Egnahemsägarnas Riksförbund Ds 2022.2 Yttrande 2011-04-19 Miljödepartementet 103 33 Stockholm Departementsskrivelsen Ds 2011:2 Avskaffande av den obligatoriska byggfelsförsäkringen Egnahemsägarna är en riksomfattande organisation som företräder ett stort antal småhusägare och är ett viktigt alternativ till Villaägarnas Riksförbund. Egnahemsägarnas uppfattning är att lagens syfte är viktigt och fundamentalt för att säkra att bostäder inte är behäftade med allvarliga konstruktions- eller utförandefel som ägarna inte har råd att rätta till. Lagen ska därför utformas så att syftet uppnås. Om marknaden inte förmår att ta fram tillräckligt många seriösa aktörer bör en Småhusskadenämnd eller motsvarande inrättas för att syftet ska kunna uppnås. AB Bostadsgaranti har, enligt utredningen, meddelat att skadeutbetalningarna har ökat kraftigt vilket också visar att försäkringen behövs. En viktig försäkring med syfte att ge trygghet och ekonomiska förutsättningar får inte tas bort enbart av det skälet att det saknas seriösa aktörer på marknaden som kan erbjuda försäkringen.
Lagens syfte Det ursprungliga syftet med införandet av byggfelsförsäkringen är viktigt och fortfarande gällande. Det bör därför vara utgångspunkten för de förändringsåtgärder som beslutas. Syftet är att skydda de boende mot ohälsa och ägarna mot stora kostnader på grund av byggfel huvudsakligen i flerbostadshus. Försäkringen har därefter kommit att omfatta även bostadsrätter och konsumentägda småhus.. De boende i hyresrätt har aldrig kunnat åberopa försäkringen liksom inte heller innehavare av bostadsrätter. De är inte försäkringstagare, vilket däremot ägare av hyreshus och bostadsrättsföreningar är. Kritik har genom åren riktats mot lagens utformning och tillämpning. Lagens syfte har däremot såvitt Egnahemsägarna känner till, inte kritiserats. Boendeformer och försäkringsbehov Egnahem Ungefär 40% av nyproduktionen utgörs av konsumentbyggda egnahem. Procenttalet är i princip konstant över åren. Av utredningens förslag framgår att småhus avsedda för permanent boende även i fortsättningen bör omfattas av försäkringskravet. Däremot föreslår utredningen undantag för fritidshus. Endast försumbara skillnader finns avseende tekniska krav vid produktion av småhus för permanent bruk och småhus för fritidshusbruk. Byggkostnaden skiljer därför inte nämnvärt mellan permanenthus och fritidshus av samma storlek. Detta har medfört att en stor andel fritidshus nyttjas permanent eller i vart fall i princip permanent under långa tider medan permanenthus övergår till att bli fritidshus. Orsaken kan vara det geografiska läget, ägarens krav på boende nära arbetsorten eller ägarens pensionering.. Många hus byter ägare inom tioårsperioden och redan genom ägarbytet kan användningen förändras. Det saknas därför sakliga skäl skäl att undanta alla fritidshus från kravet på byggfelsförsäkring. Möjligen skulle undantag vara motiverat om fritidshuset har en yta mindre än visst antal kvadratmeter eller är komplementbyggnad eller på annat sätt inte rimligen kan tänkas inom en tioårsperiod kunna användas som permanentbostad Detta innebär att det användningsområde som byggherren avser eller i vart fall uppger för byggnadsnämnden inte har betydelse för behovet av byggfelsförsäkring. I stället för texten om byggnaden helt eller till övervägande del är ska användas som permanentbostad bör det stå om byggnaden helt eller till övervägande del kan användas som permanentbostad. Bostadsrätter En stor andel bostäder, såsom radhus, grupphus, lägenheter i både mindre huskomplex och större, byggs som blivande bostadsrätter. De avyttras så snart som bostäderna är färdigställda.
