Finansdepartementet Enheten för inkomstskatt och socialavgifter Erik Sjöstedt 103 33 Stockholm Yttrande 2011-03-07 Promemoria om Schablonbeskattat investeringssparkonto och modernare beskattning av kapitalförsäkring Sammanfattning Försäkringsförbundet anser att syftet med den nya sparformen är gott. Åtgärder som kan underlätta individernas sparande i finansiella instrument är av godo. Vad gäller det nu föreliggande förslaget ställer sig förbundet tveksamt till om det fyller det syftet. Ett skäl till detta är att kalibreringen av skatten är sådan att sparformen inte kan rekommenderas för den som önskar en mer måttlig risknivå i sitt sparande. Ett högt risktagande premieras i förslaget. De problem som skulle undanröjas med den nya sparformen kvarstår därför till stor del. När det gäller förslaget om beskattning av kapitalförsäkring bygger det på den felaktiga utgångspunkten att försäkring helt kan jämställas med ett sparande. Försäkring får endast tillhandahållas av försäkringsföretag och måste innehålla försäkringsrisk. Från detta förhållande bortses helt i förslaget, något som leder till att man föreslår utvidgning av beskattningsunderlaget som strider mot systematiken i avkastningsskattelagen. Vidare delar förbundet inte uppfattningen att det nya investeringssparkontot ska utgöra jämförelsenorm för neutralitet i beskattningen vid beskattning av kapitalförsäkring. Beskattningen av kapitalförsäkring har utformats för att vara neutral i förhållande till direktägande i en tänkt portfölj av olika värdepapper. Den sammantagna beskattningen av fonder och försäkringsföretag kalibrerades för att ta hänsyn till att försäkringsföretagens tillgångsportföljer är sammansatt av instrument med varierande risknivå, och därmed avkastning. Ansatsen i promemorians förslag tycks vara att man vill införa ett sparande som domineras av aktierelaterade instrument. Det är därmed direkt olämpligt att överföra en sådan beskattning till försäkring. Försäkringsförbundet anser således inte att introduktionen av en ny, schablonbeskattat produkt i marknaden utgör skäl att ändra den neutralitetsnorm som varit bärande i skattesystemet sedan 1991 års skattereform. Om lagstiftaren väljer att byta neutralitetsnorm enligt förslaget borde det naturligt föra med sig att det är eftersträvansvärt att säkra att investeringssparkonton inte har konkurrensfördelar jämfört med beskattning av 1(7)
kapitalet i kapitalförsäkringar. Förbundet anser att skälen för att ändra beskattningen av kapitalförsäkringar ytterligare försvagas genom att förslaget trots byte av neutralitetsnorm väljer att ge investeringssparkontot skattemässiga fördelar jämfört med kapitalförsäkringar. Förbundet anser att man i promemorian bortser från att det inom kategorin kapitalförsäkring ryms olika produkter med sinsemellan stora skillnader. Merparten av kapitalförsäkringarna i marknaden har få likheter med investeringssparkontot om några. Förbundet ifrågasätter omfattningen av ettårsproblematiken hos merparten av aktörerna i marknaden. Vidare anser förbundet att den lösning som föreslås i promemorian leder till felaktig beskattning. Dels kommer riskpremier och de delar av en inbetald premie som försäkringsföretaget tillgodogör sig för täckande av kostnader för administration och avkastningsskatt att ingå i underlaget för avkastningsskatt. Dels kommer avkastning i delar att dubbelbeskattas. Detta är inte acceptabelt. Sammantaget anser Försäkringsförbundet att det inte finns skäl att ändra beskattningen av kapitalförsäkringar. Förbundet anser att utgångspunkten för den föreslagna beskattningen är felaktig. Försäkring är något annat och mer än sparande. Investeringssparkonto Försäkringsförbundet uppskattar syftet med investeringssparkontot. Förbundet ifrågasätter emellertid om den föreslagna modellen kommer underlätta för individernas sparande i aktier och aktiefonder och har även svårt att se hur modellen skulle kunna sänka tröskeln för att spara i värdepapper. Försäkring Försäkring är något annat och mer än sparande. För att ett försäkringsföretag ska kunna tillhandahålla en produkt måste det vara en