att kunna kvalificera sig till en ny ersättning måste ett nytt arbetsvillkor vara uppfyllt. 52 Flera av de förslag som framfördes i Ds 1999:58 kom också att föreslås av regeringen i sin prop. 1999/2000:139 som en ökad sökaktivitet. Den var låg i Sverige jämfört med till exempel England och USA fastslog regeringen. Samtidigt hade en undersökning visat att ca 5 procent av arbetena på svenska arbetsmarknaden kom till efter att en arbetssökande själv hade tagit en kontakt med en arbetsgivare vilket underströk betydelsen den arbetslöses egen aktivitet. Någon källhänvisning till undersökningen finns inte tyvärr. 53 I början av 2001 ändrades reglerna i arbetslöshetsförsäkringen som en följd av förslagen i Ds 1999:58. Kravet på en upprättande av en individuell handlingsplan skärptes. En arbetssökande fick fortsatt möjlighet att under de första 100 ersättningsdagarna begränsa sitt arbetssökande till lämpliga arbeten inom sitt yrke och i närområdet men därefter måste en arbetssökande vidga sökande efter arbete att underlätta för den arbetssökande att hitta ett arbete samt att minska kostnaden för arbetslöshetsförsäkringen. 54 Arbetslöshetsersättningens centrala uppgift var som tidigare att förbättra matchningen, förkorta sök- och vakanstider, motverka flaskhalsar och utgöra en omställningsförsäkring samt skydda mot inkomstbortfall. 55 En stor institutionell förändring beslöt regeringen genomföra. Ansvaret för tillsynen över arbetslöshetskassorna och hur Arbetsförmedlingen administrerade ärenden som hade samband med arbetslöshetsförsäkringen vilade sedan länge hos AMS. Som ett led i omprövningen av den beslöt regeringen att omorganisera AMS och låta tillsynen över arbetslöshetsförsäkringen att bli till en ny myndighet, Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen, i syfte att garantera rättssäkerheten och säkra likabehandlingen av de försäkrade samt att stärka legitimiteten i försäkringen, som motiveringen löd. 56 51 Forslund, Anders (1999). Brott och straff om incitamenten i arbetslöshetsförsäkringen i Kontrakt för arbete: rättvisa och tydliga regler i arbetslöshetsförsäkringen. bilagedel. Ds 1999:58. Stockholm, s. 70-75. 52 Ds 1999:58, s. 2-6. 53 Prop. 1999/00:139, s. 26 och s. 97-101. 54 Prop. 2002/03:44 Arbetsmarknadspolitiken förstärks, s. 21. 55 Prop. 2001/02:1, utgiftsområde 13, s. 14-15. Prop. 2002/03:1, utgiftsområde 13, s.18-20. 56 Prop. 2001/02:151, s. 1. 17

I februari 2003 lade regeringen fram en proposition om förstärkt arbetsmarknadspolitik. I propositionen framhölls betydelsen av ett stort arbetskraftsutbud för att hålla nere löneglidning och inflation. Regeringen hade också låtit undersöka om de arbetssökandes sökintensitet hade påverkats av ändringarna i arbetslöshetsförsäkringen och om matchningen på arbetsmarknaden hade förbättrats. 57 Undersökningen av sökintensiteten genomfördes av SCB på uppdrag av Näringsdepartementet. En tidigare undersökning från 1994 hade visat att ca 77 procent av de arbetsökande ägnade mellan 0 och 4 timmar på att leta arbeten medan motsvarande siffra för 2002 var ca 65 procent, något mindre. Antal arbeten som söktes var också få och de arbetslösa som befann sig i aktivitetsersättningen sökte än färre arbeten. Slutsatsen blev att sökintensiten var förhållandevis låg hos de arbetssökande på svenska arbetsmarknaden. 58 De följande budgetpropositionerna kom att alla behandla behovet av att effektivisera matchningen mellan lediga tjänster och arbetssökande på arbetsmarknaden och därtill stimulera sökintensiteten samt öka kontrollen av att de arbetsökande verkligen fullföljde sina åtaganden enligt den individuella handlingsplanen. 59 Det senare kom att undersökas av Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen. Undersökningen visade att Arbetsförmedlingens anvisningar av lämpliga arbeten liksom uppföljningen av dem gjordes inkonsekvent mellan olika delar i landet vilket enligt IAF var otillfredsställande som efterlyste en större konsekvens i kontrollen. 