Byggherre kan vara antingen producenten själv eller annat bolag som är beställare och har till verksamhet att bilda bostadsrättsföreningar och beställa de byggnader och kringutrymmen som ingår i bostadsrättsföreningarna. Produktionskostnaden är väsentlig för föreningens tillblivelse och möjligheten att avyttra bostäderna. Denna grupp bostäder övertas i färdigproducerat skick av nybildade föreningar där de nya styrelserna ofta har dålig kunskap om den produkt innefattande byggnader, funktioner, m m - som ingår i föreningen. De nya ägarna saknar i regel möjlighet att förstå om det finns svagheter eller risker i de valda tekniska lösningarna och därmed risker inbyggda i föreningens egendom. En byggfelsförsäkring är viktig för denna ägargrupp. Hyreshuslägenheter Ett antal hyreshus byggs av producenter på direkt beställning av fastighetsägare som ska äga och förvalta dem. Utredningar har visat på kompetensbrister hos beställarna. Produktionskostnaden är viktig. Förvaltningskostnaden kan vara sekundär. Dessa beställarnas kompetensbrister kan medföra just de negativa effekter som byggfelsförsäkringen avser att undvika. Därför är byggfelsförsäkringens syfte väl i linje med de dessa husägares intressen. Slutligen finns hyreslägenheter som byggs på beställning av företag som har för avsikt att förvalta dem. Denna grupp har ett intresse av att planera in långsiktighet och låga förvaltningskostnader i projekteringen. Detta visar att en övervägande del av bostäderna byggs av en part som inte har avsett att äga dem efter färdigställandet. En sådan producent kan inte förväntas ha långsiktighet och låga förvaltningskostnader som viktiga poster i produktionskalkylen. En sådan producent kan inte förväntas ta samma ansvar för den slutliga produkten som en producent som avser att långsiktigt förvalta produkten. Av ovanstående följer att beställarna har olika kunskapsnivå och kommer att delta olika mycket i produktionsprocessen. Hus byggs på spekulation av producenter som inte har intresse av långsiktighet och låga förvaltningskostnader. Av det följer också att i princip alla boende och ägare har behov av en försäkring med det syfte som byggfelsförsäkringen har. Marknadsaktörer och ägarförhållanden Av utredningen framgår att det råder stor brist på konkurrens mellan försäkringsgivarna. Vissa försäkringsgivare är därtill lojalitetsmässigt uppbundna genom ägandet. Av de tongivande är Bostadsgaranti till hälften ägt av staten och till hälften av Sveriges Byggindustrier och
Gar-Bo AB har tidigare ägts helt av marknadsaktörerna och men ägs nu delvis av ledande befattningshavare inom Gar-Bo AB. Övriga två, HDI-Gerling Industrie Versicherung och Am- Trust har varit kortare tid på marknaden. Det bör påpekas att konkurrensen är ännu mindre, än som framkommer av utredningen, då dessa fyra bolag inte ställer ut försäkringar till samtliga ägarkategorier. T ex var Gar-Bo AB tidigare ensamt om att ställa ut försäkringar till konsumentbyggda småhus där flera entreprenörer var inblandade i byggprocessen. Det innebär att i vart fall tidigare har varit monopolliknande situationer vilket påverkat försäkringsinnehåll och skadereglering. Dessa monopolliknande situationer är säkerligen förklaringen till de stora vinsterna hos t ex Gar-Bo AB. Av utredningen framgår att ett antal aktörer, här uppräknat fem stycken, tidigare sålt byggfelsförsäkringar. Det kommenteras dock inte varför dessa försäkringsbolag inte längre erbjuder produkten. I vart fall vissa av dessa bolag, som har upphört att erbjuda byggfelsförsäkringen erbjuder andra försäkringar relaterade till byggsektorn såsom ansvars- och allriskförsäkringar till entreprenörer. Då dessa bolag avstår från att erbjuda byggfelsförsäkring måste det vara något problem med produkten som de har erbjudit alternativt är den inte lönsam vid vanlig försäkringsgivning. Det är en brist i utredningen att frågan inte har belysts. Som inledningsvis konstaterats är försäkringen med det angivna syftet värdefull. Det är väsentligt att få belyst varför de ordinära försäkringsbolagen avstår från att erbjuda produkten. Det bör utredas varför Gar-Bo AB under flera