försäkringsprodukt, dvs den måste innehålla försäkringsrisk. En försäkringsprodukt innehåller alltid ett riskmoment baserat på en icke-finansiell risk. Konsumenten betalar en premie för att täcka den risken. Inom kapitalförsäkringar finns alla grader av icke-finansiell risktäckning. I den ena ändan av skalan finns rena riskförsäkringar helt utan inslag av sparande där kunden betalar för att efterlevande ska få ut ett engångsbelopp vid dödsfall. Dessa försäkringar har 100 procent försäkringsrisk och täcker i normalfallet ett år i taget. I den andra ändan av skalan finns en produkt med dödsfallsrisk där den försäkrades efterlevande får 101 procent av sparat kapital vid dödsfall. Inom livförsäkringsområdet finns även försäkringar med livsfallsrisk, dvs försäkringar där den försäkrade garanteras utbetalningar endast om han/hon lever vid en viss tidpunkt. Den traditionella livförsäkringsprodukten har generellt både finansiella garantier och livsfallsrisk som sträcker sig över utbetalningstiden. Produkterna är väl ägnade att ge den breda allmänheten möjlighet att 2(7)
komplettera allmän pension och tjänstepension med ett eget ickeavdragsgillt sparande med en rimlig risknivå. Det främsta skälet till att de inte är inlåsta skattemässigt är att premierna numera inte ryms inom avdragsrätten för pensionsförsäkringar. Ett annat skäl för en konsument att spara i en kapitalförsäkring är möjligheten till förmånstagarförordnande. I Tabell 1 ges en översikt över hur kapitalförsäkringarna fördelar sig på olika typer av försäkringsprodukter. Tabell 1: Kapitalförsäkringar 2010, kapitalet i försäkringarna fördelade på typ av produkt Tradliv (ej depå) 29% Fond 51% Depå 19% Källa: Försäkringsförbundet urvalsundersökning. Beskattning av kapitalförsäkringar Idén om avkastningsskatt på kapitalförsäkringar kom till under 1991 års skattereform. I propositionen (Prop. 1989/90:110, s 493) slås fast att kapitalförsäkring inte bör ha någon skattegynnad ställning och att de därför bör beskattas med samma skattesats som direkt sparande. Såsom anförs i promemorian fördes kapitalförsäkringar in i avkastningsskattelagen för första gången i samband med introduktionen av det individuella pensionssparandet (Prop. 1992/93:187). Tanken var då att beskattningen skulle motsvara den skatt som försäkringsföretagen betalade innan införandet av schablonbeskattningen. Reglerna fick sin nuvarande utformning genom prop. 1994/95:25, där regeringen anför att Skatten på avkastning på kapitalförsäkringar bör ligga på samma nivå som gäller för hushållens kapitalinkomster i övrigt. Detta uppnås med en avkastningsskatt som utgår med 30 % av nio tiondelar av skatteunderlaget. Kalibreringen av skatten byggde även vid detta tillfälle på en analys av den genomsnittliga avkastningen i kapitalförsäkringarna och en jämförelse av innehavstider för olika finansiella instrument i direktägande och genom kapitalförsäkringar. I promemorian anges att ändringarna i beskattningen av kapitalförsäkringar är en modernisering av beskattningen. Som det enda materiella argumentet för en höjning av beskattningen anförs att kapitalförsäkringar i ökande utsträckning marknadsförts som ett fördelaktigt alternativ till direktsparande i aktier och fonder. Det görs ingen analys av hur och om detta påverkar försäkringsföretagens genomsnittliga innehavstider och avkastning i de underliggande fonderna. Vidare anförs det förhållande att kapitalförsäkringar kan innehålla endast ett obetydligt försäkringsinslag som argument för att nivån på beskattningen bör ändras. Storleken på försäkringsinslaget har dock inte någon 3(7)
