Handlingsplan för en giftfri vardag 2011 2014 Delredovisning 2011 2013 RAPPORT 1/14 kemikalieinspektionen.se
Kemikalieinspektionen är en myndighet under Miljödepartementet. Vi arbetar i Sverige, inom EU och internationellt för att utveckla lagstiftning och andra insatser som främjar god hälsa och bättre miljö. Vi har tillsyn över reglerna för kemiska produkter och ämnen i varor och gör inspektioner. Vi granskar och godkänner bekämpningsmedel innan de får användas. Vårt miljökvalitetsmål är Giftfri miljö. Kemikalieinspektionen. Tryck: Arkitektkopia, Stockholm 2014. ISSN 0284-1185. Artikelnummer: 361 110. Broschyren kan beställas från CM-gruppen, Box 11093, 161 11 Bromma, telefon: 08-505 933 35, fax: 08-505 933 99, e-post: kemi@cm.se.
Förord Regeringen gav i december år 2010 Kemikalieinspektionen i uppdrag att ta fram och genomföra en handlingsplan för en giftfri vardag för åren 2011 2014. Vi presenterade i början av år 2011 handlingsplanen för regeringen. Regeringens satsning på handlingsplanen för en giftfri vardag har gjort det möjligt för Kemikalieinspektionen att kraftigt utöka insatserna nationellt, inom EU och internationellt. Vårt arbete har främst varit inriktat på åtgärder för att skydda barns och ungdomars hälsa. Baserat på den inriktningen har vi under åren 2011 2013 prioriterat arbetet med EU:s kemikalielagstiftning, tillsyn av farliga ämnen i varor och dialoger med näringslivet för att minska riskerna med farliga ämnen i varor. Vi har samarbetat med andra myndigheter inom handlingsplanens olika delprojekt. Denna rapport är en delredovisning till regeringen av Kemikalieinspektionens arbete med handlingsplanen för åren 2011 till och med 2013. I den förra delredovisningen blickade vi även framåt med förslag för åren 2015 2018. Regeringen har beslutat att förlänga handlingsplanen fram till år 2020. I regleringsbrevet för år 2014 fick Kemikalieinspektionen i uppdrag att senast 16 juni 2014 lämna in förslag till regeringen på inriktning för handlingsplanen för åren 2015 till 2020. Denna delredovisning innehåller därför endast en kort framåtblick med fokus på hur samhället kan stimulera företag och andra upphandlare att gå längre än lagstiftningens krav. Vi återkommer med en mer utförlig framåtblick när vi redovisar uppdraget i regleringsbrevet. I januari 2015 lämnar vi en slutredovisning som täcker handlingsplanens första fas, det vill säga perioden 2011 2014. Slutredovisningen kommer att innehålla en beskrivning av genomförda åtgärder och en bedömning av hur handlingsplanens olika mål har uppnåtts.
Innehåll Sammanfattning... 5 Summary... 8 1 Genomförandet av handlingsplanen Giftfri vardag... 11 1.1 Ökad kunskap om kemiska hälsorisker...11 1.2 Ökad satsning på EU:s kemikalielagstiftning...15 1.3 Minska riskerna från hälsofarliga ämnen i livsmedel...19 1.4 Bättre information om farliga kemiska ämnen i varor...21 1.5 Företags eget arbete med att byta ut farliga ämnen...23 1.6 Ökad tillsyn av farliga ämnen i varor...27 1.7 Ökat internationellt arbete...30 1.8 Nya lagstiftningsinitiativ...31 1.9 Andra styrmedel än lagstiftning...32 2 Framåtblick... 33 2.1 Utmaningarna är stora...33 2.2 Hur vi kan möta utmaningarna...35 3 Kemikalieinspektionens förslag vad har hänt?... 37 4 Bilagor... 39 4.1 Genomförda åtgärder...39 4.2 Ämnen med förslag lämnade till Echa 2011-2013...64 4.3 Kemikalieinspektionens förslag inom ramen för handlingsplanen för en giftfri vardag...66 4.4 Publikationer (rapporter, PM, kunskapssammanställningar, och broschyrer) framtagna inom ramen för Giftfri vardag 2011 2013...74 4.5 Uppdraget...78
Sammanfattning Kemikalieinspektionen gjorde i förra delredovisningen av handlingsplanen en framåtblick med en lång rad förslag för åren 2013 2018. Årets delredovisning handlar främst om hur arbetet har fortskridit under åren 2011-2013. I regleringsbrevet för år 2014 har Kemikalieinspektionen fått i uppdrag från regeringen att senast den 16 juni 2014 redovisa hur handlingsplanen för en giftfri vardag kan vidareutvecklas för perioden 2015-2020. Vi återkommer då med förslag på hur kunskapen om kemiska risker kan förbättras hos de som köper in varor. Vi avser också att lämna förslag på hur samhället ytterligare kan stimulera och underlätta för företag, kommuner och andra inköpare att ställa krav på leverantörer för att minska riskerna med farliga ämnen i varor. Förslag kommer även att lämnas inom områdena kemikalielagstiftning, tillsyn och internationella konventioner. Framåtblick Vi identifierade tre särskilda utmaningar för framtiden i förra årets delredovisning av handlingsplanen för en giftfri vardag: Farliga ämnen i varor är ett växande problem. Våra livsmedel och dricksvattnet behöver skyddas bättre. Barn och unga är särskilt känsliga för påverkan av kemikalier. Under år 2013 har det hänt ytterligare saker som bekräftar att detta är särskilda utmaningar. En FN-rapport 1 har publicerats som lyfter fram hur varor i ökande omfattning står för spridning av farliga ämnen globalt. Det finns idag relativt få regler om farliga ämnen i varor. Vår tillsyn har trots detta under år 2013 upptäckt många överträdelser av reglerna, exempelvis för leksaker och hemelektronik. Kemikalieinspektionen pekade i den förra delredovisningen på risken för att högfluorerade ämnena kan orsaka mycket långsiktiga problem genom förorening av dricksvattentäkter. Vi ser med stor oro på att det under år 2013 visat sig att dricksvattentäkter i ytterligare kommuner är förorenade. Kemikalieinspektionen avser att under år 2014 kartlägga om det fortfarande finns föroreningskällor och utarbeta förslag på åtgärder nationellt eller i EU för att i första hand öka skyddet av vårt grundvatten mot förorening av högfluorerade ämnen. Vi planerar att göra detta i samarbete med forskare och andra berörda myndigheter. FN har år 2013 publicerat en rapport 2 framtagen av internationella experter om riskerna med hormonstörande ämnen. Rapporten uttrycker oro för att det finns allt mer som talar för att hormonstörande ämnen i vår miljö kan skada både fostret och det växande barnet. Kemikalieinspektionens arbete åren 2011 2013 Kemikalieinspektionens arbete har fokuserat på att skydda människans fortplantning och barns hälsa. Detta har varit utgångspunkten i allt från nationell tillsyn och dialog med svenska företag till förslag på åtgärder mot farliga kemiska ämnen i EU och internationellt. Insatserna inom handlingsplanens olika delområden sammanfattas kort nedan. 1 Global Chemicals Outlook Towards Sound Management of Chemicals. UNEP, 2013. 2 State of the Science of Endocrine Disrupting Chemicals 2012. WHO och UNEP, 2013. 5
