RamveRk för finanspolitiken

RamveRk för finanspolitiken Regeringens skrivelse 2010/11:79

Regeringens skrivelse 2010/11:79 Ramverk för finanspolitiken Skr. 2010/11:79 Regeringen överlämnar denna skrivelse till riksdagen. Stockholm den 17 mars 2011 Fredrik Reinfeldt Peter Norman (Finansdepartementet) Skrivelsens huvudsakliga innehåll I skrivelsen redogörs för ramverket för finanspolitiken. Det finanspolitiska ramverket omfattar ett antal principer som finanspolitiken utformas efter och som syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent. Vissa av dessa principer regleras i lag, medan andra utgår från den praxis som gradvis utvecklats sedan den statsfinansiella krisen på 1990-talet. Skrivelsen syftar framför allt till att sammanfatta det finanspolitiska ramverket. Därigenom kan förtroendet stärkas för att utformningen av finanspolitiken är långsiktigt hållbar och att den redovisas på ett transparent sätt. Detta stärker förutsättningarna för att finanspolitiken får avsedd effekt. Skrivelsen ska ses som ytterligare ett led i regeringens arbete med att stärka det finanspolitiska ramverket och som en institutionalisering av detta ramverk. Skrivelsen inleds med en beskrivning av de övergripande målen för den ekonomiska politiken och vilken roll det finanspolitiska ramverket har i den politiska beslutsprocessen. Därefter följer en beskrivning av det budgetpolitiska ramverket och principer för hur regeringen tillämpar detta, samt principer för öppenhet och tydlighet i finanspolitiken. Skrivelsen innehåller också viktiga principer för hur finanspolitiken bör utformas utifrån ett stabiliseringspolitiskt perspektiv. Mot bakgrund av de erfarenheter som vunnits vid hanteringen av både 1990-talskrisen och finanskrisen som inleddes 2008, redogörs också för principer för statliga ingripanden på de finansiella marknaderna. Dessutom beskrivs den externa utvärderingen av finanspolitiken. 1

Innehållsförteckning Sammanfattning...4 1 Syftet med skrivelsen...9 2 Det finanspolitiska ramverkets roll i den politiska besluts- processen...11 2.1 Finanspolitikens övergripande mål...11 2.1.1 Strukturpolitiska mål...11 2.1.2 Fördelningspolitiska mål...12 2.1.3 Stabiliseringspolitiska mål...12 2.1.4 Långsiktigt hållbara offentliga finanser...12 2.2 Den finanspolitiska beslutsprocessen och vikten av demokratisk förankring...13 3 Det budgetpolitiska ramverket...14 3.1 Motiv till budgetpolitiska ramverk...15 3.2 En stram statlig budgetprocess...16 3.2.1 Budgetberedningen...16 3.2.2 Finansieringsprinciper...17 3.2.3 Budget- och redovisningsprinciper...18 3.2.4 Riksdagens behandling av budgeten...18 3.3 Överskottsmålet...19 3.3.1 Motiven till överskottsmålet...19 3.3.2 Principer för bedömning av avvikelser från överskottsmålet...21 3.3.3 Principer för hantering av avvikelser från överskottsmålet...23 3.4 Utgiftstaket...25 3.4.1 Nivån på utgiftstaket...27 3.4.2 Tekniska justeringar av utgiftstaket...27 3.4.3 Budgeteringsmarginalens storlek...28 3.5 Det kommunala balanskravet...29 4 Extern uppföljning...30 5 Stabiliseringspolitik...32 5.1 Rollfördelningen mellan Riksbanken och regeringen...32 5.2 Att bedriva stabiliseringspolitik med finanspolitik...32 5.2.1 När ska finanspolitiken användas i stabiliseringspolitiskt syfte?...33 5.2.2 Effekten av stabiliseringspolitiska åtgärder och vikten av att värna de offentliga finanserna...34 6 Statliga ingripanden på finansmarknaderna...36 6.1 Rollfördelningen mellan olika myndigheter...36 6.2 Principer för att värna de offentliga finanserna vid statliga ingripanden...36 7 Öppenhet och tydlighet...37 7.1 Innehållet i ekonomiska propositioner och skrivelser...38 7.1.1 Den ekonomiska vårpropositionen...38 2

7.1.2 Budgetpropositionen... 39 7.1.3 Ändring av budgeten... 40 7.1.4 Årsredovisningen för staten... 41 7.1.5 Redovisning av skatteutgifter... 41 7.1.6 Riskanalyser av statliga garantier och krediter... 41 7.2 Effektberäkningar, prognoser och tillgång till data av hög kvalitet... 42 7.3 Finanspolitikens långsiktiga hållbarhet... 43 Utdrag ur protokoll vid regeringssammanträde den 17 mars 2011..46 3

Sammanfattning I denna skrivelse beskrivs och preciseras det finanspolitiska ramverket. Ramverket omfattar ett antal principer som finanspolitiken utformas efter och som syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent. Vissa delar av ramverket är reglerade av lagstiftning, medan andra utgår från den praxis som utvecklats sedan den statsfinansiella krisen i början av 1990-talet. De centrala delarna i det finanspolitiska ramverket kan sammanfattas i följande punkter: Det finanspolitiska ramverkets roll i den politiska beslutsprocessen Finanspolitikens övergripande mål är att skapa så hög välfärd som möjligt genom att bidra till en hög och hållbar ekonomisk tillväxt och sysselsättning (genom strukturpolitiken), en välfärd som kommer alla till del (genom fördelningspolitiken) och ett stabilt resursutnyttjande (genom stabiliseringspolitiken). Med hållbar tillväxt menas att ekonomisk tillväxt inte får åstadkommas med oacceptabla effekter på miljön, klimatet eller människors hälsa. En grundförutsättning för att finanspolitikens övergripande mål ska kunna nås, är långsiktigt hållbara offentliga finanser. Finanspolitiken omfattar flera olika mål och medel. De målkonfliker som uppstår måste hanteras av de folkvalda i riksdagen. Beroende på riksdagens sammansättning kommer finanspolitikens utformning att variera över tiden. Därför kan finanspolitiken i sin helhet inte vara mekanisk eller beskrivas utifrån en uppsättning principer. Det finns dock ett antal grundläggande principer som finanspolitiken bör följa för att vara långsiktigt hållbar och transparent. Dessa principer utgör tillsammans det finanspolitiska ramverket. Det budgetpolitiska ramverket En central del av det finanspolitiska ramverket är det budgetpolitiska ramverket. Det budgetpolitiska ramverket omfattar ett överskottsmål för den offentliga sektorns sparande, ett utgiftstak för statens primära utgifter och ålderspensionssystemets utgifter kombinerat med en stram statlig budgetprocess samt ett kommunalt balanskrav. Regeringen är enligt budgetlagen (2011:203) skyldig att lämna ett förslag till mål (överskottsmål) för den offentliga sektorns sparande. Riksdagen har fastställt överskottsmålet till att det finansiella sparandet ska uppgå till i genomsnitt 1 procent av bruttonationalprodukten (BNP) över en konjunkturcykel. Nuvarande nivå på överskottsmålet ska upprätthållas under innevarande mandatperiod och så länge det är nödvändigt för att de offentliga finanserna ska utvecklas på ett långsiktigt hållbart sätt. 4

