www.pwc.se Alf Wahlgren, certifierad kommunal revisor Carl-Gustaf Folkeson, revisionskonsult Granskning av ansvarsfördelning mellan servicenämnd och förvaltning
Innehållsförteckning 1. Inledning... 1 1.1. Bakgrund och revisionskriterier... 1 1.2. Metod och avgränsning...2 2. Granskningsresultat...3 2.1. Är nämndens reglemente aktuellt och tydligt med avseende på ansvarsområde och uppdrag?...3 2.1.1. Bedömning...4 2.2. Är nämndens delegationsordning aktuell och tydlig med avseende på beslutens karaktär, innehåll och delegat?...4 2.2.1. Bedömning...5 2.3. Är innebörden av delegationsordningen känd för nämnden?...6 2.3.1. Bedömning...6 2.4. Är delegationsordningen ändamålsenlig med avseende på gränsdragning mellan delegation och verkställighet?...6 2.4.1. Bedömning...7 2.5. Är anmälan av delegationsbeslut tillfredsställande med avseende på tydlighet och koppling till delegationsordningen?...8 2.5.1. Bedömning...9 3. Sammanfattande bedömning och rekommendationer... 10
1. Inledning 1.1. Bakgrund och revisionskriterier I kommunens reglementen har kommunfullmäktige beslutat om ramarna för styrelsens och nämndernas ansvarsområde och uppdrag. I reglementena fastställs också ramarna för vad styrelsen och nämnderna kan fatta beslut om. Styrelsen och nämnderna kan därefter välja att med stöd av kommunallagen uppdra till utskott, en ledamot/ersättare eller till en anställd i kommunen att besluta på nämndens vägnar i visst ärende eller en viss grupp av ärenden. Vissa undantag görs, exempelvis får ärenden om mål, inriktning, omfattning eller kvalitet inte delegeras. Syftet med delegation av beslutanderätt är att avlasta nämnden från rutinärenden och underlätta beslutsfattande i dessa typer av ärenden. Beslut som fattats med stöd av delegation är juridiskt sett ett nämndsbeslut dvs. de kan inte ändras av nämnden. För att besluten ska vinna laga kraft krävs dock att de anmäls till nämnden. Nämnderna är fria att själva besluta om hur anmälan av delegationsbeslut ska ske. I kommunala sammanhang gör man vanligtvis åtskillnad mellan nämndsbeslut och förvaltningsbeslut. Nämndsbeslut avser beslut som fattas av nämnd eller av delegat med stöd av delegering från nämnd. Förvaltningsbeslut avser beslut som får fattas av anställd utan att de normalt anmäls till nämnden. Det rör sig då om verkställighetsbeslut i det löpande arbetet. Någon tydlig gräns mellan de två beslutsformerna går inte att ange. Kommunallagen använder begreppet ren verkställighet i bestämmelserna om överklagande. Enligt 10 kap 2 kan nämndbeslut och delegeringsbeslut överklagas medan beslut som är ren verkställighet eller av förberedande art inte kan överklagas. I samband med framtagandet av en risk- och väsentlighetsanalys framfördes en oro över en utveckling där tjänstemän fattar beslut i ärenden som egentligen borde ankommit på styrelsen och nämnderna; det vill säga att rågången mellan förvaltningsbeslut och nämndsbeslut upplevs som otydlig. Revisionsfråga: Är anvarsfördelning mellan servicenämnd och förvaltning ändamålsenlig utifrån kommunallagens regler? Revisionskriterier: Är nämndens reglemente aktuellt och tydligt med avseende på ansvarsområde och uppdrag? Är nämndens delegationsordning aktuell och tydlig med avseende på beslutens karaktär, innehåll och delegat? Är innebörden av delegationsordningen känd för nämnden? 1 av 11
Är delegationsordningen ändamålsenlig med avseende på gränsdragning mellan delegation och verkställighet? Är anmälan av delegationsbeslut tillfredsställande med avseende på tydlighet och koppling till delegationsordningen? 1.2. Metod och avgränsning I granskningen har intervjuer gjorts med kommundirektör, servicenämndens arbetsutskott, tillförordnad förvaltningschef, tillträdande förvaltningschef, upphandlingschef samt en upphandlare. Granskningen har innefattat analys av servicenämndens reglemente, delegationsordning, protokoll och tjänsteskrivelser. Rapporten har varit föremål för sakgranskning. 2 av 11