Insatserna i delområde 1, Ökad kunskap om kemiska hälsorisker, har varit inriktade på att få fram vetenskapligt gedigna underlag för förslag i OECD och EU. En slutsats är att EU:s kemikalielagstiftning inte tar tillräcklig hänsyn till barns särskilda känslighet i allt från testmetoder och riskbedömningsmetodik till riskbegränsande åtgärder. En annan slutsats är att det normalt inte går att vetenskapligt fastställa någon säker nivå för hormonstörande ämnen under vilken människa och miljö inte skadas. Vi har därför i EU verkat för att lagstiftningen ska beakta detta. Europeiska kommissionens beslut om kriterier för hormonstörande ämnen har blivit försenat och ett förslag förväntas tidigast hösten 2014. En ytterligare slutsats är att det krävs en särskild EU-förordning eller omfattande ändringar av Reach för att regler om nanomaterial ska få en hög skyddsnivå. Vi har tagit fram ett förslag på hur en EU-förordning kan utformas. Förslaget har presenterats för kommissionen och övriga medlemsländer i EU. Sverige tillhör den grupp medlemsländer som lämnar flest förslag på åtgärder mot enskilda hälso- och miljöfarliga kemiska ämnen. Kemikalieinspektionen har inom ramen för delområde 2, Ökad satsning på EU:s kemikalielagstiftning lämnat in fem ämnesutvärderingar, förslag på EU-harmoniserad klassificering för åtta ämnen, sju förslag på särskilt farliga ämnen till kandidatförteckningen samt förslag på tre begränsningar av ämnen. Ämnena har valts ut för förslag på åtgärder därför att de förekommer i varor som hanteras av konsumenter och för att barn kan utsättas för dem. Bly- och kadmiumföreningar är också fortsatt prioriterade. Insatserna inom delområde 3, Minska riskerna från hälsofarliga ämnen i livsmedel, har visat att många svenskar utsätts för så mycket kadmium att det kan bidra till en ökad risk för benskörhet och för påverkan på njurarna. De samhällsekonomiska kostnaderna kan vara mycket höga. Vi håller på att ta fram förslag till en nationell kadmiumstrategi. Kemikalieinspektionen och Livsmedelsverket anser att förorening av dricksvattentäkter med högfluorerade ämnen kan vara ett hot mot dricksvattenförsörjningen i drabbade kommuner. Myndigheterna har gemensamt tagit fram en vägledning till dricksvattenproducenterna för att underlätta och påskynda en kartläggning av hur omfattande föroreningen av dricksvattentäkter är i Sverige. Inom delområde 4, Bättre information om farliga ämnen i varor, har Kemikalieinspektionen aktivt deltagit i FN:s miljöprograms (UNEP) globala projekt om information om farliga kemiska ämnen i varor. Arbetet har varit mycket framgångsrikt och det finns goda förutsättningar för att ett förslag till ett globalt program för vissa varugrupper är framtaget till år 2015. Kemikalieinspektionen har samarbete med myndigheter i de medlemsländer som har samma syn som Sverige på hur företagen ska tillämpa kraven i Reach att lämna information till kunder om innehållet i varor av särskilt farliga ämnen. Vi har publicerat den för länderna gemensamma vägledningen till företagen på vår webbplats. Dialogerna med företag från leksaks- och textilbranschen samt med företag som säljer kosmetika inom delområde 5, Företags eget arbete med att byta ut farliga ämnen, har uppnått målet att företagen sätter upp åtaganden inriktade på ämnen med farliga egenskaper. De företag som deltar i dialogerna ser ett stort värde i att dialogerna fortsätter även efter år 2014. Vi har visat att kläder som har behandlats med biocider vid tvätt släpper biocider. Analyserna visar också att effektiviteten och därmed nyttan ofta snabbt avtar efter upprepade tvättar. Kemikalieinspektionen har anordnat två arbetsseminarier för de nordiska ländernas kemikaliemyndigheter. Ett seminarium behandlade nordiskt samarbete för att fasa ut farliga ämnen i textilier och det andra seminariet handlade om att inleda ett samarbete inriktat på en 6
nordisk strategi för att minska onödig användning av antibakteriella ämnen i varor bland annat med syftet att minska risken för ökad antibiotikaresistens. Kemikalieinspektionen ökade inom ramen för delområde 6, Ökad tillsyn av farliga ämnen i varor, under år 2012 kraftigt tillsynen över farliga ämnen i varor och vi låg kvar på den höga nivån även under år 2013. Liksom under år 2012 har antalet inspektioner av företag som säljer varor varit högt även under år 2013. Andelen varor med brister som leder till åtalsanmälningar har varit störst för leksaker (drygt 80 av 550 analyserade varor) och enklare hemelektronik (drygt 20 av 200). Överträdelserna har främst gällt att gränsvärden för bly, ftalater och bromerade flamskyddsmedel har överskridits. Inom delområde 7, Ökat internationellt arbete är målet om en bred kvicksilverkonvention uppnått. Konventionen om kvicksilver beslutades i januari 2013. Ett stort antal länder skrev under konventionen i oktober i Minamata i Japan. Med undantag för kortkedjiga klorparaffiner har alla uppsatta mål kopplade till Stockholmskonventionen uppnåtts. Målet för delområde 8, Nya lagstiftningsinitiativ, är uppnått. Kemikalieinspektionen har överlämnat en rapport till regeringen om EU-arbetet och det internationella arbetet. Analysen visade att det finns luckor och behov av regelutveckling. Några exempel på detta är möjligheten i Reach att bedöma och reglera grupper av ämnen, bristen på regler om farliga ämnen i textilier och hur lagstiftningen tar hänsyn till barns särskilda känslighet. I delområde 9, Andra styrmedel än lagstiftning, drar vi slutsatsen att kemikalielagstiftningen inte är, och heller aldrig kommer att bli, tillräcklig för att nå målet en giftfri vardag. Kemikalieinspektionen har utrett om ekonomiska styrmedel i högre utsträckning kan användas för att skydda människa och miljö. Regeringen har efter det tillsatt en utredning för att närmare analysera möjligheten att införa skatt på farliga ämnen i vissa varugrupper. Vi har tagit fram en rapport som kan användas som underlag av utredningen. Kemikalieinspektionen har gett Miljöstyrningsrådet i uppdrag att utreda förutsättningarna för att utarbeta ytterligare kriterier för kemikaliekrav vid offentlig upphandling kopplad till förskolor. Utredningen har publicerats. Kemikalieinspektionens tidigare förslag Kemikalieinspektionen har under handlingsplanens tre första år lämnat över 30 förslag till åtgärder. Förslagen sträcker sig från forskning och miljöövervakning över miljöskatter och kemikaliekrav vid offentlig upphandling till behov av nya EU-förordningar och resursförstärkningar till myndigheter. Regeringen har i nästintill samtliga fall bekräftat Kemikalieinspektionen syn på behovet av åtgärder. 7