Överskottsmålet följs i huvudsak upp framåtblickande för att bedöma ett reformutrymme eller behov av budgetförstärkande åtgärder. Eftersom konjunkturläget inte går att mäta entydigt följs överskottsmålet upp med flera olika indikatorer. Dessutom beaktas vid uppföljningen osäkerheten i bedömningen, risken för att utvecklingen blir en annan än prognostiserad samt möjligheten att konjunkturcykeln kan vara asymmetrisk. Utifrån dessa faktorer görs en samlad bedömning av reformutrymmet eller behovet av budgetförstärkande åtgärder. Avvikelser från överskottsmålet ska korrigeras. Detta kan dock inte göras mekaniskt. Vid en bedömning av när och hur en avvikelse ska korrigeras, måste en samlad bedömning göras utifrån såväl stabiliserings-, fördelnings- som strukturpolitiska utgångspunkter. Enligt budgetlagen är det obligatoriskt för regeringen att i budgetpropositionen föreslå ett utgiftstak för det tredje tillkommande året. Riksdagen fastställer utgiftstaket. En viktig funktion hos utgiftstaket är att ge förutsättningar för att uppnå överskottsmålet. Nivån på utgiftstaket bör även främja en önskvärd långsiktig utveckling av de statliga utgifterna. Tillsammans med överskottsmålet är utgiftstaket styrande för det totala skatteuttagets nivå och bidrar till att förhindra en utveckling där skatteuttaget stegvis måste höjas till följd av bristfällig utgiftskontroll. Utgiftstaket bör inte kringgås genom att förmåner som normalt ska finansieras med anslag budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Huvudprincipen ska också vara att utgifter ska bokföras det år de är avsedda att användas. Eventuella avvikelser från dessa principer ska motiveras. Praxis är att det under utgiftstaket ska finnas en så kallad budgeteringsmarginal av en viss storlek. Denna ska i första hand fungera som en buffert om utgifterna skulle utvecklas på ett annat sätt än beräknat på grund av konjunkturutvecklingen. En välordnad och stram budgetprocess är av central betydelse för att de budgetpolitiska målen ska nås. Utgiftstaket är den övergripande restriktionen för budgetprocessen i termer av totala utgifter. I budgetprocessen ställs olika utgifter mot varandra och utgiftsökningar prövas utifrån ett på förhand fastställt totalt ekonomiskt utrymme som ges av utgiftstaket och överskottsmålet. Huvudlinjen är att förslag på utgiftsökningar inom ett utgiftsområde måste täckas genom förslag om utgiftsminskningar inom samma område. Av central betydelse är också att den statliga budgeten är transparent och heltäckande. Regeringens förslag till budget ska omfatta alla 5

inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov (den s.k. fullständighetsprincipen). Vidare är huvudprincipen att statens inkomster och utgifter ska budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag (den s.k. bruttoprincipen). Det innebär att utgifter ska redovisas på budgetens utgiftssida medan inkomster ska redovisas på budgetens inkomstsida. Finansdepartementet har en sammanhållande roll och ett ansvar för tidsplan, riktlinjer för budgetarbetet och processen för budgetförhandlingarna. Alla departement är dock ansvariga för att det finns tillräckligt underlag för att kunna göra övergripande prioriteringar mellan olika sektorer inom den offentliga sektorn och mellan olika utgiftsområden inom statens budget samt för att pröva det offentliga åtagandet. För att stärka budgetprocessen på lokal nivå tillämpas sedan 2000 ett balanskrav för den kommunala sektorn. Balanskravet anger att varje kommun och landsting ska budgetera för ett resultat i balans, om inte synnerliga skäl föreligger. Kommunerna och landstingen ska även ha en god ekonomisk hushållning i sin verksamhet. Stabiliseringspolitik Finanspolitikens viktigaste bidrag till att stabilisera konjunkturen är att upprätthålla förtroendet för att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. Är de inte det försvåras Riksbankens arbete med att upprätthålla prisstabilitet. Erfarenheten är att perioder av hög inflation ofta föregås av perioder med misskötta offentliga finanser. Tappar finansmarknaden, hushåll och företag förtroendet för de offentliga finanserna, kommer det även att bidra till att aktiva finanspolitiska åtgärder i stabiliseringspolitiskt syfte får mindre effekt. Vid normala efterfrågestörningar bidrar penningpolitiken normalt sett till att stabilisera både inflationen och efterfrågan i ekonomin. Det finns då inte skäl att vidta några aktiva finanspolitiska åtgärder. Finanspolitiken bidrar vid sådana störningar till konjunkturstabilisering via de automatiska och semiautomatiska stabilisatorerna. Vid mycket stora efterfrågestörningar och utbudsstörningar kan finanspolitiken aktivt behöva stötta penningpolitiken. Erfarenheter från tidigare krishanteringar visar dock att det inte helt går att motverka en kraftig konjunkturnedgång utan att de offentliga finanserna äventyras. Däremot kan åtgärderna bidra till att uppgången i arbetslösheten begränsas, minska risken för att arbetslösheten biter sig fast och mildra konsekvenserna för särskilt utsatta grupper. 6

