Föreningen SÖNDAGSBARN Barnets rätt till 2 föräldrar Du.nr: 6-2001 YTTRANDE 2001-08-24 Regeringskansliets utredningsavdelning i Malmö Ju 1998/3585 Att: hovrättsassessor Margita Åhsberg Box 187 201 21 Malmö Antal sidor: Vår ref: Er ref: 14 st Charles Millqvist Ann-Christin Lindblom Juridiskt biträde åt barn i konfliktfyllda vårdnads-, boende och umgängestvister. Sammanfattning: Föreningen SÖNDAGSBARN anser att det finns behov av ett juridiskt biträde för barn i ovan nämnda tvister. Vi vill utveckla våra svar enligt följande utdrag ur Framtidsmodellen : Utdrag från Föreningen SÖNDAGSBARN:s rapport FRAMTIDSMODELLEN får publiceras om källan anges. Läs mer om Föreningen SÖNDAGSBARN på föreningens hemsida: www.sondagsbarn.com 6. Gemensamma frågor (vårdnad och umgänge) 6.1 Talerätt för barn 6.1.1 Talerätt för barn oavsett ålder Problembeskrivning: I vissa fall har barn tillerkänts talerätt i mål som rör barnets intressen, t ex när det gäller ekonomiska förhållanden och omhändertagande enligt LVU för att skydda barnet. När det gäller mål som rör vårdnad, umgänge och boende - som i högsta grad berör barnets intresse - har barn som är föremål för sådana tvister ingen etablerad talerätt.
Nuvarande lagstiftning: 1996 infördes bestämmelser om att domstolarna skall ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad i frågor om vårdnad och umgänge. Sedan den 1 oktober 1998 är även frågan om vem av två vårdnadshavare som barnet skall bo tillsammans med en sådan fråga där rätten skall ta motsvarande hänsyn (FB 6:2b ). Lagändringarna har dock inte inneburit att barn har tillerkänts talerätt (initiativrätt, argumentationsrätt eller besvärsrätt) i mål som rör vårdnad och umgänge. Det är inte fråga om någon självständig rätt för barnet att bestämma hur det skall formulera sina åsikter inför domstolen. Detta avgörs i allmänhet av den som gör utredningen om vårdnad, boende och/eller umgänge. Denne skall, om det inte är olämpligt, försöka ta reda på barnets inställning och redovisa den för rätten (FB 6:19). Barn under 18 år är omyndiga (FB 9:1). Från 16 års ålder får man dock själv råda över tillgångar som förvärvats genom eget arbete (FB 9:3). Uppstår en rättslig tvist om barnets tillgångar som det själv får råda över blir barnet part med fullständig talerätt i rättegången (Rättegångsbalken 11:1). Om en underårig har eget hushåll, t ex är gift eller sammanboende eller har egna barn, får han eller hon också företa rättshandlingar som normalt hör till det dagliga livet (FB 9:2a ). Dit hör saker som att teckna hyres- och försäkringsavtal, ta bostadslån, inhandla mat och kläder osv. Att även underåriga kan tillerkännas ställning som part i rättegång framgår bl.a. av FB 3:4 och 3:5 (faderskapsmål) samt FB 7:2 (mål om underhållsbidrag). I rättspraxis har även underåriga i vissa fall tillerkänts talerätt i vårdnadsmål, nämligen när den förälder som ensam haft vårdnaden har avlidit. Barn under 18 år är dock inte processbehöriga, dvs. har inte i dessa fall rätt att föra sin egen talan i domstol utan måste företrädas av vårdnadshavare, god man eller särskilt förordnad förmyndare, t ex en styvförälder. Detsamma gäller mål om ekonomiska frågor, gåvor, arv, testamente etc. Om barnet blir delägare i ett dödsbo får det vara part i en rättegång som rör dödsboet (Ärvdabalken 18:1 och 18:1a ). Barnet får dock inte själv delta i processen utan måste företrädas av en god man eller förmyndare. Det är barnets vårdnadshavare som är dess förmyndare (FB 10:2). Om förmyndaren eller någon av förmyndarna också är delägare i samma dödsbo måste en god man för barnet utses (FB 11:2). En underårig har inte rätt att avstå från arv (ÄB 17:2). När ett mål om adoption skall avgöras får inte barnet vara part i målet, men barn över 12 år har ändå i praktiken tillerkänts talerätt genom en specialbestämmelse. De har nämligen vetorätt mot adoptionen, med några få bestämda undantag. Adoption utan barnets samtycke får efter uppnådda 12 år endast ske om barnet är under 16 år och det skulle skada honom eller henne att bli tillfrågad, eller om barnet är varaktigt förhindrat att lämna samtycke på grund av en psykisk störning eller liknande (FB 4:5). Frågan om barn skulle tillerkännas processbehörighet i vårdnadstvister har onekligen gett högsta domstolen ett visst huvudbry. Med röstsiffrorna 3-2 avgjorde HD att barn inte får föra sin egen talan - med eller utan juridiskt ombud - i domstolarna. Det gällde en 17-årig flicka, vars far, som var vårdnadshavare, hade avlidit (NJA 1975 s. 543). 2