Summary In the Swedish Chemicals Agency s last year s interim report on the action plan for a toxicfree everyday environment, a number of proposals were made for the years 2013 2018. This year s interim report mainly concerns how the work has progressed in the years 2011 2013. In the appropriation directions for 2014, the Swedish Chemicals Agency has been given the task by the government to report at the latest on 16 June 2014 on how the action plan for a toxic-free everyday environment can be further developed for the period 2015 2020. We will be presenting proposals for how purchasers can improve their knowledge of chemical hazards. We also intend to submit proposals on how the community can further stimulate and facilitate for companies, municipalities and other buyers to require suppliers to reduce risks from hazardous substances in articles. Proposals will also be provided in the areas of chemicals legislation, enforcement and international conventions. Look Ahead We identified three specific challenges for the future in last year s interim report of the action plan for a toxic-free everyday environment: Hazardous substances in articles are a growing problem. Our food and drinking water needs to be protected better. Children and young people are particularly sensitive to the effects of chemicals. During 2013, other things have happened that confirm that this is specific challenges. A UN report has been published that highlights how articles are increasingly responsible for the spread of hazardous substances globally. Today, there are relatively few regulations on hazardous substances in articles. Our Enforcement Department has nonetheless discovered many violations of the rules in 2013, for example, for toys and consumer electronics. The Swedish Chemicals Agency pointed in the last interim report at the risk of highly fluorinated substances causing very long term problems through contamination of drinking water supplies. We are much concerned about the fact that in 2013 other drinking water supplies in other municipalities were found to be contaminated. In 2014, the Swedish Chemicals Agency intends to survey if there still are sources of pollution and propose actions at national or EU level to increase the protection of our groundwater from contamination by highly fluorinated substances. In 2013, the UN published a report prepared by international experts on the risks of endocrine disruptors. The report expresses concern that there is more and more evidence that endocrine disruptors in our environment can cause damage to both the fetus and the growing baby. The Swedish Chemicals Chemical Agency s work in 2011 2013 The Swedish Chemicals Agency's work has focused on protecting human reproduction and child health. This has been the starting point for everything from national enforcement and dialogue with Swedish companies to suggesting measures to take on chemical substances in the EU and internationally. The initiatives in the action plan's various parts are summarised below. 8
Efforts in subarea 1, "Increased knowledge of chemical hazards," have focused on producing solid scientific basis for proposals to the OECD and the EU. One conclusion is that the EU chemicals legislation does not sufficiently take into account children's special sensitivity for everything from test methods and risk assessment methodology to risk reduction measures. Another conclusion is that it is normally not possible to scientifically determine a safe level of endocrine disrupters below which humans and the environment will not be harmed. Therefore, we have in the EU pushed for the legislation to take account of this. A decision on criteria for endocrine disruptors has been delayed, and a proposal is expected from the Commission no earlier than in the autumn of 2014. A further conclusion is that a special EU regulation is required or comprehensive amendments to REACH for rules on nanomaterials to have a high level of protection. We have made a proposal on how an EU regulation could be designed. The proposal has been presented to the Commission and other member countries of the EU. Sweden belongs to the group of member countries that supply most proposals on action against individual substances hazardous to health and the environment. The Swedish Chemicals Agency has under subarea 2, "Increased efforts in the EU chemicals legislation" filed five substance evaluations, proposals on EU harmonised classification for eight substances, seven suggestions for particularly hazardous substances to the Candidate List and proposals for three substance restrictions. The substances have been selected for proposed action because they occur in articles handled by consumers and because children can be exposed to them. Also, lead compounds and cadmium compounds remain a priority. Efforts in subarea 3, "Reducing risks from hazardous substances in food, have revealed that many Swedes are exposed to as much cadmium that it may contribute to an increased risk of osteoporosis (porous bones) and effects on the kidneys. The economic costs can be very high. We are currently developing proposals for a national cadmium strategy. The Swedish Chemicals Agency and the Swedish National Food Administration believe that contamination of drinking water supplies with highly fluorinated substances may pose a threat to drinking water supplies in affected municipalities. The authorities have jointly produced a guide to drinking water producers in order to facilitate