Dnr 43-2014:8612 Trollhättans kommun trollhattans.stad@trollhattan.se Beslut för förskola efter tillsyn i Trollhättans kommun
2(13) Tillsyn av förskolan i Trollhättans kommun har genomfört tillsyn av Trollhättans kommun under våren 2015. Tillsynen har avsett det samlade ansvarstagandet för utbildningen inom skolformen förskola. Måluppfyllelse och resultat Av den nationella statistiken från 2014 framgår att 79 procent av barnen i förskoleålder i Trollhättan går i förskolan. I riket i övrigt är snittet 84 procent. Antalet inskrivna barn per förskoleavdelning är 18,6 vilket är högre än i riket i övrigt, som har ett genomsnitt på 17,1 inskrivna barn per avdelning. Personaltätheten i förskolan i Trollhättan ligger enligt den nationella offentliga statistiken i paritet med riket och är 5,2 barn per årsarbetare. Vidare framgår att andelen anställda årsarbetare med förskollärarutbildning är 52 procent i Trollhättan vilket är högre jämfört riket i övrigt som har en genomsnittlig andel på 46 procent. Av de dokument som begärt i samband med tillsynen framgår att Trollhättans kommun följer upp verksamheten i förskolan utifrån de mål och den resursplan som finns i kommunen. Huvudmannen genomför också enkäter till alla vårdnadshavare med barn i förskolan. Av dokumentationen av kommunens systematiska kvalitetsarbete för förskolan framgår att det hösten 2014 var 50 procent av vårdnadshavarna som besvarade denna enkät. Enligt huvudmannens redovisning anser 92 procent av de vårdnadshavare som besvarat enkäten att barnet får tillräckligt stöd i sin kunskapsutveckling. Vidare anger 79 procent av vårdnadshavarna att förskolan är fokuserad på barnens utveckling och lärande, 85 procent av vårdnadshavarna är nöjda med det inflytande de har över förskolans verksamhet och 78 procent är nöjda med barnens möjlighet att påverka och ha inflytande i verksamheten.
3(13) Översikt över konstaterade brister s ingripanden Område 1. Förutsättningar för utbildningen i förskolan 2. Utveckling av utbildningen i förskolan Typ av ingripande Senaste datum för redovisning 2015-10-30 2015-10-30 s bedömningar anges längre fram i detta beslut. Sammanfattande bedömning Av tillsynen framkommer inget annat än att Trollhättan har väl fungerande rutiner för att erbjuda samtliga barn förskoleplats inom den lagstadgade tiden. Däremot visar tillsynen att det finns brister i arbetet med att säkerställa att samtliga barngrupper i förskolan verkligen har en lämplig sammansättning och storlek. Många barngrupper har växt i kommunen på grund av en ansträngd ekonomisk situation, samtidigt som personaltätheten uttunnats på grund av att många barn har längre vistelsetider. Huvudmannen för förskolan har ett ansvar för att samtliga barngrupper, vid varje tidpunkt har en sammansättning och storlek som innebär att såväl barnens behov av en trygg vistelsemiljö som möjlighet att utvecklas i linje med läroplanens mål säkerställs. Att konsekvensanalyser av volymökningarna i förskolegrupperna görs i efterhand är därför inte tillräckligt. bedömer också att verksamheten inom förskolan inte på ett tillräckligt systematiskt sätt följs upp och utvärderas av huvudmannen. Detta innebär att huvudmannen saknar möjlighet att utifrån kvalificerade analyser fatta välgrundade beslut om åtgärder som på ett tydligt sätt utvecklar verksamheten där det bäst behövs. Att kvalitetsarbetet dessutom ser väldigt olika ut på enhetsnivå innebär att det i kommunen inte finns ett gemensamt systematiskt kvalitetsarbete som utgår från de nationella målen. Kommunen behöver också utveckla systemet för dokumentation och analys, så att detta utgör ett verktyg istället för ett hinder i det långsiktiga utvecklingsarbetet.