Flickan fick inte vara part i rättegången, men det fick däremot en 9-årig pojke som företräddes av en särskilt förordnad förmyndare i ett annat rättsfall. Även den gången var röstsiffrorna 3-2, fast åt motsatta hållet (NJA 1968 s. 292). Logiken verkar inte helt klar, men förmodligen hade även flickan fått vara part i rättegången om hon hade haft en särskilt förordnad förmyndare. Senare har HD bekräftat principen att barn som har en särskilt utsedd ställföreträdare får vara part med fullständig talerätt i vårdnadsmål. I det ej refererade rättsfallet Ö 563/79 godtogs att ett barn med särskilt utsedd förmyndare fick överklaga en hovrättsdom, vilket däremot inte socialnämnden tilläts göra. På motsvarande sätt förhöll det sig i rättsfallet NJA 1983 s 170, där en god man för barnet tilläts föra talan för en 10-årig pojkes räkning mot förmyndaren i ett vårdnadsmål. Fadern hade utsetts till förmyndare när modern, som varit ensam vårdnadshavare, hade avlidit. Tingsrätten hade utsett den gode mannen för barnet vid en tidpunkt då ingen lagakraftvunnen dom fanns om vem som skulle vara barnets förmyndare. Talerätten för barn i vårdnads- och umgängestvister är en vildvuxen och svårgenomtränglig juridisk djungel. Dels finns det klara regler om vem som får vara part i rättegång, dels har det vid sidan av dessa regler utvecklats en praxis och sedvana i domstolarna som helt avviker från vad lagen föreskriver. Den grundläggande lagregeln säger att envar har rätt att vara part i rättegång. Förutsättningen är att rättegången berör den personens rätt i något väsentligt avseende (Rättegångsbalken 11:1, 1 st). Man brukar tala om att den som skall vara part i en rättegång skall ha ett av rättsordningen skyddat intresse i saken som målet handlar om. Något formellt juridiskt hinder för barn att vara part i en rättegång om dess egen vårdnad eller umgängesrätt existerar således inte. Barnet är dock inte processbehörigt, dvs. har inte rätt att själv föra sin egen talan. Denna måste utföras av partens ställföreträdare (Rättegångsbalken 11:1, 2 st). Ställföreträdare för ett barn är enligt lagen båda föräldrarna om de har vårdnaden gemensamt, ena föräldern om denne är ensam vårdnadshavare (FB 10:2), eller någon annan person som har särskilt förordnats till vårdnadshavare (FB 10:3). Så långt råder ingen som helst oklarhet om vem som har rätt att företräda barnet. Problemet uppstår när två gemensamma vårdnadshavare tvistar i domstol om frågor som rör barnets rätt, eller när den person som ensam är ställföreträdare tvistar om barnets rättigheter gentemot en annan person som saknar behörighet att företräda barnet därför att denne inte är vårdnadshavare. Även för denna situation finns det dock tydliga lagregler. Om barnet har ett intresse som kan tänkas strida mot vårdnadshavarens eller förmyndarens intresse skall en god man för barnet utses. Om talan har väckts i domstol är det domstolens skyldighet att utse en god man som företräder barnet gentemot vårdnadshavaren. I andra fall är det överförmyndaren som skall utse god man (FB 11:2). Det är ingen överdrift att påstå att lagen inte följs i 99,9 3
4 procent av alla vårdnads- och umgängestvister. Någon logisk förklaring till varför reglerna om god man inte tillämpas är svår att finna. Det formella kravet på att barnet skall ha ett intresse som kan tänkas strida mot vårdnadshavarens i en vårdnadseller umgängestvist torde vara uppfyllt så snart parterna i en sådan tvist är oense om vad som är bästa lösningen för barnet. I lagförarbeten har man lämnat förklaringen att reglerna om talerätt i vårdnads- och umgängestvister bygger på uppfattningen att vårdnaden är en rättighet och en skyldighet för föräldrarna. Därför skulle normalt bara föräldrarna vara parter och ha talerätt i sådana mål. (Prop. 1994/95:224, sid. 15) Uttalandet stämmer emellertid mycket dåligt överens med andra uttalanden, där man betonat att det är fråga om barnets rätt att t ex umgås med en förälder som det inte bor tillsammans med - inte förälderns rättigheter. (T ex SOU 1995:79, Vårdnadstvistutredningens betänkande, sid. 51 och 92 samt prop. 1997/98:7, sid. 38 och 60.) Det vore helt missvisande att påstå att frågor om vårdnad, boende och umgänge inte berör barnets rätt, och att bestämmelserna om god man av den anledningen inte skulle vara tillämpliga. Tvärtom visar HD:s praxis att ett barn som har en god man (eller annan ställföreträdare) får uppträda som part i vårdnadstvister. Man kan inte heller utgå ifrån att vårdnadshavaren alltid är den part som automatiskt skulle företräda barnets rätt på ett bättre sätt än motparten. Därför borde domstolarna alltid utse en god man för att tillvarata barnets rätt i rättegången, om man ville följa lagstiftningen. Så sker emellertid inte ens i de mest flagranta fall där en vårdnadshavare åsidosätter barnets rättigheter, t ex genom att utöva umgängessabotage och försvåra för barnet att träffa den andra föräldern. (T ex NJA 1992 s 666 och HD:s mål T 3205-97, se närmare därom i Framtidsmodellen under punkten 5.1.1 Umgänge som villkor för underhållsstöd.) I ett särskilt yttrande av referenten i högsta domstolen i NJA 1983 s 170 utvecklade denne sin syn på talerättsproblematiken. Utan att HD som helhet är bunden av hans uppfattningar, ansåg denne bl.a. att rättsfallet NJA 1975 s 543 - med den 17-åriga flickan som inte fick vara part i vårdnadsmålet mot sin mamma - hade fått en missvisande sammanfattning i rättsfallsreferatet och egentligen inte gällde frågan om flickan hade talerätt, utan om hon var processbehörig. Om man godtar slutsatsen att flickan hade talerätt, men att hennes talan avvisades därför att hon inte var processbehörig, kvarstår emellertid det diskutabla faktumet att ingen av tre domstolar (inklusive högsta domstolen) som hade handlagt målet hade följt reglerna i föräldrabalken och utsett en god man för flickan. Hon stod nämligen helt ensam utan någon ställföreträdare när fadern hade avlidit och modern drev vårdnadsfrågan tvärtemot flickans egen önskan. (Vid den tidpunkten återfanns lagstadgandet om god man i FB 18:2.) Man kan konstatera att moderns dom på vårdnaden inte var verkställbar mot flickans vilja, enligt 21 kap. föräldrabalken, eftersom hon var över 12 år. Det gav dock modern vissa rättigheter att styra över flickans ekonomiska tillgångar. Någon faktisk vårdnad i den meningen att hon kunde bestämma var flic-
