Kommuner i samverkan
INNEHÅLLSFÖRTECKNING Inledning 1 Politikernas syn på samverkan 3 Erfarenheter av kommunsamverkan i Kommunalförbund 8 Erfarenheter av kommunsamverkan i gemensam nämnd 12 Övrig samverkan 13 Samverkan 17
INLEDNING Sverige är idag världsledande inom avfallshantering, mycket tack vare att kommunerna samverkat inom många områden. Samverkan kan ske på många olika sätt och med olika ambitionsnivå. Ytterst handlar det om att ta tillvara medborgarnas, kommunmedlemmarnas, intressen på bästa sätt. För att belysa kommunsamverkans nytta för samhälle och miljö har Avfall Sverige intervjuat politiker och nyckelpersoner i kommunala bolag, kommunalförbund, gemensam nämnd och andra samverkansformer, som konkret arbetar för en hållbar utveckling på avfallsområdet. Här har samverkan konkretiserats i en formell struktur som binder samman berörda kommuner. Det finns andra mer informella samverkansformer med erfarenhetsutbyte, gemensamma avfallsplaner, gemensam upphandling m.m. Förhoppningen är också att den här skriften ska inspirerar fler kommuner till samverkan, som en väg till ren välfärd. Kommunerna är motor och garant för det långsiktiga arbetet med att förebygga avfall, något som också är kärnan i Avfall Sveriges vision Det finns inget avfall. Ett av kommunernas viktigaste verktyg i det arbetet är just kommunsamverkan i olika former, till exempel i kommunala bolag, kommunalförbund och gemensamma nämnder. Idag samverkar över 130 av landets 290 kommuner i olika organisationer, 93 i gemensamma bolag, 28 i kommunalförbund och 11 i gemensam nämnd. Drivkraften att samarbeta ligger också i den miljö- och samhällsnytta som samverkan skapar. De enskilda kommunerna, särskilt mindre, har svårt att uppnå denna på egen hand. Historiskt sett har man genom kommunsamverkan undanröjt hälsooch sanitära problem samt minskat nedskräpningen. Idag kan man med olika metoder återvinna nästan allt avfall vilket sparar materialresurser och fossila bränslen, och producera nyttigheter som återvunna material, biogödsel, biogas, el och värme. Detta arbete fortsätter nu med ökade satsningar för att förebygga uppkomsten av avfall och underlätta återanvändning. Även där har kommunsamverkan en viktig roll att spela. Framför allt skapar samverkan en bas för ökad kompetens. Det driver i sin tur utvecklingen framåt och ger ett bättre avfallssystem för medborgarnas bästa. Komplexiteten i dagens avfallshantering är en helt annan än i gångna tider. Det gäller allt från planering till upphandling och ekonomisk transparens. Kommunsamverkan erbjuder långsiktighet, samhällsnytta och miljönytta, något som den vinstdrivna marknaden inte kan erbjuda på samma 1
sätt. Kommunerna behövs för att hålla ihop arbetet och se till mer långsiktiga mål, utan omedelbar ekonomisk vinning. Arbetet med att förebygga avfall är ett sådant område. Kommunerna tar inte bara ett miljöansvar, utan också ett långsiktigt samhällsansvar, som sträcker sig generationer framåt. En stor del av kommunernas avfallshantering utförs genom privata entreprenörer. Samverkan ger möjlighet att finna effektivare driftsformer och bäddar för utveckling av innovativa system. Att genom kommunsamverkan bilda en större bas för verksamheten ger bättre förutsättningar för kommunerna att möta utmaningar. Och det är bra för alla parter för kommunen och medborgarna såväl som för näringslivet. Samverkan ger stordriftsfördelar, mer resurser och muskler till exempel vid upphandlingar, vilket kan medföra bättre ekonomi och lägre taxor. Men det handlar också om kunskap och kompetens. En samlad ekonomi och större organisation kan skapa mer åtråvärda tjänster som lättare lockar till sig den personal som krävs. Sammanfattningsvis bidrar kommunsamverkan till: en bättre kompetens som kan möta framtidens krav en infrastruktur för avfall i världsklass och som hela tiden utvecklas för bättre service effektivare avfallshantering för invånarnas och näringslivets bästa, såväl som för miljön ekonomisk styrka och uthållighet att utveckla nya metoder och ny miljöteknik kraft att arbeta långsiktigt för att nå generationsmålen som kan knytas till avfallshantering och återvinning Målet för kommunsamverkan är att skapa en spelplan som gör det möjligt att skapa ren välfärd för samhällets bästa. 2