4(13) s beslut Föreläggande förelägger med stöd av 26 kap. 10 skollagen (2010:800) Trollhättans kommun att senast den 30 oktober 2015 vidta åtgärder för att avhjälpa påtalade brister. De vidtagna åtgärderna ska senast samma dag skriftligen redovisas för. Förutsättningar för utbildningen i förskolan Huvudmannen ska ge förskolechefen och övrig personal vid förskoleenheterna förutsättningar, så att utbildningen i förskolan är likvärdig och av hög kvalitet. I detta arbete ingår bland annat att informera vårdnadshavare om och erbjuda barn utbildning i förskolan. I arbetet med att skapa nödvändiga förutsättningar ingår bland annat att förse förskoleenheterna med nödvändiga materiella och personalmässiga resurser, samt se till att barngrupperna har en lämplig storlek och sammansättning. I arbetet ingår också att säkerställa att de förskolechefer som är anställda att leda verksamheten vid förskoleenheterna, och den personal som bedriver undervisning, har den behörighet och kompetens skolförfattningarna kräver. Huvudmannen har också ett fungerande system för att ta emot anmälningar om kränkande behandling av barn. Ide fallen utreds kränkningarna och åtgärdas vid behov. Kommunen utövar också sitt tillsynsansvar över fristående förskolor och pedagogisk omsorg vars huvudman kommunen godkänt. Bedömning av brist konstaterar att Trollhättans kommun inte uppfyller författningskraven avseende att: Huvudmannen ser till att barngrupperna har en lämplig sammansättning och storlek, och att barnen i övrigt erbjuds en god miljö. (8 kap. 8 skollagen) Åtgärd bedömer att följande åtgärd behöver vidtas för att avhjälpa bristen. Bristen kan dock avhjälpas även på annat sätt. Huvudmannen ska säkerställa att barngrupperna i kommunens förskolor har en lämplig sammansättning och storlek. Motivering till bedömning av brist
5(13) Enligt skollagen ska huvudmannen se till att barngrupperna har en lämplig sammansättning och storlek och att barnen även i övrigt erbjuds en god miljö. Av förarbetena till skollagen prop. 2009/10:165 s.346 framgår att barngruppernas sammansättning och storlek bör tillgodose det enskilda barnets och gruppens behov i relation till uppdraget. Det anges vidare att bestämmelsen är en viktig markering och bildar utgångspunkt i det dagliga pedagogiska arbetet och i det systematiska kvalitetsarbetet. Därtill anges att även för kommunernas övergripande planeringsarbete ska bestämmelsen kunna användas som riktmärke att utgå ifrån för en flexibel resurstilldelning till olika verksamheter. Det framgår av intervjuer med förvaltningsledning, politiker och förskolechefer att barngruppernas storlek generellt ökat i kommunen efter årsskiftet 2014/15. Detta sammanhänger enligt de intervjuade grupperna med en åtstramning i budget som lett till att antalet timmar räknats upp. Samtidigt beskriver de intervjuade en situation där de barn som har långa vistelsetider på grund av föräldrars förvärvsarbete ökat påtagligt. Nu finns det, enligt såväl förskolechefer som politiker från utbildningsnämnden många föräldrar som behöver mellan 50 och 60 timmar barnomsorg, vilket leder till att personalen på förskolorna behöver täcka fler timmar. Den genomsnittliga avdelningen i Trollhättans kommuns förskolor hade 18,4 barn enligt den redogörelse som huvudmannen lämnat till i januari 2015. Enligt den nationellt sammanställda statistiken från 2014 är det 18,6 barn per avdelning att jämföra med genomsnittet för riket som var 16,9 vid samma tidpunkt. Dock varierar, enligt intervjuade förskolechefer, antalet barn mellan olika förskolor och avdelningar. Såväl tjänstemän på förvaltningen, politiker och förskolechefer uttrycker att de tycker Trollhättans kommun har en hög kvalitet inom förskolan, men beskriver samtidigt en delvis pressad ekonomisk situation. De köhandläggare som intervjuats uttrycker att många förskolor nu behöver ta in fler barn för att klara sin budget, vilket räddar kösituationen, men samtidigt leder det till att det är för många barn i grupperna för att verksamheten ska fungera på ett bra sätt. Förskolecheferna uppger att det inte gjordes någon analys av barngruppernas sammansättning och storlek innan det från politiskt håll fattades beslut om den åtstramning i budget som lett till ökad gruppstorlek. Inte heller de som förskolechefer har fått i uppdrag att göra detta. Däremot, uppger förskolechefer och områdeschefer, har de i områdena och på enheterna gjort konsekvensanalyser, men detta var efter att förändringen genomförts.
