Granskning av intern kontroll Ängelholms kommun Carl-Gustaf Folkeson Revisionskonsult Nareman Al-Saied Revisionskonsult
Innehållsförteckning 1. Sammanfattning 1 2. Bakgrund och syfte 3 2.1 Uppdrag och revisionsfråga 3 2.2 Metod 4 3. Styrdokument för intern kontroll 5 3.1 Reglemente för intern kontroll 5 4. Iakttagelser och bedömning 6 4.1 Kultur- och fritidsnämnden 6 4.1.1 Bedömning 7 4.2 Socialnämnden 8 4.2.1 Bedömning 9 4.3 Miljönämnden 10 4.3.1 Bedömning 11 4.4 Barn- och utbildningsnämnden 12 4.4.1 Bedömning 13 4.5 Kommunstyrelsen 13 4.5.1 Bedömning 14 5. Bilaga 16 5.1 Intern kontroll en bakgrund 16 Det interna kontrollsystemet 16 Kontrollmiljö 17 Riskbedömning 17 Kontrollaktiviteter 17 Tillsyn 17 Information och kommunikation 17
1. Sammanfattning Av kommunallagen framgår att kommunens nämnder skall se till att den interna kontrollen är tillräcklig samt att verksamheten bedrivs på ett i övrigt tillfredsställande sätt. Av kommunens reglemente framgår att kommunstyrelsen har det övergripande ansvaret för att det finns en tillräcklig intern kontroll. Kommunstyrelsen ska även med utgångspunkt från nämndernas rapportering utvärdera kommunens samlade system för intern kontroll och, i de fall förbättringar behövs, ta initiativ till sådana. Inledningsvis visar granskningen att det finns en god kontrollmiljö som utgör grunden för en väl fungerande intern kontroll. Avseende medarbetarnas kunskap och engagemang i det interna kontrollarbetet bedömer vi detta som relativt gott men att det finns ett förbättringsutrymme i detta avseende inom socialnämnden. Vidare bedömer vi att det finns behov av att tydliggöra att intern kontroll inte bara omfattar ekonomiska kontrollmoment utan även verksamhetsmässiga kontroller. De granskade nämnderna har upprättat en inre organisation för arbetet med intern kontroll. Hos flera av de granskade nämnderna utgör ledningsgruppen även arbetsgrupp för intern kontroll. Vår granskning visar att en dokumenterad risk- och väsentlighetsanalysen används av samtliga nämnder för att ta fram förslag till kontrollmoment. Vi anser dock att det finns ett förbättringsutrymme när det gäller att utveckla de verksamhetsrelaterade kontrollmomenten. Nämnderna arbetar enligt vår uppfattning aktivt med den interna kontrollen och i de fall brister förekommer så vidtas åtgärder. Vi anser vidare att de uppföljningar som genomförs av åtgärderna är ett utmärkt initiativ för att säkerställa att de får avsedd effekt. En genomgående brist i nämndernas planer för intern kontroll är att tidplan för rapporteringen av kontrollmomenten saknas. Vi anser att en tidplan bidrar till att klargöra när nämnden förväntas få en rapportering av den interna kontrollen från förvaltningen. Genom tidplanen betonas vikten av den interna kontrollens betydelse för alla chefer och medarbetare. Granskningen visar att det finns ett genomgående förbättringsutrymme när det gäller nämndernas samlade bedömning av den interna kontrollen. Vi anser att i synnerhet kommunstyrelsen bör tydliggöra sin bedömning av nämndernas interna kontroll i enlighet med fullmäktiges reglemente. Vi har i denna granskning uppmärksammat behovet av att inför nämnderna klarlägga sambandet mellan den interna kontrollen och kommunens styrmodell Ratten. 1 av 18
Avslutningsvis anser vi att kommunstyrelsen bör överväga att ta fram nämndsgemensamma kontrollmål som en metod för att stärka sin övergripande roll. Genom att införa övergripande kontrollmål får kommunstyrelsen ytterligare underlag till sin bedömning av nämndernas interna kontroll. 2 av 18
2. Bakgrund och syfte Av kommunallagens 9 kap 9 framgår bland annat att revisorerna ska pröva om den interna kontrollen som görs inom nämnderna är tillräcklig. Nämndernas ansvar för den interna kontrollen framgår av kommunallagen 6 kap 7 i vilken det stadgas att nämnderna ska se till att den interna kontrollen är tillräcklig. Nämnderna ansvarar för en ändamålsenlig styrning så att verksamheten bedrivs på ett effektivt sätt och att det finns säkra rutiner som förhindrar förlust för kommunen och säkerställer att redovisningen är rättvisande. I reglementet för intern kontroll regleras bland annat nämndens arbete med den interna kontrollen. Nämnd och styrelse ska upprätta, besluta och följa upp den interna kontrollen inom sina respektive verksamheter. 