2. Granskningsresultat 2.1. Är nämndens reglemente aktuellt och tydligt med avseende på ansvarsområde och uppdrag? Servicenämndens reglemente är daterat den 28 februari 2011 och fastställdes med anledning av kommunfullmäktiges beslut om ny politisk organisation. Reglementet utgörs av 14 paragrafer varav 1 till 6 beskriver servicenämndens uppgifter och ansvarsområde. Enligt reglementet är servicenämnden kommunens samlade organ för intern service till den kommunala verksamheten och ansvarar för kommunens fastigheter med lokaler för den kommunala verksamheten och samordnar och genomför kommunens behov av ny- om- och tillbyggnader. Av reglementet framgår att servicenämnden är kommunens organ för fastighetsoch bostadsfrågor och även ansvara för kommunens: Måltidsverksamhet Tryckeri Rådhusets kontorsvaktmästeri IT-verksamhet inklusive telefoniservice Annan intern service Samordnande lokalvård Utöver ovan angivna ansvarsområden så ansvarar servicenämnden också för kommunens interna konferensservice, kommunens bilpool och att ansvara för skolskjutsverksamheten på bildningsnämndens uppdrag. Ett ansvarsområde som finns upptaget på kommunens hemsida men som inte nämns i reglementet är upphandling. Ansvarsområdena lokalvård, internhyror och måltider regleras numera via avtal. Enligt reglementets 10 kan servicenämnden utfärda direktiv och instruktioner för förvaltningschefen. Några sådana direktiv har servicenämnden inte utfärdat. I en telefonintervju kommenterar kommundirektören servicenämndens ansvarsområden och konstaterar att servicenämnden faktiskt inte är kommunens organ för fastighets- och bostadsfrågor, utan det var ett ansvar som gällde dåvarande fastighetsnämnden. Kommundirektören menar att skrivningen måste ha förbisetts i samband med framtagandet av servicenämndens reglemente, liksom det faktum att upphandlingsverksamheten inte finns med i reglementet. 3 av 11
2.1.1. Bedömning Vår genomgång av servicenämndens reglemente visar att reglementet inte är aktuellt och tydligt med avseende på ansvarsområde och uppdrag. Vi förutsätter att servicenämndens reglemente inför mandatperioden utformas i enlighet med servicenämndens faktiska uppdrag, och att upphandlingsenhetens uppdrag därmed också tydliggörs. 2.2. Är nämndens delegationsordning aktuell och tydlig med avseende på beslutens karaktär, innehåll och delegat? Servicenämndens delegationsordning är daterad 2013-12-10 och innehåller 28 beslutsärende fördelade på sex ärendetyper: Upphandling, Personal, Personuppgiftslagen, Ekonomi, Upplåtelse/hyresärenden samt Övrigt. I fyra beslutsärenden som avser personal kan förvaltningschefen vidaredelegera. Servicenämndens ordförande är delegat i två beslutsärenden: brådskande beslut samt förtroendevaldas deltagande i kurser, konferenser, studiebesök, internat och dylikt. Brådskande beslut ska enligt delegationsordningen anmälas vid nämndens nästa sammanträde. I delegationsordningen anges att servicenämndens beslut som fattas med stöd av delegation ska anmälas till följande nämndssammanträde i direkt anslutning till fattat delegationsbeslut. Delegationsbeslut ska redovisas på för ändamålet upprättad blankett. Beslut som fattas efter vidaredelgering ska anmälas till förvaltningschefen. Servicenämnden har ett arbetsutskott bestående av 6 ledamöter. Servicenämnden har inte delegerat något beslutsärende till arbetsutskottet. I intervjun med servicenämndens arbetsutskott beskrivs att nämnden har behållit strukturen i delegationsordningen från den tidigare organisationen (fastighetsnämnden) och som sedan löpande har uppdaterats. Arbetsutskottet framhåller att delegationsordningen fungerar väl och att tillämpningen av den bygger på tillit. Vidare anser arbetsutskottet att nuvarande delegationsordning är väl avvägd med tanke på rimligheten i vad fritidspolitiker kan förutsättas hantera. Av intervjun framgår att delegationsordningen är föremål för beslut minst en gång per år, och på varje sammanträde är det minst ett delegationsbeslut som blir föremål för frågor och diskussion. Vissa beslut som är av verkställighetskaraktär tas upp som informationsärende. När det gäller beslutens karaktär uppger arbetsutskottet att servicenämnden främst jobbar med verkställighet av servicefrågor som inte är så politiska. Oavsett det så är delegationsbesluten också servicenämndens beslut menar arbetsutskottet. Servicenämndens upphandlingschef uppger i intervjun att vissa beslutsärenden i hans delegation avseende upphandling i praktiken inte tillämpas. Det gäller delegationsordningens första punkt som avser: Beslut att inleda offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster samt av byggkoncessioner. Upphandlingschefen menar att denna punkt handlar om verkställighet som ingår i hans uppdrag och därför aldrig anmäler beslut som berör 4 av 11