6(13) Att de förändrade grupperna inte föregåtts av någon analys bekräftas även vid intervju med tillförordnad förvaltningschef och biträdande förvaltningschef. De säger att det egentligen borde ha gjorts en analys innan förändringen genomfördes, men detta skedde inte. Därför görs det i efterhand istället, uppger de. Förvaltningsledningen beskriver vidare flera orsaker till att barngruppernas storlek ökat i kommunen. Vid sidan av de längre vistelsetiderna är det en kombination av hur ekonomiska medel fördelats i kommunen, att politiken intecknat statliga medel som sedan inte kom och att många nyanlända ökat trycket på verksamheterna. Egentligen finns en politisk vilja att minska grupperna, uttrycker de intervjuade. Barngrupperna tenderar dock att öka för att förskolecheferna ska klara att hålla ekonomin på enhetsnivå. Utredningen visar att huvudmannen inte har en struktur som säkerställer att barngrupperna i Trollhättans förskolor har en lämplig sammansättning och storlek. En kombination av ökade vistelsetider och ekonomiska åtstramningar har lett till att förskolornas personaltäthet minskat och gruppstorleken på flera håll ökat i kommunen, utan att detta har föregåtts av en analys av om alla barngrupper verkligen får en lämplig sammansättning och storlek. Enligt de allmänna råden för förskolan bör såväl huvudmannen som förskolechefen innan ett beslut fattas, eller innan en åtgärd vidtas, genomföra en analys av vilka konsekvenser förändringen kan tänkas få för det enskilda barnet eller barnen i gruppen. Utifrån denna analys ska huvudmannen avgöra vad som är bäst för barnet eller barnen. För att kunna bedöma barnets bästa krävs att ett barnperspektiv anläggs inför alla beslut eller åtgärder som rör barn. Att, som i Trollhättans fall, påbörja konsekvensanalyser efter att förändringen redan genomförts är alltså inte tillräckligt. Huvudmannen har ett ansvar för att se till att alla barn, vid varje tidpunkt erbjuds en god miljö för utveckling och lärande och måste säkerställa att varje förskoleavdelning har förutsättningar att uppfylla läroplanens intentioner. Detta innebär att sådana analyser behöver göras innan beslut fattas som får konsekvenser för barngrupperna i kommunens förskolor. Motivering till föreläggande som ingripande Trollhättans kommuns verksamhet uppfyller inte de krav som följer av gällande föreskrifter. Trollhättans kommun föreläggs därför att fullgöra sina skyldigheter och vidta åtgärder för att avhjälpa bristerna.
2015-07-0'1 7(13) Utveckling av utbildningen i förskolan Huvudmannen ska arbeta kontinuerligt och långsiktigt för att utveckla och förbättra utbildningen i förskolan inom väsentliga områden, i syfte att främja ökad likvärdighet och kvalitet. I detta arbete ingår att huvudmannen skaffar sig kunskap om nuläget vid förskoleenheterna. Denna nuläges bild ska bland annat innefatta resultat avseende förskoleenheternas arbete med att främja barnens utveckling och lärande, och att erbjuda en trygg omsorg i en god miljö fri från kränkande behandling. I arbetet ingår också att följa upp de centrala förutsättningar som huvudmannen ger förskoleenheterna, för att de ska kunna ge barnen en god utbildning och omsorg. Huvudmannen analyserar sedan nulägesbilden i förhållande till de nationella målen, beslutar om vilka förbättringsåtgärder som behövs, samt vidtar dessa åtgärder. När huvudmannen formulerar nuläges bilden ska denna bygga på uppgifter som förskolecheferna tagit fram i