1 VERKNINGARNA AV EN EVENTUELL MILITÄR ALLIERING PÅ UTVECKLANDET AV FINLANDS FÖRSVARSSYSTEM OCH FÖRSVARSFÖRVALTNINGEN Försvarsminister Jan-Erik Enestam tillsatte 4.2.2003 en arbetsgrupp med uppgift att i samband med beredningen av 2004 års säkerhets- och försvarspolitiska redogörelse göra en utredning av en eventuell allierings verkningar på utvecklandet av Finlands försvarssystem och försvarsförvaltningen. Utredningen stöder också det i redogörelserna av år 1997 och 2001 konstaterad behovet att utveckla försvarsmaktens internationella samverkansförmåga samt att skapa beredskap att ta emot hjälp i en krissituation. Utredningen gjordes som tjänsteuppdrag i samarbete mellan försvarsministeriet och huvudstaben. För styrningen av utredningsarbetet svarade en ledningsgrupp med avdelningschefen, överdirektör Pauli Järvenpää från försvarsministeriet som ordförande, generalmajor Ari Puheloinen från huvudstaben som viceordförande samt avdelningschef Eero Lavonen, forskningschef Juha Martelius och försvarsrådet Helena Partanen från försvarsministeriet samt överste Veli-Pekka Parkatti från huvudstaben som medlemmar. Sekreterare för ledningsgruppen var konsultativa tjänstemannen Janne Kuusela från försvarsministeriet. I enlighet med uppdraget utarbetades utredningen med iakttagande av indelningen i MAPprogrammet (Membership Action Plan) som användes av NATO vid den senaste utvidgningsrundan. I enlighet med den behandlas vid granskningen av den militära allieringen fem olika delområden: politiska och ekonomiska, försvars- och militära, resurs-, säkerhets- samt rättsliga frågor. Som stöd för ledningsgruppen i dessa frågor arbetade undergrupper som organiserats så, att de politiska frågorna har utretts under ledning av försvarsrådet Helena Partanen, de militära frågorna under ledning av generalmajor Hannu Herranen, resursfrågorna under ledning av handelsrådet Arto Koski, säkerhetsfrågorna under ledning av säkerhetschef Kalevi Mäkinen och de rättsliga frågorna under ledning av lagstiftningsdirektör Seppo Kipinoinen. Utredningsarbetets målsättning har varit att utgående från tillgänglig information kartlägga de konkreta verkningarna av en eventuell alliering och de omställningar med tanke på Finlands försvarssystem och försvarsförvaltningen som allieringen skulle förutsätta. Syftet har dessutom varit att utreda de kostnadsverkningar som omställningarna medför. I utredningsarbetet tas inte ställning till frågan om Finland borde alliera sig militärt eller fortsätta att vara icke-allierat. Huvuddelen av det material som använts vid utredningsarbetet är offentligt och tillgängligt i olika NATO-källor. Bakgrundsmaterial har dessutom insamlats i samband med försvarsförvaltningens tjänsteresor till NATO:s huvudkvarter, NATO-staberna och NATO-länderna. Under utredningsarbetets förlopp har det visat sig att de konkreta krav beträffande medlemskapet som kan ställas på Finland och verkningarna av allieringen inte framgår i sin helhet förrän Finland meddelar sin önskan att bli medlem. Utgående från det tillgängliga materialet är det dock möjligt att skapa en relativt noggrann uppskattning av de omställningar som en militär alliering skulle förutsätta i Finlands försvarssystem samt av de kostnader som allieringen skulle medföra. Utredningsarbetets ledningsgrupp och ordförandena för arbetsgrupperna överlämnar högaktningsfullt sin utredning till försvarsministeriet.
2 Helsingfors 27.02.2004 Pauli Järvenpää Ari Puheloinen Eero Lavonen Juha Martelius Helena Partanen Veli-Pekka Parkatti Janne Kuusela Hannu Herranen Arto Koski Seppo Kipinoinen Kalevi Mäkinen
3 1. SAMMANDRAG 1.1 Inledning Det kalla krigets avslutning medförde en grundlig omvärdering av NATO:s roll. NATO hade fyllt sin ursprungliga uppgift och förhindrat utbrottet av en väpnad konflikt mellan de västallierade och Warszawapakten under hela kalla krigets tid. För NATO som sökte sin roll utgjorde de krig som bröt ut år 1992 och som ledde till det forna Jugoslaviens upplösning en vändpunkt där alliansen påvisade sin oumbärlighet också i den nya säkerhetsmiljön. NATO:s strukturer och den samverkanspraxis som skapats under årtiondenas förlopp byggdes ut så att de kunde utnyttjas när det blev aktuell att lösa nya säkerhetsproblem. På 1990-talet var tyngdpunkterna i NATO:s verksamhet förlagda förutom till det traditionsenliga gemensamma försvaret av medlemsländerna också till krishanteringsoperationerna på Balkan, inledandet av samarbete med de forna fiendeländerna inom ramen för partnerskapsprogrammet samt förberedelserna för att ta emot nya medlemmar. Efter de terrorattentat som New York och Washington utsattes för övergick utformningen av NATO:s roll återigen till ett nytt utvecklingsskede. NATO:s toppmöte i Prag i november 2002 blev i alliansens historia ett förändringsmöte. Utgående från de beslut som fattades i Prag började man utveckla NATO:s förmåga att bemöta nya slag av hot mot säkerheten. Också i den nya situationen förblir NATO:s kärna alltjämt det på kollektiva säkerhetsgarantier baserade gemensamma försvaret av