Svensk social trygghet i en globaliserad värld

1(19) 2017-08-31 Socialdepartementet Sofia Råsmar Stockholm +46 (0)72 527 31 20 Sverige sofia.rasmar@tco.se Mikael Dubois +46 (0)70 249 32 38 mikael.dubois@tco.se Svensk social trygghet i en globaliserad värld SOU 2017:5 (Utredningen) TCO har tagit del av utredningen och inkommer här med följande yttrande. Yttrandet följer betänkandets disposition. TCO:s principiella inställning till svensk social trygghet i en globaliserad värld - Det är av yttersta vikt att det svenska sociala trygghetssystemets 1 finansiella stabilitet och legitimitet upprätthålls. - Regelverket för tillträde till det svenska sociala trygghetssystemet måste vara transparent och rättssäkert (både för inhemska och utländska personer) på så sätt att den enskilde förstår sina rättigheter och skyldigheter och i vilken utsträckning hen omfattas av det svenska sociala trygghetssystemet. - Regelverket bör vara utformat på så sätt att det främjar fri rörlighet av arbetskraft inom EU likväl som det bör ge ett välavvägt skydd för de som invandrar till Sverige för att arbeta. - TCO anser att rådande kompetensfördelning inom EU att EU samordnar medlemsstaternas socialförsäkringssystem utan att harmonisera dem - ska bestå. - TCO anser att en väl fungerande koordinering av EU:s medlemsländers sociala trygghetssystem är viktig för att tillse att EU-medborgare vågar använda sin rätt till fri rörlighet för att söka arbete i andra länder. 1 Med det svenska sociala trygghetssystemet avses i detta remissvar förmåner som regleras genom socialförsäkringsbalken (2010:110), lagen (1997:238) om arbetslöshetsförsäkring och hälso- och sjukvårdslagen (2017:30). TCO 114 94 Stockholm Org nr: 802003-5252 Besöksadress Linnégatan 14 Stockholm Leveransadress: Linnégatan 12 114 47 Stockholm Tel: 08 782 91 00 www.tco.se info@tco.se C:\Users\krmat\Desktop\Yttrande_TCO_Svensk social trygghet i en globaliserad värld.docx TCO ref nr: Ange nummer

2(19) - De myndigheter och yrkesgrupper som handlägger ärenden om tillgång till förmåner inom det svenska sociala trygghetssystemet måste få praktiska förutsättningar i form av rätt kunskap och verktyg, såsom relevanta vägledningar och befogenheter samt tillgång till information, för att kunna utföra sitt arbete och säkerställa en rättssäker och likformig handläggning av ärenden som rör gränsöverskridande personrörlighet. Inledande synpunkter TCO välkomnar utredningen då vi ser att de många komplexa frågor som utredningen berör är av avgörande vikt för både att förstå konsekvenserna för, och att kunna föreslå förbättringar av, det svenska sociala trygghetssystemet utifrån en globaliserad värld. Utredaren har getts ett mycket brett uppdrag som försvåras av att det på flera områden saknas tillförlitlig statistik. Den del av utredningen som behandlar arbetslöshetsförsäkring har utgått ur remissen. TCO välkomnar att det skett en översyn av arbetslöshetsförsäkringen utifrån förändringar i migrationsmönster men anser samtidigt att frågan återigen bör utredas mer djupgående än som skett i utredningen då förtydliganden på området behövs. TCO ser ett behov av statistik kring hur många som får ett intyg om socialförsäkringstillhörighet och ifrån vilka länder de flyttar. Liksom utredaren framhåller är det viktigt att Försäkringskassan fortsättningsvis för löpande statistik över hur många intyg som utfärdas, och på vilken grund, för att få en god bild av hur många utanför landets gränser som omfattas av svensk social trygghet och varför. Detta gäller även dem som är i en gränsöverskridande situation i Sverige. 2 Av utredningens direktiv 3 framgår att utredningen ska särskilt analysera om sådana krav på laglig vistelse är förenliga med unionsrätten och i sådana fall föreslå hur dessa krav kan införas i svensk lagstiftning. Det är dock tveksamt om utredningen har genomfört en sådan analys. Utredningen diskuterar gällande regelverk kring tillgång till bosättningsbaserade förmåner enligt Socialförsäkringsbalken (SFB). 4 Utredningen lyfter fram att enligt gällande regelverk omfattar det krav på uppehållstillstånd som i dag finns i SFB för tillgång till bosättningsbaserade förmåner även 2 Se utredarens resonemang angående behovet av statistik på sidan 468 i utredningen. 3 Se dir 2015:133. 4 Se sidan 522 i utredningen.