and accelerate the identification of the extent of contamination of drinking water in Sweden. Within subarea 4, "Better information about hazardous substances in articles", the Swedish Chemicals Agency has actively participated in the global projects of the UN Environment Programme (UNEP) for information on hazardous chemical substances in articles. The work has been very successful and there are good prospects that a proposal for a global program for certain groups of products has been developed by 2015. The Swedish Chemicals Agency cooperates with authorities in the member countries which have the same views as Sweden on how companies should apply the requirements of REACH to provide information to customers about the contents of particularly hazardous substances in articles. We have published a member country common guidance to companies on our website. The dialogues with companies from the toy and textile industry and with the companies that sell cosmetics in subarea 5, "Companies own work to replace hazardous substances", have achieved the objective of company commitments focused on substances with hazardous properties. Companies participating in the dialogues consider it of great value if the dialogues continue after 2014. We have shown that clothing that has been treated with biocides releases biocides when washed. The analyses also show that the effectiveness often wears off quickly after repeated washings. The Swedish Chemicals Agency has organised two workshops for 9
the Nordic chemical authorities. One seminar considered Nordic cooperation to phase out hazardous substances in textiles and the second seminar was about starting collaboration for a Nordic approach to reduce unnecessary use of antibacterial substances in articles, including the aim of reducing the risk of increased antibiotic resistance. Under subarea 6, "Increased oversight of hazardous substances in articles", the Swedish Chemicals Agency in 2012 extensively increased the enforcement of hazardous substances in articles, and we remained at an high level during 2013. As in 2012, the number of company inspections was high during 2013. The number of articles with flaws leading to prosecution notifications has been greatest for toys (more than 80 of the 550 analysed articles) and simple electronics (more than 20 out of 200). The breaches have mainly related to exceeded exposure limits for lead, phthalates and brominated flame retardants. Within subarea 7, "Increased international work" the goal of a broad mercury convention has been met. The convention on mercury was decided in January 2013. A large number of countries signed the Convention in October in Minamata, Japan. With the exception of shortchain chlorinated paraffins all set goals linked to the Stockholm Convention have been reached. The objective of subarea 8, "New legislative initiatives," has been achieved. The Swedish Chemicals Agency has submitted a report to the government on EU work and international work. The analysis showed that there are gaps and need for developing rules. Some examples of this is the possibility of REACH to assess groups of substances, the lack of rules on hazardous substances in textiles and how the legislation takes into account the particular sensitivity of children. In subarea 9, "Other instruments than legislation," we conclude that the legislation on chemicals is not, and never will be, sufficient to reach the goal of a non-toxic everyday environment. The Swedish Chemicals Agency has investigated if economic instruments to a greater extent can be used to protect people and the environment. The government has appointed a committee to further analyse the possibility of introducing a tax on hazardous substances in certain product groups. We have produced a report that can be used as the basis of the investigation. The Swedish Chemicals Agency has commissioned the Swedish Environmental Management Council to investigate the feasibility of developing additional criteria for the chemical requirements in public procurements related to preschools. The results have been published in a report. The Swedish Chemicals Agency's earlier proposal During the first three years of the action plan, the Swedish Chemicals Agency has under the Action Plan's first three years provided more than 30 proposals for action. The proposals range from research and monitoring of environmental and chemical requirements for public procurement to the needs of new EU regulations and additional resources to authorities. The government has in almost all cases confirmed the Swedish Chemicals Agency 's view of the need for action. 10
1 Genomförandet av handlingsplanen Giftfri vardag I detta kapitel redovisar vi arbetet inom ramen för handlingsplanen för åren 2011 till och med 2013. Vi redovisar också vår bedömning av arbetet i förhållande till målen i handlingsplanen 3. I bilaga 4.1 listas samtliga insatser som genomförts under handlingsplanens tre första år kopplade till det behov av åtgärder som identifierades i handlingsplanen. Redovisning av kostnader och prestationer för genomförandet återfinns i Kemikalieinspektionens årsredovisning enligt återrapporteringskrav i regleringsbrevet. I årsredovisningen för 2013 kommer kostnaderna hittills att redovisas, det vill säga för 2011, 2012 och 2013 för att ge läsaren en god överblick. 