denna ärendetyp. I praktiken är det de olika verksamheternas beställningsblanketter som ligger till grund för beslut att inleda offentlig upphandling, uppger upphandlingschefen. Ett annat beslutsärende i upphandlingschefen delegation som inte används är: Beslut att överklaga förvaltningsrätts beslut eller dom. Upphandlingschefen uppger i intervjun att han inte fattat något delegationsbeslut avseende denna punkt. Däremot har frågan om överklagan i något enstaka ärende diskuterats med förvaltningschefen men aldrig blivit föremål för anmälan till servicenämnden. Upphandlingschefen menar att beslut om överklagan har karaktären av verkställan och är en del av hela upphandlingsprocessen. Ett tredje beslutsärende i delegationsordningen som upphandlingschefen menar bör förtydligas är: Beslut att genomföra och underteckna avtal överstigande 15 procent av tröskelvärdet, vid tillämpning av LOU, som engångsbelopp eller årlig kostnad. Enligt upphandlingschefen borde ärendetypen formuleras om där begreppet avtal preciseras till att avse kommersiella avtal, och att ordet genomföra bör strykas eftersom det inte alltid är upphandlingschefen som genomför upphandlingen. Ett snarlikt beslutsärende återfinns under ärendetyp Ekonomi där förvaltningschefen getts delegation att teckna kommersiella avtal. Delegationen innehåller inga beloppsrestriktioner och upphandlingschefen ställer sig frågande till innebörden av denna delegation då upphandlingschefen i praktiken har samma delegation. Höjda gränsvärden för direktupphandling Från och med den 1 juli 2014 höjdes beloppsgränserna för när upphandlande myndigheter och enheter får genomföra direktupphandling, d.v.s. upphandlingar utan krav på anbud i viss form. Enligt de nya bestämmelserna får direktupphandling användas om kontraktets värde uppgår till högst 28 procent av det tröskelvärde som gäller för kommuner och landsting vid upphandling av varor och tjänster, som för närvarande uppgår till 1 806 427 kronor, dvs. högst 505 800 kronor. Direktupphandling inom områdena vatten, energi, transporter och posttjänster får användas om kontraktets värde uppgår till högst 26 procent av det tröskelvärde som gäller vid upphandling av varor och tjänster, som för närvarande uppgår till 3 612 854 kronor, dvs. högst 939 342 kronor. Byggentreprenader omfattas av samma beloppsgränser som varor och tjänster. 2.2.1. Bedömning Utifrån intervjusvaren och gjorda iakttagelser i delegationsordningen gör vi bedömningen att servicenämndens delegationsordning i vissa delar inte är aktuell och tydlig med avseende på beslutens karaktär, innehåll och delegat. 5 av 11
De höjda gränsvärdena för direktupphandling tillsammans med vår iakttagelse om beslutsärende som inte tillämpas bör utgöra grund för servicenämnden att omarbeta delegationsordningen. 2.3. Är innebörden av delegationsordningen känd för nämnden? Servicenämndens delegationsordning är som framgår av föregående avsnitt relativt överblickbar. På frågan om delegationsordningen är känd för nämnden uppger servicenämndens arbetsutskott att de är införstådda med innebörden av de rättsliga aspekterna med delegationsordningen samt vilka ärendetyper som är föremål för delegation eller vidaredelegation. Servicenämndens arbetsutskott uppger att delegationsordningen är föremål för översyn minst en gång per år och att den därför torde vara känd också för övriga ledamöter i nämnden. 2.3.1. Bedömning Utifrån genomförd intervju med servicenämndens arbetsutskott bedömer vi att innebörden av delegationsordningen är känd för nämnden. 