medlemsländerna. Vad verksamhetsmodellen beträffar är NATO alltjämt en traditionell internationell organisation, där besluten fattas utgående från enhällighetsregeln eller koncensus. NATO:s av alla medlemsländer gemensamt godkända ståndpunkt uppstår vid intensiva förhandlingar som förs på många plan mellan medlemsländerna. NATO:s förpliktelse gällande ett gemensamt försvar, artikel 5 i Nordatlantiska fördraget, möjliggör hjälp på olika nivåer och av olika karaktär från medlemsländerna till ett medlemsland som blivit föremål för angrepp, och förpliktar medlemsländerna att bistå det angripna landet genom att vidta sådana åtgärder, däribland användning av väpnad makt, som var och en av dem anser vara nödvändiga. NATO har inte egna trupper, utan alliansen agerar genom att använda de trupper och andra resurser som medlemsländerna erbjudit den. Varje medlemsland beslutar självständigt och i enlighet med de nationella beslutsförfarandena om slaget och omfattningen av den hjälp som ges. Beslutet om att ta artikel 5 i bruk fattades för första gången i september 2001 efter de terrorattacker som Förenta Staterna blev föremål för. De övriga NATO-länderna förband sig att stöda Förenta Staterna bl.a. genom att lova ställa sin hamnar, flygfält och luftrum till Förenta Staternas förfogande. Också NATO:s gemensamma AWACS-luftbevakningsplan som hörde till beredskapstrupperna ställdes till förfogande för bekämpning av terrorismen. Beslutets främsta betydelse var dock budskapet om alliansens enighet vid bekämpningen av terrorismen. Deltagandet i sådana NATO-operationer som inte omfattas av artikel 5 är frivilligt. Exempel på dylika operationer är såväl de NATO-ledda krishanteringsoperationerna som de på våren 1999 genomförda luftangreppen med anledning av Kosovokrisen. Finland har fr.o.m. år 1996 deltagit i NATO-ledda krishanteringsoperationer först på Balkan (IFOR/SFOR, KFOR) och senare i Afghanistan (ISAF). Detta har möjliggjorts av NATO:s partnerskapsprogram, inom vars ram de erforderliga samverkansarrangemangen mellan alliansen och partnerländerna har skapats och där man gemensamt har utvecklat och övat militär samverkansförmåga.
4 Vid toppmötet i Prag i november 2002 antogs ett nytt militärt koncept för försvaret mot terrorismen, där de uppgifter som skisserats för NATO närmast gäller reducering av sårbarheten hos de objekt som lätt kan bli föremål för terrorism samt hjälp till de civila myndigheterna i tillståndet efter en terrorattack. I Prag beslutades också att en utredning gällande alliansens missilförsvar skulle göras (NATO Missile Defence Feasibility Studie). I utredningen skall både skyddet av NATO-trupperna på operationsområdet och skyddet av NATO-medlemsländernas territorium och befolkning mot missilhotet undersökas. Centralt är också NATO-ländernas bindning till de inalles fem pågående utvecklingsprojekten gällande CBRN (Chemical, Biological, Radiological and Nuclear) skyddsverksamheten och till stödet för verksamheten vid NATO:s central för massförstörelsevapen (NATO Weapons of Mass Destruction Centre). I NATO:s planering för civil beredskap (Civil Emergency Planning, CEP) betonas särskilt utvecklandet av befolkningsskyddet mot verkningarna av kemiska och biologiska vapen. I Prag gav NATO:s organ i uppgift att bereda en ny kommandostruktur för alliansen. Strukturen godkändes av försvarsministrarna i juni 2003. Genom reformen avskaffas de strukturer från det kalla krigets tid som i nuläget är obehövliga och samtidigt förbättras NATO:s reaktionsberedskap och planeringsförmåga samt den rörlighet och det samarbete mellan de olika försvarsgrenarna som de nya hotbilderna förutsätter. Förutom reformen av kommandostrukturerna är också utvecklandet av resurserna av central betydelse. Den förändrade omvärlden förutsätter en militär prestationsförmåga som är smidigare och tekniskt mera avancerad än den nuvarande och som vid behov kan användas utanför alliansens eget område. Ett av de viktigaste besluten vid toppmötet i Prag var också att medlemmarna förband sig till det nya programmet för utvecklande av resurserna (Prague Capabilities Commitment, PCC). Syftet med detta program är att effektivera resursarbetet genom att få särskilt de europeiska allierade att satsa på vissa centrala resurser och att dra nytta av de multilaterala projekten. En väsentlig del av utvecklandet av NATO:s militära förmåga är utvecklandet av snabbinsatsstyrkor (NATO Response Force, NRF). NRF kommer att stå i NATO:s högsta beredskap (5-30 veckor). Enligt planerna skall totalnumerären för dess styrkepool vara över 20 000 militärer jämte luft- och sjöstridskraftskomponenter, och från poolen kan en för de enskilda uppgifterna lämplig trupp sammanställas. Arméns andel planeras utgöra en styrka på ca 5000 man. Det arbete gällande resursåtaganden som utförs inom NATO harmoniseras och koordineras så långt som möjligt med motsvarande arbete inom EU, eftersom det mycket långt är fråga om samma medlemsländer och bägge organisationerna har likartade mål när det gäller att utveckla de militära