kan skulle bo eller ge henne daglig omsorg kunde det knappast bli fråga om. Flickan bodde sedan två år på internatskola i Danmark medan modern var bosatt i Sverige. Enligt referatet bekostades flickans utbildning av danska staten. I mål om verkställighet av vårdnad och umgänge är talerätts frågan om möjligt ännu mer komplicerad. Föräldrabalkens bestämmelser om god man avser i första hand civilrättsliga tvister. Dit hör mål om vårdnad, umgänge, boende och adoption. Däremot är det inte självklart att bestämmelserna skulle vara tillämpliga i en tvist inför förvaltningsdomstol, som t ex länsrätten och kammarrätten där verkställighetsmålen avgörs. Vad högsta domstolen har uttalat ifråga om god man för barn i en vårdnadstvist binder på intet sätt regeringsrätten, som kan ha en helt annan uppfattning som högsta instans i mål hos förvaltningsdomstolar. Det finns relativt sentida exempel på att HD och regeringsrätten har gjort vitt skilda bedömningar i samma rättsfråga. Frågan om när barns egen vilja skulle tillmätas betydelse är ett sådant exempel. Den nuvarande 12-årsgränsen tillämpades först av regeringsrätten, men högsta domstolen höll länge fast vid en numera föråldrad 15-årsgräns. HD ändrade sig först när regering och riksdag i samband med en lagändring gjorde fullständigt tydligt att det var 12-årsgränsen som skulle gälla. En annan fråga där de högsta instanserna kommit till helt olika slutsatser är frågan om när ogifta sammanboende rättsligt skall likställas med sammanboende gifta personer. Inom avtalsrätt och civilrätt gäller vissa förutsättningar, men inom offentlig rätt - t ex rätt till bidrag och skatterätt - gäller helt andra. För mål om verkställighet finns inga tydliga regler om talerätt eller god man för barnet. Det är därför tillsvidare höljt i dunkel hur regeringsrätten skulle ställa sig om ett barn med hjälp av god man eller annan ställföreträdare begär att få föra talan om verkställighet av vårdnad, umgänge eller boende. En mera väletablerad - och även lagstadgad - talerätt tillkommer däremot barn som är föremål för myndighetsingripande enligt socialtjänstlagen och lagen med särskilda bestämmelser om vård av unga, LVU. Denna talerätt är inte fullständig. Barnet kan - i likhet med föräldrarna - inte själv starta en process om omhändertagande. Bara socialnämnden har initiativrätt, dvs. kan göra en ansökan om omhändertagande av barnet för vård (LVU 4 ). I mål enligt LVU är barnet part oavsett ålder. Om barnet har fyllt 15 år har den unge rätt att själv föra sin talan i målet (LVU 36 ). 15-åringen är alltså processbehörig och har rätt att argumentera inför domstolen samt överklaga dess beslut och domar om beslutet gått barnet emot (Förvaltningsprocesslagen 33 ). För barn under 15 år utses regelmässigt ett juridiskt ombud (LVU 39 ). Ombudet får som regel inte samtidigt företräda vårdnadshavaren, som kan ha ett eget intresse i saken som kan tänkas strida mot barnets intresse. Så anses alltid vara fallet om omhändertagandet har sin grund i påstådda missförhållanden i hemmet. Även vårdnadshavaren har självständig talerätt, vid sidan av barnet, i mål enligt LVU. Barnet som fyllt 15 år har givetvis 5
6 också rätt till offentligt biträde. I socialtjänstlagen finns motsvarande bestämmelse om talerätt för barn som fyllt 15 år (SoL 56 ). När offentligt biträde utses för barn som är under 15 år - och den personen inte samtidigt är biträde åt barnets vårdnadshavare - får biträdet automatiskt ställning som ställföreträdare för det mindre barnet i mål enligt LVU (36 ). Ställföreträdaren övertar vårdnadshavarens rätt att föra barnets talan. I mål om verkställighet av domstolsutslag, eller avtal mellan föräldrarna som har godkänts av socialnämnden, beträffande vårdnad, boende och umgänge har barn från ca 12 års ålder i praktiken tillerkänts vetorätt, även om det inte formellt har fått ställning som part i målet. Verkställighet får nämligen inte ske mot barnets vilja om det har fyllt 12 år eller nått en sådan mognad att dess vilja bör beaktas på motsvarande sätt (FB 21:5). Det är dock inte fråga om en absolut vetorätt. Länsrätten har möjlighet att besluta om verkställighet av vårdnad, umgänge eller boende om det är nödvändigt av hänsyn till barnets bästa. I praktiken är det dock mycket sällsynt att länsrätten beslutar om verkställighet mot barnets vilja när det har nått 12 års ålder. Till detta bidrar säkerligen reglerna om att förlorande part kan få betala motpartens rättegångskostnader, som gör att de flesta aldrig försöker få verkställighet då risken att förlora målet är utomordentligt stor (FB 21:13). Generellt kan sägas att talerätt för barn alltid står i konflikt med bestämmelsen i föräldrabalken att vårdnadshavaren har rätt och skyldighet att bestämma i frågor som rör barnets personliga angelägenheter (FB 6:11). I de fall då barn har självständig talerätt