3(19) unionsmedborgare som saknar uppehållsrätt. 5 Utredningen föreslår även att uppehållstillstånd ska vara ett styrande kriterium i den föreslagna bosättningsbedömningen. 6 Samtidigt säger utredningen att uppehållsrätt inte får beaktas vid bosättningsbedömningen. 7 TCO anser sammanfattningsvis att det är otydligt vilken slutsats som utredningen drar av resonemanget ovan. I TCO:s genomgång av utredningen har fråga uppkommit om det faktum att barn som saknar uppehållsrätt eller uppehållstillstånd i vissa kommuner ges rätt att gå i skolan kan påverka deras möjlighet att omfattas av det svenska sociala trygghetssystemet. I praktiken gäller detta enbart barn som är EU-medborgare som saknar och/eller har blivit nekade uppehållsrätt. Mer konkret gäller frågan om det faktum att de beviljats skolgång kan innebära/påverka att de är att anse som bosatta i ett landsting och därmed har tillgång till socialförsäkringsförmåner enligt Europaparlamentet och rådets förordning (EG) nr 883/2004 av den 29 april 2004 om samordning av de sociala trygghetssystemen (883-förordningen). TCO ser ett behov av att rättsläget avseende denna fråga klargörs. 16 Allmänna överväganden TCO delar utredarens utgångspunkt, som har tjänat som utgångspunkter för utredningens bedömningar och förslag, att den höga ambitionsnivån gällande social trygghet i Sverige förutsätter en hög sysselsättningsnivå för att kunna finansieras och att systemet därför så långt det är möjligt bör utformas för att främja deltagande i arbetslivet. TCO delar också utredarens utgångspunkt att förändringar avseende förutsättningarna för att omfattats av de svenska sociala trygghetssystemen måste värna trygghetssystemens finansiella hållbarhet. 16.1 Utmaningar för de sociala trygghetssystemen i en globaliserad värld TCO delar utredarens bedömning att det svenska sociala trygghetssystemet måste vara väl anpassat för de utmaningar och möjligheter som följer av ökad globalisering med en allt mer integrerad världsekonomi och ökad personrörlighet. Som utredaren lyfter fram är det centralt att regelverket kring vad som krävs för att omfattas av de svenska sociala trygghetssystemen är tydligt för att värna den enskildes rättssäkerhet och en god administration, liksom kopplingen mellan rättigheter och skyldigheter. TCO anser det också 5 Utredaren stödjer sitt resonemang på proposition 1998/99:119 och 2012/13:120 och utlänningslagen. Se även utredarens diskussion på sidan 596 i utredningen. 6 Se sidan 536 i utredningen. 7 Se sidan 545 i utredningen.

4(19) viktigt att det är tydligt för enskilda till vilken instans i de svenska samhället de ska vända sig till för att kunna få information om och en bedömning av sitt socialförsäkringsskydd. 16.2 Stabila och hållbara välfärdssystem förutsätter att tilliten till systemen upprätthålls TCO delar utredningens bedömning. Det svenska sociala trygghetssystemet ska utgå från principer om rättigheter och skyldigheter. Det är avgörande att allmänheten har en hög tilltro till att trygghetssystemet är utformat och nyttjas i enlighet med dessa principer och att rådande lagstiftning är en förutsättning för en hög tillit och legitimitet. En hög tillit och legitimitet för det sociala trygghetssystemet är också en förutsättning för den i internationella sammanhang höga grad av omfördelning som sker inom det svenska sociala trygghetssystemet både mellan inkomstgrupper och mellan grupper som i varierande utsträckning är utsatta för olika risker. 8 Som utredningen påpekar påverkas tilliten till trygghetssystemet av olika faktorer. Att trygghetssystemet är finansiellt stabilt är en sådan faktor. Men minst lika viktigt är att systemet uppfattas som rättvist och att de som omfattas av systemet fullgör sina skyldigheter och beter sig i enlighet med regelverket. Om det saknas kontrollmöjligheter eller om det finns uppenbara möjligheter att utnyttja trygghetssystemet kan detta skada tilliten till det och dess legitimitet. Detta oavsett faktiska effekter på trygghetssystemets finansiella stabilitet. TCO delar därför utredningens uppfattning att förändringar av villkoren för tillträde till det svenska trygghetssystemet med anledning av ökad personrörlighet måste utformas så att tilliten till trygghetssystemet upprätthålls. 16.3 Principerna för det svenska sociala trygghetssystemet bör inte ändras TCO delar utredningens uppfattning att det är centralt att det svenska sociala trygghetssystemet även i framtiden utgår från de tre principerna: universell tillgång för alla genom att förmånerna är baserade på bosättning eller arbete i Sverige, individuella rättigheter och solidarisk finansiering av trygghetssystemet via socialavgifter och skatter. 8 Gini-koefficienten, som är ett mått på ojämlikhet där o är fullständig jämlikhet och 1 fullständig ojämlikhet, ligger för Sveriges del på 0.281 för hushållens disponibla inkomst efter skatter och transfereringar. Bland OECD-länderna har 9 länder en lägre Gini-koefficient än Sverige under 2014. http://www.oecd.org/social/inequality.htm#income. För en diskussion kring välfärdssystem och betydelsen av universella välfärdssystem, se Robert Goodin och Julian le Grand: Not only the poor the welfare state and the middle class, Allen & Unwin, 1987.