2.1 Uppdrag och revisionsfråga Kommunrevisionen i Ängelholms kommun har gett i uppdrag att granska kommunens arbete med den interna kontrollen. Syftet med föreliggande djupgranskning är att utvärdera och analysera hur nämnderna tillämpar av kommunfullmäktige fastställt reglemente för intern kontroll. Granskningen ska besvara följande huvudfrågor: Finns förutsättningar inom nämnden för en väl fungerande kontrollmiljö? Engageras medarbetare inom nämnden i det interna kontrollarbetet samt hur informeras medarbetare om den interna kontrollen? Finns det en organisation upprättad för den interna kontrollen? Finns det en tydlig analys av riskområden utifrån en risk- och väsentlighetsanalys inför valet av granskningsområden? Finns det väsentliga områden som inte fångas inom ramen för analysen? Behandlar internkontrollplanerna både ekonomi och verksamhetsområden? Vidtar nämnden åtgärder utifrån de brister som framkommer i samband med den interna kontrollen samt hur följer nämnden upp? Finns rutiner fastställda för uppföljning av den interna kontrollen på olika nivåer? Gör nämnden en samlad bedömning av det interna kontrollarbetet? Arbetar kommunstyrelsen med stöd och kontroll av nämnder och bolagsstyrelser utifrån KL:s krav på uppsiktsplikt? 3 av 18
2.2 Metod Vi har i samband med granskningen genomfört intervjuer med följande: Kommunstyrelsens ordförande Förvaltningschef för kultur- och fritid Ekonom för kultur- och fritidsförvaltningen Förvaltningschef för socialnämnden Administrativ chef för socialnämnden Förvaltningschef för miljönämnden Ekonomichef Förvaltningschef för barn- och utbildningsnämnden Vi har även tagit del av relevanta dokument såsom reglemente för intern kontroll, de granskade nämndernas internkontrollplaner för år 2010 och år 2011 samt i förekommande fall granskningsrapporter för år 2010. Vi har även tagit del av kommunens interna styrsystem Ratten och årsredovisning för år 2010. Rapporten har sakgranskats av de intervjuade. 4 av 18
3. Styrdokument för intern kontroll 3.1 Reglemente för intern kontroll Kommunfullmäktige antog ett reglemente år 1997 för intern kontroll. Av reglementet framgår ansvarsnivåerna och rollfördelningen för den intern kontroll. Vidare beskriver reglementet hur uppföljningen av den interna kontrollen ska ske. Av reglementet framgår följande: Kommunstyrelsen har det övergripande ansvaret för att det finns en tillräcklig intern kontroll. Kommunstyrelsen ska med utgångspunkt från nämndernas uppföljningsrapporter utvärdera kommunens samlade system för intern kontroll, och i de fall förbättringar behövs, ta initiativ till sådana. Nämnderna har det yttersta ansvaret för den interna kontrollen inom respektive verksamhetsområde. Den enskilda nämnden ska tillse att en organisation upprättas för den interna kontrollen samt att regler och anvisningar antas för den interna kontrollen. Förvaltningschefen är skyldig att löpande rapportera till nämnden om hur den interna kontrollen fungerar. Nämnden skall med regelbundenhet och i enlighet med de anvisningar som kommunstyrelsen meddelar rapportera resultatet från uppföljningen av den interna kontrollen inom nämnden till kommunstyrelsen. Rapportering ska samtidigt ske till kommunens revisorer. Verksamhetsansvariga chefer på olika nivåer i organisationen är skyldiga att följa antagna regler och anvisningar om den interna kontrollen. Cheferna ska informera övriga anställda om reglernas och anvisningarnas innebörd. Vidare har de att verka för att de arbetsmetoder som används bidrar till en god intern kontroll. Utöver reglemente finns tillämpningsanvisningar för intern kontroll. Dessa anvisningar anger att varje nämnd, inför varje nytt verksamhetsår, ska upprätta en plan för hur den interna kontrollen skall bedrivas. Planen ska upprättas enligt en modell där följande anges: - Vilka rutiner och system som ska kontrolleras - Vilka kontrollmoment som ska utföras - Vilken metod som ska användas vid kontrollen - Hur ofta kontrollmoment ska utföras - Vem som ska utföra kontrollmomenten - Till vem utförd kontroll och eventuell avvikelse skall rapporteras Planen skall vid verksamhetsårets början, anmälas till kommunstyrelsen och till kommunens revisorer. 5 av 18