resurserna. Uppmärksamhet fästs särskilt vid långdistanstransportkapaciteten, lednings-, signal och spaningssystemen, skyddet mot verkningarna av massförstörelsevapen samt underhållskapaciteten. Medlemskap i NATO har efter år 1999 sökts av sammanlagt tio stater, av vilka sju (Bulgarien, Lettland, Litauen, Rumänien, Slovakien, Slovenien och Estland) i Prag fick inbjudan till medlemskapsförhandlingar. De tre övriga ansökarländerna (Albanien, Kroatien och Makedonien) fortsätter tills vidare inom det program som förebereder medlemskapet, MAP (Membership Action Plan). Allieringsförhandlingarna fördes vid årsskiftet 2002-2003, varefter tillträdesprotokollen undertecknades. Det slutliga godkännandet av de nya medlemmarna torde ske under förloppet av våren 2004. I och med NATO:s pågående utvidgningsrunda förnyas också partnerskapsprogrammet (Partnerskap för Fred, PfF). Partnerskapssamarbetet inriktas allt mer på att stöda länderna i Centralasien och
5 Kaukasus, eftersom dessa områden har det största behovet att förnya strukturer och metoder på hela säkerhetssektorn. Finland har i samarbete med Sverige strävat till att säkerställa, att man i partnerverksamheten alltjämt beaktar också de utvecklade partnerländernas intressen. Huvudprincipen för de initiativ som tagits av Finland och Sverige har varit att för partnerländernas del uppnå bästa tänkbara påverkansmöjligheter i de frågor där de deltar och gör sin egen insats. Sådana frågor är bl.a. övningar, krishanteringsoperationer och utvecklandet av truppernas samverkansförmåga. Ett för Finland viktigt delområde utöver partnerskapet är relationen mellan NATO och EU. Frånsett Irland, Österrike, Sverige och Finland har de övriga nuvarande EU-länderna organiserat sitt försvar via NATO. Också de blivande EU-länderna, förutom Cypern och Malta, antingen hör till NATO eller ansluter sig till alliansen på våren 2004. I resolutionen från toppmötet i Prag konstateras också, att NATO och EU har gemensamma strategiska intressen samt ges erkännande åt det väl fungerande samarbetet vid krishanteringsoperationerna på Balkan. Ett centralt drag i NATO-EU samarbetet är EU:s möjlighet att vid verkställandet av militära krishanteringsoperationer stödja sig på NATO:s resurser(det s.k. Berlin plus arrangemanget). Samarbetet mellan NATO och Ryssland nådde en helt ny nivå i och med det i maj 2002 grundade NATO-Rysslandsrådet (NATO-Russia Council, NRC). I de flesta centrala säkerhetsfrågor sitter Ryssland nu vid samma bord jämställt med NATO-länderna. I det första skedet har man strävat till att göra framsteg i sådana frågor som innehåller de minsta motsättningarna, såsom den civila beredskapsplaneringen, efterspanings- och räddningsverksamheten, missilförsvaret, förhindrandet av spridningen av massförstörelsevapen samt bekämpandet av terrorismen. NATO strävar till att effektivera sitt partnerskap också med staterna söder om Medelhavet. I NATO:s såkallade Medelhavsdialog deltar redan sju länder från Nordafrika och Mellanöstern (Algeriet, Egypten, Israel, Jordanien, Marocko, Mauretanien och Tunisien). Dialogens karaktär avviker från partnerskapet för fred, med vars hjälp man huvudsakligen strävar till att utveckla partnernas samverkansförmåga. Dialogens syfte är att öka kännedomen om och förståelsen för NATO på det strategiskt viktiga närområdet, och detta har på NATO:s agenda klassificerats som ett högprioriterat delområde och anses utgöra en fast del av alliansens förändringsprocess. 1.2 Politiska frågor NATO:s utvidgning baserar sig på artikel 10 i Nordatlantiska fördraget. Enligt den kan alliansen till medlemmar kalla europeiska länder vilkas medlemskap främjar stadgans principer och ökar säkerheten på det nordatlantiska området. I den utvidgningsutredning som NATO publicerade år 1995 fastställdes som förhandsvillkor för medlemskapet följande politiska och militära kriterier: ett fungerande demokratiskt politiskt system och markandsekonomi, demokratisk kontroll av de väpnade styrkorna, behandling av minoriteter i enlighet med OSSE:s principer, fredlig lösning av konflikter med grannländerna samt deltagande i alliansens verksamhet och vilja att uppnå militär interoperabilitet. Enligt utvidgningsutredningen bör också de nya medlemmarna delta i det gemensamma försvaret och dela de förpliktelser och det ansvar som detta förutsätter, delta i kommando- och truppstruktu-