5(19) Ett universellt trygghetssystem har flera fördelar framför ett trygghetssystem som utgår från tillhörighet till olika grupper. Inte minst främjar ett universellt trygghetssystem rörlighet på arbetsmarknaden genom att personer inom olika yrkesområden eller med olika anställningsformer genom det allmänna trygghetssystemet åtnjuter liknande försäkringsskydd. 16.4 Bosättning och arbete bör fortsatt vara grunden svensk social trygghet och rätt till förmåner TCO delar uppfattningen att alla som är bosatta eller arbetar i Sverige ska ha tillgång till social trygghet. Samtidigt är det centralt att det är tydligt när en person anses vara bosatt eller arbeta i Sverige, både för att säkerställa den enskildes rätt till social trygghet men också för att säkerställa de sociala trygghetssystemets legitimitet. Att tillgång till det sociala trygghetssystemet så långt som möjligt utgår från laglig vistelse i landet är en förutsättning för att upprätthålla de sociala trygghetssystemets legitimitet och finansiella stabilitet. Ett sådant krav får dock inte innebära ett åsidosättande av Sveriges internationella åtaganden beträffande mänskliga rättigheter eller att människor nekas tillgång till vård som inte kan anstå. 9 17 Tillämplig lag i gränsöverskridande situationer TCO vill inledningsvis i detta avsnitt ge en generell kommentar om utredningens disposition och upplägg avseende bedömning av tillämplig lagstiftning i gränsöverskridande situationer och förutsättningar för att sedan omfattas (genom att uppfylla specifika villkor) av det svenska systemet. Initialt är det tydligt att utredaren skiljer mellan tillämplig lagstiftning och huruvida personen omfattas av systemet utifrån specifika villkor, men senare synes utredaren sammanblanda dessa. TCO anser därför att utredaren, utifrån ett rättssäkerhetsperspektiv, valt en svår ansats både för den individ som önskar veta vad som gäller för dennes socialförsäkringstillhörighet i en gränsöverskridande situation och för de myndigheter som har att tillämpa lagstiftningen. 10 TCO anser att gången för att fastställa tillämplig lagstiftning och sedan omfattning utifrån specifika kriterier måste vara tydlig för individen och tillämpande myndighet. TCO anser därför att en bestämmelse om tillämplig lag bör finnas där det tydliggörs under vilka förutsättningar svensk lag är tillämplig. 9 Se 7 lagen (2013:407) om hälso- och sjukvård till vissa utlänningar som vistas i Sverige utan nödvändiga tillstånd 10 Se särskilt sidan 13 i beskrivningen av utredarens uppdrag, dir. 2014:109

6(19) Exempelvis på grund av att personen är född och boende i Sverige, 883-förordningen eller avtal. Så som TCO uppfattar utredningen så är det Försäkringskassan som i dag prövar om tillämplig lagstiftning är svensk lag enligt 883- förordningen. 11 TCO anser att det måste tydliggöras om detta gäller för samtliga förmåner som omfattas av 883-förordningen eller enbart de förmåner som Försäkringskassan ansvarar för. 17.2.1 Rätt till beslut och intyg om en person är försäkrad enligt SFB Så som TCO tolkar avsnitt 17.2.1 så förordar utredaren att en person ska kunna få fastställt om svensk socialförsäkringslagstiftning (i detta fall SFB och hälso- och sjukvårdslagen, HSL) överhuvudtaget är tillämplig eller ej. Mot den bakgrunden delar TCO utredningens uppfattning att en person ska kunna ansöka om och få ett intyg som anger om den person för vilken intyget gäller har rätt att få prövat om hen kan få förmåner beviljade enligt SFB. Intyget ska även omfatta huruvida personen har rätt till hälso- och sjukvård enligt HSL. Rätten till intyg bör gälla både EU-medborgare och tredjelandsmedborgare som vistas i Sverige. TCO vill framhålla att ett intyg om svensk socialförsäkringstillhörighet även kan främja tillfällig rörlighet för arbete från Sverige genom utsändning då personen ifråga med säkerhet vet om denne kvarstår i det svenska sociala trygghetssystemet eller inte. Möjligheten att överklaga ett beslut om socialförsäkringstillhörighet ger också en möjlighet för domstolarna att skapa praxis inom området genom vägledande domslut, vilket TCO välkomnar som ett sätt att ytterligare förtydliga villkoren för tillträde till det svenska trygghetssystemet. För att säkerställa att de personer som befinner sig i gränsöverskridande situationer ges en reell möjlighet att utnyttja sin rätt till ett intyg om tillhörighet till det svenska socialförsäkringssystemet och hälso- och sjukvård är det centralt att riktad information om denna möjlighet hålls tillgänglig (exempelvis information på relevant språk) och att det finns möjlighet för den enskilde att få stöd under processen. 11 Se sista meningen på sidan 465 i utredningen.

7(19) 18 Arbete som villkor för att omfattas av det svenska sociala trygghetssystemet Utredaren har haft i uppdrag att utreda om villkoren för försäkringstillhörighet behöver förändras. 12 TCO förstår det som att utredaren i kapitel 18 gör en bedömning av huruvida arbete fortsatt bör vara grunden för tillgång till vissa förmåner, och hur en sådan bedömning ska gå till inom det svenska sociala trygghetssystemet. 13 Det är utifrån detta antagande vi gör våra ställningstaganden och bedömningar. TCO instämmer i ett av de konstateranden utredaren gör, nämligen att regelverket behöver ändras när det gäller en situation inom EU/EES när den förmån som utbetalas måste ta hänsyn till inkomster från ett annat EU/EES-land. 14 18.2.2 Definitioner av förvärvsarbete och olika arbetsformer TCO delar uppfattningen att det inte ska detaljregleras vad som avses med förvärvsarbete. Vad som utgör förvärvsarbete ska dock tolkas i ljuset av EU-rätten, vilket innebär att en person som är förvärvsarbetande eller arbetstagare enligt EU-rätten även bedöms som förvärvsarbetande enligt 6 kap. 2 SFB. 18.4.5 Efterskyddstiden ska inte förändras TCO delar utredningens uppfattning att de nuvarande reglerna om efterskyddstid fortsatt bör gälla. Det är en del av den grundläggande tryggheten att man kvarstår som försäkrad enligt 6 kap. 8 SFB. 18.5.1 Inga ytterligare kvalifikationskrav TCO delar uppfattningen att inga ytterligare kvalifikationskrav bör införas för personer i gränsöverskridande situationer. TCO gör bedömningen att det i nuläget inte är förenligt med EU-rätten, åtminstone visavi personer som arbetar och omfattas av 883- förordningen, att införa ytterligare kvalifikationskrav utöver de som ställs på inhemska medborgare. En sådan möjlighet finns för en person som omfattas av ett lands socialförsäkringssystem då denne anses bosatt enligt 883-förordningen. Det bör dock tydliggöras hur och för vilka förmåner en person som omfattas av 883-förordningen kan tillgodoräkna kvalifikationskrav i form av kvalifikationstider (exempelvis kravet att en person ska ha varit försäkrad i minst 240 12 Se sidan 12 i beskrivningen av utredarens uppdrag, dir. 2014:109 13 Exempelvis sjukpenning, graviditetspenning, föräldrapenning på sjukpenningnivå, inkomstrelaterad sjuk- och aktivitetsersättning och arbetsskadeersättning. 14 I dessa fall kan principerna om likställande och sammanläggning bli aktuella.

