www.pwc.se Alf Wahlgren, certifierad kommunal revisor Carl-Gustaf Folkeson, revisionskonsult Granskning av ansvarsfördelning mellan arbetsmarknadsnämnd och förvaltning
Innehållsförteckning 1. Inledning... 1 1.1. Bakgrund och revisionskriterier... 1 1.2. Metod och avgränsning...2 2. Granskningsresultat...3 2.1. Är nämndens reglemente aktuellt och tydligt med avseende på ansvarsområde och uppdrag?...3 2.1.1. Bedömning...4 2.2. Är nämndens delegationsordning aktuell och tydlig med avseende på beslutens karaktär, innehåll och delegat?...4 2.2.1. Bedömning...5 2.3. Är innebörden av delegationsordningen känd för nämnden?...5 2.3.1. Bedömning...6 2.4. Är delegationsordningen ändamålsenlig med avseende på gränsdragning mellan delegation och verkställighet?...6 2.4.1. Bedömning...7 2.5. Är anmälan av delegationsbeslut tillfredsställande med avseende på tydlighet och koppling till delegationsordningen?...7 2.5.1. Bedömning... 8 3. Sammanfattande bedömning och rekommendationer...9
1. Inledning 1.1. Bakgrund och revisionskriterier I kommunens reglementen har kommunfullmäktige beslutat om ramarna för styrelsens och nämndernas ansvarsområde och uppdrag. I reglementena fastställs också ramarna för vad styrelsen och nämnderna kan fatta beslut om. Styrelsen och nämnderna kan därefter välja att med stöd av kommunallagen uppdra till utskott, en ledamot/ersättare eller till en anställd i kommunen att besluta på nämndens vägnar i visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Vissa undantag görs, exempelvis får ärenden om mål, inriktning, omfattning eller kvalitet inte delegeras. Syftet med delegation av beslutanderätt är att avlasta nämnden från rutinärenden och underlätta beslutsfattande i dessa typer av ärenden. Beslut som fattats med stöd av delegation är juridiskt sett ett nämndsbeslut dvs. de kan inte ändras av nämnden. För att besluten ska vinna laga kraft krävs dock att de anmäls till nämnden. Nämnderna är fria att själva besluta om hur anmälan av delegationsbeslut ska ske. I kommunala sammanhang gör man vanligtvis åtskillnad mellan nämndsbeslut och förvaltningsbeslut. Nämndsbeslut avser beslut som fattas av nämnd eller av delegat med stöd av delegering från nämnd. Förvaltningsbeslut avser beslut som får fattas av anställd utan att de normalt anmäls till nämnden. Det rör sig då om verkställighetsbeslut i det löpande arbetet. Någon tydlig gräns mellan de två beslutsformerna går inte att ange. Kommunallagen använder begreppet ren verkställighet i bestämmelserna om överklagande. Enligt 10 kap 2 kan nämndbeslut och delegeringsbeslut överklagas medan beslut som är ren verkställighet eller av förberedande art inte kan överklagas. I samband med framtagandet av en risk- och väsentlighetsanalys framfördes en oro över en utveckling där tjänstemän fattar beslut i ärenden som egentligen borde ankommit på styrelsen och nämnderna; det vill säga att rågången mellan förvaltningsbeslut och nämndsbeslut upplevs som otydlig. Revisionsfråga: Är ansvarsfördelning mellan arbetsmarknadsnämnd och förvaltning ändamålsenlig utifrån kommunallagens regler? Revisionskriterier: Är nämndens reglemente aktuellt och tydligt med avseende på ansvarsområde och uppdrag? Är nämndens delegationsordning aktuell och tydlig med avseende på beslutens karaktär, innehåll och delegat? Är innebörden av delegationsordningen känd för nämnden? 1 av 10
Är delegationsordningen ändamålsenlig med avseende på gränsdragning mellan delegation och verkställighet? Är anmälan av delegationsbeslut tillfredsställande med avseende på tydlighet och koppling till delegationsordningen? 1.2. Metod och avgränsning I granskningen har intervjuer gjorts med arbetsmarknadsnämndens arbetsutskott och förvaltningschef. Granskningen har innefattat analys av arbetsmarknadsnämndens reglemente, delegationsordning, protokoll och tjänsteskrivelser. Rapporten har varit föremål för sakgranskning. 2 av 10