Politikernas syn på samverkan Kjell-Arne Landgren, (s) Malmö, f d ordförande Avfall Sverige samt avfallsbolaget Sysav Det finns många skäl att samverka mellan kommuner. Det är bratt ansvar vi gemensamt har för miljön, säger Kjell-Arne Landgren. Under nästan 50 år har jag sett vilka gigantiska kliv som tagits i utvecklingen av avfallshanteringen. Kommunerna har inte slagit sig till ro utan hela tiden fört utvecklingen framåt ur ett miljöperspektiv och samtidigt utvecklat service och tagit ansvar för framtiden, säger Kjell-Arne Landgren. Kommunerna har olika förutsättningar. En mindre kommun har till exempel svårt att bygga en anläggning som kräver tunga investeringar. Att tillvarata kommuners olika förmågor och förutsättningar i samverkan ger stora samhällsoch miljövinster. Men det krävs att man ser till helheten, för att undvika att skapa en miljöskuld till våra framtida generationer. Kjell-Arne Landgren har svårt att se några nackdelar med kommunsamverkan. Tidigare har vissa regelverk angående upphandling varit lite otydliga, men nu har det klarnat och vi kan välja de bästa vägarna ur miljö- och samhällssynpunkt. Samverkan kommer att öka för att nå den bästa effektiviteten. Avfall Sveriges vision Det finns inget avfall är en naturlig del i skapandet av det hållbara samhället: Naturligtvis kommer vi alltid att producera avfall men det är en fråga om att minska mängden avfall och samtidigt öka material- och energiåtervinningen - att sträva efter att inte längre ha något avfall som inte kan återvinnas. Landgren säger också att visionen är avhängig att man sätter press på produktionen och för en dialog med näringslivet för att minimera förpackningsmaterialet och få fram material som är lätt att återvinna. Kommunsamverkan i avfallshanteringen bidrar till välfärd. Att på ett miljömässigt och ekonomiskt bra sätt ta hand om de rester vår höga levnadsstandard skapar är en välståndsfaktor. Landgren tycker att kommunerna sköter sitt övergripande ansvar för avfallshanteringen bra. - Klarar vi inte att hantera avfallet är det inte mycket bevänt med välfärden, avslutar Kjell-Arne Landgren. 3
Paula Bäckman (C) Skövde, Avfallshantering Östra Skaraborg, AÖS Ensam är stark heter det, men med tiden förstår man att så är det ju inte. Att kunna göra saker ihop med andra blir ju oftast bättre. Samverkan är i grunden positivt för verksamheten och därmed också för medborgarna, säger Paula Bäckman. Avfall är ett område där kompetensen är väldigt viktig. En liten kommun kan inte bygga kompetens på samma sätt som en stor organisation. Verksamheten blir mer effektiv och lönsam med kommunsamverkan. Jag är övertygad om att lönsamhet är en drivkraft. Ju större man är, desto starkare motpart är man i förhandlingar om avgifter och upphandlingar. Många projekt är också kopplade till storlek och kapital. Skövde kommun hade kunnat göra mycket själv även utan samverkan, men knappast någon av AÖS mindre kommuner. Politisk vilja och samverkan har uppenbara fördelar för alla parter. Men allt samarbete handlar om att komma överens, ett givande och tagande som måste fungera. Ännu har vi inte haft någon svår fråga att komma överens om, säger Paula Bäckman. Avfallsverksamheten har gått från att vara inriktad på tekniska lösningar och energi till att mer vara en del av en miljörörelse som informerar och kommunicerar. För att möta kommande utmaningar är det viktigt att nå medborgarna, till exempel genom att koppla mängden avfall till människors beteende. Det har höjts röster för att ta ifrån kommunen ansvar för och kontroll över avfallet från hushållen. Kommunen skulle inte längre ha rättighet - men däremot skyldighet - att ta hand om detta avfall. Om en privat näringsidkare sedan inte sköter sig, då får kommunen ta hand om avfallet ändå - kommunen har ju det yttersta ansvaret, säger Paula Bäckman. Men konkurrens är sunt, och i princip ska den som kan göra något bäst också få göra det. Vi samarbetar med duktiga privata avfallsentreprenörer. I de flesta kommunerna inom AÖS hämtar privata entreprenörer hushållssoporna, bara i Skövde drivs sophämtningen i egen regi. Och där har vi möjlighet att testa nya saker och inhämtar kunskap vad som fungerar bäst och vad verksamheten kostar, Skövde fungerar som en referens. 4