8(19) dagar i följd före barnets födelse för att kunna ta ut föräldrapenning på SGI-nivå) från arbete i andra EU/EES-länder. Däremot noterar TCO att ett framtida införande av en tillbakablickande (historisk) sjukpenningsgrundande inkomst, som har diskuterats och som TCO har ställt sig positiv till, kan innebära ytterligare kvalifikationskrav. Vid ett införande av en historiskt SGI måste förenlighet med gällande regelverk så som 883-förordningen och eventuella konsekvenser för personer i gränsöverskridande situationer särskilt beaktas. 18.6.2 Oförändrad huvudregel gällande tidsfrist för utsändning TCO anser att det i SFB bör tydliggöras vilka utsändningsregler som gäller för personer som omfattas av SFB:s och 883-förordningens utsändningsregler samt de bilaterala avtalens utsändningsregler oavsett om tidsfristen i SFB kvarstår i dess nuvarande form. 18.6.3 Möjlighet att fortsatt vara försäkrad i som längst tre år vid utsändning TCO tar inte ställning till utredningens förslag. 18.6.4 Utsända arbetstagare från Sverige TCO anser att man enligt SFB enbart bör kunna vara utsänd från en stat om personen ifråga de facto arbetat och varit försäkrad i det land varifrån personen sänds ut. Även gällande utsändning bör det dock tydliggöras vilka olika bedömningar som behöver göras beroende på vilket regelverk personen omfattas av. 18.6.5 Utsändning av egenföretagare TCO instämmer att det finns behov av en djupare analys av det verkliga behovet av utsändningsregler för egenföretagare. TCO vill dock poängtera att det bör tydliggöras i lagstiftningen vilka regler som gäller när en egenföretagare utsänds inom EU. 18.6.6 Utsändning av arbetstagare till Sverige TCO delar utredningens uppfattning, och noterar att utredaren istället för att den som är utsänd ska omfattas av offentligt inrättat socialförsäkringssystem i utsändningsstaten föreslår att krav bör ställas på att den utsände har annan slags försäkring som täcker relevanta delar av den sociala tryggheten. Det är problematiskt att ställa krav på att utsända till Sverige ska omfattas av ett socialförsäkringssystem i det land varifrån personen ifråga sänds ut. Ett sådant krav skulle innebära att arbetstagare som kommer från länder som saknar offentligt inrättade socialförsäkringssystem eller där vissa arbetstagare inte kan ansluta sig till socialförsäkringssystemet inte kan sändas ut till Sverige. TCO

9(19) anser samtidigt att det är av yttersta vikt att den utsände tillförsäkras ett fullgott försäkringsskydd. TCO ser därför gärna att det utreds närmare vad som avses med ett fullgott försäkringsskydd och hur man kontrollerar att ett sådant föreligger. 18.6.7 Utsändning av egenföretagare till Sverige TCO instämmer att reglerna för utsändning av egenföretagare bör utredas ytterligare. 18.7.2 En svensk frivillig försäkring? TCO delar utredningens uppfattning att det är principiellt tveksamt att införa en möjlighet till frivillig försäkring i ett i övrigt obligatoriskt allmänt socialförsäkringssystem. Det kan dock finnas fördelar ur ett utsändningsperspektiv varför TCO anser att denna fråga ytterligare bör utredas. 19 Bosättning som villkor för att omfattas av det svenska socialförsäkringssystemet 19.3.1 Tydligare skiljelinje mellan bosättning i gränsöverskridandeoch icke gränsöverskridande situationer TCO instämmer i att 5 kap. 2 SFB bör kvarstå i dess nuvarande form samt att 5 kap. 3 SFB måste ändras för att vara i överensstämmelse med EU-rätten. TCO välkomnar utredningens förslag att göra en tydlig skiljelinje mellan socialförsäkringsrättslig bosättning i gränsöverskridande situationer och sådan bosättning i icke-gränsöverskridande situationer genom att ta bort kravet på en vistelse längre än ett år i 5 kap. 3 SFB som berör bosättning i gränsöverskridande situationer. Att istället göra en samlad bedömning av samtliga omständigheter möjliggör en mer träffsäker bedömning vid gränsöverskridande situationer. Som framgår av utredningen är borttagandet av kravet på en viss tids bosättning också i linje med EU-domstolens rättspraxis. TCO är tveksamt om det går att uppställa krav på bosättning för EUmedborgare som arbetar i Sverige. Även om bosättningsbedömningen främst blir aktuell för icke förvärvsaktiva EU-medborgare så finns det fall där bosättning även har betydelse för EU-medborgare som arbetar. En EU-medborgare som arbetar ska behandlas lika som med inhemska medborgare. Det är därför av yttersta vikt att inga ytterligare villkor utöver de som ställs på inhemska medborgare ställs på denna grupp. TCO delar också i huvudsak utredningens överväganden kring de kriterier som ska beaktas vid en bedömning av bosättning enligt 5 kap 3 SFB, d.v.s. bostadsförhållanden, arbets- och anställningsförhållanden, personliga avsikter, familjeförhållanden