60 Alliansregeringen När Alliansregeringen tillträdde hösten 2006 inleddes en radikalisering av den förda arbetsmarknadspolitiken. Matchningen av arbetssökande och lediga arbeten fick en mer framträdande roll. Sökintensiteten accentuerades liksom nödvändigheten att arbetslösa i högre utsträckning skulle vara beredda att ta arbeten utanför sina yrkesområden och därmed stå till hela arbetsmarknadens förfogande. Arbetslöshetsförsäkringens funktion som omställningsförsäkring vid kortare perioder av arbetslöshet underströks. 61 De åtgärder som den tidigare regeringen hade vidtagit för att öka de arbetssökandes sökaktivitet bedömdes som otillräckliga. Alliansregeringen lutade sig här mot de sökundersökningar Arbetsförmedlingen kontinuerligt genomförde sedan 2003 vilka visade på en fortsatt låg sökaktivitet hos de arbetssökande som uppbar arbetslöshetsförsäkring och att de i alltför liten utsträckning hade utökat det yrkesmässiga och geografiska jobbsökandet efter 100 ersättningsdagar. Brister fanns i kontrollen av arbetslöshetsförsäkringen. Regelverket för när underrättelser skulle skickas från Arbetsförmedlingen till a-kassan då en arbetssökande inte hade följt sin uppgjorda individuella handlingsplan tillämpades inte konsekvent av arbetsförmedlingarna i Sverige. Mot den bakgrunden beslöt regeringen anmoda AMV att prioritera sin kontroll av att regelverket för utbetalningar av arbetslöshetsersättningen verkligen efterlevdes. 57 Prop. 2002/03:44, s. 10 och s. 21. 58 Prop. 2002/03:44, s. 21-23. 59 Prop. 2003/04:1, utgiftsområde 13, s. 12-15. 60 Prop. 2004/05, utgiftsområde 13, s. 16-19 och s. 38-39. Inför budgetåret 2005/06 företogs inga ändringar sannolikt på grund av det förestående valet. 61 Prop 2006/07:1, utgiftsområde 13, s. 54-60. 18

Under budgetåret 2007/08 avvecklades AMV som ett led i avvecklingen av den gamla passiviserande aktivitetspolitiken och ersättas av det nya ämbetsverket Arbetsförmedlingen. 62 Arbetskraftsutbudet skulle stimuleras. En del i denna politik var att stärka arbetslöshetsförsäkringens roll som omställningsförsäkring genom att begränsningar i ersättningsnivåerna infördes liksom skärpta arbetsvillkor. Syftet var att dra ner på vad man såg som ett överutnyttjande av försäkringen och göra det mer lönsamt att arbeta. Arbetsförmedlingens anvisningar av lediga platser kom också under lupp efter en granskning av IFAU. Av den framgick att en tredjedel av de anvisade plasterna inte hade sökts och att flera arbetsgivare ställt sig kritiska till själva anvisningssystemet. Regeringen uppdrog därför Arbetsförmedlingen att utveckla nya metoder för att öka de arbetssökandes sökaktiviteter. Samtidigt infördes ytterligare karensdagar i arbetslöshetsförsäkringen för att öka arbetskraftsutbudet så att ersättning från arbetslöshetsförsäkringen inte lämnades under de 7 första dagarna. 63 Den finansiella krisen hösten 2008 medförde ett starkt ökat antal varsel och en snabbt stigande arbetslöshet men krisen kom inte att påverka målet för arbetsmarknadspolitiken nämligen att förbättra matchningen, att öka sysselsättningen på sikt och säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen kom att fungera som en omställningsförsäkring. 64 2010 fick Arbetsförmedlingen i uppdrag att fullfölja detta arbete. 65 I uppdraget ingick även att granska den individuella handlingsplanen och att den verkligen följdes. Det kontrollinstrument som Arbetsförmedlingen hade till hands sedan tidigare var anvisningen av lämpligt arbete. De undersökningar alliansregeringen hade låtit göra indikerade att arbetsförmedlingens kontroll av att de arbetssökande verkligen var aktiva och stod till arbetsmarknadens förfogande inte fungerade tillfredställande. Regeringen ansåg det därför lämpligt att den individuella handlingsplanen kompletterades med en skriftlig dokumentation över vad den arbetssökande faktiskt hade gjort för att bryta sin arbetslöshet och föreslog införandet av en aktivitetsrapport. 66 Aktivitetsrapportens tillkomst Förslaget på en arbetssökande inskriven vid Arbetsförmedlingen skulle dokumentera sin sökaktivitet genom inlämnandet av en aktivitetsrapport hade framförts i Långtidsutredningen 2011. I en genomgång av matchningsproblemen på den svenska arbetsmarknaden pekade man i sitt huvudbetänkande på betydelsen av att en arbetssökande kunde redovisa en rimlig nivå på sin sökaktivitet. Argument framfördes för ett smidigare nationellt kontrollsystem med varningar och sanktioner borde införas som ersatte det traditionella rigida systemet av kontroller genom anvisning av lämplig plats som test på att en arbetssökande uppfyllde sina åtaganden. 