6 rerna och i NATO:s övningar samt göra det möjligt att hålla övningar på det egna området, godkänna NATO:s strategiska koncept, delta i gemensamma budgeter samt efter bästa förmåga sträva till att uppnå standarder och förfaringssätt som gäller interoperabilitet särskilt till den del det är fråga om signal- och ledningssystemen. MAP (Membership Action Plan) programmet som förbereder för medlemskap i NATO godkändes vid toppmötet i Washington år 1999. Det innehåller fem delområden: politiska och ekonomiska, försvars- och militära, resurs-, säkerhets- samt rättsliga frågor. Med politiska och ekonomiska frågor avses i detta sammanhang en fredliga lösning av internationella etniska-, gräns- m.fl. dylika konflikter, utfästelse att respektera rättsstaten och de mänskliga rättigheterna, demokratisk kontroll av de väpnade styrkorna och fungerande marknadsekonomi samt social rättvisa och ansvarsfull miljöpolitik. Dessutom förutsätter NATO-medlemskapet medborgarnas stöd för allieringen. Också Europeiska unionen har ställt upp liknande kriterier för medlemskap. Efter det kalla kriget har NATO förändrats märkbart. NATO är inte längre enbart en försvarsallians, utan har utvecklats till det vidsträckta euro-atlantiska områdets viktigaste säkerhetspolitiska samarbetsorganisation, som också binder Förenta Staterna till Europa och ger Ryssland möjlighet att delta i diskussionen om de centrala säkerhetsfrågorna. Dessutom fungerar NATO både för medlems- och partnerländerna som ett instrument för försvarsplanering, militär utbildning och övning samt standardisering. Alliansens medlemsländer har delvis olika syn på vad som i dag utgör de centralaste hoten mot säkerheten, hur dessa skall bemötas och vilken roll NATO borde ha utanför sitt traditionella aktionsområde (Nordamerika och Europa). I Europa upplevs hotet från terrorismen inte för närvarande lika starkt som i Förenta Staterna. Utvidgningen av NATO:s aktionsområde och upprätthållandet av medborgarnas stöd i operationer utanför området kommer i fortsättningen att utgöra en betydande utmaning för organisationen. NATO:s kommandostruktur används både för det gemensamma försvaret och för krishanteringsoperationerna. NATO utvecklas till en aktör som förmår skydda medlemsstaterna också mot nya typer av hot mot säkerheten. Samtidigt förblir NATO dock den enda organisationen som förmår ge sina medlemmar säkerhetsgarantier med tanke på alla slags militära hot. Av sina medlemsländer förväntar sig NATO beredskap att allt efter förmåga delta i hela spektret av alliansens operationer, allt från fredsbevarande till stridsuppgifter också utanför det euro-atlantiska området samt förbindelse att utveckla den militära förmåga som operationerna förutsätter. Varje medlemsland beslutar självständigt om sitt deltagande i de operationer som NATO verkställer. De mest krävande interventionsoperationerna genomförs sannolikt också i framtiden som sådana av frivilliga bestående koalitioner under ledning av Förenta Staterna i vilka NATO:s medlemmar kan delta när de så önskar. Det europeiska säkerhets- och försvarspolitiska samarbetet fördjupas och de säkerhetsgarantier som ingår i konceptet för ett gemensamt försvar i det kommande avtalet om EU:s grundlag kommer att omfatta alla unionsländerna. NATO-länderna fullföljer dock även i fortsättningen sina militära säkerhetsgarantier via NATO. För EU kommer inte att byggas upp militära strukturer som motsvarar NATO:s, och EU kommer därför inte heller att ha någon från NATO separerad kapacitet som är värd att beaktas när det gäller att trygga fullföljandet av säkerhetsgarantierna. Däremot utvecklas fortgående förmågan att bedriva militär krishantering.
7 Deltagandet i verkställigheten av EU:s säkerhets- och försvarspolitik medför rätt långt samma förpliktelser att utveckla trupperna som NATO-medlemskapet, eftersom de trupper som ställs till EU:s och NATO:s förfogande i regel förväntas ha samma förmåga och utrustning. Vad de politiska frågorna beträffar kan konstateras, att Finland uppenbart fyller de grundläggande förutsättningarna för medlemskap i NATO. Finland är en demokratisk rättsstat med marknadsekonomi och dess försvarsmakt står under demokratisk kontroll. Finland har inte heller vare sig territoriella eller andra stridsfrågor med sina grannstater. I praktiken förutsätter NATO-medlemskapet ett klart och varaktigt stöd av medborgarna för allieringen. Medborgarstödet är ett väsentligt medlemskapskriterium, eftersom NATO:s aktionsförmåga baserar sig på legitimitet i medlemsländernas medborgares ögon. 1.3 Militära frågor Det gemensamma försvaret är alltjämt NATO:s kärna, även om tyngdpunkten i utvecklandet av den militära verksamheten för närvarande är förlagd till operationer utanför alliansens område och till bekämpandet av terrorismen. Alliansens kommando- och truppstrukturer utvecklas i enlighet härmed. NATO förutsätter inte att medlemsländerna har ett visst försvarssystem. Sålunda ställer alliansen inte heller hinder för upprätthållandet av en värnpliktsarmé eller territoriellt försvar. NATO förutsätter att medlemsländerna har interoperativa trupper som kan fungera i NATO-ledda operationer antingen vid försvar av området eller i NATO:s krishanteringsoperationer. Finlands nuvarande för internationella krishanteringsuppgifter avsedda trupper utvecklas i den planerings- och översynsprocess (Planning and Review Process, PARP) som NATO erbjuder partnerländerna och inom vars ram Finland avtalar med NATO:s representanter om de s.k. partnerskapsmålen (Partnership Goals). NATO:s medlemsländer avtalar för sin del om de s.k. styrkemålen (Force Goals). Dessa gäller inte enbart den internationella krishanteringen, utan alla de av medlemsländernas trupper som ställs till alliansens