år varit i princip ensam om att erbjuda försäkringar till konsumentbyggda småhus som uppförts med flera entreprenörer inblandade. Den statliga Småhusskadenämnden borde ha omvandlats till en av aktörerna som erbjudit byggfelsförsäkring. Detta hade medfört att den erbjudna produkten hade anpassats till sitt syfte. Istället las Småhusskadenämnden ned. Konkurrensen har varit obefintlig och ett förtag som Gar-Bo har haft en anmärkningsstor vinst. Gar-Bo har därtill gjort sig känd för att i det längsta neka ersättning vid skadefall. Lagens syfte kvarstår oförändrat. Det vore därför ytterst olyckligt om den bristande konkurrensen skulle medföra ändringar i lagen. Ansvar för att försäkringen tecknas Försäkringens syfte är att skydda ägare av bostäder mot väsentliga fel som entreprenörer åstadkommit under projekterings och/eller byggtiden. Enligt nuvarande lydelse i lagen är det beställarens ansvar att tillse att det finns en byggfelsförsäkring. Försäkringsbolag som gör en riskbedömning i samband med försäkringsgivningen har dock entreprenören som utgångspunkt för sin riskbedömning inte beställaren/ägaren. Logiskt borde det därför primärt ligga på entreprenören att ansvara för att det finns en byggfelsförsäkring. För det fall att entreprenören inte tecknat en sådan ska den kunna tecknas av beställaren. Alternativt kan beställaren välja att anlita annan entreprenör.
Kostnad för utredning när försäkringsbolag nekar ersättning I utredningen behandlas frågan om försäkringsbolagens avtalsvillkor och konstateras att Gar-Bo AB har förbjudits att använda avtalsvillkor där Gar-Bo utser besiktningsmän. Vid skadereglering utser bolagen egna besiktningsmän som kan vara partiska eller mindre kompetenta för uppgiften. Om försäkringsbolag nekar ansvar med hänvisning till att fel inte föreligger tvingas husägaren att anlita egen motexpertis för att bevisa fel. Sådan kostnad ersätts inte av försäkringen. Den totala kostnaden för avhjälpande blir i detta fall självrisken samt kostnaden för egen expertis. Genom att neka ansvar har t ex försäkringsbolaget Gar-Bo tvingat husägare att bekosta egna utredningar eller avstå från att få ersättning ur försäkringen. Systematiskt sådant nekande medför att ersättningsberättigade ger upp. Detta bidrar förutom ökat överskott för försäkringsbolaget även till att försäkringen undergrävs. Om husägaren vänder sig till ombud och utredningen görs som en del i den med försäkringsbolaget uppkomna tvisten med försäkringsbolaget, kan delar av utredningskostnaden bekostas inom rättsskydds- försäkringen. Då har emellertid ett av försäkringens syften, nämligen att den skadelidande husägaren snabbt och effektivt ska få hjälp inom försäkringen, försvunnit. Det borde vara möjligt för husägaren att få ersättning för nödvändig utredningskostnad som leder till att det är bevisat att fel föreligger som ryms inom försäkringen. Inskränkning i färdigställandeförsäkringen Vid delad entreprenad är även försäkringen uppdelad per entreprenad. Om en mindre delentreprenad inte färdigställs eller har besiktningsfel är ersättningsbeloppet endast 10% av summan för den delentreprenaden. Vid fel i en rörentreprenad med avtalat belopp om 25 000 kr är ersättningsbeloppet 2 500 kr men skadan kan uppgå till det mångdubbla. Ersättningsbeloppet kan därmed bli ointressant. Detta utgör ett problem när åtgärdskostnaderna pga fel i delentreprenaden totalt närmar sig 10% av den sammantagna entreprenadsumman. Denna möjlighet till inskränkning i försäkringen borde lagstiftas bort. På sid 64 i utredningen resoneras kring de fall där byggherren själv avser att utföra arbetsmoment vid delade entreprenader. Åter bör det påpekas att vad byggherren avser eller påstår sig avse vid byggets inledningsskede inte nödvändigtvis sammanfaller med det som sedan blir verklighet. Under ett småhusbygges gång inser entusiastiska konsumentbeställare ofta att de inte kommer att orka utföra egna arbeten. De gör då tilläggsköp av dessa om ekonomin tillåter. Andra konsumentbeställare inser att ekonomin inte tillåter att de köper arbeten utan tvingas att själva utföra arbetsmoment som de inte hade planerat.
