PROMEMORIA Datum 2006-12-15 FI Dnr 06-10630-200 Författare Martin Blåvarg, Tomas Flodén, Katarina Höller Reviderad föreskrift för bestämmande av diskonteringsränta Finansinspektionen P.O. Box 6750 SE-113 85 Stockholm [Sveavägen 167] Tel +46 8 787 80 00 Fax +46 8 24 13 35 finansinspektionen@fi.se www.fi.se Sammanfattning FI föreskriver vilken diskonteringsränta livbolag och tjänstepensionskassor ska använda för att beräkna sina åtaganden mot försäkringstagarna. En för hög ränta medför en undervärdering av åtagandena, vilket medför ett försvagat skydd för försäkringstagarna. Skälen till att FI väljer att reglera detta är behovet av likabehandling och konkurrensneutralitet mellan företagen, men även att åstadkomma en tydlighet i regleringen. En reglering medför också att FI:s möjlighet att ingripa mot de företag som använder en för hög ränta för denna värdering förbättras. I förhållande till det remitterade förslaget ändrar FI metoden för att ta fram diskonteringsräntan. I stället för att utgå från statsobligationsräntan ska diskonteringsräntan bestämmas utifrån ett genomsnitt av statsobligationsräntan och swapräntan. Genom detta kommer diskonteringsräntan bestämmas utifrån ett bredare utbud av finansiella instrument. Därmed minskar risken för att obalanser i utbud och efterfrågan på statsobligationer leder till en konstlat låg nivå på diskonteringsräntan, vilket av många remissinstanser framhållits som en risk. Bakgrund Finansinspektionen remitterade den 16 november 2006 ett förslag om att föreskriva vilken metod som livbolag och tjänstepensionskassor ska använda för att ta fram de diskonteringsräntor som används för beräkning av försäkringstekniska avsättningar avseende tjänstepensioner. Förslaget innebar en viss precisering av den s.k. aktsamhetsprincipen som infördes vid genomförandet av tjänstepensionsdirektivet. När det ursprungliga förslaget lades fram gavs en utförlig motivering av de överväganden som låg till grund för FI:s förslag. I denna promemoria sammanfattas dessa överväganden. I den slutliga föreskriften har vissa ändringar gjorts i förhållande till det ursprungliga förslaget. Övervägandena som ligger till grund för dessa ändringar motiveras mer utförligt. 1(6)
Överväganden Reglering av diskonteringsräntan i föreskrift Flertalet remissinstanser motsätter sig en reglering av diskonteringsräntan. De anser att det förslag FI presenterar strider mot den kvalitativa regleringsprincip som införts vid genomförandet av tjänstepensionsdirektivet och att det är ett steg tillbaka till den tidigare mer detaljstyrande regleringen. Vidare anser de att den internationella utvecklingen bör beaktas samt att det är olyckligt om Sverige skulle införa strängare regler för hur diskonteringsräntan ska beräknas än vad flertalet andra medlemsstater tillämpar. FI anser att de skäl för en reglering som angivits i motiveringen till det ursprungliga förslaget väger tyngre än de problem som remissinstanserna fört fram. Valet av diskonteringsränta är av stor betydelse för skyddet för försäkringstagarna, eftersom en alltför hög ränta riskerar att medföra att åtagandena gentemot försäkringstagarna undervärderas. Enligt FI:s bedömning bör en diskonteringsränta som är att betrakta som riskfri användas. Några företag har hittills under 2006 använt en ränta som är avsevärt högre än statsobligationsräntan, som är den gängse använda riskfria räntan. Aktsamhetsprincipen är enligt FI inte tillräckligt tydlig för att FI ska kunna ingripa mot företag vars metod för att välja ränta visserligen leder till en inte helt riskfri men som ändå inte med säkerhet kan anses som oaktsam. Vidare medför en reglering av diskonteringsräntan att alla företag kommer använda ungefär samma diskonteringsränta. Därmed kan den finansiella ställningen i tjänstepensionsföretag bedömas och jämföras på ett likvärdigt sätt. Konkurrensneutralitet uppstår mellan företagen. Vad gäller andra länders hantering av diskonteringsräntan stämmer det inte att andra EU-länder inte reglerar denna. Praxis inom EU är att reglera metoden för beräkning av diskonteringsräntan alternativt exakt vilken ränta som ska användas för diskontering. Majoriteten av länderna inom EU använder fortfarande en högsta ränta (som bestäms av den nationella tillsynsmyndigheten) för diskontering. FI har därmed inte en mer restriktiv tolkning av tjänstepensionsdirektivet när det gäller reglering för diskontering. Utan en reglering av diskonteringsräntan skulle risken vara stor att fler företag än det fåtal som hittills använt en högre diskonteringsränta skulle höja nivån på sina räntor. Därmed skulle en mer utbredd undervärdering av åtagandena mot försäkringstagarna riskera att uppstå. 2