förfogande för gemensamma operationer, inklusive sådana eventuella operationer som artikel 5 i Nordatlantiska fördraget förutsätter. NATO:s medlemsländer ställer endast en viss del av sina trupper till alliansens förfogande. För att uppnå internationell samverkansförmåga utvecklas den finska försvarsmaktens trupper på grundval av långtidsplaner så att de blir NATO-kompatibla. Detta tar sig bl.a. uttryck i att den centrala materiel som skall anskaffas till försvarsmakten och försvarsmaktens lednings- och förvaltningssystem skall vara internationellt kompatibla. På så sätt förbättras Finlands förmåga att delta i den internationella krishanteringen. I enlighet med riktlinjerna i 1997 års säkerhets- och försvarspolitiska redogörelse beaktas skapandet av beredskap att ta emot hjälp i krissituationer när försvaret utvecklas. Utgångspunkten är ett nationellt försvar som möjliggör alliering och sålunda säkerställer att statsledningen har en så omfattande säkerhetspolitisk handlingsfrihet som möjligt. När verkningarna av en militär alliering för Finlands försvarssystem bedöms kan man konstatera, att de största utvecklingsbehoven skulle komma att gälla ledningssystemen. Försvarsmaktens informationstekniska system borde utvecklas så att de är kompatibla med NATO:s och NATO-ländernas särskilt fastställda system. De mest betydande kostnader som NATO-medlemskapet medför skulle också följa av förverkligandet av kompatibiliteten i fråga om försvarsmaktens datanät och data-
8 kommunikationssystem. De kostnadseffekter som hänför sig till ett NATO-medlemskap granskas nedan i samband med resursfrågorna. För de av NATO:s artikel 5 operationer som äger rum utanför Finland skulle sannolikt förutsättas att armén kan ställa upp en trupp av högst brigadstorlek jämte underhålls- och stöddelar. Av flygvapnet skulle sannolikt utöver den nuvarande kapaciteten förutsättas lufttankningsförmåga, en sådan stödorganisation som behövs för operationerna samt i ett senare skede också utvecklande av markmålkapaciteten. Marinen skulle däremot i regel inte förväntas delta i operationer utanför Östersjön, men en viss kapacitet (t.ex. minröjning) skulle dock i fortsättningen eventuellt också kunna utvecklas för operationer som företas utanför Östersjön. När det gäller krishanteringsoperationer skulle Finland även som NATO-medlem sannolikt förväntas delta i stort sett på samma nivå som för närvarande. Från Finland deltar på vintern 2004 ca 1000 personer i olika fredsbevarande- och krishanteringsoperationer. Som NATO-medlem skulle vi dock sannolikt förväntas delta i krishanteringsoperationer förutom med armén också med flygvapnets och möjligtvis också med marinens materiel och personal. Deltagandet i NATO-operationer utanför Finland skulle förutsätta att vår truppstruktur utvecklas så, att vi förfogar över trupper som snabbt kan ställas upp och som är avsedda för krävande operationer vilka möjligtvis genomförs även utanför det euroatlantiska området. Deltagandet i NATO:s beredskapsstyrkor skulle förutsätta snabb beredskap för politiska beslut och snabbare insatsberedskap för trupperna än för närvarande. Motsvarande krav kommer till synes också i och med utvecklandet av snabbinsatsförmågan i samband med EU:s militära krishantering. Beslutet om deltagandet i NATO-operationerna skulle alltid fattas utgående från det enskilda fallet på nationell nivå. Detta gäller både för deltagandet i artikel 5 operationer och i NATO-ledda krishanteringsoperationer. NATO-medlemskapet skulle innebära att Finland får del av den synnerligen betydande avskräckningsverkan som säkerhetsgarantierna för med sig. NATO-medlemskapet skulle förhindra att Finland utsätts för militär påtryckning eller militärt hot eller möjligheten att Finland blir föremål för ett militärt anfall. Frågorna gällande placering i Finland av trupper, staber eller materielförråd skulle avgöras vid förhandlingar mellan NATO och Finland, och de skulle förutsätta ett nationellt beslut av Finland. I Finland skulle inte under fredstid placeras permanenta trupper från de allierade länderna, inte heller kärnvapen eller NATO:s permanenta ledningsinstanser. När det gäller att avvärja hot om krig eller ett egentligt anfall skulle NATO kunna använda sina beredskapstrupper i Finland. På användningen av dem och deras tillräcklighet i en allmäneuropeisk kris skulle naturligt nog den militära helhetssituationen och det militära behovet inverka. Det stöd som Finland får av NATO i en krissituation skulle således åtminstone utgöras av hjälp i form av materiel och eventuellt möjligheten att använda trupper med hög beredskap. NATO har beredskap att sända stöd från alla försvarsgrenar till ett medlemsland som anfallits. Användningen av de olika komponenterna i NATO:s luftförsvar för att stärka Finlands försvar skulle dock sannolikt vara det främsta alternativet. Om Finland för sitt försvar skulle få stöd av armétrupper i artikel 5 situationer skulle alternativet vara NRF-snabbinsatsstyrkor, andra beredskapstrupper eller särskilda trupper från de enskilda NATO-länderna.