4. Iakttagelser och bedömning Nedan redovisas de granskade nämndernas arbete med den interna kontrollen samt vår bedömning av respektive nämnd. 4.1 Kultur- och fritidsnämnden Förslag till intern kontrollplan tas fram genom diskussioner inom ledningsgruppen tillsammans med ekonomen på förvaltningen. Denna diskussion bygger på en dokumenterad risk- och väsentlighetsanalys som styr urvalet av kontrollmål. Förvaltningens förslag lämnas sedan till nämnden för beslut. Nämnden har beslutat om att följande granskningsinsatser ska genomföras under år 2011: Delegationsordning - att beslut fattas enligt delegationsordning och att anmälan till nämnden sker i tillämpliga fall Upphandling/inköp - att regelverken för upphandling följs Policy för mobiltelefon- att gällande regelverk följs Leasingbil - kontroll av körjournal och kontroll av OKQ8-kort Hantering av handkassa - att gällande rutin för kassahantering följs Kundfakturering - att makuleringar följer regler och reglemente samt att utförda tjänster faktureras Föreningsbidrag - att bidrag utbetalas enligt beslut och avtal Flera av de ovanstående kontrollmålen kvarstår sedan föregående års handlingsplan för intern kontroll. Detta är kopplat till att risk- och väsentlighetsanalysen identifierat samma riskområden för båda åren. Av handlingsplanen för intern kontroll framgår det vilka kontrollmoment som ska genomföras, vilken metod som ska användas samt med vilken frekvens respektive kontrollmoment ska genomföras. Vidare framgår det vem som är ansvarig för att genomföra kontrollen. Av planen framgår inte vid vilken tidpunkt den interna kontrollen ska redovisas till nämnden. Istället rapporteras resultatet av den interna kontrollen till nämnden beroende på när tjänstemännen har färdigställt de olika kontrollmomenten. Arbetet med att utföra den interna kontrollen i förvaltningen utförs i huvudsak av förvaltningens ekonom. Kontrollmomenten genomförs genom stickprov och utfallet från dessa dokumenteras. I de fall avvikelser uppkommer i kontrollerna så vidtar förvaltningen åtgärder. Dessa åtgärder redovisas sedan i rapporteringen till nämnden. För att säkerställa att åtgärderna fått avsedd verkan gör förvaltningen en särskild uppföljning. Dock görs inte någon samlad bedömning eller analys kring utfallet av den interna kontrollen från nämndens sida. Nämnden rapporterar sedan utfallet av den interna kontrollen till kommunstyrelsen. Någon återkoppling på denna rapportering från kommunstyrelsen erhålls dock inte. 6 av 18
Enligt intervjuad har den interna kontrollen tidigare haft fokus på ekonomi men numera omfattar den interna kontrollplanen även andra verksamhetsområden. Den interna kontrollen anses vara etablerad i verksamheten och medarbetarna uppfattas ha en god kännedom om syftet med den interna kontrollen. Detta kan delvis förklaras av att de oegentligheter som tidigare har skett inom förvaltningen har bidragit till att öka intresset för den interna kontrollen. Avseende kontrollmiljön uppges denna vara mycket god. Det finns en väl fungerande dialog mellan tjänstemän och politiker. Inom förvaltningen anses det råda en öppenhet och en väl fungerande dialog mellan chefer och medarbetare. Avslutningsvis uppgav de intervjuade att det även råder en god dialog mellan kommunstyrelsen och nämnden. 4.1.1 Bedömning Inledningsvis anser vi att kontrollmiljön, som är en grundläggande faktor för en väl fungerande intern kontroll, är god inom nämndens ansvarsområde. Vi uppfattar att det finns fungerade dialog mellan förtroendevalda och tjänstemän och att förvaltningen präglas av en hög grad av transparens. Avseende kännedomen om den interna kontrollens syfte och innebörd bedömer vi att denna är god. En orsak till detta är de oegentligheter som tidigare har inträffat inom nämndens ansvarsområde och som bidragit till öka medvetenheten kring den interna kontrollen. Vi uppfattar att nämnden i detta avseende har tagit lärdom av dessa händelser och att detta bidragit till att höja statusen på det interna kontrollarbetet. Förvaltningens ledningsgrupp utgör tillika arbetsgrupp för det interna kontrollarbetet. Förvaltningens ekonom har givits ett särskilt ansvar för att utveckla det interna kontrollarbetet. Kontrollmomenten i nämndens plan för intern kontroll bygger på en dokumenterad risk- och väsentlighetsanalys. Av granskningen framgår att flera av de föregående kontrollmomenten återkommer i årets handlingsplan. Vi anser att det kan finnas skäl att utveckla risk- och väsentlighetsanalysen för att på så sätt identifiera nya riskområden. Vi noterar att handlingsplanen för år 2011 innehåller ett antal verksamhetsinriktade kontrollmål vilket vi ser som en positiv utveckling. Vår granskning visar att det finns en tydlig inriktning till att vidta åtgärder i de fall som brister framkommer i granskningarna. Vi anser att nämnden utgör ett gott föredöme genom sitt arbetssätt att även säkerställa att vidtagna åtgärder faktiskt genomförs. Vi anser att det är en brist att det inte finns en tidplan för när de olika kontrollmomenten ska rapporteras till nämnden. 7 av 18
