Avsändare Sofie Hermansson Minnesanteckningar från nationell juristträff 15 maj 2013 Nedanstående minnesanteckningar har förts av undertecknad i samband med nationell juristträff i Göteborg den 15 maj 2013. Minnesanteckningarna har förts in i det underlagsmaterial som delades ut till deltagarna före träffen via EBH-portalen. Själva minnesanteckningarna framgår under respektive text i kursiverad stil. Till minnesanteckningarna hör också PowerPoint-presentationerna från dagen, vilka kan laddas ner från EBH-portalen. Juristträffen arrangerades av miljöjurist Sofie Hermansson, SGI, i samarbete med Länsstyrelsernas tillsynssamordnare Klas Köhler på uppdrag av Naturvårdsverket och ägde rum under en dag i Göteborg. Parallellt anordnades också en tillsynsträff för länsstyrelsernas EBH-handläggare 15-16/5 2013. Deltagare på juristträffen var: Förnamn Efternamn Organisation Anna Isberg Naturvårdsverket Anna Forsberg Eskilstuna kommun Anna Sandqvist Norrbotten Anna-Karin Davidsson Västra Götaland Benita Andersson Blekinge Caroline Näslund Gävleborg Ewa Axelsson Generalläkaren Fredric Gemsjö Södermanland Fredrik Bäck SGU Henrik Skanert Kronoberg Henrik Svensson Jönköping + Östergötland Karin Olsson Jämtland Magnus Westerstrand Dalarna Margareta Berg Västra Götaland Sara Lundquist Skåne Sofia Hedelius Bruu Naturvårdsverket Sofie Hermansson SGI Ulrika Prytz Västernorrland Veronika Larsson Örebro Zeinab Fazli Kalmar Örjan Larsson Värmland Tabell 1: Deltagare som närvarade vid juristträffen den 15 maj 2013. 1 (14)
Förmiddagspass om länsstyrelsejuristernas arbetsförutsättningar Flera länsstyrelser saknar helt jurister som har i uppgift att arbeta med ansvarsutredningar och andra juridiska frågor rörande förorenade områden. De flesta länsstyrelser har dock någon eller några jurister som arbetar mindre del av sin arbetstid med dessa frågor. Ytterligare andra länsstyrelser har jurister som till stor del ägnar sin arbetstid åt efterbehandlingsfrågor. Förutsättningarna varierar således stort mellan olika länsstyrelser. Dessa stora skillnader borde rimligen spela roll för efterbehandlingsarbetets framgång, varför förmiddagen av juristträffen ägnas åt att diskutera de arbetsförutsättningar som råder för juristerna på landets länsstyrelser. Hur upplever du och dina kollegor era arbetsförutsättningar? Vilket behov av utbildning, kompetensutveckling och vägledning har du? Hur påverkar din/er arbetssituation möjligheten att tillsynsvägleda kommunerna i juridiska frågor? För att få en bakgrund till diskussionen inleder vi dagen med en deltagarpresentation och en inventering av arbetsförutsättningarna på respektive länsstyrelse. Hur många jurister arbetar med förorenade områden på din länsstyrelse? Vilken tid är avsatt för arbetet och motsvarar denna tid det behov som finns eller över-/underskrider tiden behovet? Naturvårdsverkets juristkompetens inom förorenade områden är också viktig för ett framgångsrikt arbete med till exempel ansvarsutredningar. Sofia Hedelius Bruu och Anna Isberg presenterar därför sig och sitt arbete med förorenade områden och vilka förutsättningar de har för att bedriva ett gott arbete och ge stöttning till länsstyrelsernas jurister. En annan viktig pusselbit i det juridiska arbetet med förorenade områden är kommunernas jurister. Vilka arbetsförutsättningar har de och vilken hjälp och stöttning behöver de från sin respektive länsstyrelse? Som representant för en av landets 290 kommuner berättar Anna Forsberg från Eskilstuna om sin vardag och sitt arbete gentemot kommunens handläggare med flera. Ett initiativ som tagits de senaste åren är bildandet av länsstyrelsernas juristsamverkansgrupp för ebhfrågor. En grupp som arbetar för att öka samarbetet mellan de olika länsstyrelserna och mellan länsstyrelserna och Naturvårdsverket. Vilka frågor vill du att gruppen ska arbeta med och vad anser du att den kan göra för att effektivisera och förbättra det juridiska arbetet inom förorenade områden? När vi så lyssnat till de förutsättningar som råder för landets jurister som arbetar med förorenade områden och tagit del av erfarenheter från olika nivåer för vi en diskussion om vad som är bra och vad som kan bli bättre. - Hur mycket tid är det rimligt att avsätta för ebh-frågor för att en jurist inom området ska kunna utföra ett bra och tillräckligt arbete? - Behöver vi jobba för att minska eller öka juristernas deltagande i ebh-ärendena? 2 (14)