1.1 Ökad kunskap om kemiska hälsorisker Handlingsplanens mål Till 2014 tar EU:s olika rättsakter, med hög skyddsnivå, hänsyn till hormonstörande effekter, samverkanseffekter samt hälso- och miljörisker med nanomaterial vid riskbedömning och vid beslut om åtgärder. Insatser åren 2011-2013 Kemikalieinspektionen har under åren 2011 till och med 2013 genomfört en rad aktiviteter med syftet att stärka myndighetens vetenskapliga underlag för att bättre kunna påverka utvecklingen av EU:s rättsakter och det internationella arbetet. Liksom under de första två åren av handlingsplanen har även under år 2013 ett antal arbetsseminarier genomförts både med forskare och med experter från andra svenska myndigheter och från myndigheter i andra medlemsländer. Forskare har på Kemikalieinspektionens uppdrag tagit fram underlagsrapporter om hormonstörande ämnen, kombinationseffekter, nanomaterial och barns särskilda känslighet. Vi har aktivt deltagit på möten och lämnat skriftliga synpunkter i OECD-arbetet med att utveckla internationellt erkända testmetoder och vägledningsdokument, både för bedömning av kemikaliers hormonstörande egenskaper och för bedömning av riskerna med nanomaterial. Hormonstörande ämnen Det till Kemikalieinspektionen kopplade Toxikologiska rådet har genomfört ett seminarium om hormonstörande ämnen med internationella föreläsare. Vi har ordnat ett myndighetsmöte med Livsmedelsverket, Arbetsmiljöverket, Läkemedelsverket och Naturvårdsverket för att diskutera hur kriterier för att identifiera hormonstörande ämnen bör vara uppbyggda och hur de olika regelverken som myndigheterna ansvarar för kommer att påverkas. Kemikalieinspektionen har publicerat en rapport 4 som Institutet för Miljömedicin på uppdrag av Kemikalieinspektionen har tagit fram om svårigheten att vetenskapligt fastställa säkra nivåer under vilka hormonsstörande ämnen inte orsakar skador på människa och miljö. Vi har presenterat ett positionsdokument för Europeiska kommissionen och övriga medlemsländer för att motivera varför det inte är möjligt att fastställa säkra exponeringsnivåer för 3 Handlingsplan för en giftfri vardag 2011-2014. Skydda barnen bättre. Kemikalieinspektionen, mars 2011. 4 Is it possible to determine thresholds for the effect of endocrine disrupters? A summery of scientific argumentation from 15 relevant publications on endocrine disruption KemI PM 2/13. 11
hormonstörande ämnen. Vidare framförde vi att hormonstörande ämnen på tillståndslistan i Reach endast ska få tillstånd att användas om det finns tillräckliga socioekonomiska skäl för fortsatt användning. Ett arbetsseminarium för forskare och myndighetsexperter genomfördes för att belysa att hormonstörande ämnen som kan ge skador i miljön oftast även kan skada människor och tvärtom. Ett sådant ställningstagande skulle på sikt kunna innebära att det i huvudsak skulle vara tillräckligt med bevis på effekter på antingen hälsa eller miljö för att dra slutsatser för båda områdena med ett effektivare beslutsfattande i EU som följd. Europeiska kommissionen skulle enligt ursprunglig tidplan presentera ett förslag på kriterier för hormonstörande ämnen så att beslut kunde fattas senast december 2013. Arbetet är försenat och beslut om kriterier kommer sannolikt tidigast under andra halvan av år 2014. Dessa kriterier ska tillämpas i Reach, men även i andra relevanta EU-regelverk som exempelvis förordningarna om biocider respektive växtskyddsmedel. Kriterierna kommer även att vara viktiga för regelverk på områdena livsmedel, arbetsmiljö och avfall. Kemikalieinspektionen har aktivt deltagit i olika planerings- och arbetsgrupper bland annat för att påverka vilka vetenskapliga aspekter kommissionen bör ta hänsyn till vid utformningen av kriterierna. Målet med Kemikalieinspektionens deltagande är att kriterierna identifierar hormonstörande ämnen baserat på inneboende egenskaper utan att väga in ämnenas effektnivåer, och att regleringen av olika hormonstörande ämnen bedöms ämne för ämne i ett senare skede. Kommissionen ska revidera EU:s strategi för hormonstörande ämnen där kriterierna och de regulatoriska aspekterna är viktiga delfrågor. Kemikalieinspektionen har i det arbetet bland annat lyft fram att: Informationskraven i Reach bör omfatta hormonstörande egenskaper. Åtgärder krävs för att stimulera utveckling och validering av testmetoder. Tidsgränser bör sättas för när kriterier för hormonstörande ämnen, och lämpliga åtgärder för ämnen som betraktas som hormonstörande, ska vara införda i relevanta EU-lagstiftningar. Kombinationseffekter Kommissionens arbete med kombinationseffekter går fortsatt långsamt. I avvaktan på kommissionens rapport, som kom i slutet av maj år 2012, analyserade Kemikalieinspektionen vilka förändringar som behöver göras i Reach för att lagstiftningen med en hög skyddsnivå ska ta hänsyn till samverkan mellan olika kemiska ämnen. Kemikalieinspektionen leder tillsammans med Livsmedelsverket, Naturvårdsverket samt Havs- och vattenmyndigheten en referensgrupp för en riktad forskningssatsning om kombinationseffekter med tre stora nationella forskningsprojekt. Två av Kemikalieinspektionens medarbetare är medförfattare till en vetenskaplig artikel 5 om hur man kan göra en riskbedömning som tar hänsyn till samverkanseffekter mellan ämnen. Artikeln behandlar samverkanseffekter både på hälsa och på miljö av högfluorerade ämnen i Sverige. Perfluorerade och andra högfluorerade ämnen är en prioriterad ämnesgrupp i handlingsplanen. 5 Cumulative health risk assessment of 17 perfluoroalkylated and polyfluoroalkylated substances (PFASs) in the Swedish population. Borg D, Lund BO, Lindquist NG, Håkansson H. Environ Int. 2013, 59: 112-23. 12
Kunskapen om kemikaliernas påverkan på Östersjöns känsliga ekosystem är eftersatt. Kemikalieinspektionen har genomfört ett projekt (BaltSens) i syfte att relevanta lagstiftningar på sikt ska kompletteras med riktlinjer för riskbedömning av kemikaliers påverkan på Östersjön. Projektet avslutades med en workshop med deltagare från Sverige, Finland, Lettland, Litauen och Polen. Mötet var överens om att Östersjöns miljö är särskilt känslig och att det är viktigt att ta hänsyn till detta i riskbedömningar. Nanomaterial Kemikalieinspektionen har analyserat vilka regelförändringar som behövs i EU-lagstiftningen för att riskerna med nanomaterial ska omfattas med en hög skyddsnivå. Vi har under år 2012 tagit fram ett förslag på hur en EU-förordning om nanomaterial kan utformas, inklusive bestämmelser om ett enkelt rapporteringssystem. Förslaget har presenterats för kommissionen och övriga medlemsländer i EU. Kemikalieinspektionen har initierat ett nätverk med andra myndigheter om nanomaterial. Tre myndighetsmöten har ägt rum. Mötena har bland annat handlat om att kartlägga vad myndigheterna gör på nanoområdet och de etiska aspekterna på den snabba utvecklingen. I slutet av år 2013 genomfördes det tredje myndighetsmötet för att diskutera betänkandet från en utredning: Säker utveckling! nationell handlingsplan för säker användning och hantering av nanomaterial 67. Kemikalieinspektionens förslag på en särskild nanoförordning i EU har