Erik Anderson, (m) Täby, ledamot Avfall Sveriges styrelse Täby har haft kommunsamverkan i många år och ser nästan bara fördelar. Det är helt enkelt rationellt, smart, effektivt och ekonomiskt fördelaktigt, säger Erik Anderson. Samverkan är bra för alla - för medborgarna, kommunen och verksamheten. Det utvecklar kompetensen och gör det möjligt för kommuner att interagera och lära av varandra. Det ska vara enkelt för medborgarna att göra rätt, det är vår utmaning. Samverkan gör att vi kan utveckla tjänsterna. Kommunsamverkan sträcker sig långt tillbaka i tiden. Kommunerna i norra Stockholms län var tvungna att rationalisera sophanteringen och ur det bildades så småningom ett regionalt avfallsbolag (Sörab). Nackdelen med kommunsamverkan är möjligen att en kommun kan uppleva ett minskat inflytande när man måste samordna med andra. Om kommunerna tycker olika i en fråga kan det ta längre tid att komma till beslut, men det kan avhjälpas med bra faktaunderlag. Den kommunala utgångspunkten är alltid medborgarna och deras behov. Vem som sedan ska ansvara för de enskilda delarna är nästa fråga. Sörab upphandlar tjänster från den privata sektorn i stor utsträckning. En större aktör har en starkare påverkan på entreprenörer när det kommer till upphandling. Genom samverkan blir vi starkare och kan ställa högre krav, till exempel miljökrav på transporter. En stor beställare, som vi, underlättar för en privat aktör att köpa in nytt på transportsidan, säger Erik Anderson. Kommande utmaningarna på avfallsområdet möter man bland annat genom en gemensam avfallsplan som bygger på de nationella avfallsmålen. Givetvis har kommunerna en viktig roll i samhällsförsörjningen. Jag tror att kommunerna har en betydande framtid inom avfallshanteringen, vi har ju varit väldigt duktiga hittills, säger Erik Anderson. 5
Roger Persson, (mp) Gävle, ordförande Gästrike Återvinning Kommunsamverkan handlar framför allt om möjligheter och att utnyttja gemensamma resurser på bästa sätt! Roger Persson ser bara fördelar: samverkan är mer kostnadseffektivt och möjliggör specialistkompetens vilket innebär kvalitet, trygghet och en miljömässigt hög nivå. För mig är det en drivkraft att ha en hög miljökompetens som kan göra skillnad inom avfallsbranschen. Fördelarna är störst för de mindre kommunerna som annars har svårt att bedriva en kostnads- och miljöeffektiv verksamhet utifrån de krav som finns inom avfallsbranschen i dag. Bakom den framgångsrika samverkan ligger en gemensam vilja att se större än sin egen kommun. Ett medvetet arbete med information, marknadsföring och dialog med kommuner och medborgare är Gästrike Återvinnares främsta framgångsfaktorer. Det skapar förtroende och respekt. Framför allt måste man som förtroendevald vara ödmjuk och ha en öppenhet i diskussioner. Det är en resa att göra även på tjänstemannanivå. Gemensamma forum för både politiker och tjänstemän med fokus på samverkansformer inom olika områden är också viktiga. Men det kan vara jobbigt att tänka nytt, det kan finnas en rädsla hos kommunerna att tappa kontrollen, och olika ambitioner, förutsättningar eller politiska ideologier kan försvåra samverkan. Förändringar över tid kräver också enighet hos nya politiska majoriteter. Vi valde kommunalförbund på grund av demokratin i kombination med en rationell och effektiv verksamhet, att ha en styrelse liknande bolagsformen men med insyn genom en demokratiskt vald fullmäktige och att styrelsebesluten är offentliga handlingar, säger Roger Persson. Min uppfattning är att det generellt samverkas för lite inom och mellan kommuner. I framtiden kommer det att krävas mer samverkan i olika former. Också Roger Persson lyfter frågan om samverkan offentligt privat. Det finns en uppfattning att privata aktörer är mer kostnadseffektiva. Men vad det offentliga har byggt upp är i själva verket en förutsättning för privata aktörer menar Roger Persson. Det behövs en tillförlitlig spelplan och regler som följs. Tillsammans har vi en enorm potential att växa och göra verklig miljönytta även på en global marknad. Jag tror på samverkan även med privata aktörer, en öppenhet och vilja att lösa miljöproblemen. Vi ska dela på ansvaret och göra det som är bäst för medborgarna, samhället och miljön. 6