De stabiliseringspolitiska åtgärderna ska utformas på ett sådant sätt att de inte äventyrar att det finansiella sparandet återgår till en nivå i linje med överskottsmålet när resursutnyttjandet normaliseras. Erfarenheter visar att vissa temporära stabiliseringspolitiska åtgärder som vidtas kan vara politiskt svåra att reversera. Sådana stabiliseringspolitiska åtgärder bör därför undvikas. För att undvika att stabiliseringspolitiken i sig blir en källa till mer långsiktiga offentligfinansiella problem måste utgångspunkten vara att om temporära åtgärder vidtas måste det säkerställas att de åtgärder som vidtas förblir just temporära. Om permanenta åtgärder vidtas för att mildra en konjunkturnedgång (detta förutsätter att det finns utrymme för sådana åtgärder), bör de i första hand avse åtgärder som på sikt bidrar till att varaktigt höja sysselsättningen och BNP. Statliga ingripanden på finansmarknaderna Väl fungerande finansmarknader är också avgörande för en stabil samhällsekonomisk utveckling och för en effektiv stabiliseringspolitik. För att statliga ingripanden på finansmarknaden ska vara effektiva är det viktigt med en tydlig rollfördelning mellan myndigheter och tydliga principer för hur de offentliga finanserna ska värnas vid sådana ingripanden. Vid finansiella kriser kan regeringen behöva vidta särskilda åtgärder för att bidra till finansiell stabilitet och därigenom förhindra att krisen kraftigt påverkar hela ekonomin. Om regeringen behöver vidta sådana åtgärder, är utgångspunkten att begränsa de offentligfinansiella konsekvenserna av detta. Det är viktigt att det är kreditinstituten själva, framför allt deras aktieägare och andra som har skjutit till riskkapital, som i första hand bär eventuella förluster. Detta minskar även problemen med överdrivet risktagande hos kreditinstituten. Öppenhet och tydlighet I den ekonomiska vårpropositionen redovisas normalt inriktningen för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken för de kommande åren. Praxis är att regeringen i denna redovisar sin syn på det aktuella ekonomiska läget, redovisar de struktur-, stabiliserings- och fördelningspolitiska utmaningar som politiken står inför, gör en beräkning av lämpligt utgiftstak för det tredje tillkommande året, följer upp de budgetpolitiska målen, gör effektberäkningar av åtgärder samt gör en bedömning av det aktuella reformutrymmet eller behovet av budgetförstärkningar. Praxis är därtill att den ekonomiska vårpropositionen innehåller en särskild fördelnings- 7

politisk redogörelse och en bedömning av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet. I budgetpropositionen presenterar regeringen konkreta politikförslag för framför allt det kommande budgetåret samt lägger förslag till utgiftstak för det tredje tillkommande året. Dessutom lämnas en redogörelse över den ekonomiska jämställdheten. I årsredovisningen för staten följs såväl budgeten som de finanspolitiska målen upp avseende det gångna budgetåret. I såväl den ekonomiska vårpropositionen som budgetpropositionen görs prognoser för tre till fyra år framåt i tiden. Prognoser ska göras med bästa tillgängliga metoder. Åtgärder som kan bedömas ha större samhällsekonomiska effekter ska effektberäknas med avseende på BNP, sysselsättning och inkomstfördelning. Prognoser och effektberäkningar ska baseras på data av högsta möjliga kvalitet och ta sin utgångspunkt i det aktuella forskningsläget där så är möjligt. Bedömningarna av de offentliga finansernas långsiktiga hållbarhet ska med jämna mellanrum kompletteras med generationsanalyser. Långtidsutredningar ska också göras med jämna mellanrum. Dessa är ett viktigt underlag för analysen av de framtida utmaningar finanspolitiken ställs inför. 8

1 Syftet med skrivelsen Efter den ekonomiska krisen i början av 1990-talet har Sverige genomfört en rad viktiga institutionella förändringar inom såväl finanssom penningpolitiken. Penningpolitiken har delegerats till en självständig Riksbank i syfte att uppnå en låg och stabil inflation och därmed i förlängningen också en stabil ekonomisk utveckling. För att förbättra förutsättningarna för en långsiktigt hållbar finanspolitik har ett finanspolitiskt ramverk gradvis införts. Regeringen vidtog under den förra mandatperioden ett antal åtgärder för att stärka det finanspolitiska ramverket. Under 2010 blev utgiftstaket och överskottsmålet obligatoriska. Som ett led i arbetet med att öka transparensen i finanspolitiken och förbättra möjligheten till extern uppföljning och utvärdering, inrättade regeringen 2007 ett finanspolitiskt råd. Regeringen har också arbetat aktivt med att gradvis förbättra redovisningen av finanspolitiken i de ekonomiska propositionerna. I 2008 års ekonomiska vårproposition förtydligade regeringen hur reformutrymmet eller behovet av budgetförstärkningar fastställs, med utgångspunkt från det finanspolitiska ramverket (prop. 2008/09:100). I samma proposition förtydligade regeringen också sin syn på rollfördelningen i stabiliseringspolitiken och efter vilka principer stabiliseringspolitiken bör bedrivas. Där presenterade regeringen även riktlinjer för skattepolitiken som därefter kommenterats löpande i efterföljande budgetpropositioner. Regeringen har också stegvis förbättrat redovisningen av effektberäkningar av nya reformer avseende bl.a. effekter på BNP, sysselsättning och inkomstfördelning. Därtill har regeringen förbättrat redovisningen av hur bedömningen av finanspolitikens långsiktiga hållbarhet görs. I 2010 års ekonomiska vårproposition (prop. 2009/10:100) förtydligade även regeringen sin syn på motiven för överskottsmålet och dess nivå utifrån dessa motiv. Vid sidan av detta har regeringen också arbetat aktivt med att förbättra de interna beredningsprocedurerna i Regeringskansliet i syfte att ytterligare stärka budgetprocessen. Det finns skäl att fortsätta arbetet med att stärka det finanspolitiska ramverket. I den akademiska litteraturen förespråkas att finanspolitiken i ökad utsträckning bör dra lärdomar från det arbete flera centralbanker, däribland den svenska Riksbanken, genomfört det senaste decenniet för att tydliggöra efter vilka principer penningpolitiken bedrivs. 1 Bakgrunden till detta är att forskning och praktiska erfarenheter visat att ökad transparens i penningpolitiken och förståelse för hur centralbanken agerar, ökar penningpolitikens effektivitet. Tillit till att penningpolitiken kommer att nå sina mål skapas av att centralbankens agerande och effekterna av detta agerande kan förutses av hushåll, företag och finansiella marknader. Det finns goda skäl att tro att detta förhållande även gäller för finanspolitiken. Denna skrivelse ska ses som ett led i att ytterligare öka transparensen i finanspolitiken. Skrivelsen syftar framför 1 Se exempelvis Leeper, M. (2009) Anchoring Fiscal Expectations, CAEPR Working Paper No. 015-2009. För ett exempel på hur penningpolitiken tydliggjorts, se Sveriges Riksbank (2010), Penningpolitiken i Sverige. 9