10(19) och familjens bosättning, uppehållstillstånd och vistelsens längd. TCO delar också utredningens bedömningar avseende kriterierna skattskyldighet, studier och forskning. TCO menar likt utredningen att det finns ett behov av att skapa tydligare riktlinjer kring den nationella tolkningen av det EUrättsliga bosättningsbegreppet (se även vår kommentar till kapitel 20) och (som en del i detta) den EU-rättsliga uppehållsrättsbedömningen. TCO ställer sig dock tveksam till utredningens bedömning att utredningens förslag på kriterier kommer leda till tydligare och mer likartade bedömningar av bosättning i situationer med gränsöverskridande personrörlighet. 15 Även om TCO delar utredningens övervägande kring vilka kriterier som är relevanta, innebär fler kriterier som ska sammanvägas i en helhetsbedömning även ett större utrymme för enskilda handläggare att göra olika bedömningar i likartade situationer. Om utredningens förslag genomförs bör det utvärderas om regelverket jämfört med dagens regelverk 16 leder till generösare bedömningar när det gäller personers tillträde till bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner. Även om en sådan konsekvens kan vara i enlighet med ett regelverk som är konformt med EU-rätten, anser TCO att förslagens konsekvenser för socialförsäkringssystemets finansiella stabilitet och legitimitet måste utredas närmare. 17 När det gäller kriteriet uppehållstillstånd delar TCO de överväganden som utredningen åberopar för förslaget att uppehållstillstånd ska vara ett styrande kriterium. TCO:s principiella utgångspunkt är att endast de som har laglig rätt att vistas i Sverige kan anses som bosatta i landet, och därmed få tillträde till det svenska sociala trygghetssystemet. Det får anses som en förutsättning för att bevara de sociala trygghetssystemens legitimitet och finansiella stabilitet (även om TCO ställer sig tveksam till att utredningens förslag innebär ett förtydligande på denna punkt se TCOs generella kommentarer på hur utredningen förhåller sig till utredningens direktiv ovan). TCO har därför inget att invända mot utredningens förslag att det ska anges i 5 kap. 3 SFB att den som behöver uppehållstillstånd för att vistas i Sverige måste ha ett sådant tillstånd för att anses vara bosatt i Sverige. 18 15 Se sidorna 530 och 808 i utredningen. 16 Se sidan 522 i utredningen. 17 TCO noterar även att i den pågående översynen av 883-förordningen diskuteras olika förslag kring förändringar/förtydligande av vilka villkor för tillträde till sociala trygghetssystem det ska vara möjligt att införa på nationell nivå. 18 Notera dock att TCO ställt sig bakom uppropet Vård för papperslösa. Se länk till uppropet här: http://www.vardforpapperslosa.se/varduppropet.asp

11(19) 19.4.1 Barns bosättning ska bedömas enskilt TCO delar utredningens uppfattning att det är angeläget ur ett legitimitets- och rättssäkerhetsperspektiv att barns bosättning bedöms fristående från vårdnadshavarnas i de fall det krävs att barnet är bosatt i Sverige för att erhålla en viss förmån. 20 EU-rättslig bosättning i Sverige 20.2 Tolkning av det EU-rättsliga bosättningsbegreppet i Sverige TCO delar utredningens bedömning att det finns ett behov av att se över hur det EU-rättsliga bosättningsbegreppet har tolkats i Sverige och hur det bör tolkas. Vägledning för hur det ska tolkas bör sedan ges i form av nationella riktlinjer. Att det EU-rättsliga bosättningsbegreppet tolkas på samma sätt i hela landet och av olika tillämpande myndigheter är en förutsättning för en transparent och rättssäker tillämpning av de lagar och regler där det EU-rättsliga bosättningsbegreppet åberopas. 21 Tillgång till social trygghet för vissa särskilda personkategorier 21.1.2 Efterskydd för medföljande biståndsarbetare TCO har inget att invända mot utredningens förslag. Såväl biståndsarbetare som medföljande familjemedlem gör personliga uppoffringar vad gäller ekonomiska och sociala villkor i samband med utlandsvistelsen. Det är viktigt att även medföljande får ett rimligt socialförsäkringsskydd. 21.2.5 Socialförsäkringsskydd avseende bosättningsbaserade förmåner för medföljande familjemedlemmar TCO har inget att invända mot utredningens bedömning. 21.2.6 Socialförsäkringsskydd avseende arbetsbaserade förmåner för medföljande familjemedlemmar TCO har inget att invända mot utredningens bedömning. 21.2.7 Folkbokföring av utsända i svenska statens tjänst TCO har inget att invända mot utredningens förslag.