- Vilket utbildnings- och vägledningsbehov finns, hos er och hos kommunerna? - Vad vill du ska hända för att ditt arbete ska bli bättre, effektivare eller mer intressant? - Vilka frågor vill du att länsstyrelsernas juristsamverkansgrupp ska driva? Har du material eller frågor som kan bollas i gruppen och sedan spridas till övriga länsstyrelser? - Finns behov av arbetsgrupper som tittar på olika frågor för att ensa länsstyrelsernas bedömningar och för att få en gemensam hållning i oklara frågor? Juristträffen inleddes med en deltagarpresentation varvid alla fick uppge hur arbetssituationen ser ut för juristen/juristerna på respektive länsstyrelse. Inventeringen avsåg att dels ge svar på hur många jurister som har ett ansvar för EBH-juridik på länsstyrelsen, d.v.s. har man samlat kompetensen till en handläggare eller jobbar alla jurister med frågan. Här visar inventeringen att det klart mest tillämpade är att EBH-frågorna har lagts på en eller möjligen två jurister som har ett utpekat ansvar för området. Tyvärr är det flera län som inte har någon jurist alls, som har ett ansvar för dessa frågor. Inventeringen skulle också ge svar på hur många procent, uppskattningsvis, som juristen eller juristerna lägger på EBH-frågorna. Spridningen var här total och rörde sig mellan 0 125 %. Skåne dominerade bilden med en jurist på 75 % och en på 50 % för EBH-frågorna, tätt följt av Västernorrland som har en jurist som på heltid ägnar sig åt dessa frågor. I sammanhanget sticker även Jönköpings jurist ut, eftersom han arbetar merparten åt sin egen länsstyrelse (70 %), men även är utlånad på 25 % till Östergötland och 5-7 % till Jämtland. En tredjedel av länen har uppskattat att tillgången på juristkompetens i EBH-frågor motsvarar det behov som finns. Detta medan elva länsstyrelser anger att tillgången understiger behovet och två inte kan avgöra huruvida behovet motsvaras eller ej. Endast ett län ansåg att tillgången på juristkompetens för närvarande översteg behovet, men lade till att detta snabbt kan ändra sig beroende på i vilken fas EBHarbetet är i länet. 3 (14)
Länsstyrelse Antal jurister Total juristtid Understiger Motsvarar Överstiger Stockholm* 1 2-3 % X Västerbotten* 3 15-30 % X Uppsala* 0 0 X Södermanland 6? X Östergötland 1 25 % X Jönköping 1 70 % X Kronoberg 1 25 % X Kalmar 1 50 % X Gotland* 0 0 X Blekinge 1 < 5 % X Skåne 3 75 % + 50 % X Halland* 0 10 % X Västra Götaland 1-2 25 % X Värmland 1 30 %? Örebro 1 25 %? Västmanland* 1 10 % X Dalarna 0 0 X Gävleborg 2 25 % X (just nu) Jämtland 1 5-7 % X Västernorrland 1 100 % X Norrbotten 1 15 % X SGI 1 90 % X SGU 2 100 % + 10 % X Naturvårdsverket 2 8 v. + 8 v. X (om två) Generalläkaren 1 2 %? Tabell 2: Uppskattning av juristtillgången på länsstyrelserna. De länsstyrelser som är markerade med * medverkade inte under träffen, utan skickade in sina uppgifter på förhand. Observera att siffrorna endast är uppskattningar och inte ämnade att exakt redovisa rådande situation. Med denna inventering gjord presenterade Sofia Hedelius Bruu Naturvårdsverkets och sitt arbete med ansvarsutredningar. Här kan noteras att Sofia de senaste två åren i praktiken varit ensam jurist inom EBH-området på Naturvårdsverket, vilket har varit tufft. Framöver kommer hon dock att ha hjälp av Anna Isberg, så tillgången ska då motsvara behovet. Sofia informerade om att ansvarsutredningarna i princip hanteras i kronologisk ordning varefter de kommer in till Naturvårdsverket. I vissa fall kan en omprioritering ske och i så fall på initiativ av EBHhandläggaren. Målsättningen är att juristerna ska titta på ansvarsutredningen inom två månader, men detta har inte klarats av på grund av den tuffa arbetssituationen för Sofia. Hon jobbar dock så snabbt hon kan och för närvarande finns nio stycken helt ogranskade ansvarsutredningar i kön. Sofia betonar att ALLA ansvarsparagrafer i 10 kap. miljöbalken måste behandlas i ansvarsutredningarna, oavsett tillämplighet. Anses t.ex. värdeökningsparagrafen inte vara aktuell ska detta anges och motiveras. Om inte så sker äventyrar tillsynsmyndigheten att man får tillbaka ansvarsutredningen för 4 (14)