2. Granskningsresultat 2.1. Är nämndens reglemente aktuellt och tydligt med avseende på ansvarsområde och uppdrag? Arbetsmarknadsnämndens reglemente är daterat den 28 februari 2011 och fastställdes med anledning av kommunfullmäktiges beslut om ny politisk organisation. I februari 2013 kom ett förtydligande av reglementet vad gäller arbetsmarknadsnämndens ansvar för ensamkommande barn och ungdomar. Reglementet utgörs av 13 paragrafer varav 1 till 4 beskriver arbetsmarknadsnämndens uppgifter och ansvarsområde. I paragraf fem regleras inskränkning av nämndens uppgifter och ansvarsområde vid extraordinär händelse. Det handlar om att kommunstyrelsen ska utgöra krisledningsnämnd då vissa i förväg angivna omständigheter föreligger och innebär att krisledningsnämnden övertar verksamhetsansvar och beslutanderätt från arbetsmarknadsnämndens område. Av reglementet framgår att arbetsmarknadsnämnden ska fullgöra uppgifter och ansvar vad gäller: kommunens arbetsmarknadsinsatser för att förebygga arbetslöshet eller minska verkningarna av arbetslöshet samt erbjuda utbildning för att ge förutsättningar till egenförsörjning försörjningsstöd och ekonomiskt bistånd enligt socialtjänstlagen integrationsfrågorna, bl.a. integrationsplaner och verksamheten för ensamkommande barn och ungdomar kommunens informations- och uppföljningsansvar för unga i åldern 16 till 20 år samordning av insatser för unga i åldern 16 till 24 år råd och anvisningar i budget- och skuldfrågor till skuldsatta personer samt för vräkningsförebyggande arbete dödsboanmälan och socialnämnds övriga uppgifter enligt ärvdabalken Utöver ovan angivna ansvar och uppgifter åligger det arbetsmarknadsnämnden att ha det yttersta ansvaret för att de som vistas i kommunen får det stöd och det bistånd som de behöver enligt 4 kap. socialtjänstlagen. Förtydligandet av reglementet gällde nämndens ansvarsområde avseende ensamkommande barn och ungdomar vilket innebär att det åligger nämnden att ansvara för handläggning och myndighetsutövning som ankommer på socialnämnden i enlighet med b.la. socialtjänstlagen (2001:453), föräldrabalken (1949:381) och lagen (1990:52) med särskilda bestämmelser om vård av unga. 3 av 10
Enligt 4 i reglementet åligger det arbetsmarknadsnämnden att inom ramen för ansvaret för SFI-verksamheten beställa verksamheten av bildningsnämnden utifrån fastställda politiska mål och riktlinjer. Enligt reglementets 7 kan arbetsmarknadsnämnden utfärda direktiv och instruktioner för förvaltningschefen. Några sådana direktiv har arbetsmarknadsnämnden inte utfärdat. I intervju uppger förvaltningschefen att reglementet är ett hopklipp från tidigare organisation men att den i stort sett är bra. Dock finns det vissa begrepp i reglementet som idag kan upplevas som föråldrade som exempelvis integrationsplaner. Arbetsmarknadsnämndens arbetsutskott anser att reglementet är aktuellt och att de har kontroll på reglementet. 2.1.1. Bedömning Utifrån intervjuer och granskning av nämndens reglemente bedömer vi att arbetsmarknadsnämndens reglemente är aktuellt och tydligt med avseende på ansvarsområde och uppdrag. 2.2. Är nämndens delegationsordning aktuell och tydlig med avseende på beslutens karaktär, innehåll och delegat? Arbetsmarknadsnämndens delegationsordning från 2013-12-09 är uppdelad i fyra delar: 1. Allmänna ärenden 2. Ekonomiskt bistånd, introduktionsersättning och övrig myndighetsutövning 3. Myndighetsutövning ensamkommande barn och ungdomar 4. Yttrande, överklagande och uppgiftslämnande Delegationsordningen omfattar följande åtta delegater: arbetsutskott, arbetsmarknadsnämndens ordförande, förvaltningschef, arbetsmarknadschef, enhetschef, handläggare försörjningsstöd, handläggare ensamkommande flyktingbarn och administrativ assistent. De allmänna ärendena (del 1) är uppdelade i fem kategorier: Brådskande ärende (1 ärende), Personalärenden (11 ärenden), Upphandling inom respektive enhets verksamhetsområde där upphandlingen ryms inom budget (3 ärenden), Representation enligt policy för representation (3 ärenden) samt Övrigt (7 ärenden). Totalt 25 ärenden. Del 2 är indelat i tre ärendekategorier: Beslut Ekonomiskt bistånd (25 ärenden), Introduktionsersättning (9 ärenden) och Övrigt inom myndighetsutövning (5 ärenden). Totalt 39 ärenden. 4 av 10