2.4. Är delegationsordningen ändamålsenlig med avseende på gränsdragning mellan delegation och verkställighet? Kommunala beslut kan delas upp i antingen nämndsbeslut eller förvaltningsbeslut. Nämndsbeslut avser beslut som fattas av nämnd eller av delegat med stöd av delegering från nämnd. Förvaltningsbeslut avser beslut som får fattas av anställd utan att de normalt anmäls till nämnden. Det rör sig då om verkställighetsbeslut i det löpande arbetet. Mellan dessa två beslutsformer går det inte att ange någon tydlig gräns. I kommunallagens bestämmelser om överklagande användes begreppet ren verkställighet. Nämndbeslut och delegeringsbeslut kan enligt KL 10 Kap. 2 överklagas medan beslut som är ren verkställighet eller av förberedande art kan inte överklagas. Ett riktmärke för att särskilja de båda beslutsformerna är att de beslut som fattas i det dagliga arbetet och som styrs av regler, riktlinjer, arbets- och rutinbeskrivningar är ren verkställighet och ingår i gruppen förvaltningsbeslut. Exempel på förvaltningsbeslut kan vara debitering av avgifter enligt fastställd taxa eller inköp av varor från leverantör där kommunen tecknat ramavtal. En annan skiljelinje är de rättigheter som följer av arbetsrättslig lagstiftning eller kollektivavtal. I dessa fall finns litet eller inget utrymme för att fatta delegationsbeslut. Servicenämndens arbetsutskott uppger i intervjun att delegationsordningen är ändamålsenlig med avseende på gränsdragning mellan delegation och verkställighet och att den ligger på en rimlig nivå. 6 av 11
I vår granskning av servicenämndens delegationsordning beträffande gränsdragning mellan delegation och verkställighet noterar vi några delegationsbeslut som i stället kan betraktas som verkställighet. Inom ärendetyp Upphandling finns det två delegationsbeslut som kan anses vara verkställighet: Beslut att inleda offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster samt av byggkoncessioner samt Beslut att överklaga förvaltningsrätts beslut eller dom. I avsnitt 2.2 ovan har vi sett att dessa båda beslut i praktiken också hanteras som verkställighet. 2.4.1. Bedömning Delegationsordningen bedöms till övervägande del vara ändamålsenlig med avseende på gränsdragning mellan delegation och verkställighet. 7 av 11
2.5. Är anmälan av delegationsbeslut tillfredsställande med avseende på tydlighet och koppling till delegationsordningen? Enligt servicenämndens delegationsordning ska delegationsbeslut redovisas på för ändamålet upprättad blankett. Beslut som fattas efter vidaredelgering ska anmälas till förvaltningschefen. På blanketten ska uppgifter om ärendebeskrivning, beslut och hänvisning till delegationsordningen fyllas i. Blanketten ska också ange datum och undertecknas av delegaten. I förekommande fall kan hänvisning till bilaga göras. Inför varje arbetsutskott sammanställer serviceförvaltningen den gångna månadens inkomna blanketter till en lista med delegationsbeslut som anger ärendebeskrivningen, vad beslutets avser samt respektive delegat. Delegationsbesluten har en egen paragrafnumrering och redovisas under dagordningens stående punkt: Delegationsbeslut. I vissa protokoll framgår det att arbetsutskottet beslutar att hänskjuta ärendet till servicenämndens sammanträde, där servicenämnden regelmässigt beslutar att godkänna redovisade delegationsbeslut. De ifyllda blanketterna finns tillgängliga på serviceförvaltningen men redovisas inte för servicenämndens ledamöter. I tabell 1 nedan redovisas de delegationsbeslut rörande upphandling som redovisats för servicenämnden under perioden juni 2013 till och med juni 2014. Rubrikerna på delegationsbesluten är hämtade från servicenämndens protokoll. Tabell 1: Delegationsbeslut inom delegationsområde Upphandling uppdelat på ärende och delegat Delegationsbelut/delegat Upphand- Avdel- Förvaltlingschef ningschef ningschef Bekräftelse av avtal 1 Uppsägning av drift och underhållsavatal 1 Leveransavtal 1 Investering, inköp av frankeringsmaskin 1 Direktupphandling, två nedsvalningsskåp 1 Inköp av nyckelskåp 1 Avtalsbekräftelse, uppsägning 2 Inköp av diskmaskin 2 Inköp Hälldemaskin 1 Inköp Microsoft licenser 2 Avtal 19 4 Uppsägning av avtal 1 Avtalsförlängning 50 1 Nytt avtal 70 1 Tilldelningsbeslut 52 Tilläggsavtal, verksamhetssystem 1 Avtalstillägg 1 Summa delegationsbeslut 193 17 3 Av tabellen framgår det att upphandlingschefen är den delegat som anmält flest delegationsbeslut under den granskade perioden. När det gäller servicenämndens delegation av upphandlingsärende så innehåller delegationsordningen följande delegationspunkter och delegater: 8 av 11