komplettering. Sofia betonade också att skälighetsbedömningen måste redovisa en procentsats, d.v.s. tillsynsmyndigheten måste räkna på skäligheten i ansvarsutredningen. Det räcker inte med att ange i ord hur stort ansvaret anses vara, utan detta ska anges i siffror. Dock inte i kronor. Vill tillsynsmyndigheten inte ange procentsatsen i ansvarsutredningen kan den bifogas i ett separat dokument, men det är viktigt att detta i så fall tydligt framgår så att Sofia eller Anna kan ta ställning till skäligheten. Sofia avslutade med att uppge att juristerna alltid gör ett formellt godkännande av ansvarsutredningarna. Detta för att undvika missförstånd. Tanken är sedan att Naturvårdsverkets EBHhandläggare ska vidarebefordra detta godkännande till handläggaren på länsstyrelsen. Tyvärr har Naturvårdsverkets jurister ytterst begränsade möjligheter att på förhand diskutera ansvarsutredningarna. Deras arbetssituation tillåter helt enkelt inte det ur ett tidsperspektiv. Anna Forsberg från Eskilstuna kommun var nästa jurist att äntra scenen. Hon berättade om kommunen och dess aktiva miljöarbete. Bland annat har kommunen en handlingsplan för perioden 2012-2015 för arbetet med förorenade områden. I Eskilstunas kommun finns totalt drygt 600 objekt som är förorenade, vilket gör att kommunen har många objekt per capita samtidigt med ett akut behov av nya bostäder. Något som tvingar fram en hantering av de förorenade områdena. Annas tjänst fungerar så att olika delar av kommunen får köpa hennes tjänster, vilket gör att hon kan göra insatser där det bäst behövs. Bland annat ska hon ägna den kommande tiden åt ansvarsutredningar, eftersom målsättningen är att till 2015 ha utrett ansvaret för samtliga riskklass 1 och 2-objekt i kommunen. En målsättning som hon anser det tveksamt om hon kommer att klara, då antalet objekt kommer att vara högt. Hennes erfarenhet är att de kommunala handläggarna blir avskräckta av arbetet med ansvarsutredningar. Arbetet blir ett berg omöjligt att bestiga. För att underlätta arbetet skapade Anna därför en mall i word med tillhörande handbok, så att handläggarna skulle ha en bra stomme att utgå från i ansvarsutredandet. Anna jobbar nära handläggarna, vilket hon ser som nödvändigt. Handläggarna är nöjda med mallen och framför allt att de slipper uppfinna hjulet varje gång. Hennes arbete var i början inriktat på rena bidragsärenden, men har skiftat över mot deponier. Anna poängterar att det är viktigt att prioritera rätt, eftersom varje objekt tar lång tid. I Eskilstuna kommun håller man därför på att utveckla en tabell för prioritering. Tanken är att handläggarna ska kunna fylla i objekt, hur angelägna de är ur miljö- och hälsosynpunkt, exploateringsintressen, skyddsvärden etc. för att i slutänden få fram en siffra som kan ligga till grund för en rangordning av objekten. Utifrån tabellen (som bland annat innehåller 75 objekt i riskklass 2) ska Anna sedan kunna börja jobba med ansvarsutredningarna. När det specifikt gäller länsstyrelsejuristernas arbetssituation uppger Anna att hon tycker att hon hade behövt mer hjälp än vad hon har kunnat få från sin länsstyrelse. Hon behöver t.ex. hjälp som jurist med att bolla de riktigt svåra frågorna. Där känner hon inte att hon fått det stöd hon behöver. Hon har även vänt sig till Länsstyrelsen i Stockholm, men inte heller där har hon fått någon respons. Anna uppger också att hon vänt sig till SGI:s miljöjurist, undertecknad, och där fått bättre hjälp och respons. Hon känner dock att hon inte kan fråga SGI allt för mycket med tanke på korttidsstödets begränsning. 5 (14)