allt till att sammanfatta det finanspolitiska ramverket och därigenom stärka förtroendet för att utformningen av finanspolitiken är långsiktigt hållbar och att den redovisas på ett transparent sätt. Den syftar också till att i vissa delar precisera ramverket och regeringens tillämpning av det. Givet att det finns bred politisk förankring av det finanspolitiska ramverket kan det bidra till att minska osäkerheten om den framtida utformningen av de delar av finanspolitiken som ramverket omfattar. Detta bidrar också till att minska osäkerheten om inriktningen på dessa delar av finanspolitiken vid regeringsskiften. Det finanspolitiska ramverket kan på så vis bidra till en stabilare makroekonomisk utveckling och minska risken för att finanspolitiken blir en källa till instabilitet. Ramverket syftar även till att öka trovärdigheten för att Sverige uppfyller kraven i EU:s stabilitets- och tillväxtpakt samt i det kommande EU-direktivet om nationella budgetpolitiska ramverk. Flera delar av det finanspolitiska ramverket regleras redan i dag av föreskrifter i regeringsformen, riksdagsordningen, kommunallagen (1991:900) och budgetlagen (2011:203). För att tydliggöra vilka delar av ramverket som är lagbundna, anges i texten de relevanta lagrummen. Skrivelsens övriga delar kan ses som en institutionalisering av delar av den praxis som gradvis utvecklats inom finanspolitiken sedan mitten av 1990-talet. Skrivelsen kan därmed ses som en sammanfattning av både lagstadgade regler och praxis. Regeringen kommer fortlöpande att följa upp efterlevnaden av det finanspolitiska ramverket i den ekonomiska vårpropositionen och i årsredovisningen för staten. 2 Syftet med det finanspolitiska ramverket är att det ska vara en övergripande styråra för politiken. Men sättet att bedriva finanspolitik kan behöva utvecklas över tiden i takt med att nya erfarenheter nås och politiken får nya förutsättningar. Det kan också bli aktuellt att komplettera det finanspolitiska ramverket med andra delar av finanspolitiken än de som omfattas av denna skrivelse. Innehållet i skrivelsen kommer därför behöva revideras ungefär en gång per mandatperiod. I samband med sådana revideringar ska det tydligt redovisas hur det finanspolitiska ramverket reviderats och vilka motiven är till dessa förändringar. Under beredningen av skrivelsen har synpunkter inhämtats från Ekonomistyrningsverket, Finanspolitiska rådet, Konjunkturinstitutet, Riksbanken och Riksgäldskontoret. 2 Detta kommer att ske från och med 2012 års ekonomiska vårproposition. 10

2 Det finanspolitiska ramverkets roll i den politiska beslutsprocessen Även om det finns goda skäl att öka transparensen i finanspolitiken, och i detta arbete lära från penningpolitiken, är det viktigt att betona att det finns betydande skillnader mellan finans- och penningpolitiken som med nödvändighet gör att beskrivningarna av de principer efter vilken respektive politik bedrivs kommer att se väsentligt olika ut. Den finanspolitiska beslutsprocessen är betydligt mer omfattande och komplex än penningpolitiken. Det beror framför allt på att finanspolitiken har fler mål och medel än penningpolitiken. Det faktum att finanspolitiken omfattar många olika mål och medel gör att det vare sig är möjligt eller önskvärt att frånhända det politiska systemet besluten över finanspolitiken, vilket varit möjligt med penningpolitiken. Det finanspolitiska ramverket syftar till att bidra till att de beslut som fattas om finanspolitiken i riksdagen inte har ett för kortsiktigt fokus med respekt för nödvändigheten av att kunna anpassa finanspolitiken efter rådande förhållanden. Nedan beskrivs de övergripande målen för finanspolitiken och vilken roll det finanspolitiska ramverket har i den politiska beslutsprocessen. 2.1 Finanspolitikens övergripande mål Finanspolitikens övergripande mål är att skapa så hög välfärd som möjligt genom att bidra till en hög och hållbar ekonomisk tillväxt och sysselsättning, en välfärd som kommer alla till del och ett stabilt resursutnyttjande. En viktig förutsättning för att dessa mål ska kunna nås är långsiktigt hållbara offentliga finanser. Om de offentliga finanserna inte är långsiktigt hållbara tappar den finansiella marknaden, hushåll och företag förtroendet för den offentliga sektorns förmåga att fullgöra sina åtaganden. 2.1.1 Strukturpolitiska mål Ett mål för den samlade ekonomiska politiken och finanspolitiken är att öka den långsiktiga tillväxten. Det åstadkoms genom en väl utformad strukturpolitik som bl.a. skapar goda drivkrafter för arbete och företagande. En hög sysselsättning bidrar, förutom till hög produktionskapacitet, till att individens och samhällets kostnader för utanförskap och utslagning minskas. Ett högt antal arbetade timmar är också en förutsättning för att den offentliga sektorns åtaganden ska kunna finansieras utan att skattebelastningen på den arbetande befolkningen blir för hög. Detta är särskilt viktigt då andelen äldre i befolkningen ökar. Strukturpolitiken ska vidare användas för att bidra till en hög produktivitetstillväxt i ekonomin och för att korrigera för så kallade marknadsmisslyckanden inom vissa områden, bl.a. när det gäller miljö och hälsa. Ekonomisk tillväxt ska vara hållbar, dvs. inte åstadkommas till priset av oacceptabla effekter på miljön, klimatet eller människors hälsa. 11

2.1.2 Fördelningspolitiska mål Målet för politiken är också att den generella välfärden ska förbättras för alla medborgare. Det åstadkoms genom fördelningspolitiken som bidrar till att BNP-tillväxten kommer alla till del. Fördelningspolitiken verkar dels genom att skatte- och transfereringssystemet gör att de disponibla inkomsterna blir mer jämnt fördelade än inkomsterna före skatt, dels genom subvention av offentligt tillhandahållna tjänster, som exempelvis sjukvård och barnomsorg. Fördelningspolitiken omfördelar också inkomster över livscykeln, bl.a. genom ålderspensionssystemet. 2.1.3 Stabiliseringspolitiska mål Finanspolitiken ska också, via stabiliseringspolitiken, vid behov bidra till att stabilisera konjunkturen. Omfattande konjunktursvängningar är kostsamma genom att de har en negativ effekt på investeringar, produktivitet och sysselsättning. Eftersom stora investeringar i allmänhet inte kan tas tillbaka tenderar de att minska när osäkerheten om den ekonomiska utvecklingen ökar. En kraftig lågkonjunktur slår dessutom ut produktivt kapital (maskiner och byggnader) när företag går i konkurs. Perioder med hög arbetslöshet riskerar att leda till lägre kompetens och därmed sjunkande produktivitet hos de som blir arbetslösa. Detta kan på sikt leda till en varaktigt högre arbetslöshet. Kraftiga konjunktursvängningar och stora variationer i inflationstakten försämrar dessutom förutsättningarna för hushåll och företag att fatta rationella beslut. 2.1.4 Långsiktigt hållbara offentliga finanser För att företag, medborgare och de finansiella marknaderna ska ha förtroende för finanspolitiken, måste de offentliga finanserna vara långsiktigt hållbara. En finanspolitik som inte är långsiktigt hållbar leder till offentlig skulduppbyggnad, vilket riskerar att leda till att fokus måste flyttas från politiska åtgärder som bidrar till tillväxt, välfärd och sysselsättning till skuldsanering. De svenska erfarenheterna från krisen i början av 1990-talet, och den svåra statsfinansiella situation många länder i Europa nu befinner sig i, är tydliga exempel på detta. Den offentliga sektorns finanser brukar anses vara hållbara om den offentliga sektorns så kallade intertemporala budgetrestriktion är uppfylld. Den säger att den initiala (nuvarande) offentliga nettoskulden, uttryckt som andel av BNP, ska täckas av nuvärdet 3 av alla framtida årliga primära finansiella sparanden. I praktiken kan dock den intertemporala budgetrestriktionen uppfyllas på flera olika sätt, men vissa sätt är att föredra framför andra. Exempelvis är restriktionen uppfylld om nuvarande generationer drar på sig stora skulder förutsatt att de sedan finansieras av framtida generationer. En sådan finansiering skulle dock leda till orättvisa mellan generationerna. Alternativt kan stora underskott 3 Med nuvärde avses att man i kalkylen tar hänsyn till att en krona i framtiden är värd mindre än en krona i dag. 12