Delegationsordningens del 3 innehåller tre ärendekategorier: Beslut om särskilda kostnader för ensamkommande barn och ungdomar (1 ärende), Familjehem/HVB/kontaktfamilj/kontakperson/LVU (32 ärenden) och Familjerätt (6 ärenden). Totalt 39 ärenden. Del fyra innehåller 16 beslutsärenden. Sammanlagt innehåller arbetsmarknadsnämndens delegationsordning 114 beslutsärenden fördelat på 12 ärendekategorier. Arbetsmarknadsnämndens delegationsordning är komplex och inom deras område finns speciallagstiftning som påverkar hur beslut får fattas. Förutom kommunallagen är det bland annat socialtjänstlagen, föräldrabalken, lagen om vård av unga samt lagen om vård av missbrukare som måste tas i beaktande. Enligt socialtjänstlagen (SoL) 10 kap 4-6 begränsas möjligheten att delegera beslut på socialnämndens vägnar. Enligt SoL kap. 10 4 får uppdrag att besluta på socialnämndens vägnar endast ges åt en särskild avdelning som består av ledamöter eller ersättare i nämnden i ärenden som är en uppgift för nämnden. I paragrafen anges vilka lagrum som denna paragraf är tillämplig på. I vår granskning av arbetsmarknadsnämndens delegationsordning noterar vi att den innehåller beslutsärenden där felaktigt lagrum och delegat anges. Det gäller beslutsärende nr 5.7 och 10.32 som avser beslut om mottagande av ärende från annan kommun. Hänvisningen i detta ärende till 16 kap 1 SoL är inte aktuell längre då lagen har upphävts genom annan lag. I delegationsordningen finns beslutsärende nr 10.21 och 10.22 som avser beslut om regelbunden kontakt med särskilt utsedd kontaktperson eller behandling i öppna former samt prövning av beslut om förebyggande insats skall upphöra att gälla. I dessa båda ärenden anges enhetschef som delegat vilket är i strid med vad som anges 10 kap 4 i SoL. Där framgår det att dessa beslut inte får delegeras till tjänsteman. Efter genomgång av fattade beslut för granskningsperioden kan vi dock konstatera att inga beslut har fattats med hänvisning till delegationsordningens beslutsärende nr 10.21 och 10.22. 2.2.1. Bedömning Utifrån intervjusvaren och gjorda iakttagelser i delegationsordningen gör vi bedömningen att arbetsmarknadsnämndens delegationsordning inte i alla delar är aktuell och tydlig med avseende på beslutens karaktär, innehåll och delegat. 2.3. Är innebörden av delegationsordningen känd för nämnden? Arbetsmarknadsnämndens delegationsordning är som framgått av förra avsnittet ganska omfattande, med många beslutsärenden och relativt många beslutsdelegater. I intervjun med arbetsmarknadsnämndens arbetsutskott framhålls att varje ledamot har ett eget ansvar för att känna till innebörden i delegationsordningen samt vilka konsekvenser det blir när tjänstemän beslutar för 5 av 10
nämndens räkning. Nämndens ordförande uppger att det är sannolikt att arbetsmarknadsnämndens övriga ledamöter känner till vad delegationsordningen handlar om. Enligt förvaltningschefen har förvaltningen haft utbildningsdagar för arbetsmarknadsnämnden kring delegationsordningen. Förvaltningschefen tror inte att samtliga ledamöter känner till alla delar i delegationsordningen. 2.3.1. Bedömning Utifrån genomförda intervjuer med arbetsmarknadsnämndens arbetsutskott och förvaltningschef bedömer vi att innebörden av delegationsordningen är relativt känd för nämnden. Det är viktigt att hela socialnämnden känner till innebörden av delegationsordningen och därför bör samtliga ledamöter i nämnden erbjudas ytterligare utbildningsinsatser i ämnet. 