sitt eget kvalitetsarbete vid förskoleenheterna, men också på uppgifter huvudmannen själv insamlat (exempelvis nationell statistik, tillsyns- och granskningsrapporter, anmälningar om kränkande behandling, etc). Det ska därför finnas en koppling mellan huvudmannens kvalitetsarbete, och det kvalitetsarbete som förskolechefen tillsammans med förskollärare och övrig personal genomför vid förskoleenheterna. Ett annat viktigt verktyg för att se till att utbildningen och omsorgen är likvärdig är en behovsstyrd resursfördelning, så att resursfördelningen mellan förskoleenheterna anpassas efter enheternas skiftande behov och förutsättningar. Med resurser avses såväl ekonomiska som personalmässiga resurser. Resursfördelningen följs upp och utvärderas, så att en bedömning kan göras i vilken grad den främjar barnens utveckling och lärande. Bedömning av brist konstaterar att Trollhättans kommun inte uppfyller författningskraven avseende att: Inriktningen för huvudmannens kvalitetsarbete är att de nationella mål och krav som anges i styrdokumenten uppfylls. (4 kap. 3 och 5 skollagen) Huvudmannen följer upp resultat inom utbildningen, och dokumenterar denna uppföljning. (4 kap. 3 och 6 g skollagen) Utifrån en analys av det som framkommer i uppföljningen beslutar huvudmannen om nödvändiga utvecklingsåtgärder, och dokumenterar de beslutade åtgärderna. (4 kap. 3 och 6 skollagen)
8(13) Huvudmarmen planerar för genomförandet av utvecklingsåtgärder och genomför dessa. Planeringen och åtgärderna dokumenteras. (4 kap. 3 och 6-7 g skollagen) Åtgärder bedömer att följande åtgärder behöver vidtas för att avhjälpa bristen. Bristen kan dock avhjälpas även på annat sätt. Huvudmannen ska följa upp resultaten inom förskolan i relation till de nationella målen. Huvudmannen ska, utifrån en analys av det som framkommer i uppföljningen besluta om nödvändiga utvecklingsåtgärder. Huvudmannen ska planera för genomförandet av utvecklingsåtgärder och genomföra dessa. Huvudmarmen ska se till att uppföljning, beslut om åtgärder och planeringen för att genomföra dessa dokumenteras. Motivering till bedömning av brist Enligt skollagen ska varje huvudman inom skolväsendet på huvuclmarmanivå systematiskt och kontinuerligt planera, följa upp och utveckla utbildningen. Inriktningen på det systematiska kvalitetsarbetet ska vara att de mål som finns för utbildningen i skollagen och i andra föreskrifter (nationella mål) uppfylls. Det systematiska kvalitetsarbetet ska dokumenteras. Om det vid uppföljning, genom klagomål eller på annat sätt kommer fram att det finns brister i verksamheten, ska huvudmannen se till att nödvändiga åtgärder vidtas. Av den beskrivning av kommunens uppföljningsarbete som huvudmannen på begäran av skickat inför tillsynen framgår att det är mål och resursplanen (MRP) som är det grundläggande styrdokumentet i kommunen. MRP anger långsiktig inriktning och prioriteringar för kommunen som helhet, men också inriktningen och målen för varje verksamhet, exempelvis utbildningsväsendet. Målen för utbildningsnämnden fastställs av nämnden för mandatperioden och bryts sedan ner på verksamhetsnivå. Av de uppföljningsdokument som tagit del av framgår att de tre övergripande mål som nämnden satt upp är att "Varje barns kunskapsutveckling skall stärkas, I Trollhättan skall alla barn ha en bra lärandemiljö och I Trollhättan skall barnen och deras vårdnadshavare ha inflytande över och delaktighet i elevernas lärande och utveckling".