Avslutningsvis anser vi att det finns ett förbättringsutrymme när det gäller nämndens samlade bedömning av den interna kontrollen. En samlad bedömning ska enligt vår uppfattning innehålla en sammanställning och analys av den interna kontroll som bedrivits under året med nämndens bedömning av de uppnådda resultaten. Genom den samlade bedömningen får kommunstyrelsen en tydlig bild av nämndens ambitioner avseende det interna kontrollarbetet. 4.2 Socialnämnden Arbetet med framtagande av kontrollmoment till nämndens handlingsplan för intern kontroll inleds med att respektive enhetschef tar fram förslag till kontrollmoment för sitt ansvarsområde. Dessa förslag läggs sedan fram för förvaltningens ledningsgrupp där urvalet och prioritering av kontrollmomenten sker utifrån en risk- och väsentlighetsanalys. Förslagen till kontrollmoment presenteras inför nämnden i samband med att budgeten för nästkommande år behandlas. Dessa förslag antas sedan utav nämnden utan någon mer omfattade debatt. Förvaltningens ledningsgrupp är tillika arbetsgrupp för intern kontroll. Den administrative chefen är den tjänsteman som fått ett särskilt ansvar att leda det interna kontrollarbetet tillsammans med förvaltningens ekonom. Socialnämndens interna kontrollplan för år 2011 innehåller följande kontrollmoment: Delegationsplan- att gällande delegationsbestämmelser följes Leverantörsfakturahantering-att gällande arbetsinstruktion följes Debitering av vård och omsorgsavgifter- ändamålsenliga och väl dokumenterade rutiner, eliminering eller upptäckt av allvarliga fel Utbetalning av försörjningsstöd- att rutinerna för ekonomiskt bistånd efterlevs Placeringsbeslut/Procapita- att fakturerade behandlingsavgifter överensstämmer med fattade beslut Upphandlingspolicy- inköp ska ske från kontrakterade leverantörer Kontroll av avtalspartners- kreditupplysning och kontroll av ägarstruktur IT-säkerhet-uppföljning av intern säkerhet Rutiner för hantering av vårdtagares/funktionshindrades medel- inköp, att antagna riktlinjer efterlevs Bostadsanpassningsbidrag- utbetalningar överensstämmer med fattade beslut Kontroll av inventariehantering- aktuell inventarieförteckning samt stöldskyddsmärkning Enligt de intervjuade innehåller årets handlingsplan flera kontrollmoment som är av verksamhetskaraktär jämfört med tidigare år. Detta beroende på att även 8 av 18
verksamhetskontrollerna har identifierats som angelägna att få med i den interna kontrollplanen. Ett förbättringsområde som förvaltningen uppmärksammat är att kunskapen kring den interna kontrollens syfte och mening är relativt låg inom organisationen. En orsak till detta är bland annat den bristande informationen från första linjens chefer till medarbetarna. Dock anses begreppet vara känt på chefsnivå. Det finns även ett behov av att i större utsträckning engagera medarbetarna i arbetet. Enligt de intervjuade görs löpande interna kontroller under året men att verksamheterna ibland kallar utförandet av den interna kontrollen för andra benämningar, som till exempel uppföljning av verksamheten eller måluppfyllelse. De verksamhetsansvariga cheferna återrapporterar till förvaltningschefen när avvikelser uppstår utifrån fastställd intern kontrollplan. Dock finns det ingen fastställd tidsplan för när rapportering ska ske. År 2010 gjordes ingen uppföljning av den interna kontrollen till nämnden. Enligt uppgift efterfrågades inte heller någon uppföljningen från varken nämnden eller från kommunstyrelsen. Med anledning av detta kommer nämnden att lämna en rapport både för år 2010 och år 2011 till kommunstyrelsen. I de fall brister kommer fram i samband med den interna kontrollen vidtas åtgärder. Dock sker det ingen uppföljning av i vilken utsträckning som åtgärderna fått önskad verkan. Avseende kontrollmiljön anses denna överlag vara tillfredsställande men att det finns utrymme för förbättringar. Processen för att utveckla kontrollmiljön är enligt de intervjuade pågående. Ett uttryck för att kontrollmiljön anses tillfredsställande är att det råder ett öppet klimat bland cheferna och medarbetarna. Förvaltningen anser dock att dialogen och informationen mellan nämnd och kommunstyrelse bör förbättras angående den interna kontrollen. Förvaltningen framför önskemål om att få mer konkreta definitioner av vad intern kontroll innebär. Nämnden rapporterar utfallet av den interna kontrollen årligen till kommunstyrelsen med undantag av år 2010. Dock gör nämnden inte någon samlad bedömning av den interna kontrollen. 4.2.1 Bedömning Vår granskning visar att det råder ett öppet klimat inom förvaltningen och att det finns en fungerande dialog mellan nämnden och förvaltningen. Dock noterar vi att det pågår ett utvecklingsarbete för att utveckla kontrollmiljön. En tydlig brist enligt vår uppfattning är att medarbetare i nuläget inte har en allmän kännedom om vad begreppet intern kontroll innebär. Intern kontroll berör samtliga medarbetare i organisationen Genom att informera medarbetarna, exempelvis genom utbildning, om den interna kontrollen skapas förutsättningar för ökad förståelse och engagemang. 9 av 18