diskuterats på ett nordiskt arbetsseminarium. Barns särskilda känslighet. Kemikalieinspektionen har kartlagt hur barns säkerhet hanteras i de EU-lagstiftningar som berör risker med kemikalier och kartlagt befintliga internationella aktiviteter som syftar till att skydda barn från att utsättas för farliga kemikalier 8. Vi har medverkat i att utvärdera riktlinjer från OECD för testning av kemikaliers farlighet för att utreda hur bra skyddet är för unga och ofödda 9. Utredningen visar att tester för utvecklingsskador är ett eftersatt område. Vi har låtit utreda hur barn omfattas främst av svensk kemikalielagstiftning, men även av lagstiftning i EU och USA 10. Vi har låtit utreda hur EU:s kemikalielagstiftning Reach kan utvecklas för att bättre skydda barn 11. Kemikalieinspektionen har i samarbete med Socialstyrelsen undersökt barns exponering för vissa kemiska ämnen på tre förskolor. Förekomsten av ftalater, flamskyddsmedel, organofosfater och vissa metaller analyserades i damm, på barnens händer och i madrasser och leksaker. Exponeringen av varje ftalat för sig tyder inte på några risker men den sammanlagda mängden av olika ftalater med liknande egenskaper närmar sig nivåer som kan innebära risk. Resultaten har publicerats i en rapport. 6 Betänkande av Utredningen om en nationell handlingsplan för säker användning och hantering av nanomaterial. SOU13/70 7 Ansvarsfull utveckling och användning av nanomaterial. Svenska myndigheter och nanomaterial. PM8/13. KemI, december 2013 8 Children and Chemical Safety An Inventory of Activities by International and National Organizations and Agencies. KemI rapport 3/12. 9 Risk assessment of developmental neurotoxicity; evaluation of the OECD TG 426 test guideline and guidance documents IMM-rapport 1/13). 10 Barn och kemikaliesäkerhet lagstiftning och andra styrmedel KemI-rapport 6/13. 11 Increasing children s protection through REACH. Department of Applied Environmental Science, Stockholm University. Ska publiceras. 13
Publicerade rapporter, genomförda workshoppar, aktuella vägledningsdokument m.m. redovisas i bilaga 4.1. Bedömning av genomförda insatser Regeringens satsning på handlingsplanen för en giftfri vardag har gjort det möjligt för Kemikalieinspektionen att etablera betydligt mer omfattande kontakter med svenska forskare och experter på andra myndigheter för att stärka det vetenskapliga underlaget. Därigenom har vi fått en ökad genomslagskraft i arbetet inom OECD och EU med testmetoder, kriterier och vägledningsdokument för hormonstörande ämnen, kombinationseffekter, nanomaterial och barns känslighet. Handlingsplanen för en giftfri vardag har bland annat bidragit till att Kemikalieinspektionen har kunnat: Öka sin samverkan med svenska forskare för att identifiera pågående hormonrelaterad forskning i Sverige och för att få en bättre bild av vilka kända effekter på människa och miljö som kan kopplas till påverkan på hormonssystemet. Etablera svenska nätverk med forskare och myndigheter för arbetet med hormonstörande ämnen och nanomaterial. I OECD-arbetet i högre grad påverka utformningen av testmetoder och vägledningsdokument för hormonsstörande ämnen samt utformningen av testmetoder för nanomaterial för att därmed åstadkomma en ökad skyddsnivå. På god vetenskaplig grund i EU verka för att regelverket tar hänsyn till att inga säkra nivåer kan fastställas för hormonstörande ämnen och att ämnen som är hormonstörande på djur normalt är det också på människa och tvärtom. I EU-arbetet bidra i kommissionens pågående revidering av EU:s strategi för hormonstörande ämnen. I EU- arbetet i hög grad bidra till arbetet med att ta fram kriterier för att identifiera hormonstörande ämnen. Visa att det finns brister i EU:s kemikalielagstiftning när det gäller att ta hänsyn till barns särskilda känslighet i allt från testmetoder, riskbedömningsmetodik till riskbegränsande åtgärder. Föra en diskussion med forskare och myndighetspersoner från länder kring Östersjön om Östersjöns särskilda känslighet, utifrån ett vetenskapligt underlag. Kemikalieinspektionen bedömer att genomförda insatser gett ett bra vetenskapligt underlag för pågående och kommande insatser i EU och OECD. Underlaget visar att det finns brister i EU:s kemikalielagstiftning när det gäller skyddet av barn i allt från testmetoder, riskbedömningsmetodik till riskbegränsande åtgärder. I praktiken är det inte möjligt att vetenskapligt fastställa säkra nivåer för hormonstörande ämnen. Det är viktigt att kommande EU-regler tar hänsyn till detta. För att reglerna om nanomaterial ska få en hög skyddsnivå krävs en särskild EU-förordning eller en omfattande förändring av Reach. Genom fortsatt myndighetssamverkan och internationellt utbyte inom Östersjöregionen kommande år kan synen på riskbedömning harmoniseras och riktlinjer etableras som tar hänsyn till Östersjöns särskilda känslighet. 14
1.2 Ökad satsning på EU:s kemikalielagstiftning Handlingsplanens mål Sverige ska vara ett av de ledande medlemsländerna i EU när det gäller att ge underlag till regler som förhindrar att människor i sin vardag utsätts för hälsofarliga kemikalier. Det innebär att Kemikalieinspektionen i genomsnitt per år ska föreslå att totalt cirka 10 kemiska ämnen klassificeras som farliga (2-3 ämnen), får begränsad användning (2-3 ämnen) eller förs upp på kandidatförteckningen för tillståndssystemet (4-5 ämnen). Kemikalieinspektionen ska också i snitt göra tre ämnesutvärderingar per år. Läkemedelsverket och Kemikalieinspektionen har gemensamt identifierat vilka kemiska ämnen i kosmetiska och hygieniska produkter som kan medföra risker i människors vardag och har påbörjat åtgärder inom respektive myndighets ansvarsområde. Insatser åren 2011 2013 Om ett kemiskt ämne har farliga egenskaper kan ett medlemsland föreslå att klassificeringen blir harmoniserad, det vill säga att den gäller för hela EU. Främst gäller det ämnen som kan orsaka genetisk skada, cancer, skada på fortplantningen eller luftvägsallergi. Klassificeringen är en grundsten i kemikaliekontrollen som reglerar förekomst och användning av farliga ämnen i en rad andra lagstiftningar som gäller till exempel barnsäkerhet, arbetsmiljö, kosmetika, bekämpningsmedel, avfall och transporter. Klassificeringen har också stor betydelse för vilka ämnen som ska betraktas som särskilt farliga och därmed kunna föreslås komma upp på kandidatförteckningen (figur 1). Ämnen på kandidatförteckningen kan sedan föras upp på bilaga 14 med krav på tillstånd enligt Reach-lagstiftningen. Klassificeringen har också direkt betydelse för förbud mot användning av kemiska ämnen med vissa farliga egenskaper i kemiska produkter avsedda för konsumenter och även stor indirekt betydelse för förbud mot farliga ämnen i varor. 15