under en begränsad period finansieras genom framtida skattehöjningar. Detta skulle dock bidra till en försämrad effektivitet i ekonomin. Den intertemporala budgetrestriktionen kan också uppfyllas genom att höga initiala skulder finansieras via högre inflation eller genom kraftiga uppgångar av riskpremierna som minskar värdet på utestående statsobligationer. Erfarenheten visar att en sådan finansiering i de allra flesta fall leder till stora och långvariga problem i ekonomin. 4 Regeringens utgångspunkt är att finanspolitiken är långsiktigt hållbar om den utformas på ett sådant sätt att den intertemporala budgetrestriktionen är uppfylld utan att det leder till orättvisa mellan generationer, behov av framtida skattehöjningar, höjd inflation eller höjda riskpremier. 2.2 Den finanspolitiska beslutsprocessen och vikten av demokratisk förankring Det finns flera olika finanspolitiska mål och medel. Det innebär att det ofta uppstår målkonflikter och avvägningsproblem som måste hanteras av det politiska systemet. I vissa fall går det att åstadkomma lösningar som ligger i linje med samtliga mål eller som åtminstone inte ger upphov till uppenbara målkonflikter. I många andra fall är det nödvändigt att göra prioriteringar mellan de olika målen, vilket kräver politiska överväganden. De olika målen för finanspolitiken kan mot denna bakgrund inte behandlas var för sig. Stabiliseringspolitiken kan inte frikopplas från fördelningspolitiken. När regeringen föreslår stabiliseringspolitiska åtgärder, måste hänsyn även tas till fördelningspolitiska aspekter. Vissa stabiliseringspolitiska åtgärder kan vara att föredra framför andra när även fördelningspolitisk hänsyn tas. Stabiliseringspolitiken kan inte heller frikopplas från strukturpolitiken. I vissa situationer kan det exempelvis vara motiverat att tidigarelägga vissa strukturella reformer som ändå skulle ha genomförts om de samtidigt i det aktuella konjunkturläget har en positiv stabiliseringspolitisk effekt. På liknande sätt kan fördelningspolitiken inte heller frikopplas från strukturpolitiken. Vid utformningen av fördelningspolitiken måste exempelvis drivkrafterna för arbete och tillväxt beaktas. Politiska beslut innebär med andra ord att avvägningar och prioriteringar måste göras och det finns inget enkelt eller entydigt svar på hur detta ska göras. De avvägningar och prioriteringar som varje regering slutligen måste göra resulterar i de bedömningar och förslag som regeringen lämnar till riksdagen. Finanspolitiska beslut är således förknippade med en rad olika avvägningar och prioriteringar. Politik är samtidigt en förhandling där det slutliga utfallet inte sällan är resultatet av olika kompromisser. Därför kan finanspolitiska beslut inte vara mekaniska eller i alla sina delar beskrivas utifrån ett antal principer. Det finns sedan den offentligfinansiella krisen under 1990-talet dock en bred politisk enighet kring vikten av sunda offentliga finanser och hur det budgetpolitiska 4 Se departementspromemorian Utvärdering av överskottsmålet (Ds 2010:4), för en utförligare diskussion om den offentliga sektorns intertemporala budgetrestriktion. 13

ramverket ska användas för att uppnå detta. Det finns därtill hög grad av samsyn kring ett antal principer för hur stabiliseringspolitiken och åtgärder riktade till de finansiella marknaderna bör utformas. Stabiliseringspolitiken och åtgärder riktade till den finansiella sektorn har under vissa perioder varit en källa till både instabilitet och statsfinansiella problem. Det är därför viktigt att det finns klara principer på dessa områden. Vid sidan av dessa principer finns också ett antal allmängiltiga principer för öppenhet och tydlighet i finanspolitiken som kan bidra till ökad transparens och till att den förda finanspolitiken får avsedd effekt. Alla dessa principer utgör det finanspolitiska ramverket. Det är viktigt att betona att syftet med ett finanspolitiskt ramverk inte är att frånta demokratiskt valda företrädare beslutanderätt över finanspolitiken. Finanspolitiken ska för att vara legitim avspegla värderingar. Ingen kan ersätta politiska företrädare i rollen att samla upp och kanalisera värderingar. Det politiska systemet har en nyckelroll för mobilisering, debatt, kontroll och ansvarsutkrävande i samhället samt för att föra och väga samman åsikter och uppfattningar till helhetsorienterade lösningar. Förmågan att på ett för alla accepterat vis göra avvägningar och kompromisser mellan skilda intressen bidrar till att ge det politiska systemet dess legitimitet. Valet mellan olika handlingsalternativ ska därför i en demokrati göras av folkvalda politiker som i framtida val får ta ansvar för sina ställningstaganden. Genom detta får de finanspolitiska besluten en demokratisk förankring. Finanspolitiken kommer därför generellt sett att anpassas efter de aktuella parlamentariska förhållanden som bildat grund för sittande regering. Detta innebär att det varken är möjligt eller önskvärt att ersätta den politiska beslutsprocessen med mekaniska regler med bibehållen legitimitet för de fattade besluten. Det politiska systemet kan dock använda sig av lagar och principer för att nå långsiktigt hållbara offentliga finanser. De slutgiltiga besluten från riksdag och regering angående finanspolitiken är således en avvägning mellan betydligt fler faktorer än de principer som det finanspolitiska ramverket omfattar. Ramverket utgör dock en övergripande styråra för finanspolitiken som framför allt syftar till att finanspolitiken ska vara långsiktigt hållbar och transparent. I efterföljande avsnitt beskrivs det finanspolitiska ramverkets olika delar och hur regeringen tillämpar ramverket. 3 Det budgetpolitiska ramverket Det budgetpolitiska ramverket är en del av det finanspolitiska ramverket. Det omfattar en stram statlig budgetprocess, ett överskottsmål för den offentliga sektorn, ett utgiftstak för statens och ålderspensionssystemets utgifter samt ett kommunalt balanskrav. Det budgetpolitiska ramverket har fungerat väl under olika regeringar. Trovärdiga budgetpolitiska mål skapar förutsägbarhet om framtiden och gör att genomförda åtgärder kan få större genomslag eftersom företag och hushåll kan förvänta sig att det budgetpolitiska ramverket kommer att respekteras även i framtiden. För att skapa trovärdighet är det också viktigt att det vid eventuella avvikelser vidtas åtgärder för att 14