Val av metod för beräkning av diskonteringsräntan I det remitterade förslaget stadgades att diskonteringsräntan skulle bestämmas med utgångspunkt i statsobligationsräntor med motsvarande löptid som de försäkringstekniska avsättningarna. Ett stort antal remissinstanser argumenterar för att bolagen bör få diskontera sin skuld med swapräntan istället för med statsobligationsräntan. De anger att problemet med räntan på statsobligationerna är att volymen på utestående obligationer med lång löptid är förhållandevis begränsad jämfört med pensionsskuldens storlek. Swapräntan anses därmed bättre spegla ränteläget och den är mindre sårbar ur likviditetshänseende. Utbudet på långa statsobligationer är lågt och efterfrågan är betydligt högre vilket trycker ner räntan till en konstlat låg nivå. Några remissinstanser hänvisar till trafikljusmodellen och att om många bolag samtidigt skulle efterfråga långa statobligationer på grund av deras goda matchningsegenskaper i trafikljusmodellen, skulle det pressa ner räntenivåerna på dessa och ytterligare öka efterfrågan. FI instämmer i att det finns problem av sådan karaktär som dessa remissinstanser påpekar. Även om problemen enligt FI:s bedömning inte är betydande idag, kan de få större vikt om de långa räntorna faller avsevärt i förhållande till dagsläget. FI menar också att det finns argument för att en teoretiskt korrekt riskfri ränta är något högre än statsobligationsräntan och att denna sannolikt ligger någonstans mellan statsobligationsräntan och swapräntan. Detta stöds av den promemoria från Riksbanken som bilagts det ursprungliga förslaget, samt flera av de akademiska artiklar som hänvisas till i den promemorian. Mot denna bakgrund ändrar FI den föreslagna regleringen så att diskonteringsräntan i stället ska beräknas utifrån ett genomsnitt av statsobligationsräntan 1 och swapräntan. En fördel med detta är att diskonteringsräntan därmed beräknas utifrån prisbildningen på ett bredare utbud av finansiella instrument, det vill säga både statsobligationer och swappar. Risken för att obalanser i utbud och efterfrågan pressar ner diskonteringsräntan på ett konstlat sätt blir därmed mindre. I det ursprungliga förslaget skulle diskonteringsräntor med en längre löptid än den längsta statsobligationen beräknas utifrån swapräntan minus ett avdrag, som beräknades utifrån ränteskillnaden mellan den längsta statsobligationen och motsvarande swap. Flera remissinstanser har pekat på risken för att en stor efterfrågan på den längsta statsobligationen skulle leda till en artificiellt låg ränta, och därmed en alltför stor ränteskillnad i förhållande till swappen. Eftersom denna ränteskillnad i den föreslagna metoden styr diskonteringsräntan för de längre åtagandena, kan effekten av detta bli betydande för tjänstepensionsföretagen. 1 Liksom i det ursprungliga förslaget avses s.k. nollkupongräntor när statsobligationer här diskuteras. 3
FI instämmer i att denna risk finns och har därför anpassat beräkningen av denna ränteskillnad. Förutom att avdraget baseras på halva ränteskillnaden mellan statsobligationer och swappar, i konsistens med den huvudsakliga principen i den ändrade regleringen, ska hänsyn inte bara tas till räntan på den allra längsta statsobligationen. Avdraget som ska göras från swapräntor som är längre än den längsta statsobligationen ska beräknas utifrån halva genomsnittet av ränteskillnaden mellan swappar och de tre längsta statsobligationerna. Därmed blir effekten av en hög efterfrågan på den allra längsta statsobligationen inte lika avgörande. För de diskonteringsräntor som är längre än den längsta swapräntan ska enligt samma princip som i det remitterade förslaget räntan var densamma som den längsta räntan som går att beräkna enligt de ovan beskrivna metoderna. Övriga aspekter Flera remissinstanser har påtalat att även swappar har ett begränsat utbud och att swapräntor därför kan påverkas av efterfrågeaspekter på motsvarande sätt som statsobligationsräntor. I den beslutade regleringen har det mot denna bakgrund gjorts ett tillägg i förhållande till förslaget, där det framhålls att de marknadsräntor (såväl swap- som statsobligationsräntor) som metoderna utgår från ska representera finansiella instrument som är likvida och som går att förvärva. Skälet till detta är att enbart räntor som härrör från en handel som ger upphov till priser av godtagbar kvalitet ska kunna användas för beräkningarna. FI har tidigare pekat på att det förefaller orimligt att statsobligationer ska få ett riskinnehåll i trafikljusmodellen. Om inte diskonteringen sker med statsobligationsräntan uppstår en viss, om än liten, ränterisk mellan en investering i statsobligationer och värderingen av åtagandena, även vid en perfekt löptidsmatchning. Därför anser FI att företagen i trafikljusmodellen inte ska behöva beräkna och beakta