9(13) För uppföljning av dessa mål använder sig kommunen av ett gemensamt digitalt dokumentationsverktyg där respektive förskolechef ska fylla i Resultat, Analys och Åtgärder för respektive mål. Likaledes finns motsvarande dokumentation på övergripande huvudmannanivå. har i samband med tillsynen tagit del av detta dokument benämnt "Dokumentation av systematiskt kvalitetsarbete Förskola". I dokumentet beskrivs översiktligt arbetet i förskolan. Delar av svaren på en enkät som genomförts med vårdnadshavare redovisas också. Exempelvis anges att 79 procent av vårdnadshavarna anser att arbetet i förskolan är fokuserat på barnens utveckling och lärande, under målet "I Trollhättan ska alla barn ha en bra lärandemiljö". Dock analyseras, eller kommenteras inte detta resultat i dokumentet. Även under rubriken Analys återfinns istället kortfattade beskrivningar av hur de arbetar eller ska arbeta i förskolan. Exempelvis anges att "Stora barngrupper med långa vistelsetider kräver kreativitet och nytänkande av pedagoger" och under rubriken Åtgärder inom samma mål anges att de ska ha ett fortsatt fokus på kvalitetsarbetet, att det ska ske en översyn av förskolans miljöer liksom att diskussioner gällande barnsyn, kunskapssyn och lärprocesser ska hållas igång. Beskrivning av konkreta och uppföljningsbara åtgärder från huvudmannens sida saknas dock. Utbildningsnämndens politiker uttrycker i intervju att de har en årscykel som de utgår ifrån när det gäller uppföljning av utbildningsväsendet. De beskriver att de också har muntliga kvalitetsuppföljningar med verksamheterna och att kontaktpolitiker besöker områdena. Det som följs upp för förskolan är miljön och gruppstorleken medan resultat följs upp mer i grundskolan, enligt i intervjuade företrädarna för nämnden. Detta, uttrycker de vidare, sammanhänger med att förskolan är ovana vid att beskriva sina resultat. Vi hamnar lätt i fällan trivsel och mindre i resultat utifrån läroplanen och måste nog ställa fler frågor och efterfråga andra delar, uttrycker en av företrädarna. Utbildningsnämndens politiker ger vidare uttryck för att en svårighet med uppföljningen av förskolan är att kunderna alltid är så nöjda. Föräldrarnas omsorgsbehov är större än deras krav på att förskolan följer styrdokumenten. De förskolechefer som intervjuats beskriver att uppföljningssystemet på enhetsnivå ser olika ut i olika skolområden. Vissa arbetar efter ett årshjul och matrissystem och andra beskriver att de för loggbok över sitt arbete. Vidare uttrycker en förskolechef att det inte finns något gemensamt system för uppföljning i dennes område, utan att uppföljningen utgår ifrån varje chef. Förskolecheferna beskriver dock att de i det digitala uppföljningsverktyget ska infoga sammanställningar av vad som hänt på varje enhet utifrån mål- och resursplanen. Däremot svarar samtliga att de inte kan komma på någon
10 (13) konkret åtgärd från övergripande huvudmannanivå som kan kopplas till uppgifter de lämnat i detta system. Saker som händer sker inte som ett resultat av kvalitetsarbetet. Detta skulle de önska sig mer av, uttrycker de intervjuade förskolecheferna. Några av de intervjuade säger att det systematiska kvalitetsarbetet är ett stort utvecklingsbehov för förskolan och uttrycker att de också skulle vilja ge pedagogerna bra verktyg att följa sina egna processer. Utredningen visar att huvudmannens system för uppföljning, det vill säga insamling, sammanställning och dokumentation av resultaten i förskolan inte motsvarar kraven som kan ställas. Den dokumentation av det systematiska kvalitetsarbetet som tagit del av innehåller endast kortfattade och översiktliga beskrivningar av verksamheten. Vidare är de åtgärder som presenteras inte tydliga, konkreta och uppföljningsbara och det framgår inte heller av analysen hur åtgärderna som anges i dokumentet kan kopplas till resultaten för verksamheten. Att det sker ett muntligt uppföljningsarbete är inte tillräckligt. Detta särskilt eftersom det som efterfrågas främst är kvantitativa mått, exempelvis gruppstorlek och inte hur verksamheten lever upp till de nationella målen. Huvudmannen saknar därmed grund för att planera, genomföra och dokumentera arbetet kring åtgärder för att förbättra verksamheten. Motivering till föreläggande som ingripande Trollhättans kommuns verksamhet uppfyller inte de krav som följer av gällande föreskrifter. Trollhättans kommun föreläggs därför att fullgöra sina skyldigheter och vidta åtgärder för att avhjälpa bristerna.