9 Mängden och slaget av den hjälp som tas emot skulle utgöra grunden för utarbetandet av de underhållsplaner som gäller mottagandet av hjälpen. Frågor som bör utredas är bl.a. det underhålls- och materielstöd som alliansens trupper behöver samt hur långt de nationella resurserna räcker när det gäller att stöda alliansens trupper. Att uppnå förmåga att ta emot betydande hjälp skulle kräva många år beroende på vilken nivå för förmågan att motta hjälp som eftersträvas samt hjälpens omfattning. Alliansen skulle inte sätta gränser för upprätthållandet av en värnpliktsarmé eller territoriellt försvar. Som medlem av Nato skulle Finland i huvudsak på samma sätt som för närvarande bereda sig för försvaret av det egna territoriet. De finländska trupperna borde dock ha förmåga att fungera effektivare än för närvarande tillsammans med de övriga NATO-ländernas trupper och under ledning av NATO. Den arbetsgrupp som granskat de militära frågorna gör den bedömningen, att det skulle vara möjligt för Finland att uppnå den nivå som de sannolika medlemskapskraven förutsätter under verksamhetsoch ekonomiplaneringsperioden för försvarsministeriets förvaltningsområde, dvs. inom fyra år efter att önskan om medlemskap meddelats. Upprätthållandet av den militära aktionsförmågan skulle förutsätta ett fortgående utvecklingsarbete också efter medlemskapet trätt i kraft. 1.4 Resursfrågor De speciella kostnader som NATO-medlemskapet åsamkar medlemsländerna kan enligt en grov bedömning indelas i två huvudgrupper. Dels upprätthåller medlemsländerna vissa nedan beskrivna gemensamma funktioner och täcker de kostnader som dessa medför på grundval av en särskild, enligt medlemsländernas bärkraft överenskommen fördelning. Dels åsamkas medlemsländerna kostnader till följd av att militär samverkansförmåga skapas och upprätthålls samt på grund av gemensamma operationer och stabspersonal. Sålunda skulle den militära allieringen på kort sikt förutsätta av Finland att försvarsförvaltningens resurser delvis omfördelas och att de existerande anskaffningsplanerna ses över. När de ekonomiska följdverkningar som en eventuell alliering skulle medföra för försvarsförvaltningen med avseende på budget-, personal- och materielresurserna granskats har som utgångspunkt för bedömningen använts sådana i fråga om befolkning och ekonomi med Finland jämförbara länder som Norge och Danmark. Dessa kostnadsbedömningar kan anses vara rätt jämförbara kalkylmässigt vid en granskning av de återkommande årliga kostnader som allieringen medför. Däremot skulle de kostnader som hänför sig till Finlands trupperbjudanden och utvecklandet av försvarsförmågan efter att medlemskapet genomförts närmare framgå först när förhandlingar om NATOmedlemskap förs. Generellt kan dock göras den bedömningen, att de utgifter som NATO-medlemskapet medför i regel kan täckas med en försvarsbudget på nuvarande nivå genom att delvis omfördela omkostnader och materielanskaffningsplaner. NATO ställer inte några krav på medlemsländerna i fråga om försvarsutgifterna. Fastställandet av nivån för försvarsutgifterna är i sista hand alltid ett nationellt beslut. En två procents BNP-andel betraktas som en riktgivande målnivå för de länder vilka som bäst förbereder sig för NATOmedlemskap och vilkas försvarssystem kräver en heltäckande strukturreform.
10 Inom NATO ansvarar varje medlemsland självt för upprätthållandet och utvecklandet av sitt nationella försvarssystem. Medlemsländerna delar dock sinsemellan på vissa kostnader för sådana funktioner som kommer hela alliansen till godo och som byggandet, upprätthållandet och förnyandet av infrastrukturen för med sig. Dessa kostnader täcks med anslag från alliansens program för civilbudget, militärbudget och säkerhetsinvesteringar (NATO Security Investment Programme, NSIP). Varje medlemslands andel av NATO:s gemensamma budgeter fastställs i enlighet med de betalningsandelar som överenskommits i samband med medlemskapsförhandlingarna och i vilka bl.a. samhällsekonomins storlek har beaktats. På grundval av Norges och Danmarks betalningsandelar kan man göra den uppskattningen, att Finlands andel av NATO:s gemensamma budgeter skulle uppgå till ca 35 milj. euro om året. I detta sammanhang bör påpekas, att medlemsländerna får tillbaka en del av kostnaderna för sådana investeringar som gjorts på medlemsländernas område och som anses komma hela alliansen till godo (programmet för säkerhetsinvesteringar). De materielanskaffningar som är nödvändiga för omställningarna inom Finlands försvarssystem skulle hänföra sig till utvecklandet av försvarsmaktens ledningssystem och dess samverkansförmåga, särskilt vad informationsnäten och datakommunikationssystemen beträffar. Andra betydande utgiftsposter skulle gälla bl.a. komplettering av interoperabiliteten hos de trupper som utsetts för internationella uppgifter när det gäller försvarsmateriel, underhålls- och logistiksystem samt tilläggsutbildning. Kostnadsverkningarna av de nödvändiga omställningar inom det nuvarande försvarssystemet som NATO-medlemskapet förutsätter skulle som helhet uppskattningsvis uppgå till ca 300 milj. euro, om Finlands trupperbjudande till NATO-ledda internationella operationer förblir i stort sett på nuvarande nivå (1000-1500 militärpersoner/år) och om Finlands styrkemål vad alliansens gemensamma försvar beträffar skulle vara högst en styrka på brigadnivå jämte stöddelar. Anskaffningarna skulle kunna göras t.ex. under en tid av 12 år. Det skulle bli nödvändigt att delvis ändra utvecklingsplanerna för försvarsmaterielen och att precisera deras tidtabeller. Kostnaderna för materielanskaffningar skulle på årsnivå sålunda uppgå till ca 25 milj. euro. Det främsta kriteriet för försvarsmaktens internationella verksamhet när det gäller materielen är att utveckla den nationella försvarsförmågan. Inom den gemensamma materielanskaffningsprocessen strävar man till att harmonisera användarens krav och de tekniska kraven och att utgående härifrån uppnå internationell samverkansförmåga. Det nationella materielsystemet motsvarar redan i sin nuvarande utformning i tillräcklig grad NATO:s krav, och det skulle inte vara nödvändigt att göra några stora grundinvesteringar i systemet till följd av en alliering. De personalbehov som allieringen förutsätter skulle gälla den fyråriga verksamhets- och ekonomiplaneringsperiod för försvarsmakten som följer på beslutet om medlemskap. Vad Finlands eventuella trupperbjudande beträffar har man vid bedömningen av personalkostnaderna i första hand granskat de trupper som är avsedda för krävande uppgifter och kan ställas upp med kort beredskapstid. I enlighet med NATO:s förändrade kommando- och truppstruktur minskar antalet staber i Europa och på motsvarande sätt minskar storleken av den nuvarande stabspersonalen. I och med NATO:s utvidgning kommer också de nya medlemsländernas personal att placeras i de återstående stabsuppgifterna. Andelen för ett medlemsland av Finlands storlek av uppgifterna vid NATO:s högkvarter och staber skulle uppskattningsvis vara högst ca 80-100 personer (försvarsmakten och försvarsministeriet sammanlagt). Dessutom skulle något tiotal civila placeras vid staberna.