hantera dessa. Det är dock svårt att i förväg precisera exakt vilka åtgärder som kommer att vidtas i händelse av avvikelser från de budgetpolitiska målen. Det beror på att hänsyn inom finanspolitiken måste tas till en mängd faktorer som varierar från läge till läge och kommande års budget alltid är föremål för politiska förhandlingar. Regeringen anger dock i såväl budgetpropositionen som den ekonomiska vårpropositionen den inriktning på politiken som är nödvändig för att de budgetpolitiska målen ska respekteras. Nedan beskrivs det budgetpolitiska ramverket, hur regeringen tillämpar detta och hur regeringen principiellt hanterar avvikelser från de budgetpolitiska målen. Avsnittet inleds med en bakgrund och motivering till det budgetpolitiska ramverket. 3.1 Motiv till budgetpolitiska ramverk Budgetpolitiska ramverk används i den politiska beslutsprocessen för att skapa bättre förutsättningar för att de övergripande målen för finanspolitiken ska kunna nås på ett sätt som säkerställer att de offentliga finanserna är långsiktigt hållbara. Erfarenheter av tidigare statsfinansiella kriser visar på vikten av tydliga budgetpolitiska mål och restriktioner samt en väl utformad budgetprocess för att de övergripande finanspolitiska målen ska kunna uppnås. Under 1970- och 1980-talen saknades tydliga mål och regler för budgetpolitiken och budgetprocessen var betydligt mindre stram jämfört med vad den är i dag. Detta medförde att kortsiktiga överväganden fick större vikt på bekostnad av den långsiktiga hållbarheten. Ett exempel på detta är den expansiva finanspolitik som bedrevs i Sverige på 1970- och 1980-talen som kortsiktigt pressade ner arbetslösheten under den varaktigt hållbara nivån. Det skedde till priset av hög inflation, svag konkurrenskraft och offentliga underskott. Denna erfarenhet visar att det i den politiska beslutsprocessen behövs ett trovärdigt ankare för att minska risken för återkommande underskott (s.k. deficit bias). Genom budgetpolitiska mål och regler för finanspolitiken samt en stram budgetprocess främjas långsiktighet i den politiska beslutsprocessen. Detta är bakgrunden till varför ett budgetpolitiskt ramverk infördes i Sverige i kölvattnet av den ekonomiska krisen under 1990-talet. Det fanns då en bred politisk samsyn om att det var viktigt att införa ett budgetpolitiskt ramverk för att undvika att tidigare misstag i politiken skulle upprepas. Denna samsyn finns i allt väsentligt kvar. Det finns dock en risk för att regelefterlevnaden eroderas över tiden i takt med att minnet av tidigare offentligfinansiella kriser försvagas. Ett sätt att tydligt förankra politiken kring dessa budgetpolitiska principer är att i ökad utsträckning göra det budgetpolitiska ramverket lagbundet. De sammanställningar som gjorts av erfarenheterna av budgetpolitiska ramverk i olika länder, visar att ramverk som till stora delar är reglerade i lag generellt sett är mer verkningsfulla än de som inte är det. 5 De centrala delarna av det svenska budgetpolitiska ramverket är lagfästa. 5 Se bl.a. IMF (2009), Fiscal Rules Anchoring Expectations for Sustainable Public Finances, Staff Paper. 15

3.2 En stram statlig budgetprocess En central del av det budgetpolitiska ramverket är den reformerade statliga budgetprocess som infördes i mitten av 1990-talet. Reformen innebar att budgeten gjordes medelfristig och att den kom att utgå från ett uppifrån och ned-perspektiv, där olika utgifter ställs mot varandra och utgiftsökningar prövas utifrån ett på förhand fastställt ekonomiskt utrymme som ges av utgiftstaket och överskottsmålet. Denna budgetprocess bidrar till att summan av alla budgetförslag inte blir större än vad som är förenligt med hållbara offentliga finanser. Finansdepartementet har här en sammanhållande roll samt ett ansvar för tidsplan, riktlinjer för budgetarbetet och processen för budgetförhandlingarna. Finansdepartementet ansvarar även för underlag i form av makroekonomiska prognoser och bedömning av reformutrymme alternativt behov av budgetförstärkningar. Budgetprocessens medelfristiga karaktär underlättar för en separation mellan diskussionen om budgetutrymme, å ena sidan, och behov och önskvärda utgifter, å andra sidan. Taket för statens utgifter fastslås av riksdagen minst tre år i förväg. Tidsperspektiven i de politiska diskussionerna är dock ofta kortare än så varför utgiftstrycket vanligtvis inte är lika påtagligt för det tredje tillkommande året i samband med att utgiftstaket fastslås för detta år som när diskussionerna förs om nästkommande års utgifter. Budgetprocessen regleras i regeringsformen, riksdagsordningen och budgetlagen. I mitten av april lämnar regeringen över den ekonomiska vårpropositionen till riksdagen. Den innehåller regeringens förslag till riktlinjer för den ekonomiska politiken och budgetpolitiken inklusive en bedömning av utgiftstakets nivå för slutåret i prognosperioden. Riksdagens beslut om vårpropositionens riktlinjer omsätts sedan till ett konkret årligt budgetförslag under hösten. Själva budgetarbetet koncentreras därför till budgetpropositionen (se vidare avsnitt 7.1). Finansdepartementet gör löpande nya bedömningar av den ekonomiska utvecklingen, vilket bland annat kan leda till att delar av budgeten behöver ändras under pågående budgetår. Regeringen lämnar förslag på sådana ändringar till riksdagen samlat i samband med den ekonomiska vårpropositionen och budgetpropositionen. 3.2.1 Budgetberedningen De fasta rutiner som ligger till grund för arbetet i Regeringskansliet bidrar till att främja ett effektivt och ändamålsenligt arbetssätt samt säkerställer att Regeringskansliet kan vara ett fungerande stöd för regeringen. Budgetarbetet inom Regeringskansliet är inte närmare lagreglerat utan bestäms av regeringen och Regeringskansliet. Grundläggande för arbetet är principen om gemensam beredning som regleras i 13 och 15 förordningen (1996:1515) med instruktion för Regeringskansliet. Där föreskrivs att ett ärende som rör flera departements verksamhetsområden ska handläggas inom det departement till vilket det huvudsakligen hör och beredas i samråd med övriga, berörda statsråd. Ärenden som har 16