Det finns en fastställd organisation för arbetet med den interna kontrollen. Urvalet av kontrollmoment sker utifrån en dokumenterad risk- och väsentlighetsanalys. Dock anser vi att det finns ett förbättringsutrymme vad gäller att utveckla de verksamhetsmässiga kontrollmomenten. Avseende rapporteringen av utfallet av den interna kontrollen anser vi att det finns argument för att nämnden ska besluta om en fastställd tidplan för när de olika kontrollmomenten ska rapporteras. Vår granskning visar att i de fall brister framkommer i den interna kontrollen rapporteras dessa till nämnden och åtgärder vidtas. Dock anser vi att nämnden i större utsträckning bör följa upp att de åtgärder som vidtagits får önskad verkan. Avslutningsvis anser vi att nämnden ska göra en samlad bedömning av det interna kontrollarbetet som grund för kommunstyrelsens bedömning. 4.3 Miljönämnden Arbetet med den interna kontrollen utgår från förvaltningschefen och förvaltningens ledningsgrupp. Förvaltningen har ett IT-system för sin egenkontroll som kallas för Ecos. Detta IT-stöd används även för förvaltningens arbete med intern kontroll. Med hjälp av systemet ges ett stöd för arbetsgången i det interna kontrollarbetet. Systemet ger även underlag till nämndens samlade bedömning av utförda kontroller då stickproven som tas, dokumenteras i systemet. Vid eventuella avvikelser vidtas åtgärder och senare genomförs även en uppföljning av att åtgärderna fått avsedd verkan. IT-stödet ses av förvaltningen som ett bra hjälpmedel i arbetet med internkontroll. Förvaltningen lägger fram förslag till vilka kontrollmoment som bör kontrolleras inför kommande verksamhetsår. Dessa förslag tas fram utifrån en dokumenterad risk- och väsentlighetsanalys. De kontrollmål som nämnden beslutat granska under år 2011 är följande: Delegationsordning- att gällande delegationsbestämmelser följs Kundfakturering- att avslutande ärenden fakturerats Lönerapportering- att gällande arbetsgång följs Handkassa- kontroll av kvitto mm. Upphandling- att inköp sker från kontrakterade leverantörer Tillsynsplan- att antagna tillsynsplaner följs Enligt uppgift genomförs dock inte samtliga kontrollmoment som finns i handlingsplanen. Orsaken till detta uppgavs vara att det genomförs så mycket övriga kontroller att vissa kontrollmoment i planen blir överflödiga. Det finns inte heller någon fastställd tidplan för när rappotering ska ske till nämnden. Ett kontrollmål som nämnden anser vara särskilt viktig är tillsynsplanen beroende på att detta är en viktig del av nämndens myndighetsutövning. 10 av 18
Interna kontrollens syfte och innebörd anses vara relativt känd inom förvaltningen. Att arbeta utifrån ett kontrollperspektiv är en naturlig del av medarbetarnas arbetsuppgifter inom förvaltningen. Kontrollmiljön inom nämnden och förvaltningen bedöms av de intervjuade som god och att denna har stärkts tack vare ett förbättrat samarbetsklimat inom förvaltningen. Dock betecknas dialogen mellan nämnden och kommunstyrelsen i nuläget som bristfällig. Avslutningsvis uppges att det hade varit en hjälp i nämndens interna kontrollarbete om kommunstyrelsen gett förslag till övergripande kontrollmål som alla nämnder ska granska årligen. Detta anses vara en bra metod för att stärka den interna kontrollen. 4.3.1 Bedömning IT-stödet, Ecos, som förvaltningen använder primärt som ett verksamhetssystem men även som ett stöd i arbetet med intern kontroll anser vi vara ett bra exempel på hur arbetet med den interna kontrollen kan integreras i det löpande arbetet. Vi anser vidare att det bör bli möjligt även för andra förvaltningar att kunna använda sig av detta system som ett stöd i arbetet med intern kontroll. En brist i förvaltningens arbete med intern kontroll är att inte alla de av nämnden beslutade kontrollmålen genomförs. Vi anser att det är av stor vikt att de kontrollmoment som nämnden har antagit också genomförs. Är det så att det redan på ett inledande stadie noteras att antalet kontrollmoment är för många så bör istället en hårdare prioritering