Beslut att inleda offentlig upphandling av byggentreprenader, varor och tjänster samt av byggkoncessioner. Tilldelningsbeslut i byggentreprenader, varor och tjänster samt av byggkoncessioner. Beslut att överklaga förvaltningsrätts beslut eller dom. Upphandlingschef Upphandlingschef Upphandlingschef Beslut att förlänga avtal, i enlighet med avtalsvillkor. Beslut att genomföra och underteckna direktupphandlingar, 15 procent av tröskelvärdet enligt LOU Beslut att genomföra och underteckna avtal överstigande 15 procent av tröskelvärdet, vid tillämpning av LOU, som engångsbelopp eller årlig kostnad. Upphandlingschef Avdelningschef Upphandlingschef Om vi jämför hur delegationsbesluten redovisats för servicenämnden i protokollet med delegationsordningen ser vi att redovisningen inte följer delegationsordningens beslutsstruktur. Exempelvis anmäls genomförda direktupphandlingar som inköp eller investering. Vi noterar också att avdelningscheferna som endast har delegation på att genomföra direktupphandlingar även anmäler beslut som rör bekräftelse, förlängning och uppsägning av avtal. Förvaltningschefen har anmält tre beslut gällande upphandling trots att denne inte är delegat när det gäller upphandlingsärende. Av de ifyllda delegationsbeslutsblanketter som vi tagit del av framgår inte vilken delegationspunkt som beslutet avser utan hänvisning görs endast till ärendetyp som ex. Upphandling, Personal, Ekonomi etc. I de fall, där upphandlingschefen beslutar om avtal som rör annan nämnd än servicenämnden, finns det för närvarande ingen rutin som säkerställer att dessa beslut anmäls till berörd nämnd. 2.5.1. Bedömning Med utgångspunkt från de redovisade iakttagelserna ovan gör vi bedömnigen att anmälan av delegationsbeslut inte är tillfredsställande med avseende på tydlighet och koppling till delegationsordningen. I formell mening har upphandlingschefen ingen delegation från övriga nämnder vad gäller upphandling och tecknande av avtal, och därför föreligger heller ingen anmälningsplikt. Dock menar vi att det bör ligga i den berörda nämndens intresse att få information i ett upphandlingsärende som avser dess verksamhet. Enklast vore om dessa beslut anmäldes samtidigt till servicenämnden och den berörda nämnden. 9 av 11
3. Sammanfattande bedömning och rekommendationer I granskningen av ansvarsfördelningen mellan servicenämnden och förvaltningen har följande bedömningar gjorts: Servicenämndens reglemente är inte aktuellt och tydligt med avseende på ansvarsområde och uppdrag. Servicenämndens delegationsordning är i vissa delar inte aktuell och bör förtydligas med avseende på beslutens karaktär, innehåll och delegat. Innebörden av delegationsordningen är känd för servicenämnden. Delegationsordningen är till övervägande del ändamålsenlig med avseende på gränsdragning mellan delegation och verkställighet. Anmälan av delegationsbeslut är inte tillfredsställande med avseende på tydlighet och koppling till delegationsordningen. Revisionsfrågan Granskningens revisionsfråga har varit: Är ansvarsfördelning mellan servicenämnd och förvaltning ändamålsenlig utifrån kommunallagens regler? Efter genomförd granskning och genomgång av samtliga revisionskriterier, gör vi bedömningen att anvarsfördelningen mellan servicenämnden och förvaltningen i vissa delar inte är ändamålsenlig utifrån kommunallagens regler I samband med vår granskning har vi identifierat några förbättringsområden och rekommenderar följande: Servicenämndens reglemente bör inför mandatperioden utformas i enlighet med servicenämndens faktiska uppdrag och kompletteras med ett tydliggörande av upphandlingsenhetens uppdrag. Servicenämnden bör omarbeta delegationsordningen i de delar som avser ej tillämpade beslutsärende samt höjda gränsvärden för direktupphandling. Anmälan av delegationsbesluten bör ha en tydligare koppling till delegationsordningen. Beslut som rör övriga nämnders upphandlingar och avtal bör också anmälas till respektive nämnd. 10 av 11
Carl-Gustaf Folkeson Projektledare Alf Wahlgren Uppdragsledare 11 av 11