denna ränterisk. En motsvarande ränterisk uppstår även vid investeringar i ränteswapar. Motiv för att inte heller beakta denna ränterisk finns enligt FI:s uppfattning inte på samma sätt som för statsobligationerna. Denna risk ska därför även fortsättningsvis beaktas i trafikljusmodellen. Det beslutade förslaget FI föreskriver vilken metod instituten ska använda för att bestämma diskonteringsräntan för nominella räntor. Instituten kan på egen hand konstruera avkastningskurvor utifrån den föreslagna metoden. Föreskriften är formulerad enligt följande (den tryckta versionen av föreskriften är den officiellt giltiga): 1 Den nominella räntan för verksamhet avseende tjänstepensionsförsäkring ska väljas som genomsnittet mellan de marknadsräntor som anges i andra och tredje styckena.var och en av räntorna ska 4
väljas med utgångspunkt från löptiden på de kassaflöden som ska värderas eller från genomsnittet av sådana kassaflöden och från den valuta som försäkringsåtagandena är betalbara i. De finansiella instrument som räntan avser ska vara likvida och möjliga att förvärva på marknaden. Den ena räntan som avses i första stycket är vid var tid gällande marknadsränta på statsskuldsväxlar eller statsobligationer, med tillägg av framtida kupongräntans värde (så kallad nollkupongsränta). Den andra räntan som avses i första stycket är vid var tid gällande marknadsränta på avtal om byte av räntebetalningar (så kallad swapränta). 2 Om det inte går att fastställa räntan som avses i 1 andra stycket, ska räntan i stället väljas med utgångspunkt från räntan enligt 1 tredje stycket med samma löptid. Från denna ränta ska avdrag göras enligt 3. Vid val av räntan gäller 1 första stycket andra och tredje meningen. 3 Avdrag enligt 2 ska göras med halva genomsnittsvärdet av skillnaden mellan den längsta nollkupongsränta som kan härledas från var och en av de tre statsobligationer som har längst löptid kvar till förfall, och motsvarande swapränta. 4 Om det inte går att fastställa räntan som avses i 1 eller 2 ska räntan bestämmas som den ränta med längst löptid som kan beräknas enligt 1 eller 2 och 3. Övrigt Den nya föreskriften innebär på samma sätt som enligt det remitterade förslaget att den gällande föreskriften FFFS 2005:23 upphävs och att bestämmelserna i sak oförändrade överförs till 2 kap. i den nya föreskriften. Konsekvensanalys Föreskriften medför att samtliga livbolag som har tjänstepensionsverksamhet och tjänstepensionskassor måste ändra sina nuvarande metoder för att bestämma diskonteringsräntan. Den nya metoden kommer att för merparten av företagen att resultera i en högre diskonteringsränta än de metoder som idag används. Detta innebär att merparten av företagen får ett något lägre värde på sina försäkringstekniska avsättningar med den nya metoden. Fyra företag har dock använt metoder för bestämmandet av diskonteringsräntan som ger som en högre diskonteringsräntan än den nu beslutade metoden. För dessa företag innebär beslutet att de kommer att bli tvungna att använda en läg- 5
re diskonteringsränta. En uppskattning av vad effekten skulle ha blivit på deras försäkringstekniska avsättningar om den nya metoden hade använts vid värderingen vid kvartal 2 i år visar på en ökning med 2,5 procent, 3 procent, 4 procent respektive 6 procent för dessa företag. För riskmätningen i trafikljusmodellen innebär beslutet att swappar och andra räntebärande tillgångar som har en ränta som är högre än statsobligationsräntan kommer att ge ett något lägre bidrag till den totala risken än vad som för närvarande är fallet. Det är marginalen till den riskfria räntan som styr hur stor risk som rapporteras i trafikljuset för dessa instrument. Eftersom den riskfria räntan enligt förslaget läggs på en högre nivå än vad som används av de flesta institut idag, kommer den marginalen att minska. Statsobligationer kommer även fortsättningsvis att definitionsmässigt betraktas som riskfria i trafikljusmätningen, trots att de handlas till en lägre ränta än den som används för värdering av åtagandena. Föreskriften innebär att diskonteringsräntan blir mindre känslig för överefterfrågan av enskilda obligationer eller swappar än i det remitterade föeslaget. Anledningen är dels att den bestäms från såväl swapräntan som statsobligationsräntan, dels att instituten har möjlighet att bortse från instrument med låg likviditet vid bestämmandet av diskonteringsräntan. Risken för att obalanser i utbud och efterfrågan pressar ner diskonteringsräntan på ett konstlat sätt blir därmed mindre. Vid rapporteringen kvartal tre var det fortfarande enbart understödsföreningen Prometheus som rapporterade rött ljus. Hade det nya förslaget gällt vid den tidpunkten gör FI bedömningen att inga ytterligare bolag hade rapporterat rött ljus. 6