finansiell innebörd för staten eller andra ekonomiska konsekvenser för det allmänna ska alltid beredas med Finansdepartementet. Finansdepartementet har i uppgift att tillse att det samlade resultatet av den interna budgetprocessen är förenligt med de budgetpolitiska målen. Utgångspunkten för den interna budgetprocessen inom Regeringskansliet är ett helt förslag till budget där styrårorna är utgiftstaket, överskottsmålet och det tillgängliga reformutrymmet. Budgetprocessen startar med att konsekvensberäkningar 6 för de fyra kommande åren tas fram. Finansdepartementet analyserar dessa beräkningar och prövar om de beräknade inkomsterna och utgifterna gör det möjligt att nå de budgetpolitiska målen för de närmaste åren. Om målen inte kan nås tas det fram förslag på budgetförstärkningar. Samtliga departement är ansvariga för att det finns tillräckligt underlag för att kunna göra övergripande prioriteringar mellan olika sektorer inom den offentliga sektorn och mellan olika utgiftsområden inom statens budget samt för att pröva det offentliga åtagandet. Finansdepartementet har i detta arbete en sammanhållande roll och ansvarar för att bedömningarna är konsistenta mellan olika områden. 3.2.2 Finansieringsprinciper Det interna beredningsarbetet av budgeten styrs även av ett antal finansieringsprinciper. Principerna är en direkt följd av riksdagens beslut om utgiftstak och mål för den offentliga sektorns finansiella sparande och är viktiga för att få en långsiktig stabilitet i den statliga utgiftsutvecklingen. De budgetpolitiska målen bidrar till strama finansieringsprinciper på såväl budgetens utgifts- som inkomstsida. Huvudprincipen för statens utgifter i budgetarbetet är att utgiftsökningar ska finansieras med utgiftsminskningar. Av detta följer att varaktiga utgiftsökningar ska finansieras med varaktiga utgiftsminskningar. Detta innebär att tillfälliga besparingar inte kan användas för att finansiera fleråriga utgiftsökningar. Vidare ska finansieringen av en reform kunna härledas till en föreslagen regeländring eller annan konkret åtgärd. Eventuella s.k. dynamiska effekter bör inte utgöra grund för finansiering. Dock bör dynamisk analys ingå som en del av beslutsunderlaget. Inkomster vid försäljning av statliga tillgångar, utdelningar eller återbetalning av statligt kapital redovisas mot inkomsttitlar och specialdestineras därmed inte till finansiering av ökade utgifter inom specifika verksamhetsområden. Inkomster från försäljning av statliga bolag används för amortering av statsskulden. 7 6 Utgiftsprognoser för respektive utgiftsområde. 7 Vid försäljning av aktier som förvärvats enligt lagen (2008:814) om statligt stöd till kreditinstitut ska dock intäkterna tillföras det konto i Riksgäldskontoret som är en del av den s.k. stabilitetsfonden (prop. 2008/09:61 s. 47). När medel tillförs stabilitetsfonden minskar statsskulden med motsvarande belopp. 17

3.2.3 Budget- och redovisningsprinciper Bestämmelser om omfattningen av statens budget finns i budgetlagen. Regeringens förslag till budget ska omfatta alla inkomster och utgifter samt andra betalningar som påverkar statens lånebehov (3 kap. 3 ), den så kallade fullständighetsprincipen. Vidare ska statens inkomster och utgifter budgeteras och redovisas brutto på inkomsttitlar och anslag (3 kap. 4 ). Det innebär att utgifter ska redovisas på budgetens utgiftssida medan inkomster ska redovisas på budgetens inkomstsida. Undantag från bruttoprincipen får göras i de fall riksdagen har beslutat att inkomster får tas i anspråk för ett bestämt ändamål på annat sätt än genom beslut om anslag (specialdestination). Sådana inkomster ska inte budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar. Undantaget omfattar inte inkomster av skatter utan dessa ska alltid budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar (3 kap. 6 ). I budgetlagen finns en särskild bestämmelse om att utgifter inte får budgeteras och redovisas mot inkomsttitlar (3 kap. 5 ). Bestämmelsen tar sikte på sådana stöd som normalt ska finansieras med anslag och som inte har någon koppling till skattelagstiftningen vare sig i form av skattenedsättningar eller på annat sätt är en del av skattelagstiftningen utan endast redovisas som krediteringar på skattekonto. Sådana stöd betraktas i nationalräkenskapssammanhang som utgifter. Även redovisningsprinciperna är viktiga. Budgetlagen reglerar vilka principer som ska gälla för olika typer av inkomster och utgifter (4 kap. 2 och 3 ). På inkomstsidan gäller att inkomster av skatter och avgifter ska redovisas mot inkomsttitel det budgetår som intäkterna hänför sig till, vilket betyder att skatterna och avgifterna ska redovisas det aktuella beskattningsåret. Övriga inkomster ska redovisas mot inkomsttitel det budgetår som inkomsterna hänför sig till, dvs. vid debiterings- eller faktureringstillfället. På utgiftssidan gäller att utgifter för transfereringar ska redovisas det budgetår då betalning sker och förvaltningsutgifter ska redovisas det budgetår som kostnaderna hänför sig till och övriga utgifter ska redovisas det budgetår som utgifterna hänför sig till, dvs. i praktiken det år som fakturering eller motsvarande sker. Den kassamässiga redovisningsprincipen för transfereringar tillämpas som regel så att utbetalningen av en transferering sker det år stödet avser. Vid exceptionella omständigheter kan avsteg behöva göras från denna princip. Detta bör då motiveras av regeringen. 3.2.4 Riksdagens behandling av budgeten Enligt 5 kap. 12 riksdagsordningen ska riksdagen tillämpa en modell för beredning och beslut om statens budget med ett tydligt uppifrån och ned-perspektiv (rambeslutsmodellen). Riksdagen tar i ett första steg i ett beslut ställning till utgiftsramar för de av riksdagen beslutade 27 utgiftsområdena och en beräkning av inkomsterna på statens budget. Det är finansutskottet som bereder dessa. Under beredningen inhämtas yttranden från andra utskott. Finansutskottet utformar därefter ett samlat förslag som behandlas av riksdagen. I ett andra steg behandlas anslagsfrågorna för de olika utgiftsområdena i utskotten. Eftersom 18