innebär det att vårdnadshavarens rätt att bestämma över barnets personliga angelägenheter urholkas eller helt upphör. Förslag: Frågor som rör vårdnad, umgänge och boende griper in i barnets personliga förhållanden. Barn bör oavsett ålder få inta ställningen som part i rättegångar om vårdnad, umgänge och boende, ifall föräldrarna inte kan komma överens om dessa frågor. Barn bör också tillerkännas talerätt i mål om adoption. Även i verkställighetsmål enligt 21 kap. föräldrabalken skall barnet vara part. Processbehörighet bör inträda vid 12 års ålder, då barn i allmänhet har nått en sådan mognad att de kan överväga och förstå konsekvenserna av alternativa lösningar kring vårdnad och umgänge. Att barnen är processbehöriga innebär inte att de måste ta ställning i vårdnads- och umgängesfrågor, bara att de har möjlighet att föra fram sina egna åsikter på ett sätt som är likvärdigt med föräldrarnas i domstolsprocessen. Offentligt biträde skall alltid utses för barnet, ifall föräldrarna inte kan komma överens. Barnet skall inte kunna dömas att betala vare sig rättegångskostnader eller kostnader för hämtning. Om flera syskon har likartade intressen i målet kan de företrädas av ett gemensamt juridiskt ombud. Om barnet är en självständig part kan det antas leda till att föräldrarna tar större hänsyn till barnets synpunkter, och även att de i större utsträckning försöker komma överens om vårdnad, umgänge och boende för att undvika en rättegång där barnet företräds av ett särskilt ombud. Ar-
gumentet att föräldrarna har större anledning att frivilligt ta hänsyn till barnets åsikt om barnet är självständig part har giltighet även i adoptionsfrågor. Förslag: Talerätt för barn införs genom särskilda bestämmelser i föräldrabalken. Ändringar behövs i rättshjälpslagen, samt i föräldrabalken 4:5, 6:19, 6:22, 21:5 och 21:13. 7 Pågående arbete: Att den nu gällande lagstiftningen om barns talerätt är inkonsekvent och bör ändras har påtalats i flera betänkanden från utredningen om barnets rätt, som arbetade under åren 1977-87. Först gjorde utredningen följande påpekande i SOU 1979:63, Barnets rätt 2; Om föräldraansvar m.m : Som vi tidigare anfört kan föräldrar och barn i en skilsmässokonflikt ha helt skilda intressen att bevaka. Antingen kan den ene föräldern stå emot den andra föräldern och barnet eller kan bägge föräldrarna stå emot barnet i konflikten. I båda fallen anser vi det stridande mot barnets intresse att låta barnet företrädas av föräldrarna. Den sociala nämndens roll i sammanhanget inskränker sig till en möjlighet att föra talan när vårdnadshavare (föräldraansvarig) gör sig skyldig till grovt missbruk eller liknande. (SOU 1979:63, sid. 137) Vidare påpekades att barnet helt saknar möjligheter att överklaga en dom som strider mot barnets intresse, och att det förhållandet också borde ändras. Utredningen föreslog tillsättande av särskilda ombud för barn i vårdnads- och umgängestvister, samt att dessa ombud skulle erbjudas särskild utbildning för uppdraget. (sid. 140-143) Utredningen tog åter upp frågan i sitt slutbetänkande SOU 1987:7, Barnets rätt 3; Om barn i vårdnadstvister - talerätt för barn m.m. Man föreslog nu att barn skulle ges talerätt i alla mål som rör barnets personliga förhållanden, såsom mål om vårdnad, umgänge och verkställighet enligt 21 kap. föräldrabalken, i mål om tvångsomhändertagande m.m. enligt LVU och i mål om flyttningsförbud (LVU 24 ). Utredningen ansåg att mycket starka skäl förelåg för en sådan talerätt. (Möjligheten för domstolen att besluta vem barnet skall bo tillsammans med då föräldrarna har gemensam vårdnad, eller en vårdnadstvist har inletts, hade ännu inte införts då betänkandet lämnades.) Processbehörighet föreslogs inträda från 12 års ålder, vilket är den tidpunkt då de flesta barn ges vetorätt mot verkställighet av domar om vårdnad och umgänge (FB 21:5). Detsamma gäller frågor om adoption (FB 4:5) och namnändring (Namnlagen 48 ). Barn som fyllt 12 år skulle ha rätt till kostnadsfritt offentligt biträde. Barn under 12 år skulle inte få föra sin egen talan, utan företrädas av offentligt biträde så snart föräldrarna inte kan komma överens om vårdnad och umgänge. Med en kompetent ställföreträdare skulle även de mindre barnen på så sätt få en starkare och mer central ställning i vårdnads- och umgängestvister. Barnet skulle inte kunna åläggas att betala rättegångskostnader, eller kostnader för hämtning i verkställighetsmål. Barnets talerätt skulle vara inskränkt, så att barnet inte själv kunde starta en vårdnads- eller umgängestvist, ansåg utredningen. Barnet skulle, genom sitt offentliga biträde, dock ha rätt att delta som självständig part i rättegången och ha rätt att överklaga domstolsbeslut. (SOU 1987:7, sid. 83-124) Utredningen ansåg att samhällets kostnader för vårdnadsoch umgängestvister troligen skulle minska på sikt om barnet