Entreprenadarbeten som vid projekteringsskedet avses inköpas kanske utförs av byggherren själv och tvärtom. Delade entreprenader är mer utsatta vid en skadereglering eftersom varje entreprenad bedöms från sig självt och ersättningen för åtgärdande kan vara försumbar m det finns stora följdskador även på delar som utförts av annan entreprenör. Inskränkning i byggfelsförsäkringen Som utredningen visar finns ett antal inskränkningar i beställarens möjlighet att utnyttja försäkringen. Vissa av dess inskränkningar är allvarligare och svåra för beställaren att påverka. Även om en beställare är medförsäkrad i en entreprenadförsäkring kan en entreprenör vägra att utnyttja försäkringen. Försäkringen finns men beställaren har inte någon glädje av den. Undantag för utredningskostnad har berörts på annan plats i remissvaret. Undantag för åtkomstkostnad kan bli kostsam i fall då åverkan måste göras på mark eller annan del som inte går att få byggfelsförsäkring för. Byggfelsförsäkringen kan t ex inte tecknas så att det täcker ett garage. Rivandet och återuppförandet av garage som är i vägen för byggfelet är därmed inte ersättningsbart. Detta undantag kan därmed ge orimliga resultat. Premiesättningen och självrisken Utredningen har pekat på att beställare uppger för låga produktionskostnader i avsikt att erhålla lägre premie för försäkringen. Viljan att underförsäkra grundas i den allmänna uppfattningen att byggfelsförsäkringen saknar värde pga av alla de undantag som finns. Därtill råder uppfattningen att även om försäkringen gäller, har personer som valt bolaget Gar-Bo en tvist att vänta med bolaget innan de får hjälp eller ersättning. Utredningen har redan pekat på förekomsten av tvister. Då försäkring inte krävs för eget arbete och inte för material ska premie inte heller grundas på dessa poster. En olycklig effekt av detta blir att undantaget för åtkomst kan medföra att försäkringen i praktiken saknar värde om åtkomsten är kostsam i förhållande till det fel som finns innanför den oförsäkrade åtkomstdelen. En annan effekt är att kostnaden för material som förstörs vid åtgärdande och som inte omfattas av försäkringen kan vara stor i förhållande till det fel som ryms inom försäkringen. Båda dessa exempel visar att uppfattningen att försäkringen saknar värde har viss grund. Detta är olyckligt då försäkringen behövs om AB Bostadsgarantis uppgifter om ökade skador är riktig. Försäkringen saknar också reellt värde om självrisk tillåts på en nivå som gör att försäkringen inte kommer att åberopas mer än i yttersta undantag. Lagens syfte att skydda de boende mot ohälsa är inte uppnått. Självrisken bör därför begränsas och ställas i förhållande till den totala produktionskostnaden för den byggnad som ska försäkras. Det bör särskilt noteras att i en bostadsrättsförening kan ingå ett antal byggnader. Var och en av dem ska ses som ett försäkringsobjekt då det annars blir för kostsamt att nyttja försäkringen avseende en byggnad.