12(19) 21.3.3 Folkbokföring av lokalanställda vid främmande makts beskickningar och karriärkonsulat TCO välkomnar utredningens förslag. Att lokalanställda, som även är fullt skatteskyldiga i Sverige, inte har tillgång till subventionerad hälso- och sjukvård utgör en orättvisa och bör rättas till. 22 Uppehållsrätt och tillgång till förmåner 22.4 Relationen mellan rörlighetsdirektivet och förordning 883/2004 TCO instämmer i utredarens slutsats i detta avsnitt, dvs. att de förmåner som bygger på en individuell behovsprövning samt vissa av de särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmånerna kan anses som socialt bistånd och därmed villkoras av uppehållsrätt. TCO instämmer med utredaren att det ligger i linje med EU-domstolens praxis. Förmåner som tillhör det sociala biståndet, och därmed ej behöver utges till icke förvärvsaktiva EU-medborgare, behöver därmed inte endast begränsas till förmåner som omfattas av socialtjänstlagen. Vad gäller övriga förmåner är rättsläget för närvarande oklart och som utredningen noterar pågår en revidering av 883- förordningen. När denna revidering är slutförd kan det finnas anledning att återkomma till frågan huruvida tillgång till ytterligare förmåner från det sociala trygghetssystemet kan och bör villkoras med uppehållsrätt. 22.5 Uppehållsrätt och tillgång till sociala trygghetsförmåner i Sverige TCO gör likt utredaren bedömningen att krav på uppehållsrätt bör införas för de förmåner inom svenska socialförsäkringssystemet som bygger på en individuell behovsprövning samt de som utgör särskilda icke avgiftsfinansierade kontantförmåner. 19 Denna slutsats ligger i linje med TCO:s bedömning av vilka förmåner det står klart att det är EU-rättsligt tillåtet att begränsa utifrån ett krav på uppehållsrätt. 20 Det måste vara tydligt för de som handlägger denna typ av förmåner 19 Särskilt icke avgiftsfinansierade förmåner är förmåner som har karaktär av både socialt bistånd (det ytterst skyddsnätet och en förmån av socialbidragskaraktär som utgår till följd av personens konkreta behov och som syftar till att ge dem som är i behov av hjälp en skälig levnadsnivå) och sociala trygghetsförmåner (beviljas utan någon individuell och skönsmässig bedömning av berörda personers personliga behov). Särskilt icke avgifts finansierade förmåner behöver enligt artikel 70 i 883-förordningen ej exporteras. 20 Se TCO:s yttrande över Europeiska kommissionens Förslag till en förändrad socialförsäkringslagstiftning i EU. För mer information se länk: https://www.tco.se/globalassets/remisser/2017/forslag-till-en-forandradsocialforsakringslagstiftning-i-eu-2017-02-13-...pdf

13(19) om förmånen utgör en sådan förmån eller ej. En genomgång på förmånsnivå bör därför tas fram. Lagstiftningen bör därför kompletteras med en vägledning för de myndigheter som har att tillämpa den. Som utredaren framhåller så revideras för närvarande 883- förordningen och frågan om en begränsning av tillgång till förmåner utifrån ett krav på uppehållsrätt är en av de frågor som förhandlas. Om slutresultatet skulle bli att det införs en tydlig möjlighet att begränsa tillgången till förmåner ytterligare så bör lagstiftningen ses över igen. TCO instämmer vidare i att det för myndigheternas handläggning finns ett behov av att ytterligare tydliggöra tolkningen av proportionalitetsprincipen i relation till belastning av det svenska sociala biståndssystemet. I utredningen diskuteras om det finns ett behov av att klargöra vad som avses med heltäckande sjukförsäkring i en svensk kontext. 21 TCO ser utifrån utredarens problembeskrivning exempelvis att det fortsatt framstår som oklart om kravet på heltäckande sjukförsäkring uppfylls av den svenska hälso- och sjukvårdslagstiftningen när en person bosätter sig i Sverige och ser ett behov att frågan utreds eller klargörs ytterligare. Utredningen diskuterar även behovet av utökat informationsutbyte mellan myndigheter för att kunna fastställa om det föreligger en orimlig belastning på det sociala biståndssystemet. 22 TCO delar utredningens bedömning att det föreligger ett behov av att utreda hur information kan samlas in och delges berörda myndigheter. Det berör både insamlande av information (i synnerhet frågan om registrering vid ankomst till Sverige), och utbyte av information mellan myndigheter där sekretessregler eller andra förhållanden i dag kan utgöra ett hinder för utbyte av information. 23 Tillgång till svenska socialförsäkringsförmåner i gränsöverskridande situationer 23.2 Socialförsäkringstillhörighet för personer som gör tillfälliga arbetsuppehåll TCO har inget att invända mot utredningens bedömning. TCO delar i huvudsak utredningens bedömning att tjänstlediga i gränsöverskridande situationer ska kunna ses som arbetstagare endast om de uppbär en kontantförmån på så sätt att deras SGI 21 Se sidan 609 i utredningen. 22 Se sidan s. 618f i utredningen.