I den efterföljande diskussionen framhölls bland annat att juristerna får många frågor från kommunerna, men att man upplever att jävsproblematiken är knivig. Länsstyrelsen riskerar att hamna i en situation där man i första skedet rått kommunen att agera på ett visst sätt och sedan i andra skedet ska överpröva kommunens beslut. Så får inte bli fallet, vilket många gånger resulterar i att länsstyrelsernas jurister inte kan tillgodose kommunernas behov av tillsynsvägledning. Det var också intressant, om än beklämmande, att höra att Naturvårdsverket hänvisar kommunerna till länsstyrelserna såsom tillsynsvägledande myndighet, medan länsstyrelserna hänvisar till Naturvårdsverket, eftersom man inte vill jäva ut sig i enskilda frågor. Uppenbart ett cirkelsystem, där det blir svårt för kommunhandläggaren att få den hjälp som behövs. I denna situation kan SGI vara en resurs, eftersom SGI inte riskerar jäv på samma sätt, utan har möjlighet att hjälpa till med konkreta råd i enskilda ärenden. På det hela taget är det viktigt att det finns resurser att bolla frågorna med, så att man inte blir runtskickad utan att få hjälp. För Naturvårdsverkets del handlar det till stor del om resurstillgång. Juristerna på Naturvårdsverket är så få att man har direktiv uppifrån att hänvisa kommunerna till länsstyrelserna såsom tillsynsvägledande myndigheter, för att över huvud taget kunna hålla sig flytande i det dagliga arbetet. Vi diskuterade också de siffror som framkom i inventeringen och kunde enkelt konstatera att både tillgången och behovet synes skilja sig åt enormt mellan de olika länen. Rimligen varierar behovet av juristkompetens mellan de olika länen och några faktorer vi kunde identifiera var: - Erfarenhetsnivån och kompetensnivån på EBH-handläggarna. I vissa län har man handläggare med lång erfarenhet som är väl insatta även i juridiken och i sådana fall behöver juristerna bara ägna sig åt spetsfrågorna. I andra län har personalrotationen varit större och handläggarna är nyare och mer oerfarna. Då kan det hända att juristen tvingas att i princip göra hela ansvarsutredningen och en mycket stor del av tillsynsarbetet. - Föroreningsproblematiken inom länet. Stora komplexa industrier, många industrier etc. ger ett större juristbehov. - Andelen proaktivt arbete som utförs av juristen och hur många egna initiativ juristen tar. I vilken mån tillsynsvägleder man jurister och handläggare på kommunerna? Arbetar juristen med utbildningsinsatser? Exempel på proaktivt arbete är också SGI:s utbildningsinsatser gentemot konkursförvaltare och SGU:s samarbete med en del länsstyrelser när det gäller information till mäklare. Det fördes fram att det är viktigt att även juristerna är med och driver på kommunerna, motiverar dem och underlättar för dem t.ex. genom att ta fram mallar. Vi behöver fundera på EBH-juristens uppgift, speciellt gentemot kommunerna. Det finns sannolikt mycket mer arbete som skulle kunna göras. Nu handlar det mest om att ta det som är absolut nödvändigt och sällan har man ens en tanke på kommunernas behov av EBH-juristen. Det är många kommuner som över huvud taget inte har tillgång till någon jurist hur ska vi möta dem och stödja dem? Viktigt att kommunerna kan arbeta fram ansvarsutredningar och driva ärenden tillsynsvägen. Diskussionen visade också på att det är viktigt att cheferna uppmärksammas på detta viktiga arbetsområde, så att juristerna ges tid att fokusera och så att det skapas kontinuitet. Juristträffens deltagare ansåg att cheferna behöver prioritera detta område och samtidigt sända en signal om 6 (14)
prioriteringen till juristerna och övriga medarbetare. Det fördes fram att EBH-arbetet tyvärr är lätt att prioritera ner för andra mer akuta och tidssatta saker. Därför är det viktigt att varje jurist verkligen avsätter tid på t.ex. veckobasis så att EBH-arbetet inte hamnar i skymundan. En ansvarsutredning tar tid och det är då lätt hänt att en massa små akuta saker tränger sig före och så kommer juristen aldrig i mål med ansvarsutredningen. Här är cheferna viktiga. De ska vara tydliga både gentemot juristen och medarbetarna om vilka förutsättningar som gäller och vilken prioritering som ska styra. Hur arbetet flyter kan naturligtvis också bero på den arbetsgrupp som juristen samarbetar med och hur väl man känner varandras arbete. Samarbete identifierades som en nyckelfaktor. Vad kan vi dra för lärdomar av varandra och hur kan vi utnyttja den juristkompetens som finns på bästa sätt? Det framhölls att det är viktigt att knyta kontakter, så att man har någon att bolla svåra frågor med. Det framhölls också att på kommunal nivå är det mycket som handlar om ekonomi och att miljöfrågorna riskerar att stryka