Utredningen drar på sid 68 slutsatsen att byggfelsförsäkringen inte förefaller utgöra någon garanti för att det ursprungliga syftet är uppnått och att drabbade byggherrar därför inte kan hållas skadeslösa vid uppdagade byggfel och skador. Utredningen har också konstaterat att konkurrensen på marknaden är dålig, att det förekommer tvister mellan byggherrar och beställare, att undantagen från försäkringen är omfattande m m. Det ska dock i sammanhanget särskilt påminnas om att många okunniga beställare har stor glädje redan av den riskanalys som görs av försäkringsbolagen inför försäkringsgivningen. Om lagens syfte inte är uppnått därför att konkurrensen mellan aktörerna är dålig samt att de därtill givits möjligheter till omfattande inskränkningar i villkoren borde inte medföra att lagkravet tas bort. I stället borde utredas vilka åtgärder som krävs för att kunna upprätthålla lagen. Självrisken borde begränsas så att husägarna har råd att åberopa försäkringen. Byggnadsnämndens ansvar Det förekommer stora brister i kunskaperna hos de olika byggnadsnämnderna avseende kraven på byggfels- och färdigställandeförsäkring. Bristerna är av den digniteten att det finns byggnadsnämnder som inte håller sig underrättade om förekommande lagändringar. I vissa fall tillämpas inom kommunernas byggnadsnämnder egna rutiner, som inte har sin grund i plan- och bygglagen och i lagen om byggfelsförsäkring. Än värre är att byggnadsnämnder själva fattar beslut i strid mot gällande lagkrav. Därav följer att, trots absolut krav på byggfelsförsäkring vid nyproduktion, det förekommer att byggnadsnämnder ger undantag. Så har t ex konsumentbyggda småhus saknat såväl byggfels- som färdigställandeförsäkring när senare skadefall inträffat. Egnahemsägarna instämmer i utredningens slutsats att det är en stor brist att det inte finns någon sammanhåller myndighetstillsyn av tillämpningen av bestämmelserna om byggfelsförsäkring och färdigställandeskydd. Färdigställandeförsäkringen Färdigställandeförsäkringen innehåller två delar. Den ena delen avser att försäkringen kan åberopas om entreprenören inte har förmåga att färdigställa. Detta avser tiden före slutbesiktning. Försäkringen får då åberopas när rätt till hävning föreligger. Den andra delen avser att försäkringen kan åberopas om entreprenören inte åtgärdar besiktningsanmärkningar. Det får finnas villkor om att begäran måste inkomma inom ett år från dag för slutbesiktning. Tidsgräns är viktig och motiverad.
Det har förekommit att fall då entreprenörens ekonomi varit så dålig att konsumenten inte vågat åtgärda och regressvis tillställa entreprenören fakturan för åtgärdandet. Beställaren tvingas avvakta. Försäkringsbolaget har inte ansett det föreligga tillräckliga skäl att träda in inom försäkringens ram. Beställaren är i en låst position som kan vara så länge att ettårstiden passerats före det att entreprenören slutligen går i konkurs. Beställaren kan då inte längre få ersättning ur försäkringen. Beställaren äger enligt villkoren inte rätt att själv åtgärda och sedan kräva försäkringsbolaget på ersättning. Beställaren kan hamna i en situation med en entreprenör som lovar åtgärda men aldrig gör det och ett försäkringsbolag som anser att försäkringsfall inte föreligger. Ettårstiden passeras medan beställaren sitter i en låst situation. Tvistemål med entreprenörer Av utredningen framgår, sid 42, att det är ytterst svårt att få en överblick över det totala antalet domstolsavgöranden. Orsaken finns delvis att finna i att det är kostsamt att tvista för en konsument. Konsumentens rättsskydd är normalt begränsat till tre basbelopp och de är inklusive nödvändiga utredningskostnader, till stor del förbrukade redan före huvudförhandlingen. Konsumententreprenader är på grund av regelsystemets uppbyggnad svåra att driva i domstol. Frågan