Figur 1. Bilden visar hur regleringen av kemikalier kan påverka människors vardag och hur olika regleringar hänger ihop. Reach och klassificering enligt CLP har stor betydelse för kemikaliekontrollen i EU. Harmoniserad klassificering av kemiska ämnen ligger till exempel till grund för fortsatt arbete med att föra upp särskilt farliga ämnen på kandidatförteckningen och till eventuella ytterligare riskbegränsande åtgärder i EU. Klassificeringen av farliga ämnen påverkar också Reach och andra regelverk i EU. Konsumentskyddet förstärks på så sätt direkt, genom att många av de ämnen som får en harmoniserad klassificering blir förbjudna i kemiska produkter tillgängliga för konsumenter samt i vissa varor som till exempel leksaker. Tillverkare och importörer av kemikalier är skyldiga att ta fram och lämna information om bland annat hälso- och miljöegenskaper för sina ämnen till Echa. Efter startåret 2011 har Kemikalieinspektionen under 2012 och 2013 till Echa lämnat in fem ämnesutvärderingar, förslag på harmoniserad klassificering för åtta ämnen, sju förslag på ämnen till kandidatförteckningen samt förslag på tre begränsningar av ämnen. Tungmetaller är fortfarande ett hälso- och miljöproblem. Kemikalieinspektionen har tidigare i en rapport redovisat att många svenskar idag utsätts för så mycket kadmium att det bidrar till en ökad risk för benskörhet och för påverkan på njurarna. Många kadmiumföreningar är dessutom cancerframkallande och kan skada fortplantningen. Bly kan redan vid mycket låga nivåer påverka hjärnan och nervsystemets utveckling. Det går idag inte att fastställa en lägsta nivå för bly under vilken risken för skador upphör på mentala förmågor som exempelvis inlärning. Därför har vi valt att föreslå klassificering och andra åtgärder i EU för bly och ett antal kadmiumföreningar. I många fall är klassificering en nödvändig förutsättning för att det senare ska vara möjligt att ta upp ett ämne på kandidatförteckningen. Andra farliga kemiska ämnen har valts ut för förslag på åtgärder därför att de förekommer i varor som hanteras av konsumenter och för att barn kan utsättas för dem. PFNA är ett 16
högfluorerat ämne med många användningsområden bland annat i brandsläckare, rengöringsmedel, medel för behandling av textilier och polermedel. DCHP är en vanlig beståndsdel i plast. Lysmeral är ett doftämne som finns i många hushållsprodukter. DIPN används främst i självkopierande papper. Butylakrylat, som framförallt förekommer i arbetsmiljön, kan ge fosterskador. Kemikalieinspektionen har lämnat in ämnesutvärderingar till Echa för: lysmeral, som misstänks kunna skada fortplantningsförmågan; diisopropylnaftalen (DIPN), som misstänkts vara svårnedbrytbart i miljön och bioackumulerande; trimetoxy(metyl)silan, som misstänks vara allergiframkallande; trimetoxyvinylsilan, som misstänks vara allergiframkallande; butylakrylat, som misstänks kunna skada fortplantningsförmågan. Kemikalieinspektionen har föreslagit att bly, diisohexyl ftalat (DIPH), perfluorononansyra (PFNA) och dicyklohexylftalat (DCHP) ska klassificeras som skadliga för fortplantningsförmågan eller för det ofödda barnet. Vidare har Kemikalieinspektionen föreslagit att linalool och hydroxymetylpentylcyklohexenkarboxat (HICC) ska klassificeras som allergiframkallande. Vi har även föreslagit klassificering av två kadmiumföreningar, nämligen kadmium dinitrat och kadmiumhydroxid. Kemikalieinspektionen har föreslagit att kadmium, kadmiumoxid, kadmiumsulfid, metoxyättiksyra, dimetylformamid, dibutyltennklorid och etylentiourea ska betraktas som särskilt farliga ämnen och föras upp på kandidatförteckningen. Vidare har Kemikalieinspektionen föreslagit att användningen av bly i ett antal konsumentartiklar ska förbjudas. Barn är särskilt känsliga för blyets påverkan på hjärnans och nervsystemets utveckling. Tvätt av textilier orsakar cirka hälften av utsläppet av nonylfenol till miljön. Vi har föreslagit ett förbud för nonylfenol och nonylfenoletoxilater i textilier importerade till EU för att komplettera gällande förbud. Vi har även föreslagit ett förbud för kadmium i konstnärsfärger. När penslar tvättas i vasken sköljs kadmium ut i avloppet. Detta kadmium kan exempelvis hamna i grödan om slammet från reningsverken sprids på åkern. Leksaker kan vara tillverkade av en rad olika material som plast, trä, metall, gummi, textil eller papper. Det innebär att många olika grupper av kemiska ämnen kan förekomma i leksaker. De olika materialen är dessutom ofta blandade. Kemikalieinspektionen har deltagit i ett antal möten i arbetsgruppen om kemiska ämnen när det gäller uppdateringen av leksaksdirektivet. Vi har bland annat lagt fram förslag att bisfenol A och vissa flamskyddsmedel ska begränsas i leksaker. Vi har även föreslagit att leksaksdirektivet ska reglera biociders förekomst i leksaker. Dessutom har vi aktivt stöttat andra medlemsländers förslag som att exempelvis begränsa förekomsten av Kathon och formamid. Inlämnade förslag till Echa på reglering av enskilda ämnen redovisas i bilaga 4,2. Bedömning av genomförda insatser Regeringens satsning på handlingsplanen för en giftfri vardag har, utöver det som annars skulle ha genomförts, gjort det möjligt för Kemikalieinspektionen att kraftigt öka antalet förslag på reglering av hälso- och miljöfarliga ämnen. Utan regeringens satsning på handlingsplanen hade endast enstaka förslag kunnat lämnas in till Echa. Sverige tillhör nu genom insatserna i handlingsplanen ett av de mest aktiva medlemsländerna när det gäller att lämna förslag på åtgärder mot enskilda hälso- och miljöfarliga ämnen. 17
18 Figur 2. Medlemsländers bidrag till arbetet inom ramen för Reach och CLP. Antal förslag och ämnesutvärderingar som lämnats till Echa sedan starten av handlingsplanen år 2011.