67 Den stränga sanktionen i sig hade bidragit till att arbetsförmedlare i förekommande fall hade avstått från att rapportera misskötsel till berörd a-kassa. Istället 62 Prop 2007/08:1, utgiftsområde 13, s. 58-60. Den 1 januari tillkom den nya myndigheten Arbetsförmedlingen. 63 Prop 2008/09:1 utgiftsområde 14, s. 24-25 och s. 28-29. 64 Prop 2009/10:1, utgiftsområde 14, s. 22-26. 65 Prop 2010/11:1, utgiftsområde 14, s. 38. 66 Prop 2011/12:1, utgiftsområde 14, 51f. 67 LU 2011:11, s. 15. 19

föreslog LU 2011 att ett elastiskt sanktionssystem infördes med varningar och en gradvis strängare sanktionsskala med hänvisning till den internationella forskningen på området som visade att en gradvis sanktionsskala hade positiva effekter på den arbetssökandes sökaktivitet. Sanktionssystemet borde också inriktas på att den arbetssökande verkligen fullföljde de åtaganden som stipulerades i den upprättade individuella handlingsplanen. 68 Alliansregeringen kom att i stort sett fullfölja långtidsutredningens förslag med en ökad kontroll av att den arbetssökande faktiskt följde överenskommelsen i den individuella handlingsplanen och därmed villkoren för att uppbära arbetslöshetsersättning. Uppföljningsåtgärderna i arbetslöshetsförsäkringen skulle bli fler men mildare samtidigt som kravet på att aktivt söka arbete underströks och att en försummelse härvidlag utgjorde en grund för åtgärd i arbetslöshetsförsäkringen. Den individuella handlingsplanen tilldelades en stor roll då den innehöll de riktlinjer som den arbetssökande skulle följa för att bryta en uppkommen arbetslöshet. Som en uppföljning av handlingsplanen skulle också en aktivitetsrapport bifogas i vilken den arbetssökande skulle redovisa den faktiska sökaktiviteten. Den individuella handlingsplanen var med andra ord en plan över vad och hur en arbetssökande skulle göra för att bryta sin arbetslös medan aktivitetsrapporten avsågs att vara ett dokument över vad som faktiskt hade åstadkommit. Regeringen beslöt att den skulle införas för samtliga arbetslösa. 69 Under 2012 utreddes utformningen av aktivitetsrapporten och hur den tekniskt skulle implementeras. 70 Till exempel skulle en arbetssökande som var inskriven på Arbetsförmedlingen och erhöll ersättning på egen hand regelbundet registrera sina aktiviteter via en webbaserad tjänst. I förslaget ingick också att Arbetsförmedlingen på förhand hade uppskattat hur många arbeten som skulle sökas och som sedan den arbetssökande hade att rätta sig efter. Uppskattningen skulle göras genom bedömningar av läget på arbetsmarknaden och individuella förutsättningar hos den arbetssökande. Det faktiska antalet sökta arbeten skulle kontrolleras av Arbetsförmedlingen. Avvikelser från den angivna normen på antalet sökta jobb skulle medföra olika åtgärder från Arbetsförmedlingens sida som till exempel inom en viss tid skulle meddelas genom mejl eller brev där de arbetssökande uppmanades att förklara en för låg sökaktivitet eller att redovisa en alltför hög sökaktivitet genom att på ett eller annat vis styrka den. Aktivitetsrapportens införande 2013 Den 1 september 2013 införde Arbetsförmedlingen aktivitetsrapporten. Inrättandet av den hade föregåtts av ändringar i Arbetsförmedlingens registerlag, i lagen om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten och i lagen om arbetslöshetsförsäkring. 71 Skälet till ändringarna var att inrapporteringen av aktivitetsrapporterna skulle göras digitalt i första hand. Den registerlag som gällde för 68 LU 2011, s. 187f. och s. 266. 69 Prop. 2012/13:1, utgiftsområde 14, s. 35-36. 70 Olli Segendorf, Åsa (2012), Hjälpa eller stjälpa? En ESO-rapport om kontrollfunktionen i arbetslöshetsförsäkringen, Eso-rapport 2012:6, s. 55-58. 71 Arbetsförmedlingens registerlag 2002:623 10. Lag 2002:546 om behandling av personuppgifter i den arbetsmarknadspolitiska verksamheten (SFS 2013:1171), 12. Prop. 2012/13:12 Åtgärder inom arbetslöshetsförsäkringen m.m. 20