2.4. Är delegationsordningen ändamålsenlig med avseende på gränsdragning mellan delegation och verkställighet? Kommunala beslut kan delas upp i antingen nämndsbeslut eller förvaltningsbeslut. Nämndsbeslut avser beslut som fattas av nämnd eller av delegat med stöd av delegering från nämnd. Förvaltningsbeslut avser beslut som får fattas av anställd utan att de normalt anmäls till nämnden. Det rör sig då om verkställighetsbeslut i det löpande arbetet. Mellan dessa två beslutsformer går det inte att ange någon tydlig gräns. I kommunallagens bestämmelser om överklagande användes begreppet ren verkställighet. Nämndbeslut och delegeringsbeslut kan enligt 10 kap. 2 överklagas medan beslut som är ren verkställighet eller av förberedande art inte kan överklagas. Ett riktmärke för att särskilja de båda beslutsformerna är att de beslut som fattas i det dagliga arbetet och som styrs av regler, riktlinjer, arbets- och rutinbeskrivningar är ren verkställighet och ingår i gruppen förvaltningsbeslut. Exempel på förvaltningsbeslut kan vara debitering av avgifter enligt fastställd taxa eller inköp av varor från leverantör där kommunen tecknat ramavtal. En annan skiljelinje är de rättigheter som följer av arbetsrättslig lagstiftning eller kollektivavtal. I dessa fall finns litet eller inget utrymme för att fatta delegationsbeslut. Arbetsmarknadsnämndens arbetsutskott uppger i intervjun att det har funnits många externa projekt inom förvaltningen där man känt ett behov av att delvis lyfta tillbaka beslutsbefogenheten till nämnden eftersom nämnden vill ha större insyn. Enligt förvaltningschefen så finns det utöver lagstiftningen i SoL, inga klara och tydliga skiljelinjer mellan delegation och verkställighet. Dock är det tydligt inom förvaltningen att så fort det är en principiell fråga av ekonomisk karaktär så ska den upp till arbetsmarknadsnämnden för beslut. 6 av 10
I vår granskning av delegationsordningen noterar vi att arbetsmarksnadsnämnden har varit konsekvent i att delegera beslutanderätten till antingen tjänstemän eller till nämndens arbetsutskott allteftersom det är påkallat utifrån rådande lagstiftning. 2.4.1. Bedömning Mot bakgrund av gjorda iakttagelser avseende delegationsordningens utformning och vad som framkommit i intervjuer gör vi bedömningen att delegationsordningen är ändamålsenlig med avseende på gränsdragning mellan delegation och verkställighet. 2.5. Är anmälan av delegationsbeslut tillfredsställande med avseende på tydlighet och koppling till delegationsordningen? I arbetsmarknadsnämndens delegationsordning står det i inledningen att anmälan av delegationsbeslut ska ske till nämnden vid varje sammanträde, och att protokollen ska vara skrivna så att det i efterhand är möjligt att fastslå vilka delegationsbeslut som avrapporterats vid ett visst sammanträde. Arbetsutskottet uppger i intervjun att information om delegationsbeslut eller delegationsärenden tillhandahålls genom pärmar som cirkulerar på sammanträdet. Information om delegationsärenden får ledamöterna också genom att samtliga handlingar i ett ärende skickas till respektive ledamots läsplatta. Förvaltningschefen anser att anmälan är tillfredsställande och att det finns underlag bakom varje delegationsärende och att det av handlingarna framgår vad beslutet handlar om och vem som har fattat beslutet. I granskningen av arbetsmarknadsnämndens protokoll från juni 2013 till september 2014 framgår det att redovisning av delegationsärende är en fast punkt på dagordningen. Återkommande delegationsärenden som redovisas i protokollen är: Förteckning av beslut på delegation för perioden x y, Utbetalningar av ekonomiskt bistånd, Redovisning av yttranden till Förvaltningsrätten i Malmö. I övrigt redovisas olika ärenden som exempelvis: Anbudsunderlag, utvärdering samt tilldelningsbeslut avseende direktupphandling körkortsteori, bedömning avseende behovet av körtimmar samt körtimmar för B-körkort. Arbetsmarknadsnämndens arbetsutskott beslutade på delegation att godkänna föreliggande yttrande avseende förslag till målprogram för tillgänglighet. Beslut om omedelbart omhändertagande av barn i enlighet med 6 kap 1 och 2 st LVU. Brådskande ordförandebeslut avseende en föreliggande familjehemsutredning. 7 av 10