8 fick ett eget juridiskt ombud i tvisterna. Anledningen ansågs vara att många föräldrar skulle avstå från att föra tvisten till domstol, om de där skulle tvingas möta en jämbördig företrädare för barnets intressen i konflikten. Den synpunkten avfärdades dock av regeringen i en proposition 1995, då regeringen ansåg att ett juridiskt biträde för barnet skulle fördyra vårdnads- och umgängestvisterna avsevärt. Regeringen tyckte att det räckte bra med det ansvar som domstolen och socialnämnden hade för att den utredning som gjordes skulle styras av barnets behov. (Prop 1994/95:224, sid. 30-32) Utredningens förslag har alltså inte lett till någon ny lagstiftning. Planerna på att förändra reglerna om barns talerätt i vårdnads- och umgängestvister förefaller sedan lång tid ha saligen insomnat på regeringsnivå. Ungefär samtidigt som regeringen bestämde sig för att inte föra vidare frågan om talerätt och juridiskt ombud för barn till lagstiftning, uttalade sig den s k Pappagruppen i sin rapport i allmänt positiva ordalag om möjligheten att pröva förslaget om juridiskt ombud för barn. Någon närmare precisering av eventuella inskränkningar i talerätten, eller det juridiska ombudets tänkta befogenheter lämnades inte. (Ds 1995:2, Pappagruppens slutrapport) På det internationella planet utarbetades dock 1996 en Europarådskonvention om utövande av barns rättigheter. Konventionen, som är ett komplement till FN:s barnkonvention från 1989, ger barn rätt att vara part i alla mål hos rättsliga myndigheter som rör dem (Artikel 5), att kunna få ett eget ombud i målet (Artikel 4), att få relevant information om konsekvenserna av olika tänkbara beslut samt att själva eller genom sitt ombud ha rätt att bli tillfrågade och framföra sin mening (Artikel 3). Sverige har undertecknat konventionen, men ännu inte införlivat den i svensk lag genom ratificering av konventionstexten. Enligt konventionstexten skall varje land som ratificerar eller ansluter sig till konventionen peka ut minst tre typer av familjerättsärenden som konventionen är tillämplig på. I en promemoria från justitiedepartementet i oktober 1998 hävdas det att Sverige idag skulle uppfylla konventionens krav inom fyra områden, nämligen frågor som rör vårdnad, umgänge, boende och adoption. Bestämmelserna om barns rätt att få relevant information och eget ombud sägs dock kryptiskt utgöra undantag där Sverige inte uppfyller kraven. (Ju 98/3585) Sanningen är således att Sverige inte uppfyller kraven i Europarådskonventionen om utövandet av barns rättigheter i rättsliga tvister som angår dem. Departementspromemorian anger att en utredning, som i första hand skall behandla adoptionsbestämmelser, bör överväga vilka lagstiftningsåtgärder som behövs för att ratificera konventionen och införliva den med svensk lag. Det återstår att se om utredningen intar samma kallsinniga hållning som regeringen hittills har gjort till att ge barn talerätt i mål som rör deras intressen, eller om en framtida lagändring på den här punkten kan vara möjlig. Utredningen skall redovisa sitt uppdrag senast under sommaren 2000. I oktober 1998 väcktes frågan om juridiskt biträde till barn i vårdnads- och umgängestvister i en riksdagsmotion från fyra socialdemokratiska riksdagsledamöter med Maud Björnemalm i spetsen (1998/99:L420). Motionen remitterades till
9 lagutskottet, som tidigare hade avvisat tanken på att barn skulle ha talerätt när man tog ställning till en regeringsproposition som hade anknytning till förslagen från utredningen om barnets rätt (betänkande 1995/96:LU2). Den här gången hade frågan emellertid kommit i ett nytt läge efter 1996 års Europarådskonvention om utövandet av barns rättigheter, och det utredningsarbete som regeringen har inlett med sikte på att konventionen skall ratificeras. Lagutskottet rekommenderade bifall till motionen med bl.a följande motivering: Trots vad utskottet uttalat tidigare kan det inte helt uteslutas att införande av möjligheten att kunna förordna juridiskt biträde för barn i vissa särskilt konfliktfyllda vårdnads- och umgängestvister ytterligare skulle kunna stärka barnets rätt. Utskottet anser att frågan bör bli föremål för särskild uppmärksamhet inom ramen för det utredningsarbete som nu bedrivs i anledning av Europarådets konvention om barnets rättigheter. (betänkande 1998/99:LU18) Riksdagen biföll motionen i ett enhälligt beslut den 28 april 1999. I en annan motion från nio ledamöter i vänsterpartiet, med Gudrun Schyman i spetsen, framfördes emellertid liknande krav på vidgade möjligheter att tillsätta kontaktperson eller ombud för barn i krissituationer, t ex en skilsmässa. Vänster-partiet föreslog att barnet själv, socialnämnden, vårdnadsutredare eller någon barnet närstående person skall kunna begära att kontaktperson eller ombud för barnet tillsätts (1998/99:So 380, yrkande nr 9) Den motionen hade överlämnats till riksdagens socialutskott, som i sin behandling av yrkandet förklarade att man inte var beredd att ta något initiativ i frågan. (Socialutskottets betänkande 1998/99:SoU6) Riksdagsbeslutet med anledning av den motionen blev därför att motionsyrkandet avslogs. De vitt skilda resultaten av de båda motionerna speglar möjligtvis betydelsen av att en riksdagsmotion väcks av rätt parti, samtidigt som det kan vara ett tecken på att en högsta beslutande församling med 349 ledamöter är alltför stor för att man skall kunna hålla reda på sina egna beslut. För regeringen återstår nu att ta ställning till de båda besluten från en riksdag som både vill och inte vill att frågan om juridiskt ombud för barn närmare utreds. Ansvarig myndighet: Justitiedepartementet, Socialdepartementet.