utgiftsramarna redan är beslutade i det första steget, utgör dessa en bindande restriktion i det andra steget. Det betyder att det i detta skede bara är möjligt att föreslå ett ökat anslag inom ett utgiftsområde om detta samtidigt åtföljs av ett förslag om minskning av ett annat anslag inom samma utgiftsområde. 3.3 Överskottsmålet År 2000 infördes, efter en infasningsperiod på tre år, ett mål för den offentliga sektorns finansiella sparande. Regeringen är enligt budgetlagen skyldig att dels lämna ett förslag till mål för den offentliga sektorns sparande (2 kap. 1 ), dels att vid minst två tillfällen under budgetåret redovisa för riksdagen hur målet uppnås (9 kap. 2 ). Normalt följs målet upp i den ekonomiska vårpropositionen, budgetpropositionen samt i årsredovisningen för staten. Riksdagen har fastställt överskottsmålet till att det finansiella sparandet ska uppgå till i genomsnitt 1 procent av BNP över en konjunkturcykel. 8 Nuvarande nivå på överskottsmålet ska upprätthållas under innevarande mandatperiod och så länge det är nödvändigt för att de offentliga finanserna ska utvecklas på ett långsiktigt hållbart sätt. 9 3.3.1 Motiven till överskottsmålet Motiven bakom överskottsmålet är att det ska bidra till 10 : 1. Långsiktigt hållbara offentliga finanser så att medborgarna, företagen och finansmarknaden har förtroende för finanspolitiken. 2. Tillräckliga marginaler så att stora underskott kan undvikas i lågkonjunkturer även vid en politik som aktivt motverkar lågkonjunkturer. Överskottsmålet bidrar till att det finns en buffert för att kunna möta kraftiga nedgångar i konjunkturen utan att ökningen i skuldsättningen riskerar att bli ohållbar. 3. En jämn fördelning av resurser mellan generationerna. I Sverige liksom i många andra länder kommer andelen äldre i befolkningen att öka påtagligt de närmaste decennierna. Ett relativt högt medelfristigt offentligt sparande under demografiskt gynnsamma år innebär att de stora generationer som i framtiden kommer att efterfråga vård och omsorg själva bidrar till tjänsternas finansiering. 4. Ekonomisk effektivitet. Överskottsmålet främjar ekonomisk effektivitet genom att det skapar bättre förutsättningar för att 8 Ursprungligen uppgick målet till 2 procent av BNP. Efter ett beslut av Eurostat att sparandet i premiepensionssystemet från och med 2007 inte längre får räknas med i det finansiella sparandet, genomfördes en teknisk nedjustering av överskottsmålet från 2 till 1 procent av BNP. Se prop. 2006/07:100, bet. 2006/07:FiU20, rskr. 2006/07:220. 9 Prop. 2009/10:100, bet. 2009/10:FiU20, rskr. 2009/10:387. 10 Se vidare prop. 2009/10:100 avsnitt 4. 19

skatteuttaget inte ska behöva höjas eller variera över tiden till följd av den framtida demografiska utvecklingen. Långsiktigt hållbara offentliga finanser är en nödvändig restriktion för att nå de övriga motiven för överskottsmålet. Om de offentliga finanserna inte är långsiktigt hållbara tappar de finansiella marknaderna, hushåll och företag förtroendet för den offentliga sektorns förmåga att fullgöra sina åtaganden. Detta leder i sin tur till en process där det till slut kan bli svårt eller mycket dyrt för staten att låna. Mot bakgrund av erfarenheterna från den finanskris som inleddes 2008 finns därutöver goda skäl för att tillse att överskottsmålet bidrar till att det finns en buffert för att kunna möta kraftiga nedgångar i konjunkturen utan att ökningen i skuldsättning riskerar att bli ohållbar. Erfarenheten visar dessutom att det i samband med större globala konjunkturnedgångar och vid oro på de internationella finansmarknaderna ofta är små och öppna ekonomier med egen valuta som är särskilt utsatta. Att i sådana lägen ha ett finanspolitiskt manöverutrymme i form av överskott i linje med överskottsmålet och en låg skuldkvot ger politiken styrka. Regeringen tillmäter detta motiv till överskottsmålet stor vikt. Givet att stor vikt läggs vid att överskottsmålet ska tillgodose att det finns en buffert i sparandet för att kunna möta kraftiga konjunkturnedgångar utan risk för snabb skuldökning, bör överskottsmålet främst vara framåtblickande. Även graden av skuldsättning har betydelse för förmågan att bedriva stabiliseringspolitik. Stabiliseringspolitiken är som regel mindre effektiv vid höga skuldnivåer. I Sveriges nuvarande offentligfinansiella läge med en relativt god skuldposition, är dock det centrala att inte hamna i ett läge med stora underskott med den risk för snabbt växande statsskuld som det innebär, och inte att sikta på en viss skuldnivå till en viss tidpunkt. 11 Skuldens nivå måste dock givetvis beaktas när bedömningar görs av den lämpliga nivån på överskottsmålet. När det gäller överskottsmålets bidrag till en jämn fördelning av resurser mellan generationer och ekonomisk effektivitet kan överskottsmålet endast användas för att hantera den del av ökningen av andelen äldre som beror på temporära förändringar i ålderskohorternas storlek, dvs. det kan inte användas för att på lång sikt hantera de trendmässigt ökade offentligfinansiella kostnader som kan uppstå på grund av att medellivslängden ökar över tiden. Överskottsmålet kan inte heller användas för att på lång sikt förfinansiera framtida krav på en högre kvalitet i välfärden. Dessa kostnadsökningar måste framtida generationer finansiera själva, inte minst eftersom framtida generationer kommer att ha en högre välfärdsnivå via ekonomisk tillväxt. 12 11 Det finns ett samband mellan finansiellt sparande och nettoskulden som innebär att nettoskulden, givet antagandet att några värdeförändringar inte sker, konvergerar mot ett visst värde vid ett konstant finansiellt sparande. Ett positivt sparande i form av ett överskottsmål innebär därmed inte att de offentliga tillgångarna ökar som andel av BNP. Vid ett överskottsmål om 1 procent och en nominell BNP-tillväxt på 5 procent kommer de offentliga finansiella nettotillgångarna att på sikt närma sig och fluktuera kring 20 procent av BNP. 12 Se vidare avsnitt 12 i 2010 års ekonomiska vårproposition (prop. 2009/10:100). 20