på foten när ekonomin hamnar i fokus. Här anfördes som svar på detta att det gäller att som jurist vara en god pedagog och bryta det psykologiska motståndet hos många kommuner mot att göra ansvarsutredningar. Kommunerna fokuserar ofta på fel saker och då gäller det att länsstyrelsen finns där och hjälper dem att fokusera rätt, så att de kan använda sin dyrbara tid effektivt och till rätt saker. Det uttrycktes i detta sammanhang att det hade varit bättre om kommunerna själva hade prioriterat EBH-området, som det är idag blir det bara en extra pålaga när det kommer från länsstyrelsen. Just för att det inte ska bli en pålaga från länsstyrelserna är det viktigt att miljövårdsdirektörerna säljer in detta till miljöchefer i kommunerna, så att prioritering och engagemang kommer uppifrån i kommunen. Viktigt att betona att lagen ska följas, att en ansvarsutredning i någon form måste göras. Det framhölls också att man gärna ska använda fungerande kommuner som bra exempel, för att sprida inspirationen vidare. På frågan hur juristens tid är bestämd var alla tämligen ense om att den var satt som någon slags avvägning mellan det behov som EBH-handläggarna har och den tid som juristen kan avstå från ordinarie arbete på t.ex. rättsfunktionen. Sällsynt att EBH-arbetet är allena rådande styrande för vilken tid som avsatts och kommunernas behov av tillsynsvägledning etc. i juridiska frågeställningar har sannolikt över huvud taget inte beaktats vid tidsbestämmandet. Något län uttryckte att när det gäller jävsfrågan så arbetar nog EBH-handläggarna friare gentemot kommunerna än vad EBH-juristen gör. Det betyder mycket att ha erfarna handläggare på länsstyrelserna och för den delen även på kommunerna. Det gäller att löpande och regelbundet ta upp bland annat ansvarsfrågor med kommunerna. Personalomsättningen är stor samtidigt som vissa kommuner inte jobbar så frekvent med frågorna och därför hinner glömma av till nästa gång. Sammanfattningsvis kan konstateras att EBH-juridiken är en viktig kugge i maskineriet och att det är uttalat att tillsynen ska öka, vilket sätter än mer fokus på juristtillgången. Vi måste få med alla kommuner i arbetet för att vi ska nå miljökvalitetsmålet Giftfri miljö, vilket innebär att en hel del juristjobb måste utföras. 7 (14)
Solidariskt ansvar vilken tolkning ska gälla? Det solidariska ansvaret enligt 10 kap. 6-7 miljöbalken (i sin lydelse före den 1 augusti 2007) har länge varit föremål för diskussioner, bland annat med avseende på vilken av de två huvudsakliga tolkningarna som ska gälla. Vi brukar prata om den skadeståndsrättsliga respektive den förvaltningsrättsliga tolkningen. De olika tolkningsalternativen presenteras till exempel i avsnitt 4.3.1 i Naturvårdsverkets rapport 6501 Efterbehandlingsansvar En vägledning om miljöbalkens regler och rättslig praxis. Tanken är att under denna programpunkt få till en debatt och en diskussion kring de två tolkningarna, deras för- respektive nackdelar, vad de har för grunder, rättsliga aspekter och vad förarbeten, praxis och andra rättskällor anger om dem. - Hur bör det solidariska ansvaret tillämpas? Vilken tolkning har din länsstyrelse gjort? - Vilka blir konsekvenserna av de olika tolkningarna? - Vilken vägledning ger praxis? Se t.ex. KABE, Uppsala resecentrum, Oxelösunds Kustbostäder och Landskronahem. (Ref.nr nedan.) Detta pass inleddes med en anonym omröstning för att ta reda på hur träffens deltagare resonerar kring det solidariska ansvaret och vilken av de två tolkningarna som har vunnit gehör ute på landets myndigheter (såväl länsstyrelserna, Naturvårdsverket, Generalläkaren, SGU och SGI deltog i omröstningen). Resultatet av omröstningen blev följande: Svarsalternativ Antal svar Jag förespråkar den skadeståndsrättsliga tolkningen 7 Jag förespråkar den förvaltningsrättsliga tolkningen 12 Jag vill inte ta ställning 2 Omröstningen visar alltså på att en majoritet av träffens deltagare förespråkar den förvaltningsrättsliga tolkningen, vilken anses vara en förenklingsregel för myndigheterna. Alla är dock inte övertygade om att det är detta alternativ som ska gälla enligt lagens ordalydelse, då en tredjedel av träffens deltagare förespråkade den skadeståndsrättsliga