10 Utdrag från Föreningen SÖNDAGSBARN :s rapport FRAMTIDSMODELLEN får publiceras om källan anges. Läs mer om Föreningen SÖNDAGSBARN på föreningens hemsida: www.sondagsbarn.com 6.3 Utredningar om vårdnad, boende och umgänge 6.3.1 Ny metod för vårdnadsutredningar Problembeskrivning: Utredningar som görs av socialtjänsten i mål om vårdnad och umgänge drar ofta onödigt långt ut på tiden, vilket leder till att kontakten mellan barnet och den ena föräldern kan bli helt avbruten under åtskillig tid som utredningen pågår. Kvaliteten på vårdnads- och umgängesutredningar varierar också. Utredningarna tenderar att bli mer omfattande än vad som är nödvändigt för att domstolen skall kunna ta ställning. De slutsatser om hur frågorna bör lösas som utredarna kommer fram till blir oftast styrande för resten av processen. Att försöka få ändringar till stånd i en slutsats som har dragits på grundval av ett alltför ensidigt - eller rentav felaktigt - underlag blir för det mesta bara en fruktlös kamp för den enskilda föräldern. Nuvarande lagstiftning: I tvister om vårdnad, boende och umgänge skall domstolen se till att frågor som hänger samman med vårdnaden, boendet och umgänget blir utredda. Socialnämnden skall ges tillfälle att lämna upplysningar innan målet avgörs. Om socialnämnden har tillgång till uppgifter som kan ha betydelse för bedömningen i målet är nämnden skyldig att upplysa domstolen om dessa uppgifter. Domstolen avgör om en s k vårdnadsutredning behövs i målet. Det sker vanligen efter yrkande från någon av parterna, som i regel är barnets föräldrar. Rätten får bestämma riktlinjer för utredningen och bestämma en viss tidsram för utredningsarbetet. Denna tid får förlängas vid behov. I lagtexten heter det att rätten skall se till att utredningen bedrivs skyndsamt (FB 6:19). För vårdnadsutredningen får domstolen uppdra åt socialnämnden eller något annat organ att utse någon som gör utredningen. Domstolen har också en generell rätt att anlita utomstående expertis, enligt föreskrifter i rättegångsbalken (RB 40:1). Socialnämnderna har dock ansvaret för att vårdnadsutredningar görs i kommunen, men utredningen behöver inte nödvändigtvis göras av nämndens egen personal. Utomstående expertis får anlitas. I lagen ges inga detaljerade föreskrifter om på vilket sätt ut-
11 redningen skall genomföras. Socialstyrelsen har gett ut rekommendationer om hur vårdnadsutredningar bör utföras, men socialnämnderna har ingen lagstadgad skyldighet att följa rekommendationerna (Socialstyrelsen: Allmänna råd 1985:2). Även JO har uttalat vissa kritiska synpunkter på hur vårdnadsutredningar bör genomföras (JO:s ämbetsberättelse 1982/83, sid. 189-193). Olika undersökningar som gjorts, t ex Socialstyrelsen redovisar 1979:8, tyder på stora skillnader i metoder mellan olika kommuner och olika förhållningssätt till enskilda frågor i utredningarna. Vanligen hörs båda föräldrarna - ibland samtidigt - och olika personer som föräldrarna föreslår, personal från barnavårdscentral, daghem, skola och fritidshem. Eventuellt inhämtas utredning från barnpsykiatrin eller barnpsykolog. Om föräldrarna är bosatta i olika kommuner kan resultatet bli tämligen ojämförbara utredningar, där t ex ena förälderns alkoholvanor ingående analyseras av utredarna medan den andra föräldern inte ens tillfrågas om sina alkoholvanor. Vårdnadsutredningarna gjordes 1979 i ett flertal kommuner som försöksprojekt. Gemensamt för vårdnadsutredningarna var att utredarna - vanligen en eller två socialsekreterare - försökte analysera vem av föräldrarna som var lämpligast som vårdnadshavare, och föreslog att denne skulle tilldömas vårdnaden om barnet. Den andra föräldern föreslogs i de flesta fall få umgängesrätt. Vid valet av vårdnadshavare kan personliga värderingar få stor betydelse, likaså obekräftade påståenden om någon av föräldrarna som har framkommit i utredningen. Föräldrarna riskerar att bli godtyckligt bedömda, och konventionella värderingar - som kan variera från tid till annan - riskerar att bli vägledande för valet av vårdnadshavare. Att utredarens personliga värderingar kan få avgörande betydelse för valet av vårdnadshavare illustreras på ett närmast övertydligt sätt av följande enkätsvar från vårdnadsutredare: Vi tror att man i valet mellan en torr och tråkig konventionellt välanpassad förälder och en mer lättsinnig förälder som kan skapa en gladare livssituation rätt ofta får välja den senare som vårdnadshavare. (Socialstyrelsen redovisar 1979:8, sid 