gång varit en del av de variabler som använts för kalibrering av skatteuttaget. Tvärs om har förekomsten av ett försäkringsinslag varit en förutsättning för att avkastningsskatt kunnat tillämpas. I promemorian byter man på dessa grunder jämförelsenorm för beskattning av kapitalförsäkringar. Istället för att använda beskattningen av en blandad portfölj av tillgångar som jämförelsenorm används det schablonbeskattade direktägandet av en portfölj som till största delen består av aktier, och man antar att innehållet i kapitalförsäkringar och investeringssparkontona inte skiljer sig på något avgörande sätt. I promemorian antas en tillgångssammansättning om 83 procent aktier och 12 procent räntebärande tillgångar på investeringssparkontona. 1 Enligt våra uppgifter är detta en betydligt högre aktieandel än vad som kan observeras i olika kapitalförsäkringar. Traditionell försäkring som beskattas som kapitalförsäkring har en aktieandel på i storleksordningen 40 procent medan annan kapitalförsäkring har en aktieandel på i storleksordningen 70 procent. Om dessa kategorier av produkter kan sägas att försäkringstagaren när det gäller traditionell livförsäkring inte har någon möjlighet att påverka hur tillgångarna i försäkringen placeras. Avseende fondförsäkring är denna möjlighet avsevärt större. Försäkringstagaren kan dock inte välja de enskilda tillgångarna i värdepappersfonden. Avseende depåförsäkring är det den enskilde försäkringstagaren som, med vissa begränsningar, väljer de enskilda placeringarna. Olika beskattningssystem hos samma skattesubjekt Enligt försäkringsrörelselagen måste man ha tillstånd att bedriva försäkringsverksamhet för att tillhandahålla försäkringsprodukter. Livförsäkringsföretag i Sverige kan tillhandahålla alla typer av livförsäkringar oavsett skatteklass. I dag beräknas den schabloniserade avkastningen för de olika livförsäkringsprodukterna på samma sätt och i samma system. Med den föreslagna ändringen av beskattningen av kapitalförsäkringar kommer de olika produkterna att behöva behandlas på olika sätt skattemässigt. Detta innebär kostnader för ändringar i systemen som inte är triviala. Det bör även framhållas att dessa systemomläggningar sammanfaller i tiden med företagens förberedelser för det nya rörelseregelsystemet, Solvens 2. Det arbetet är det största regelförändringsarbete som någonsin genomförts i försäkringsbranschen. Mot denna bakgrund vill förbundet ifrågasätta tidpunkten för ikraftträdandet. Det är inte rimligt att införa lagstiftning med omfattande krav på systemändringar med den framförhållning som föreslås. 1 I texten antas en aktieandel om 71 procent, men i beräkningarna antas aktieandelen i investeringsfonder uppgå till 75 procent, vilket ger en total aktieandel om 83 procent. 4(7)
Effektiv beskattning av kapitalförsäkringar I förslaget ändras beräkningsgrunden för att komma till rätta med den sk ettårsproblematiken. Enligt förslaget ska under året inbetalda premier läggas till det ingående värdet på tillgångarna, varvid premier betalda under andra halvåret ska räknas med till hälften. Försäkringsförbundet vill gärna söka illustrera storleken på ettårsproblematiken så att detta kan ställas i relation till de avsteg från den grundläggande beskattningsmodellen som görs och de problem det medför för försäkringsföretag och försäkringstagare. Försäkringsförbundet har frågat de sex största aktörerna på kapitalförsäkringsmarknaden som är medlemmar i förbundet om de kan observera något återköpsbeteende på kapitalförsäkringar i sina företag. Fyra av sex försäkringsföretag i undersökningen ser inte att deras kunder har möjlighet att återköpa över årsskiftet av skatteskäl. Två av företagen uppskattar att det för i storleksordningen 1 procent av kapitalförsäkringskapitalet i det egna företaget kan röra sig om årsskiftestransaktioner i syfte att undgå avkastningsskatt. Beteendet finns inte i traditionell livförsäkring. Förekomsten i fondförsäkring är mycket låg. Mot den bakgrund ifrågasätter Förbundet behovet av så drastiska åtgärder som de förslagen medför. Till detta kommer att flera företag har återköpsavgifter och karenstider på sina produkter. Även om dessa inte är utformade för att stävja ettårsproblematiken blir effekten att lönsamheten i det skatteundandragande beteendet reduceras kraftigt. Till detta kommer att det i försäkringsavtalslagen finns ett återköpsförbud som hindrar återköp under det första året. Förbundet kan konstatera att promemorians förslag till lösning kommer medföra ytterligare en överbeskattning av avkastningen på kapitalförsäkringar. De premier som betalas in under årets första hälft kommer inte