tolkningen. I den efterföljande diskussion framkom att träffens deltagare hade delad uppfattning om vad rättsfallen som kommit att beröra det solidariska ansvaret så här långt egentligen visar på för tolkning. Någon menade på att rättsfallen pekar mot den skadeståndsrättsliga tolkningen, medan flera motsatte sig det och snarare menade att rättsfallen (t.ex. Oxelösunds Kustbostäder) pekar mot den förvaltningsrättsliga tolkningen. Oavsett var deltagarna överens om att rättsfall tydligt visat att man som tillsynsmyndighet har rätt att rikta sina krav mot vem man vill, d.v.s. man är inte t.ex. hänvisad till nuvarande verksamhetsutövare. Diskussionen fortsatte kring för- och nackdelar med de olika tolkningarna och bland annat framhölls att det kan bli oskäligt för A om denne drabbas av ett utökat ansvar på grund av B:s misskötsel. Annan 8 (14)
framhöll att det ju är tänkt som en förenklingsregel för myndigheterna och att bestämmelsen måste läsas mot bakgrund av hela miljöbalkstänket. Hänvisningen till 10 kap. 4 MB hölls som argument för den skadeståndsrättsliga tolkningen och även att IED-utredningen kommit fram till det resultatet i sin utredning. IED-utredningens tolkning får dock anses ha en begränsat värde, speciellt som de inte hade tid att ordentligt utreda frågan. I diskussionen sades också att det är svårt att se i vilken realistisk situation som det kan bli fråga om ett reellt solidariskt ansvar om den skadeståndsrättsliga tolkningen ska tillämpas. Mot slutet framhölls att fastighetsägaransvaret också är solidariskt, dock bara fastighetsägare sinsemellan. Där framstår ändock nuvarande fastighetsägare som den mest naturliga adressaten. Deltagarna konstaterade vidare att det inte är möjligt med ett solidariskt ansvar mellan en verksamhetsutövare och en fastighetsägare, utan det solidariska ansvaret gäller bara mellan olika aktörer inom samma kategori. Diskussionen avslutades med ett exempel från Eskilstuna kommun där man påträffat en oljeförorening under en bostadsrättsförening. Bostadsrättsföreningen har tomträtten till marken, fastigheten ägs av kommunen. Vem ansvarar för förvaringsfallet? Är ansvaret solidariskt mellan fastighetsägaren och tomträttshavaren? Vem har faktisk och rättslig rådighet att göra något åt de trasiga ledningarna och föroreningen? Träffens deltagare kunde inte ge något svar, utan Anna erbjöds i stället att skicka frågan vidare till Länsstyrelsernas juristsamverkansgrupp för EBH-frågor. 9 (14)
Föreläggande om att bekosta och/eller utföra I anledning av återkommande frågor om möjligheten att förelägga om betalning, till exempel för att bekosta en saneringsåtgärd, lyfter vi frågan om hur ni resonerar när det gäller möjligheten att förelägga någon om att bekosta en undersökning eller en åtgärd. Det verkar finnas två synsätt på denna fråga. Dels de som säger att det är otillåtet med förelägganden som innebär att betala en summa, eftersom förelägganden måste avse att utföra en konkret åtgärd. Dels de som anser att ordalydelsen av 10 kap. 4 MB Efterbehandlingsansvaret innebär att den ansvarige i skälig omfattning ska utföra eller bekosta [ ] ger utrymme för att just när det gäller efterbehandlingsansvar förelägga om ett bekostande. Frågan har delvis varit aktuell i några avgöranden. Se gärna Bunge Stucks, Uppsala resecentrum och Södervägs Brädgård. (Ref.nr nedan.) Detta var en fråga som var med på programmet redan till förra juristträffen i november 2011, men som då inte hanns med. Diskussionerna har tidigare gått höga kring om det faktiskt är möjligt att förelägga någon om att rent krasst betala en viss summa till ett åtgärdsprojekt. Av förvaltningsrättslig tradition följer att förelägganden ska omfatta att vidta en viss åtgärd eller låta bli något. Denna gång var gruppen tämligen ense i diskussionen. Det fördes fram att föreläggandet i Södervägs Brädgård hävdes eftersom det var frågan om en deposition för framtiden, d.v.s. det förelåg ingen konkret åtgärd som skulle finansieras. Då 10 kap. 4 MB talar om att bekosta ansåg de som gjorde sin stämma hörd på träffen att det är möjligt att förelägga om att pengar ska betalas in till ett projekt, under förutsättning att det finns en konkret åtgärd eller