11(13) På s vägnar o Peter Ekborg Avdelningschef Frida Eek Utredare/Föredragande Bilagor Bilaga 1: Allmänt om tillsynen Bilaga 2: Fakta om förskolan i Trollhättans kommun
12 (13) Bilaga 1: Allmänt om tillsynen granskar regelbundet all skolverksamhet i hela landet, för att se att den följer de lagar, regler och läroplaner som finns för verksamheten. Målet är att bidra till alla barns och elevers lika rätt till god utbildning i en trygg miljö, där alla når minst godkänt i alla ämnen. granskar alla huvudmän, vilket innebär alla kommuner, utbildningsföretag och andra organisationer som driver skolverksamhet. Tillsynen görs vart tredje år. All skolverksamhet som en viss huvudman ansvarar för ingår i tillsynen. Det handlar om förskola, förskoleklass, grundskola, gymnasieskola, grund- och gyrnnasiesärskola, vuxenutbildning, fritidshem och annan pedagogisk verksamhet. Alla skolenheter ingår i tillsynen. prioriterar att besöka de skolor där en hög andel elever riskerar att inte få den utbildning de har rätt till. Det innebär att vi kan stanna längre på dessa skolenheter under själva tillsynsbesöket, men också att vi bättre kan följa upp att eventuella brister åtgärdas och ge råd och vägledning. bedömer om, och i sådana fall på vilket sätt, den granskade verksamheten inte uppfyller de regler som gäller. Myndighetens granskning utgår bland annat från skollagen, förordningar och läroplaner. Bestämmelser som verksamheterna är skyldiga att följa. När har tagit in tillräcklig information gör myndigheten en bedömning av om verksamheten lever upp till de lagar och regler som finns för verksamheten. Alla huvudmän får ett tillsynsbeslut för de verksamheter som huvudmannen ansvarar för. Dessutom får de skolenheter där fördjupat tillsynen och gjort tillsynsbesök ett eget beslut, som bara handlar om den skolenheten. fattar också enskilda beslut avseende huvudmannens ansvartagande över de skolformer som huvudmannen ansvarar för. Innan ett beslut fastställs ges alltid huvudmännen möjlighet att ta del av och lämna synpunkter på de sakuppgifter som Skolinspektion grundar sina bedömningar på. I de fall funnit brister har huvudmannen ansvar för att komma tillrätta med bristerna. Huvudmannen ska också redovisa de åtgärder som har vidtagits i för att åtgärda bristerna. För att följa upp huvudmännens arbete kan flera besök eller andra kontakter bli aktuella då också vill se effekter av de åtgärder som vidtas.
2015-07-0'1 13 (13) Bilaga 2: Fakta om förskolan i Trollhättans kommun Trollhättans kommun ligger i Västra Götalands län i nordvästra Västergötland. Invånarantalet är drygt 55 000 personer. Centralort i kommunen är Trollhättan. Kommunen använder namnet Trollhättans stad. Huvudmannen företräds ytterst av kommunfullmäktige. Det politiska genomförandeansvaret för kommunens utbildning ligger dock hos utbildningsnämnden med 15 ordinarie ledamöter och sju ersättare. Nämndens presidium består av ordförande, förste vice ordförande och andre vice ordförande. Trollhättans stads utbildningsförvaltning verkställer utbildningsnämndens beslut. Organisatoriskt är utbildningsverksamheten uppdelad i fyra geografiska områden med varsin områdeschef. Huvudmannens ansvarsområde omfattar förskola, förskoleklass, fritidshem, grundskola, grundsärskola, särskilda utbildningsformer och annan pedagogisk verksamhet. För gymnasium, gym_nasiesärskola, vuxenutbildning samt särskild utbildning för vuxna och svenska för invandrare är huvudmannaskapet överflyttat till kommunalförbundet Kunskapsförbundet Väst. Förskolan i Trollhättans kommun består av 51 förskolor och ytterligare ett hundratal annordnare av annan pedagogisk verksamhet, främst i form av dagbarnvårdare. Totalt finns, enligt huvudmannens redovisning, 2 686 barn i kommunens förskolor. Vidare finns fem fristående förskolor och flera enskilda huvudmän som bedriver pedagogisk omsorg som står under tillsyn av kommunen.