14(19) skyddas, och därmed en viss tid omfattas av de svenska sociala trygghetssystemen. Däremot anser TCO att det bör utredas närmare hur lång tid en person som är tjänstledig ska kunna omfattas av de svenska sociala trygghetssystemen. Utredningen drar slutsatsen att kravet att kontantförmånen ska tas ut så att SGI:n skyddas är tillräckligt för att förhindra att exempelvis en person tar ut föräldrapenning med små belopp och därmed omfattas av svensk socialförsäkring under lång tid. Men en person kan ta ut föräldrapenningen i drygt två år utan att förlora sin SGI, och rimligen kan drygt två år sägas vara en lång tid. Det kan också vara problematiskt ur legitimitetssynpunkt att förklara hur det kommer sig att en person kan helt och fullt omfattas av de svenska sociala trygghetssystemen (inklusive hälso- och sjukvård) trots att personen inte har bott eller arbetat i Sverige på två år, detta även om personen är tjänstledig från ett arbete i Sverige. 23.3 Att som bosatt (icke yrkesaktiv) i Sverige få rätt till arbetsbaserade förmåner TCO instämmer i utredarens bedömning att de principer som fastslagits i det så kallade Bergström-målet 23 i nuläget enbart bör gälla för den arbetsbaserade föräldrapenningen. Det innebär att principen om sammanläggning i artikel 6 i 883-förordningen kan innebära att alla perioder för att få föräldrapenning i Sverige redan kan ha fullgjorts i den medlemsstat varifrån den sökande kommer om personen ansöker om föräldrapenning i Sverige. TCO anser dock likt utredaren att det får olyckliga konsekvenser för det svenska systemet som bygger på att man bidrar till välfärdsstaten efter sin förmåga. TCO anser dock att det i nuläget är oklart om denna tolkning av principen om sammanläggning blir aktuell för andra förmåner men anser ändå att en utvidgning inte bör ske, bland annat med beaktande av försiktighetsprincipen. TCO vill också lyfta fram betydelsen av att regeringen slår vakt om den nationella kompetensen när det gäller utformningen av de sociala trygghetssystemen. Att utformningen av de sociala trygghetssystemen bestäms genom en nationell demokratisk politisk process är en förutsättning för trygghetssystemens legitimitet och mot bakgrund av de sociala trygghetssystemens samhälleliga betydelse ekonomiskt såväl som socialt centralt för tilliten till det demokratiska systemet och dess effektivitet. 23.4.3 Socialförsäkringsskyddet och EU-rätten TCO instämmer i utredarens bedömning i så måtto att 4 kap. 5 SFB är förenlig med EU-rätten med undantag för vissa särskilda 23 EU-domstolens dom Bergström, C-257/10.

15(19) situationer när det gäller familjeförmåner. TCO anser dock att det av lagtext måste framgå i vilka fall dessa undantag gäller. 23.5.4 Nuvarande klassificering kan bestå TCO anser likt utredaren att den svenska föräldrapenningen passar mindre bra in i 883-förordningens klassificering av förmåner. TCO anser dock likt utredaren att föräldrapenning fortsatt bör klassificeras som en moderskaps- och faderskapsförmån. En anledning till detta kan också sägas vara den starka jämställdhetsaspekt som ligger bakom dagens föräldrapenning på så sätt att det finns styrmedel (exempelvis genom att tre månader ej går att överlåta till den andra föräldern) som i praktiken syftar till att föräldrarna ska dela så jämnt som möjligt på föräldrapenningen. 23.6.1 Ingen förändring av reglerna för medborgare från tredje land TCO instämmer i att nuvarande regelverk bör bestå. TCO vill dock betona att inte bara arbetsgivarna utan även Sverige som land bör informera om de rättigheter som en tredjelandsmedborgare har i form av socialförsäkringsförmåner när hen vill arbeta i Sverige. 23.8 Krav på uppehållstillstånd för utbetalning av socialförsäkringsförmåner. TCO har inget att invända mot vad utredningen anför i detta avsnitt. Som utredningen noterar är tillträde till bosättningsbaserade socialförsäkringsförmåner avhängig uppehållstillstånd (5 kap. 12 första stycket SFB), och tillträde till arbetsbaserade förmåner är avhängigt arbetstillstånd eller uppehållstillstånd med motsvarande verkan (6 kap. 14 SFB). TCO noterar också att när det gäller utbetalning av ersättning från arbetsskadeförsäkringen (såsom livränta) finns ingen sådan begränsning då arbetsskadeförsäkringen är knuten till skadeståndsrätten, vilket TCO anser ska respekteras. 25 Tillgång till svensk hälso- och sjukvård i gränsöverskridande situationer inom EU/EES TCO instämmer i att det finns ett behov av att utreda gränsöverskridande hälso- och sjukvården enligt 883-förordningen beträffande de delar som åligger den kommunala sjukvården. 24 25.2 Grund för tillgång till vårdförmåner i Sverige Mot bakgrund av att TCO är generellt positivt till arbetskraftsrörlighet instämmer TCO i utredningens bedömning att landstingen ska vara skyldiga att erbjuda vård på samma villkor som 24 Se sidan 751 i utredningen.

16(19) landets medborgare till personer som omfattas av personkretsen i 883-förordningen för vilka Sverige bedöms som behörig stat. 25.5.1 Rätt till vårdförmåner i Sverige TCO instämmer i utredningens förslag att de personer som har rätt till vårdförmåner enligt 883-förordningen i 8 kap. 2 HSL ska kunna få ett intyg för att de instanser som erbjuder denna vård ska vara skyldiga att utge den. Så som det för närvarande ser ut riskerar Sverige att bryta mot EU-rätten. TCO vill dock påpeka att ett sådant intyg även bör ange om en person har rätt till förmåner enligt SFB och inte bara HSL (se vår kommentar under kapitel 17.2.1 ovan). Om en eventuell utredning enligt den utredaren resonerar kring och som TCO instämmer i under rubriken 25 kommer till stånd bör även ytterligare förmåner som utredaren anser ingå i 883-förordningens krets ingå i ett sådant intyg. 25.5.2 Behov av förbättrad statistik TCO instämmer i utredningens bedömning att det behöver föras bättre statistik över Sveriges kostnader för vård i andra stater enligt förordningen som debiterats Sverige, samt kostnader för vård som utgivits i Sverige som debiterats andra stater. Statistik kan även vara värdefull för att bemöta myter om vårdkostnader förenade med gränsöverskridande situationer. 26 Överväganden om socialavgifter 26.2 Socialavgifternas klassificering TCO delar utredningens bedömning att arbetsgivar- och egenavgifterna ska klassificeras och hanteras som socialavgifter och inte som skatter. I motsats till utredningen 25 ser dock TCO ersättning från sociala trygghetssystemet som finansieras genom dessa former av avgifter som utbetalning av intjänande rättigheter. I princip finansieras socialförsäkringarna genom att de förvärvsarbetande avstår löneutrymme och köper sig en försäkring, även om det på individnivå inte finns någon direkt koppling mellan inbetalningarna till socialförsäkringarna och den ersättning som kan erhållas eller individuella risker. Att de försäkrade tjänar in en rätt till ersättning i vissa situationer innebär också att ersättning från socialförsäkringarna är väsensskilda från behovsprövade bidrag exempelvis såsom kommunalt försörjningsstöd (socialbidrag). 25 Se sidan 768 i utredningen.