göras med utgångspunkt från risk- och väsentlighetsanalysen. Vi bedömer att den risk- och väsentlighetsanalys som ligger till grund för urvalet av kontrollmomenten är tillfredsställande. I övrigt anser vi att fördelningen mellan ekonomi- och verksamhetskontroller är rimlig. Vi bedömer att kontrollmiljön är väl fungerande men att det finns ett förbättringsutryrmme vad gäller dialogen mellan kommunstyrelsen och nämnden. Vi uppfattar att medarbetare och chefer inom förvaltningen är förtrogna med begreppet intern kontroll och att det utifrån förvaltningens uppdrag faller sig naturligt att arbeta utifrån ett kontrollperspektiv. Det sker en rapportering av den interna kontrollen till nämnden. Dock anser vi att det är en brist att det inte finns någon tidplan för när rapporteringen ska ske. Nämnden gör en samlad bedömning i slutet av året som sedan rapporteras till kommunstyrelsen. Avslutningsvis bedömer vi att förslaget att skapa nämndsgemensamma kontrollmål är ett utmärkt arbetssätt för att stärka och utveckla det interna kontrollarbetet. 11 av 18
Dessa gemensamma kontrollmål tillsammans med de nämndsspecifika kontrollen utgör ett bra underlag för kommunstyrelsens bedömning av nämndernas arbete med intern kontroll. 4.4 Barn- och utbildningsnämnden Inom förvaltningen finns en särskild ekonomienhet som bland annat har till uppgift att ta fram förslag till kontrollmoment. Dessa tas fram utifrån en dokumenterad risk- och väsentlighetsanalys. Förslagen föreläggs sedan för ledningsgruppen som i sin tur presentar dessa i nämnden för beslut. Enligt uppgift sker det inga större förändringar utifrån det förslag som ekonomienheten tagit fram. Förvaltningen har traditionellt haft ett synsätt som präglats av ett ekonomiskt perspektiv på den interna kontrollen. En reflektion från förvaltningschefens sida är att det utförs andra kontrollinsatser i verksamheterna men att dessa inte kallas för intern kontroll. Nämndens handlingsplan för intern kontroll år 2011 innehåller följande kontrollmoment: Delegationsordning- att beslut fattas enligt delegationsordning Leverantörsfakturor- att gällande arbetsinstruktion följes Upphandling/inköp- att inköp sker mot kontrakterade leverantörer Vårdnadsbidrag- att lämnade uppgifter stämmer med utbetalning Ekonomiska bidrag- barnomsorg, att lämnade uppgifter stämmer med utbetalning Interkommunal ersättning- att lämnade uppgifter stämmer med utbetalning Kundfakturering- att makuleringar följer regler och reglemente Inventariehantering- att inventarieförteckningar är aktuella Kontrollmiljön anses vara god hos verksamheterna och den interna kontrollen är känd av chefer och medarbetare. Intern kontroll uppfattas dock fortfarande som ett ekonomiskt begrepp bland cheferna och medarbetarna. I sammanhanget omnämns kommunens styrsystem Ratten som till stora delar uppfattas vara en del av den interna kontrollen. Dialogen mellan förvaltningen och nämnden anses fungera väl och enligt uppgift är samarbetet mellan nämnden och kommunstyrelsen god. Av nämndens plan för intern kontroll framgår inte någon tidsplan för när rapportering ska ske till nämnden. I de fall brister rapporteras utifrån genomförda kontroller rapporteras dessa och åtgärder formuleras. Det sker även en uppföljning av att beslutade åtgärder får önskad effekt. 12 av 18
Enligt de intervjuade upprättas en samlad bedömning av nämndens verksamhet inom ramen för styrsystemet Ratten. Någon motsvarande bedömning avseende intern kontroll görs dock inte. 4.4.1 Bedömning Vår granskning visar att det inom nämndens ansvarsområde finns en god kontrollmiljö vilket är en viktig grund för en väl fungerande intern kontroll. Det finns en organisation i form av förvaltningens ekonomienhet som leder arbetet med den interna kontrollen. För att bredda perspektivet på den interna kontrollen kan förslagsvis arbetsgruppen för intern kontroll tillföras även andra kompetenser än ekonomi. Granskningen visar att förslag till kontrollmoment tas fram med hjälp av en riskoch väsentlighetsanalys. Noterbart är att nämnden antar förvaltningens förslag till kontrollmoment rakt av. Vi anser att det finns ett värde i att nämnden ökar sitt engagemang i urvalet av relevanta konrollmoment. Vi uppfattar att begreppet intern kontroll är levande bland chefer och medarbetare. Dock anser vi att det finns ett påtagligt förbättringsutrymme när det gäller att vidga synsättet på den interna kontrollen som enbart en kontroll av ekonomi till att även omfatta verksamhetskontroller. Vi anser att nämnden uppvisar en proaktivitet i det att åtgärder formuleras i samband med att brister framkommer i den interna kontrollen. Vidare anser vi att den uppföljning som görs för att säkerställa att åtgärderna får önskad verkan är viktig. Av nämndens handlingsplan för intern kontroll framgår med vilken frekvens de olika kontrollmomenten ska genomföras dock anser vi att det är en brist att det inte finns en tidsplan för när rapportering ska ske till nämnden. Vår granskning visar att nämnden inte gör någon samlad bedömning av den interna kontrollen. Avslutningsvis noterar vi att förvaltningen har ett tydligt fokus på uppföljning genom styrsystemet Ratten. 