undersökning planerad. Viss kritik riktades dock mot vilken förelägganderegel som skulle tillämpas vid ett krav på att bekosta något, eftersom 26 kap. 9 MB inte ansågs lämpligt utformad. Västra Götaland nämnde ett intressant ärende där man förelagt om att delbekosta en huvudstudie, efter det att arbetet upphandlats och avtal slutits om dess genomförande. Något som prövats och godtagits av i vart fall miljödomstol. Diskussionen fortsatt med problematiken kring delfinansiering. Hur löser vi den del där ansvarig inte finns? Kan vi gå vidare med fastighetsägaren när ansvarig verksamhetsutövare är på randen till konkurs, men fortfarande finns kvar? Hur förhåller sig fastighetsägaransvaret till verksamhetsutövaransvaret, kan det komplettera det senare? Hur förhåller vi oss till Vansbro-domen? Röster höjdes för att det är svårt att ge råd till fastighetsköpare när man inte vet hur lagen ska tolkas. 10 (14)
Hur hantera utredningskostnader vid skälighetsbedömningen? Genom praxis är visat att ansvaret för utredningar och undersökningar sällan kommer att jämkas. Se till exempel Balticgruppen och Klosters Fabriker (ref.nr nedan). När det gäller åtgärder har praxis dock visat det motsatta; att ansvaret för åtgärder många gånger kommer att jämkas och då framför allt med avseende på när i tiden förorening uppkom. Se här till exempel Hjortsberga och Banverket i Nässjö (ref.nr nedan). Domar från Mark- och miljööverdomstolen tyder också på att hänsyn till tidigare nedlagda utredningsoch undersökningskostnader ska tas i samband med att skäligheten i åtgärdsfas bestäms. Se till exempel Tölö och Kubikenborg (ref.nr nedan). - Vad innebär det att ta hänsyn till? - Hur hanteras tidigare utrednings- och undersökningskostnader i samband med den slutliga skälighetsbedömningen i åtgärdsfas? Henrik Svensson hade tagit initiativ till denna diskussionspunkt och inledde med att presentera frågeställningen. Detta genom att dels redogöra för Naturvårdsverkets vägledning om gränsdragningen mellan undersökningsfas och åtgärdsfas samt en rad domar som aktualiserat problemet. Synpunkten fördes fram att det inofficiellt tas hänsyn till icke betalda undersökningskostnader genom att skäligheten höjs i åtgärdsfas om tidigare undersökningar inte har bekostats av verksamhetsutövaren. I Kubikenborgsdomen skriver MÖD uttryckligen att hänsyn ska tas till utredningskostnaderna i samband med skälighetsbedömningen i åtgärdsfasen. Frågan är bara vad som avses och hur detta ska ske? En annan fråga är hur långt tillbaka vi ska ta hänsyn till gamla undersökningar? Många gånger kan ett förorenat område vara utrett i flera omgångar och ska vi då ta hänsyn till kostnader som verksamhetsutövaren haft för många år sedan? Blir en knepig situation med svåra avvägningar. Sammanfattningsvis visade diskussionen på att vi nog hanterar detta olika mellan länen och även mellan olika ärenden. Oavsett så är inte vad som uttalas av MÖD i Tölö-domen anledning att ändra någon hantering. 11 (14)
Deponier, utfyllnadsområden, förorenade områden Henrik Skanert från Länsstyrelsen i Kronoberg brottas med en stor mängd glasbruksdeponier. I anledning av detta har han sammanställt en PM om deponier, utfyllnadsområden och förorenade områden. Henrik inleder med att presentera sin PM och själva frågeställningen, varefter vi diskuterar: - Hur påverkas ansvaret av om området anses vara en deponi, ett utfyllnadsområde eller ett förorenat område? - Hur gör vi gränsdragningen? Vad är vad? Och vad innebär det? - Förorenade områden kontra förvaringsfall. Vad säger praxis? Se till exempel avgörandena Tudor, Norra Industriområdet och Tarkett. (Ref.nr nedan.) Henrik Skanert som för närvarande skriver en PM om frågeställningen till Länsstyrelsernas juristsamverkansgrupp för EBH-frågor började med att inleda passet och ge sin syn på frågeställningen. Han redogjorde också för flera rättsfall där frågan har aktualiserats. I korthet var hans slutsatser att: - Deponier ofta härrör från annan miljöfarlig verksamhet och att deponierna i dessa fall blir verksamhetsutövarens ansvar, om denne inte har frånhänt sig ansvaret. - Deponier är förorenade områden varpå 10 kap. MB är tillämpligt. - Först om verksamhetsutövaransvar