17(19) 26.3 Ny hälso- och sjukvårdsavgift eller skatt för vissa utländska arbetsgivare? TCO anser att denna fråga behöver utredas vidare. 27 Informationsutbyte mellan myndigheter 27.4.1 Ny uppgiftsskyldighet om tillämplig lagstiftning för skatteverket TCO har inget att invända mot utredningens förslag i dessa delar. Att myndigheter kan fastställa om rätt till tillträde till de svenska sociala trygghetssystemen föreligger torde utgöra en förutsättning för att upprätthålla deras legitimitet och finansiella stabilitet. 27.4.2 Uppgiftsskyldighet för skatteverket i SFB TCO har inget att invända mot utredningens förslag. Kapitel 28 Behov av fortsatt utredning 28.1 Utred vidare behovet av prövning av uppehållsrätt TCO delar utredningens bedömning att ett systematiskt sätt att pröva om personer i gränsöverskridande situationer har uppehållsrätt i landet behövs. Som utredaren påpekar spänner denna fråga över flera samhällsområden än enbart frågan om tillgång till de sociala trygghetssystemen varför flera aspekter måste beaktas. För de sociala trygghetssystemen är ett första skäl till att införa en sådan prövning att slå vakt om de sociala trygghetssystemens legitimitet och tilliten till dem. Om det uppstår en allmän föreställning om att de svenska sociala trygghetssystemen används på ett otillbörligt sätt eller av personer som egentligen saknar rätt till tillträde skadar detta systemens legitimitet och på sikt viljan att upprätthålla det i ett internationellt perspektiv generösa sociala trygghetssystem vi har i Sverige. Ett andra skäl är att stärka möjligheterna och förutsättningarna för att säkerställa systemens finansiella stabilitet. Även om det skulle visa sig att kostnaderna för förmåner från de sociala trygghetssystemen som utbetalas till personer som egentligen saknar rätt till tillträde till de sociala trygghetssystemen är relativt låga, har erfarenheterna under de senaste åren visat att rörlighetsmönster snabbt kan ändras och är svåra att förutse. Inrättandet av en ordning för att systematiskt pröva uppehållsrätt ger en beredskap för sådana händelser. Ett sista, men minst lika viktigt, skäl är att en sådan ordning ger en möjlighet för personer i gränsöverskridande situationer att slå vakt om sina rättigheter och tillgång till de sociala trygghetssystemen.

18(19) Det kan också konstateras att det finns länder inom EU som har sådana system som utredningen bedömer bör utredas närmare för Sveriges del. 28.2 Politiska ställningstaganden är nödvändiga även i gränsöverskridande personrörlighet Om en medlemsstat överhuvudtaget måste genomföra en EUrättsakt, och på vilket sätt, i nationell lagstiftning beror på vilken typ av EU-rättsakt som är aktuell. Det finns dock inget som hindrar att en medlemsstat väljer att genomföra en EU-rättsakt även om det saknas en skyldighet att göra det. Mot bakgrund av den svenska traditionen med förarbeten så kan en EU-rättsakt med fördel genomföras i nationell rätt för att lagstiftningen ska bli så transparent och rättssäker som möjligt. En del av de förslag som anges i denna utredning är av just sådan karaktär att de innebär att nuvarande nationell rätt måste ändras för att bättre stå i överensstämmelse med EU-rätten. 883-förordningen gäller sedan ett flertal år tillbaka. I den utsträckning ändringar i nationell rätt sker först nu kan lagtexten kompletteras med förarbeten som speglar hur EU-rätten i de specifika fallen har tolkats och utvecklats. Med en sådan genomförandemetod anser TCO att den svenska förvaltningsmodellen fortsatt står stark och att Sverige även i fortsättningen bör ha självständiga myndigheter som står för oberoende tolkning och tillämpning av lagstiftning utan direkt inblandning från lagstiftaren 28.3 Kommunal vård i gränsöverskridande situationer TCO delar utredningens bedömning i dessa delar. 29 Ikraftträdande TCO har inget att kommentera kring ikraftträdandet. 30 Konsekvenser av förslagen TCO instämmer i utredningens sammantagna bedömning att förslagen främst kommer att öka möjligheterna för personer i gränsöverskridande situationer att bedöma om och i vilken omfattning de har ett skydd från de sociala trygghetssystemen i Sverige, underlätta för den gränsöverskridande person- och tjänsterörligheten samt bidra till en ökad rättssäkerhet. Som påpekats i TCO:s yttrande kvarstår dock många oklarheter gällande regelverkens tillämplighet som fortsatt måste utredas.

19(19) Som utredningen påpekar är konsekvenserna för de offentliga finanserna svåra att bedöma då det saknas nödvändiga statistiska underlag. Denna slutsats från utredningen kan återigen sägas understryka vikten av att Sverige behöver ett bättre statistiskt underlag både för att kunna bedöma konsekvenser av denna typ av lagstiftning samt för att ha ett relevant underlag för att ge förslag på området. Eva Nordmark Ordförande Mikael Dubois Utredare Sofia Råsmar Jurist