4.5 Kommunstyrelsen Förvaltningens kontrollmiljö anses vara väl fungerande och begreppet intern kontroll uppges vara ett levande begrepp inom förvaltningen. Arbetet med den interna kontrollen leds av ekonomichefen som tar fram förslag till kontrollmoment. Dessa tas fram utifrån en dokumenterad risk- och väsentlighetsanalys. Kommunstyrelsen har fastställt följande kontrollmoment för år 2011 Delegationsbeslut Diarieföring Leverantörsfakturering Kundfakturering Makulering av kundfakturering IT-styrdokument IT-drift IT-intern uppföljning IT-inköp Löneutbetalning 13 av 18
Kravrutiner Ansökan om särskild momskompensation Handkassa Huvudkassa Nyckelkort Upphandling Integration till ekonomisystem Debitering av arrende Anställningsavtal Rapportering av lönepåverkande händelser Rapportering timavlönad Lönebearbetning Löneverkställan och utbetalning Avstämning Av förvaltningens rapportering till kommunstyrelsen framgår på ett tydligt sätt hur utfallet av den interna kontrollen blivit. I de fall brister framkommer i samband med granskningarna vidtas åtgärder och uppföljning sker av att åtgärderna får avsedd effekt. På ett kommunövergripande plan uppges att de förtroendevalda och tjänstemännens inbördes roller och ansvar har blivit allt tydligare under de senaste åren. De problem som framfördes från kommunstyrelsens sida är att kommunikationen och dialogen med vissa nämnder inte fungerar avseende bland annat den interna kontrollen. Syftet och innebörden av den interna kontrollen upplevs generellt som accepterad bland nämnder och förvaltningar. Uppfattningen är att den interna kontrollen har utvecklats under senare år. Arbetet med den interna kontrollen är fortfarande fokuserat på ekonomi- och inte på verksamhetskontroller. Synsättet är styrsystemet Ratten ska inrymma de verksamhetsmässiga kontrollerna. Kommunstyrelsen tar del av nämndernas rapportering av deras interna kontroll. I de fall kommunstyrelsen anser att det finns brister i rapportering så kommunicerar kommunstyrelsen detta till berörd nämnd och att nämnden i förekommande fall ska vidta och redovisa åtgärder. Kommunstyrelsen gör dock ingen samlad bedömning av nämndernas interna kontroll. Avseende de kommunala bolagen begär inte kommunstyrelsen in någon rapportering av den interna kontrollen enligt aktiebolagslagen. Av förvaltningsberättelsen i årsredovisningen för år 2010 framgår inte någon bedömning av nämndernas interna kontrollarbete. Avslutningsvis framfördes att arbetet med att införa styrsystemet Ratten fortskrider. Något klarläggande hur sambandet ser ut mellan detta system och den interna kontrollen har enligt uppgift inte gjorts. 4.5.1 Bedömning Granskningen visar att det inom kommunstyrelsens förvaltning finns en god kontrollmiljö. Avseende handlingsplanen för intern kontroll anser vi att denna uppvisar ett brett perspektiv där både ekonomiska- och verksamhetsmässiga kontroller ingår. 14 av 18
Kommunstyrelsen har enligt kommunallagen 6 kap 1 ansvar för att ha uppsiktsplikt över övriga nämnders verksamhet. Av reglementet för intern kontroll framgår att kommunstyrelsen har det övergripande ansvaret för en god intern kontroll. Kommunstyrelsen ska även med utgångspunkt från nämndernas rapportering utvärdera kommunens samlade system för intern kontroll och, i de fall förbättringar behövs, ta initiativ till sådana. Vi bedömer att kommunstyrelsen uppsiktsplikt avseende den interna kontrollen är tillfredställande men att det finns utrymme till förbättringar. Ett sådant område är att dialogen mellan kommunstyrelsen och nämnderna i vissa fall behöver utvecklas. Vi anser vidare att kommunstyrelsen bör göra ett klarläggande kring hur sambandet ser ut mellan den interna kontrollen och styrsystemet Ratten. Avseende kommunstyrelsens samlade bedömning av den interna kontrollen anser vi att denna kan förbättras utifrån vad fullmäktiges reglemente anger. Ett sätt för att tydliggöra kommunstyrelsens ställningstagande kring den interna kontrollen är att i årsredovisningens förvaltningsberättelse redovisa en bedömning. Vi anser att kommunstyrelsen bör överväga om inte även de kommunala bolagen bör lämna en rapportering av sin interna kontroll i enlighet med aktiebolagslagen. Vår granskning visar att förtroendevaldas och tjänstemännens roller har tydliggjorts vilket v i bedömer utgör ett viktigt bidrag till att skapa en god kontrollmiljö. Den 9 november 2011 Karin Andersson Uppdragsledare Carl-Gustaf Folkeson Projektledare 15 av 18