Direktupphandling av rekryteringsutbildningar, upphandlingsunderlag, utvärdering av inkomna anbud samt tilldelningsbeslut. Ansökan om uppgradering Rehabarena. Arbetsmarknadsnämndens arbetsutskotts beslut avseende begäran om överflytt av ärende jml 2a kap 10 SoL. Av redovisningen ovan konstaterar vi att delegationsärende redovisas i protokollet utifrån skiftande principer. Några ärenden redovisas utan hänvisning till lagrum eller nummer i delegationsordningen. I ett av de två delegationsbeslut som arbetsmarknadsnämndens arbetsutskott anmält i exemplet ovan finns ett ärende med hänvisning till lagrum men inte till delegationsordningen. I det andra ärendet finns ingen hänvisning till någotdera. I beslutet om omedelbart omhändertagande av barn hänvisas till 6 kap 1 och 2 st LVU men inte vem som är delegat. Ej heller framgår lagrum eller hänvisning till delegationsordningen i det brådskande ordförandebeslutet. Utifrån de redovisade exemplen på delegationsärenden noterar vi att hänvisningen till 6 kap 1 och 2 st LVU är felaktig och ska vara 6 1 och 2 st LVU då LVU inte innehåller några kapitel. Enligt delegationsordningen är arbetsmarknadsnämndens arbetsutskott inte delegat i beslut avseende 2a kap 10 SoL och beslutet finns för övrigt inte med i förteckningen. 2.5.1. Bedömning När det gäller anmälan av delegationsbeslut så har arbetsmarknadsnämnden satt upp två kriterier: 1) anmälas vid varje sammanträde samt 2) vara skrivna så att det i efterhand är möjligt att fastslå vilka delegationsbeslut som avrapporterats vid ett visst sammanträde. Vi kan utifrån genomförd granskning av urvalet protokoll konstatera att båda kriterierna är uppfyllda. Däremot bedömer vi att anmälan av delegationsbeslut i protokollen inte är tillfredsställande med avseende på tydlighet och koppling till delegationsordningen. 8 av 10
3. Sammanfattande bedömning och rekommendationer I granskningen av ansvarsfördelningen mellan arbetsmarknadsnämnden och förvaltningen har följande bedömningar gjorts: Reglementet är aktuellt och tydligt med avseende på ansvarsområde och uppdrag. Delegationsordningen är inte i alla delar aktuell och tydlig med avseende på beslutens karaktär, innehåll och delegat. Innebörden av delegationsordningen är relativt känd för nämnden. Delegationsordningen är ändamålsenlig med avseende på gränsdragning mellan delegation och verkställighet. Anmälan av delegationsbeslut är inte tillfredsställande med avseende på tydlighet och koppling till delegationsordningen. Revisionsfrågan Granskningens revisionsfråga har varit: Är anvarsfördelning mellan arbetsmarknadsnämnd och förvaltning ändamålsenlig utifrån kommunallagens regler? Efter genomförd granskning och genomgång av samtliga revisionskriterier, gör vi bedömningen att anvarsfördelningen mellan arbetsmarknadsnämnden och förvaltningen inte fullt ut är ändamålsenlig utifrån kommunallagens regler I samband med vår granskning har vi identifierat några förbättringsområden och rekommenderar: att samtliga ledamöter i nämnden erbjuds ytterligare utbildningsinsatser angående innebörden av delegationsordningen. att arbetsmarknadsnämnden omarbetar delegationsordningen i de delar som anger fel lagrum och delegat. att redovisning av delegationsbeslut i protokollet ges en tydligare koppling till delegationsordningen. 9 av 10
Carl-Gustaf Folkeson Projektledare Alf Wahlgren Uppdragsledare 10 av 10