saknas finns troligen skäl att aktualisera ett ansvar för så kallat förvaringsfall. Sofia Hedelius Bruu uppgav att hon diskuterat Exide (Tudor) och Norra Industriområdet med Anna-Lena Rosengardten på Mark- och miljööverdomstolen. Anna-Lena menar att MÖD genom dessa avgöranden inte har uteslutit att deponier kan betraktas som förvaringsfall. Frågan väcktes vad som egentligen menas med att någon har frånhänt sig ett ansvar? I t.ex. Ebbamåla var det ju fråga om en fastighetsägare som i viss utsträckning hade nytta av avfallet och som ville ha det för att fylla ut en grusgrop, men där ansågs Tarkett inte ha frånhänt sig något ansvar. Vi var ense om att krav i första hand ska riktas mot verksamhetsutövarna med stöd av 10 kap. MB och i andra hand mot fastighetsägarna med anledning av förvaringsfall. Kalmars jurist gav ett intressant exempel med ett ärende hon för närvarande tittar på: Hur ska man se på en deponi som i sig själv var ofarlig, men som på grund av senare aktivitet (tömning av doppkar) blivit kraftigt dioxinförorenad? Kommunen äger marken och ansvarar för förvaringsfallet, men finns skäl att jämka ansvaret för de föroreningar som läcker ut ur deponin då dessa föroreningar först på senare år har uppmärksammats och som från början inte var en del av det som förvarades??? På slutet diskuterades huruvida en mänsklig aktivitet krävs i förvaringsfallet för att fastighetsägaren ska kunna få ett ansvar också för föroreningar som härrör från det förvarade? Kan passiv förvaring medföra ett 10 kap. ansvar för föroreningar hänförliga till det förvarade? Ja hävdade vissa, nej andra. Denna fråga bör hanteras vidare och tas med till Länsstyrelsernas juristsamverkansgrupp för EBH-frågor. 12 (14)
Praxis Vi avslutar juristträffen med att Henrik Svensson från Länsstyrelsen i Jönköpings län kort presenterar den PM han sammanställt om de områden varinom praxis saknas. - Är det några nya intressanta ärenden på väg upp i domstol? - Kan och bör vi göra något för att driva på praxisutvecklingen? - I vilken fråga skulle det vara mest värdefullt att få vägledning genom praxis? Ånyo äntrade Henrik Svensson scenen för att informera deltagarna om ett arbete han bedriver. Han har nämligen försökt identifiera vilka områden som det saknas praxis inom. Detta har han sedan bollat med Länsstyrelsernas juristsamverkansgrupp för EBH-frågor. Sammanfattningsvis anser Henrik att det skulle behövas arbetas fram praxis inom följande områden: - Värdeökningsansvar: se under tiden PM om detsamma från Länsstyrelsernas juristsamverkansgrupp för EBH-frågor - Solidariskt ansvar - Skälighetsbedömningen - Nyttiga utredningskostnader - Ansvar vid verksamhetsöverlåtelse genom fusion jämfört med inkråmsöverlåtelse - Avgränsning av förvaringsfall - Krav på saneringsåtgärder gentemot konkursbon utifrån miljöskuld - Miljömässigt motiverat Diskussionen kan sammanfattas som så att vi behöver arbeta för att driva fram praxis. I väntan på det får vi t.ex. genom Länsstyrelsernas juristsamverkansgrupp för EBH-frågor ta fram olika vägledningsdokument och göra olika vägledningsinsatser. I Kalmar har man ett ärende på gång, Varta, som sannolikt kommer mynna ut i ett föreläggande som kan komma att överklagas. Detta kan eventuellt bidra till relevant praxis om det solidariska ansvaret. 13 (14)
Sammanställning av domar i diskussionsunderlaget POPULÄRNAMN INSTANS DATUM MÅLNUMMER REF.NR Balticgruppen MÖD 2006-06-29 M 816-05 2006:36 Banverket i Nässjö MÖD 2010-12-22 M 8489-09 2010:45 Bunge Stucks MD (ej PT i MÖD) 2009-09-17 M 710-09 Hjortsberga MÖD 2010-06-23 M 5664-09 2010:24 KABE MÖD 2006-05-30 M 9894-05 2006:26 Klosters Fabriker MÖD 2005-05-23 M 5338-04 2005:30 Kubikenborg MÖD 2012-10-05 M 3960-12 Landskronahem MÖD (ÖK till HD) 2012-12-19 M 7995-11 Norra Industriområdet MÖD 2010-03-31 M 8535-08 2010:11 Oxelösunds Kustbostäder HD 2012-03-26 T 2052-10 NJA 2012 s. 125 Södervägs Brädgård MD (ej ÖK) 2009-05-28 M 5876-07 Tarkett/Ebbamåla MÖD 2008-06-18 M 2599-07 2008:11 Tudor MÖD 2010-03-31 M 6329-08 2010:10 Tölö MÖD 2010-06-23 M 6231-09 2010:18 Uppsala resecentrum MÖD 2010-06-23 M 6598-09 2010:19 Ett mycket stort tack till alla deltagarna på juristträffen! / Sofie Hermansson 14 (14)