att ge ett helt års avkastning. De premier som betalas in under andra delen av året kommer inte att ge ett halvt års avkastning. Huruvida detta blir en stor eller liten överbeskattning varierar med den individuella försäkringens underliggande tillgångar och hur dessa förhåller sig till statslåneräntan med ett tillägg av 0,75 procent. För en sparare måste det dessutom framstå som märkligt att försäkringen belastas med avkastningsskatt för ett helt eller halvt år för medel som stått inne på försäkringen under kortare tid än så. Rätt skatt kommer ju i princip endast tas ut på premier som betalas 1 januari eller 1 juli. Detta leder till att en kund bör avrådas från att påbörja sparandet när slutet av en halvårsperiod närmar sig. Bättre då att vänta till års- eller halvårsskiftet har passerats. Visserligen finns detta beteende redan i dag i och med att hela årets avkastningsskatt tas ut på värdet vid årets början, vilket verkar avhållande från att påbörja eller utöka ett kapitalförsäkringssparande i slutet av året. Förslagen motverkar dock i än högre grad det sunda i ett löpande månatligt sparande och stimulerar i stället till engångsinsättningar vid av skatteskäl valda tidpunkter. 5(7)
Även om förbundet delar den uppfattning som kommer till uttryck i promemorian att det är bättre med ett enkelt än ett helt korrekt system, anser förbundet att två mätpunkter i den föreslagna modellen är för lite. Förbundet anser att fyra mätpunkter är ett minimum för att eftersträva att dubbelbeskattningsmomentet blir så litet som möjligt. Med flera mättidpunkter minskar även incitamenten till återköpsbeteende. Återköpsavgifter och courtage torde snabbt urholka den skattemässiga vinst som en konsument skulle kunna göra. Vid flera mättidpunkter skulle man kunna använda ingående balans vid mättidpunkten som underlag för beskattning. Det skulle innebära att den schabloniserade beskattningen skulle bli mer korrekt. Det skulle även innebära att man skulle undvika en del principiella och praktiska problem som följer med beskattningen av premieflödet. Genom den föreslagna modellen bortses helt och hållet från att inbetalda premier endast i viss del motsvarar ett sparande. Traditionell livförsäkring och fondförsäkring kombineras ofta med premiebefrielseförsäkringar. Denna typ av försäkringar beskattas enligt inkomstskattelagen. Det är naturligtvis oacceptabelt att flöden som beskattas enligt inkomstskattelagen även beläggs med avkastningsskatt. Det förutsätts därför att man i förslaget avser sådana premier som inte beskattas enligt inkomstskattelagen. Vad gäller premier för kapitalförsäkringar som är riskförsäkringar, t.ex. dödsfallsförsäkringar som inte innehåller sparande, uppstår ytterligare komplikationer. Dessa försäkringar är ofta ettåriga. Det innebär att skyddet förbrukas under året, eller i fallet med månadspremier, under den månad som följer på premien. Att beskatta försäkringstagarens kostnader för riskskydd med avkastningsskatt är främmande. Till detta kommer att de premier som inbetalas till viss del används av försäkringsföretaget till täckande av kostnader för risk, administration och den avkastningsskatt som försäkringsföretaget betalar för försäkringstagarnas räkning. En sådan ordning framstår som stridande mot systematiken i skatteregelverket och Förbundet ifrågasätter starkt om dessa delar av inbetald premie ska ligga till grund för avkastningsskatt. Sammantaget anser förbundet att den föreslagna modellen med beskattning av under året inbetalda premier medför oacceptabla kostnader för försäkringstagarna. Förbundet hemställer därför att departementet överväger alternativa sätt att komma till rätta med ettårsproblematiken. Förbundet anser att en lämplig modell är en beskattning av ingående balans vid minst fyra mätpunkter per år. Neutralitet i beskattningen Försäkring är något annat och mer än sparande. De produkter som tillhandahålls av försäkringsföretag innehåller ett skydd mot i förhand specificerade livs- eller dödsfallsrisker som försäkringstagarna betalar för. Detta är ett skäl till att försäkring fått en särskild beskattningsmodell. 6(7)