Kemikalieinspektionen bedömer att det är fortsatt viktigt att ta fram förslag på åtgärder mot enskilda ämnen. Våra förslag har riktats mot kemiska ämnen som allmänheten och därmed även barn kan utsättas för. Ämnena förekommer bland annat i plaster, rengöringsmedel, polermedel och andra hushållsprodukter. Ämnen som innehåller tungmetaller som bly och kadmium är fortsatt prioriterade. 1.3 Minska riskerna från hälsofarliga ämnen i livsmedel Handlingsplanens mål Livsmedelsverket och Kemikalieinspektionen har gemensamt identifierat viktiga källor till förorening av livsmedel med farliga kemiska ämnen och har påbörjat åtgärder inom respektive myndighets ansvarsområde. Förutsättningarna ska finnas för att kadmiumhalten i svensk åkermark på sikt minskar. Detta innebär ett kraftigt sänkt nationellt gränsvärde för kadmium i mineralgödsel och att EU har antagit stränga gränsvärden för kadmium i mineralgödsel. Även andra åtgärder har beslutats på EU-nivå för att minska tillförseln av kadmium till åkermark. Insatser åren 2011 2013 Kadmium Kemikalieinspektionen har tidigare i en rapport redovisat att många svenskar idag utsätts för så mycket kadmium att det bidrar till en ökad risk för benskörhet och påverkan på njurarna 12. De samhällsekonomiska kostnaderna för den benskörhet som kadmium bidrar till kan vara mycket höga 13. Den andel av frakturerna som beror på att vi har kadmium i maten uppskattas till 13 procent för kvinnor och 7 procent för män. De samhällsekonomiska kostnaderna för frakturer hos personer över 50 år beräknas uppgå till 39 miljarder kronor per år i Sverige. Höga kadmiumhalter i maten beräknas grovt orsaka kostnader som uppgår till 4,2 miljarder kronor per år. Av dessa beräknas vårdkostnaderna uppgå till 1,5 miljarder kronor medan övriga kostnader beror på sänkt livskvalitet och förtidig död hos personer som drabbats av en fraktur. Kemikalieinspektionen har tagit fram ett utkast till en nationell kadmiumstrategi som under år 2014 ska diskuteras och förankras med bland annat Naturvårdsverket, Livsmedelsverket och Jordbruksverket. Vi har tillsammans med Livsmedelsverket och Jordbruksverket deltagit i Naturvårdsverkets regeringsuppdrag om att ta fram förslag till etappmål och åtgärder för att minska exponeringen för kadmium i livsmedel. Kemikalieinspektionen har föreslagit i EU att kadmium, kadmiumoxid och kadmiumsulfid ska föras upp på den så kallade kandidatförteckningen i tillståndssystemet samt att kadmiumhydroxid och kadmiumdinitrat ska få en harmoniserad klassificering i EU. Klassificeringen gäller bland annat att de är cancerframkallande, kan skada fortplantningen och kan orsaka effekter på ben och njure. Vi har även i EU lämnat ett förslag på förbud för kadmium i konstnärsfärger (se även delmål 2: Ökad satsning på EU:s kemikalielagstiftning). 12 Kadmiumhalterna måste minska - för folkhälsans skull. KemI-rapport nr 1/11. 13 Samhällsekonomisk kostnad för frakturer orsakade av kadmiumintag via maten. KemI, PM 12/12 19
Jordbruksverket har på regeringens uppdrag gjort en konsekvensanalys av ett nationellt gränsvärde för kadmium i mineralgödsel baserad på den nivå som kemikalieinspektionen har bedömt som långsiktigt hållbar. Sverige lämnade år 2011 in en anmälan till Europeiska kommissionen om ett nytt nationellt gränsvärde (46 mg Cd/kg fosfor). Jordbruksverket konstaterade i sin konsekvensanalys att även om det blir ett nytt gränsvärde på den föreslagna nivån kan det behöva sänkas ytterligare eller kompletteras med ett avgifts- eller skattesystem. Kemikalieinspektionen har deltagit i Naturvårdsverkets regeringsuppdrag om hållbar återföring av fosfor. Där föreslås bland annat ett gränsvärde för kadmium i organiska gödselmedel. Vi samarbetar även med Naturvårdsverket inom regeringsuppdrag om Östersjöstrategin där vi försöker få genomslag i länderna kring Östersjön för att vidta åtgärder mot kadmium, bland annat genom förslag om kartläggning av luftutsläpp av kadmium från småskalig förbränning inom regionen. Högfluorerade ämnen och klorparaffiner Högfluorerade kemiska ämnen kallas med ett samlingsnamn PFAS (poly- och perfluorerade alkylsubstanser). Ämnena är extremt svårnedbrytbara i naturen, lättrörliga i mark och vatten samt kan vara mer eller mindre bioackumulerande. Gruppen består av många hundra olika kemiska ämnen. Några är klassificerade som skadliga för fortplantningen. Endast för en bråkdel av ämnena finns det grundläggande kunskap om deras giftighet. Ett högfluorerat kemiskt ämne (PFOS) är idag globalt reglerat inom Stockholmskonventionen. Kemikalieinspektionen har delfinansierat analyser av klorparaffiner i bröstmjölk 14 och hur förekomsten av perfluorerade alkylsyror i ägg, mjölk och odlad fisk har förändrats över tiden 15. Analyserna visar att klorparaffiner förekommer i bröstmjölk i halter som är av samma storleksordning som har hittats vid motsvarande analyser i Tyskland och Storbritannien. Halterna är relativt låga, men tillgängliga data är alltför begränsade för att möjliggöra en tillförlitlig riskbedömning. Halterna i livsmedel av de perfluorerade ämnen mot vilka åtgärder har genomförts (PFOS och PFOA) minskar. Även om det inte syns någon ökning i livsmedel av vissa andra perfluorerade ämnen (PFHxS), så har undersökningar visat att unga kvinnor i Uppsala i ökad utsträckning utsatts för dessa ämnen. Analyserna av livsmedel talar för att födan inte är orsaken till detta. Senare undersökningar har däremot visat att vissa grundvattentäkter som försörjer delar av Uppsala med dricksvatten har förorenats med högfluorerade ämnen. Matkorgsundersökningar tyder på att allmänhetens intag av perfluorerade ämnen med längre kolkedjor har ökat åren 1999 till 2010. Det beror sannolikt på att halterna nu är högre i fisk och att fiskkonsumtionen dessutom har ökat. Förutom i Uppsala är dricksvattenstäkter i flera andra kommuner kraftigt förorenade med högfluorerade kemikalier. Den mest sannolika källan är tidigare användning av brandsläckningsskum på brandövningsplatser vid flygfält. Förorening av grundvattnet med högfluorerade ämnen har gjort att kommunala brunnar har stängts i några kommuner. Det är fortfarande inte känt hur många kommuner i landet som är drabbade och inte heller i vilken omfattning. Kemikalieinspektionen har tillsammans med Livsmedelsverket tagit fram en rapport om hur högfluorerade ämnen kan förorena dricksvattnet med råd till kommuner hur de 14 Chlorinated paraffins in Swedish breast milk. KemI PM 18/12. 15 Temporal trends of perfluorinated alkyl acids in eggs, milk and farmed fish from the Swedish food production. KemI PM 17/12. 20