11 Dessa uppgifter skulle uppskattningsvis medföra årliga kostnader till ett belopp av sammanlagt ca 10 milj. euro. Det ökade antalet stabsuppgifter skulle förutsätta att resurser överförs från andra håll. Detta skulle kunna genomföras t.ex. genom att utveckla lednings- och förvaltningssystemet, varvid personal skulle frigöras för nya uppgifter. För personalens del skulle några betydande förändringar jämfört med nuvarande situation inte följa av deltagandet i den militära krishanteringen och den fredsbevarande verksamheten. I en eventuell artikel 5 situation skulle av Finland högst förväntas ett bidrag på brigadnivå. Bidragets storlek skulle bero på krissituationen och det behov av trupper och eventuell utbytespersonal som den förutsätter. Det skulle vara nödvändigt att separat avgöra frågan om sammansättningen av personal för detta ändamål. Detta skulle innebära att personalen ingår förbindelse samt får utbildning på förhand och deltar i övningar. Dessutom förutsätts ändring av aktuella författningar. Förberedelserna för artikel 5 uppgifter skulle vara en väsentlig del av det nationella försvaret och försvarsplaneringen och sålunda inte innebära separata arrangemang. I tabellen nedan har kostnaderna för den militära allieringen sammanställts fördelade på de årliga omkostnaderna samt de nödvändiga materielanskaffningarna. a. Årliga omkostnader (FSM och UM) FSM Belopp/år Obs NATO:s gemensamma 30 milj. euro NATO:s militärbudget och investeringsutgifter program (NSIP) Stabspersonal 10 milj. euro ca 80-100 personer FSM sammanlagt 40 milj. euro UM NATO:s gemensamma 5 milj. euro NATO:s civilbudget utgifter Sammanlagt 45 milj. euro b. Nödvändiga materielprojekt (FSM) Materielprojekt I medeltal 25 Genomförs genom att se över och ändra milj. euro nationella projektprogram under 12 om året års tid 1.5 Säkerhetsfrågor NATO:s säkerhetsstrukturer innefattar gemensamma säkerhetsstandarder och processer. NATO kan inte överlåta NATO-klassificerad information till utomstående annat än på basis av säkerhetsavtal och begränsat till den säkerhetsklass som anges i avtalet. Som samarbetsorgan på säkerhetsområdet i NATO:s medlemsländer fungerar den nationella säkerhetsmyndigheten (National Security Authority, NSA) i varje enskilt land och de olika förvaltningsområdenas befullmäktigade säkerhetsmyndigheter (Designated Security Authority, DSA).
12 I den finländska förvaltningen är det internationella säkerhetssamarbetet ett relativt nytt verksamhetsområde, vilket ger sig till känna i form av vissa brister som ännu förekommer i organisation och normuppsättning. Den nationella säkerhetsmyndighetens ansvarsområde bör göras klarare. Befullmäktigade säkerhetsmyndigheter finns inte på andra förvaltningsområden än försvarets. Den nationella säkerhetsmyndighet som de internationella fördragen förutsätter verkar vid utrikesministeriet. På funktionsmässig nivå fyller denna myndighet på säkerhetsområdet, som är den viktigaste nationella myndigheten när det gäller samverkan med NATO och EU, dock inte alla de krav som samarbetet ställer och också resurserna för verksamheten är bristfälliga. Denna myndighet saknar dessutom full behörighet, vilket återspeglas också på den verksamhet som bedrivs av försvarsmaktens befullmäktigade säkerhetsmyndighet. Som följd av en alliering bör försvarsmaktens befullmäktigade säkerhetsmyndighet och dess behörighet, roll, uppgifter, struktur och organisation ses över. Denna uppgift är föremål för press utgående från det redan existerande internationella samarbetet. Säkerhetsavtalet mellan NATO och EU binder också Finland till den del det gäller informationsutbytet mellan organisationerna och utformar försvarsförvaltningens säkerhetsstrukturer så att de motsvarar NATO:s. Beträffande säkerhetsfrågorna kan man konstatera, att Finland redan nu fyller de grundläggande förutsättningar som ställts upp för medlemsländerna. En alliering skulle när det gäller målsättningen för säkerheten ställa ytterligare krav på behandlingen av sådan information som har den högsta säkerhetsklassificeringen. Detta gäller särskilt arrangemangen för den tekniska datasäkerheten. Allieringen skulle också medföra behov att delvis förnya datasäkrad kommunikation och apparatur. De tilläggskostnader som följer av detta ingår i de redan planerade anskaffningarna. Som en följd av allieringen skulle det också bli nödvändigt att se över ansvaret på den övergripande säkerhetens delområden. Om intressentgruppernas säkerhet ökas stöder detta också förutsättningarna för den finländska industrins och företagens handel. 1.6 Rättsliga frågor Bedömningen av de rättsliga frågor som hänför sig till Finlands eventuella alliering har huvudsakligen gjorts i relation till Finlands grundlag. Vid bedömningen har man koncentrerat sig på en granskning av de förpliktelser som artikel 5 i Nordatlantiska fördraget ålägger medlemsländerna. Det ur grundlagens synpunkt principiellt mest betydande visade sig vara bestämmelserna om statssuveräniteten, försvaret samt presidentens ställning och behörighet i det utrikes- och säkerhetspolitiska beslutsförfarandet. En eventuell militär alliering skulle också förutsätta att den centrala regleringen på lagnivå gällande försvarsförvaltningen ses över så att den motsvarar fördragsarrangemangen. Finland är enligt 1 1 mom. grundlagen en suverän republik. Det centrala innehållet i den interna suveräniteten är förmågan att bestämma om behörigheten i fråga om alla myndigheter och andra organ som utövar offentlig makt på det statliga området. Finland deltar enligt 1 3 mom. grundlagen i internationellt samarbete i syfte att säkerställa fred och mänskliga rättigheter samt i syfte att utveckla samhället. Sådana internationella förpliktelser som är vedertagna i det nutida internationella samarbetet och som endast i ringa mån skulle inverka på statssuveräniteten har inte som sådana ansetts strida mot grundlagens bestämmelser om suveränitet. Fördragsarrangemang som hänför sig