41) Föräldrar som råkade bo i dessa utredares kommun riskerade med andra ord att inte få bli vårdnadshavare till sina egna barn om de kunde uppfattas som socialt välanpassade. Svaren från andra utredare i samma undersökning antydde att förhållandet i andra kommuner kunde vara det motsatta. Sedan socialstyrelsens undersökning gjordes har det i lagstiftningen tydligare betonats att man skall fästa avseende vid föräldrarnas inställning till att barnet behöver en nära och god kontakt med båda föräldrarna (FB 6:2a ). Lagen innehåller numera också tydligare regler om att domstolarna i vårdnadsoch umgängesmål skall ta hänsyn till barnets vilja med beaktande av barnets ålder och mognad (FB 6:2b ), samt till risken för att barnet i samband med umgänge utsätts för övergrepp, olovligen bortförs eller kvarhålls eller annars far illa (FB 6:2a ). Utredarna skall också försöka ta reda på barnets inställning till de frågor som tvisten handlar om, och redovisa barnets uppfattning för domstolen (FB 6:19). Den sistnämnda
12 bestämmelsen tillkom efter att en projektrapport från socialstyrelsen uppenbarat att det var vanligt att vårdnadsutredarna inte hade träffat barnen alls, eller bara gjort det vid något enstaka tillfälle. Detta ansågs otillräckligt för att domstolen skulle kunna avgöra om barnet hade någon egen vilja som borde beaktas. (Prop. 1994/95:224, sid. 33) Från 1991 är inte vårdnadsutredarna skyldiga att föreslå vem av två föräldrar som bör ges vårdnaden. Utredarna kan själva avgöra om de vill lämna ett förslag eller avstå och därmed överlåta på domstolen att dra slutsatser av utredningen. Hur man gör - om utredarna lämnar förslag till beslut eller avstår - tycks variera mellan olika kommuner. Någon utvärdering av lagändringen 1991 har inte gjorts. Det är inte ovanligt att en utredning om vårdnad eller umgänge kan ta 1-2 år innan den är avslutad, i enstaka fall ännu längre tid. De långa handläggningstiderna har ofta kritiserats, bl.a av Justitieombudsmannen (JO) som ansett att handläggningen inte bör ta mer än 3-4 månader. Om samarbetssamtal pågår mellan föräldrarna kan en tid på högst 8 månader accepteras. (JO:s ämbetsberättelse 1982-83, sid. 189-193) När bestämmelsen om att domstolen får bestämma en viss tidpunkt när utredningen skall vara slutförd infördes, ansåg justitieministern i förarbetena till lagen att en handläggningstid på 3-4 månader kunde vara rimlig. (Prop. 1990/91:8, sid. 66-67) Tidigare behandlades utredningarna alltid i den politiskt sammansatta socialnämnden innan de skickades vidare till domstolen. Sedan 1991 lämnas utredningen direkt till domstolen av den som har gjort utredningen. Skälet till denna ändring var dels att förkorta handläggningstiderna, dels att undvika ett domstolsliknande förfarande där föräldrarna hade rätt att yttra sig inför socialnämnden, något som ansågs förvärra konflikten mellan parterna. Förslag: Barn skall ha talerätt och eget juridiskt ombud i alla mål om vårdnad, boende och umgänge samt verkställighet enl. 21 kap. föräldrabalken, oavsett barnets ålder. (Se Föreningen SÖNDAGSBARN:s förslag under punkt 6.1.1 Talerätt för barn oavsett ålder ) Barn och föräldrar har i allmänhet inga sociala problem, och skall därför inte utredas av sociala myndigheter enbart av den orsaken att de tänker skiljas. Utredningsuppdraget skall istället flyttas från socialnämnden över till barnets juridiska ombud, som får till uppgift att göra den utredning som behövs för att klarlägga de juridiska spörsmålen och de tvistiga frågorna. Utredningen skall inte göras mer omfattande än vad som krävs för ett domstolsavgörande. I allmänhet torde utredningen kunna göras betydligt enklare än vad som sker idag. För utredningens genomförande skall ombudet ha rätt att begära sekretessbelagd information från socialnämnden, sjukvården m fl. Ombudet skall höra de personer inom barnomsorg etc. som ombudet finner nödvändigt för utredningen. Barnets juridiska ombud skall ha till uppgift att försöka nå fram till samförståndslösningar med barnets föräldrar. Om enighet om vårdnad/boende/umgänge kan uppnås behöver utredningen inte fullföljas. Kan däremot inte ombudet nå fram till en samförståndslösning skall ett förslag