5. Bilaga 5.1 Intern kontroll en bakgrund Begreppet intern kontroll kan förklaras som ett system för att i första hand styra verksamheten och i andra hand ett system för kontroll och tillsyn. Det primära syftet med intern kontroll är att säkerställa att de av kommunfullmäktige fastställda målen uppfylls. Intern kontroll är därmed ett verktyg av väsentlig betydelse för såväl den politiska ledningen som den professionella och omfattar alla system och rutiner/processer som syftar till att styra ekonomi och verksamhet. Med styrning avses planering, samordning/ledning, uppföljning och kontroll. Den interna kontrollen omfattar samtliga medarbetare i organisationen. Intern kontroll är en process där politisk och professionell ledning samt övrig personal samverkar för att med rimlig grad av säkerhet uppnå att: Kommunens tillgångar tryggas samt att förluster förhindras Lagar, bestämmelser, planer, policies mm efterlevs Minimera risker samt säkra system och rutiner Resurser används i enlighet med fattade beslut Redovisningen är rättvisande Politiker och personal skyddas från oberättigade misstankar Det är viktigt att betona att den interna kontrollen inte får ta överhanden från verksamheten. Kontrollerna måste därför hållas på en rimlig nivå i förhållande till den verksamhet som ska granskas. Ett viktigt uttryck i sammanhanget är att den interna kontrollen ska bedrivas med en rimlig grad av säkerhet. Detta innebär att inte allt ska kontrolleras utan istället måste en prioritering göras över vad som ska granskas. Förutom de aspekter som nämnts ovan innebär även den interna kontrollen att en uppföljning av samtliga mål genomförs. Målen är en av grunderna för att styra organisationen i en viss bestämd riktning. Om den interna kontrollen inte fungerar får man ingen eller dålig styreffekt i organisationen. Det interna kontrollsystemet Följande illustration beskriver de komponenter som ska finnas i ett internt kontrollsystem: 16 av 18
Kontrollmiljö Fundamentet för intern kontroll är kontrollmiljön som beskriver ett antal förutsättningar som måste finnas för att den interna kontrollen ska kunna bli så effektiv som möjligt. I begreppet ingår bl.a. organisationens värdegrund, kultur, medarbetarnas kompetens, vilka värderingar som sitter i väggarna, möjligheter till dialog samt hur väl informationen och dialogen fungerar inom organisationen. När alla dessa aspekter fungerar, finns förutsättningar för en väl fungerande intern kontroll. Riskbedömning I riskbedömningen inventeras vilka olika typer av risker som finns. Det kan tex handla om omvärldsrisker, finansiella risker, legala risker samt verksamhetsrisker. För att kunna bedöma vad som är rimlig grad av kontroll, är väsentlighets- och riskbedömningen ett stöd för vad som ska prioriteras. Med denna bedömningsgrund skapas ett raster där riskerna kan vägas mot varandra för att på så sätt få fram de risker som är mest angelägna att granska. Kontrollaktiviteter Med begreppet kontrollaktiviteter avses de förslag till granskningar som framkommer med hjälp av risk- och väsentlighetsanalysen och som bildar grund till handlingsplanen för intern kontroll. Förutom dessa kontroller, finns de kontroller som är inbyggda i de löpande systemen såsom lönehantering, administrativa stödsystem mm. Tillsyn För att processen med intern kontroll ständigt ska utvecklas krävs tillsyn av att de olika delarna i systemet fungerar. Ytterst svarar kommunstyrelsen för, i kraft av sin uppsiktsplikt, för tillsynen av detta. Nämnderna har sedan det yttersta ansvaret inom sina respektive ansvarsområden. Information och kommunikation För att få ett väl fungerande internkontrollsystem behövs en ständig dialog och information kring intern kontroll. Detta innebär att det behövs en fortlöpande dialog inom förvaltningens olika delar, att medarbetare informeras om begreppet och syftet med intern kontroll. En kontinuerlig dialog måste också finnas mellan nämnden och förvaltningen samt mellan kommunstyrelsen och nämnden. 17 av 18
18 av 18