13 till ett eventuellt NATO-medlemskap måste dock bedömas i relation till grundlagens 1, även om de förefaller inverka endast i obetydlig mån på statssuveräniteten vid normala förhållanden. Varje finsk medborgare är enligt 127 grundlagen skyldig att delta i fosterlandets försvar eller att bistå försvaret på det sätt som bestäms i lag. Enligt grundlagen ålägger skyldigheten att försvara landet inte en finsk medborgare förpliktelsen att delta i försvaret av andra länder än Finland. De förpliktelser som ett eventuellt NATO-medlemskap för med sig bör granskas i relation till försvarsskyldighetens omfattning. Finlands utrikespolitik leds enligt 93 1 mom. grundlagen av republikens president i samverkan med statsrådet. Ledningen av utrikespolitiken förutsätter ett kontinuerligt samarbete mellan presidenten och statsrådet. Utgångspunkten är att alla betydande utrikespolitiska beslut och åtgärder fattas och vidtas av presidenten i samverkan med statsrådet och på beredning av statsrådet. Ett eventuellt NATO-medlemskap skulle förutsätta att de nationella bestämmelserna för förfarandet vad det utrikes- och säkerhetspolitiska beslutsfattandet beträffar utsträcks till att gälla behandlingen av NATO-ärenden. Republikens president är enligt 128 grundlagen överbefälhavare för Finlands försvarsmakt. Överbefälhavarmakten har via säkerhets- och utrikespolitiken beröringspunkter med den utrikespolitiska ledningsmakten. En del av överbefälhavarmakten utgörs av presidentens beslutanderätt i militära kommandomål. I eventuella krissituationer framhävs överbefälhavarmaktens betydelse. Det centrala innehållet i överbefälhavarmakten har traditionellt ansetts vara makten att ge militära order i operativa och undervisningsärenden. Med tanke på beslutsfattandet under normala tider och deltagandet i krishanteringsoperationer förefaller ett NATO-medlemskap inte medföra någon betydande förändring vad överbefälhavarmaktens innehåll eller dess användning beträffar. Republikens president beslutar enligt 58 5 mom. grundlagen i militära kommandomål under medverkan av ministern i enlighet med vad som bestäms närmare genom lag. Genom bestämmelsen i fråga har den parlamentariska ansvarstäckningen utsträckts till presidentens beslutsförfarande också i militära kommandomål. Ett eventuellt NATO-medlemskap torde förutsätta att lagen om försvarsmakten ses över till den del det är fråga om regleringen av beslutsförfarandet i militära kommandomål. När det gäller att sända militärpersoner utomlands sker det närmast med stöd av lagen om fredsbevarande verksamhet (fredsbevarande operationer) eller värnpliktslagen (utbildning för fredsbevarande verksamhet). Förpliktelsen gällande gemensamt försvar i samband en eventuell alliering torde förutsätta en översyn av de ovan nämnda lagarna. En militärperson från en främmande stat får överskrida gränsen till finskt territorium endast med tillstånd av en finsk myndighet eller med stöd av ett internationellt avtal som är förpliktande för Finland. Om tillståndsförfarandet bestäms i territorialövervakningslagen. På dessa grunder har trupper också från främmande stater deltagit i militära övningar som arrangerats i Finland. En eventuell alliering kan tänkas förutsätta en översyn av bestämmelserna om territorialövervakningen. Riksdagens godkännande krävs med stöd av 94 grundlagen för fördrag och andra förpliktelser som innehåller sådana bestämmelser som hör till området för lagstiftningen eller annars har avsevärd betydelse, eller som enligt grundlagen av någon annan anledning kräver riksdagens godkännande. Beslut om godkännande av en internationell förpliktelse fattas med enkel majoritet. Om ett förslag om godkännande av en förpliktelse gäller grundlagen eller ändring av rikets territorium, skall beslutet dock fattas med minst 2/3 av de avgivna rösterna.
14 I 95 grundlagen bestäms om ikraftträdande av internationella förpliktelser. Ett lagförslag om ikraftträdande av en internationell förpliktelse behandlas i vanlig lagstiftningsordning. Om förslaget dock gäller grundlagen eller ändring av rikets territorium skall riksdagen, utan att förslaget lämnas vilande, godkänna det med ett beslut som har fattats med minst två tredjedelar av de avgivna rösterna. Ett eventuellt avtal om NATO-medlemskap bör enligt arbetsgruppens uppfattning innefatta sådana frågor gällande grundlagen som skall godkännas och sättas i kraft med beslut vilka fattas med 2/3 majoritet. Alla de frågor som arbetsgruppen har behandlat förutsätter självfallet en mera detaljerad granskning, i den händelse att den nationella beredningen av allieringsavgörandet de facto påbörjas. Förutom de frågor som gäller grundlagen bör man när allieringen bereds granska också alla centrala författningar som gäller försvarsförvaltningen, såsom lagen om försvarsmaktgen, värnpliktslagen, lagen om fredsbevarande verksamhet och territorialövervakningslagen samt bestämmelserna om undantagsförhållanden.