13 läggas fram till domstolen. (Alternativt kan det ske på samma sätt som vid bodelningsförfarande enligt 17:e kap. Äktenskapsbalken. Barnets juridiska ombud skulle då få rätt att bestämma hur vårdnad och umgänge skall lösas. Om någon av föräldrarna är missnöjd med utgången måste avgörandet klandras i domstol inom en viss tid, varefter själva domstolsprocessen sätter igång. Klandras inte utslaget i rätt tid vinner det laga kraft och kan verkställas.) För att ytterligare stärka barnets centrala ställning i vårdnads- och umgängesprocessen - istället för vårdnadsutredarnas och föräldrarnas ställning som är det centrala idag - skall endast barnet få rättshjälp! Om tvisten gäller två eller flera barn med likartade intressen i målet kan ett gemensamt ombud för syskonen utses. Om barnets ombud får till uppgift att försöka nå samförståndslösningar med föräldrarna behöver inte dessa ha rättshjälp på motsvarande sätt som idag, när domstolsprocesserna till största delen blir en dragkamp mellan två föräldrar som skall försöka framhäva sig själva och nedvärdera den andra föräldern. Vid kontakterna med barnets ombud behövs ingen jurist, eftersom ombudet själv kan bedöma alla juridiska spörsmål. Det står givetvis varje förälder fritt att ha med sig ett ombud eller biträde, men detta kommer troligen inte att bli regel utan snarare undantag. I så fall är det rimligt att föräldern som väljer att uppträda genom ombud/biträde själv får stå för den kostnaden. För att utföra uppdraget som barnets juridiska ombud bör det ställas vissa krav utöver den juridiska fackkunskapen. Kunskaper om barnpsykologi, konfliktlösning etc. är viktiga. Någon form av instruktion behövs, där man betonar vikten av att försöka nå lösningar som ger barnet möjlighet till nära kontakt med båda föräldrarna, oavsett utgången i vårdnadsfrågan. En förälder skall inte utan exceptionella skäl tillåtas att rycka upp ett barn ur en invand miljö med daghemsplats, skola, släktingar och vänner etc. för att flytta långt bort från den andra föräldern. En viss grundläggande kunskap om forskningsresultat och olika åsiktsinriktningar inom barnpsykiatrin är också nödvändig för att inte låta sig manipuleras för lätt. Något slags prov behövs för att få körkort för uppdraget som ombud för barn. Det skall också finnas bestämda tidsramar som barnets ombud måste hålla sig inom, för att inte olösta frågor om vårdnad och umgänge skall dra ut på tiden och barnet behöva leva i ovisshet. Förslag: Ändringar i FB 6:19 och rättshjälpslagen. Pågående arbete: Den s k vårdnadstvistutredningen diskuterade 1995 en återgång till den ordning som gällde före 1991, dvs. att vårdnadsutredarna alltid skall vara skyldiga att lämna ett förslag till beslut i frågor om vårdnad och umgänge. Resultatet blev ett lagförslag där det visserligen hette att den som gör utredningen skall i utredningen lämna ett förslag till beslut. I nästa mening sägs dock: Om det framstår som ett lämpligare alternativ kan utredaren istället redovisa vilka konsekvenser olika beslutsalternativ får för barnet (SOU 1995:79, sid 117-121). I sak är det svårt att uppfatta någon avgörande skillnad mot
14 nuvarande lagstiftning, när ordet skall inte betyder att utredarna måste lämna något förslag. Bakgrunden till diskussionen var påståenden att man från olika håll, bl.a domare och advokater, fann vårdnadsutredningarna meningslösa om de inte innehöll något förslag till beslut. Vårdnadstvistutredningens synpunkter föranledde inte regeringen att föreslå några lagändringar. (Prop. 1997/98:7, sid. 89-92) För närvarande pågår inget arbete i syfte att förändra metoden för vårdnadsutredningar. Frågan om lämplig bakgrund för den som skall ges uppdrag som ombud för barn diskuterades av utredningen om barnets rätt. Utredningen ansåg att barnombudet, förutom juridisk utbildning, behöver kunskap om och erfarenhet när det gäller barn och dess behov i olika utvecklingsfaser. Därför efterlystes möjligheter till utbildning i sådana frågor genom kursverksamhet och liknande. (SOU 1979:63, Barnets rätt 2. Om föräldraansvar m.m, sid. 143) Ansvarig myndighet: Justitiedepartementet, Socialstyrelsen. Utdrag från Föreningen SÖNDAGSBARN :s rapport FRAMTIDSMODELLEN får publiceras om källan anges. Läs mer om Föreningen SÖNDAGSBARN på föreningens hemsida: www.sondagsbarn.com Ytterligare frågor besvaras av undertecknad. Med vänliga hälsningar Föreningen SÖNDAGSBARN /gm Charles Millqvist Charles Millqvist talesman talesman@sondagsbarn.com Notering: Remissarbetet har utförts av Charles Millqvist och Anders Kjellgren. Sidfot: Riks 2000;8 vi Riks: Hemsida/E-post: Övrigt: Box 1023, 144 21 Rönninge www.sondagsbarn.com Org.nr: 802017 1826 Tfn: 08 532 506 72 riks@sondagsbarn.com Postgiro: 318 16 2 Fax: 08 598 179 03 Mobil: 070-424 80 68