om fel är avhängig av gällande byggkrav som finns att hämta i Boverkets konstruktionsregler och Boverkets föreskrifter, plan- och bygglagen och lagen om tekniska egenskapskrav. Det är svårt för en konsument att visa ett konstruktionsfel eller ett utförandefel. Teknisk utredning av god kvalitet är därmed en förutsättning för att kunna nå framgång i en tvist. Trots god teknisk utredning har konsumenten svårt att få rätt. Domstolen har också att redan under förberedelse söka förlika parterna och då är det låga rättsskyddet en faktor som gör att flertalet konsumenttvister förlikas. Om konsumenten väljer att låta domstolen avgöra tvisten och förlorar måste konsumenten ersätta entreprenören hans rättegångskostnader. Rättsskyddet är då sedan länge förbrukat. Det är inte ekonomiskt möjligt för konsumenten att försöka få prövningstillstånd även om hovrätten skulle ge sådant. Redan vid en snabb kontroll av antalet tvistemål i hovrätterna framgår att det är en försumbar andel som avgörs där. Orsaken är inte att de är färre problem och fel i byggentreprenader utan att många beställare inte har råd att få sin tvist avgjord av domstol. Även av denna anledning är såväl byggfelsförsäkring som färdigställandeförsäkring viktiga. Egnahemsägarna delar också utredningens uppfattning, sid 70, om att tvister med försäkringsbolagen sällan eller aldrig blir avgjorda i domstol på grund av de höga rättegångskostnaderna. De höga rättegångskostnaderna är ett allvarligt problem i sig och borde vara föremål för en egen utredning. Det är allvarligt att det finns lagar som stiftas till förmån för konsumenter som inte har råd att driva tvister om dem i domstol.
Den låga rättsskyddsersättningen medför att alltför få beställare vågar hävda sin rätt i en tvist med entreprenör eller försäkringsbolag. Entreprenörerna och försäkringsbolagen vet att det är lätt att ekonomiskt trötta ut konsumenter, bostadsrättsägare och bostadsrättsföreningar. Ett bra och fungerande försäkringsalternativ är effektivt och sparar pengar. Konkurrens och marknadskontroll Utredningen tar på sid 70 upp frågan om det är riktigt att ett försäkringsbolag ska kunna vägra utställa försäkring om ett byggprojekt är godtagbart eller ej. Egnahemsägarna anser att det är viktigt att ett försäkringsbolag, efter utredning, har rätt att vägra ställa ut en försäkring till en entreprenör som inte bedöms kunna utföra entreprenaden. Detta medför en faktisk trygghet för en ovan beställare som på så sätt får en erfara att han har anlitat en olämplig entreprenör. Försäkringsbolaget har helt andra möjligheter än den enskilde beställaren att bedöma en entreprenörs ekonomiska och kunskapsmässiga förutsättningar. Ett flertal beställare har efter försäkringsbolagets kontroll kunnat välja annan entreprenör och därmed undvikit uppenbara risker i samband med bygget. Försäkringsbolagets och beställarnas intressen sammanfaller här. Exempelvis ska en entreprenör ha såväl allrisk- som ansvarsförsäkring enligt de standardavtal som finns på marknaden. Avseende en entreprenör som inte kan erhålla sådan försäkring därför att ekonomin är usel eller därför att han tidigare haft stora skador och fel, ska inte försäkringsbolag ställa ut färdigställande- eller byggfelsförsäkring. Försäkringsbolag ska kunna vägra ställa ut färdigställande- och byggfelsförsäkring till entreprenörer som bedöms utgöra för stor skaderisk. Försäkringsbolagens och beställarnas intressen sammanfaller här. Sådan entreprenör har troligen inte heller avtalskrävda entreprenadförsäkringar. Egnahemsägarna anser att försäkringsbolagens marknadskontroll är en av de viktigaste följderna av försäkringskravet. Detta remissyttrande har sammanställts av jur kand Charlotte Lagersten i samarbete med Egnahemsägarna. Örebro 2011-04-19 Egnahemsägarnas Riksförbund Rolf Olsson Ordförande