7
Erfarenheter av kommunsamverkan i Kommunalförbund Kommunsamverkan är bra! Det slår samtliga fyra intervjuade kommunalförbund fast. Jag ser bara fördelar. Vi har fått en utvecklad och förbättrad verksamhet, samt en harmonierad servicenivå och taxa som legat oförändrad sen 2007, säger Thomas Nylund, Gästrike Återvinnare. Att drivkrafterna bakom kommunal samverkan utgörs av såväl möjligheter som hot är kommunalförbunden överens om. Jag kunde önska att det vore andra skäl, men det är inte sällan brist på pengar som gör att man börjar samarbeta, menar Lars Persson, Avfallshantering Östra Skaraborg - AÖS. När väl samverkan sker märks de stora fördelarna, inte minst ekonomiskt. Man kan klara större utmaningar och får även möjlighet att jobba proaktivt. Jan Fors, Kalmarsundsregionens Renhållare, KSRR håller med om att kommunsamverkan i avfallsfrågorna ofta inleds när man står under galgen. Men fördelarna med samverkan blir bara starkare med tiden. Och för medborgarna hålls taxorna nere när kommunerna klarar avfallsverksamheten på enbart avgifter utan att skattepengar behöver skjutas till. Med kommunal samverkan blir 1+1 helt enkelt 3! säger Åke Nilsson, Östra Smålands Kommunalteknikförbund. Nackdelarna med samverkan upplevs som få. Det kan handla om att någon kommun upplever ett minskat självbestämmande, eller svårigheter att jämka samman den praktiska verksamheten - rätt och slätt att komma överens. Varför kommunalförbund? Gästrike Återvinnare valde kommunalförbund för att kunna behålla den kommunala strukturen och insynen i verksamheten. Förbundet har ett gemensamt fullmäktige där de fem medlemskommunerna har lika stor representation. Samtidigt arbetar förbundsstyrelsen ungefär som en bolagsstyrelse, med ett affärsmässigt förhållningssätt. På så vis lyckas vi kombinera det bästa av två världar, säger Thomas Nylund. När faciliteter och infrastrukturen väl är på plats ger kommunsamverkan betydligt större effektivitet och miljönytta vad gäller att regionalt ta hand om avfallet. För AÖS sträcker sig samarbetet långt tillbaka i tiden då kommunerna övertog ansvaret för att bygga deponier. Samarbetet vidareutvecklades och när deponiförbudet kom resulterade det i en gemensam upphandling för avfallsförbränning. 8
Då valde vi att bilda ett kommunalförbund och kunde på så sätt behålla myndighetsutövningen, säger Lars Persson. Vad krävs framgångsfaktorer Samverkan kräver engagerade tjänstemän och förtroendevalda, ödmjukhet och en vilja att göra något tillsammans. Det kräver att man förmår se till hela regionen och ha en samstämmig bild av vad man vill åstadkomma gemensamt. Att träffas regelbundet och diskutera både praktiska och mer strategiska frågor är viktigt: Att rent praktiskt jämka samman alla system, taxor och olika lösningar är inte friktionsfritt, utan kräver mod och uthållighet samt tydliga ledare, säger Jan Fors. Förtroendet för att kommunalförbundet löser uppgifter och problem på bästa sätt har varit högt. Några avgörande meningsskiljaktigheter har jag inte uppfattat, säger Thomas Nylund. Man skulle kunna tänka sig ideologiska skiljaktigheter angående vad som ska ligga inom det kommunala ansvaret respektive utföras av privata aktörer. Men även här sätts värde på ett offentligt långsiktigt ansvarstagande. Jag tror att kommunerna upplever kommunalförbundet som sitt eget förbund, och inte som en överhet vilket gynnar samverkan, säger Lars Persson. Vad innebär samverkan? Inom avfallshanteringen är det viktigt att ta ett samlat grepp, allt från att arbeta fram avfallsplaner och sätta taxor, till att organisera insamling och upphandla olika behandlingar. Kommunalförbund är ett sätt att säkerställa att detta är möjligt. Hur bidrar kommunsamverkan till visionen Det finns inget avfall? Den samlade slutsatsen är att kommunsamverkan är en förutsättning för att kunna bedriva verksamhet utifrån visionen. Att ha en bred uppslutning bakom det övergripande målet att förebygga avfall är det som skiljer det kommunala ansvaret från de privata aktörerna på marknaden, som bedriver vinstdrivande verksamhet. Trovärdigheten som samhällsnyttig miljöorganisation hänger samman med att kommunalförbunden har mandat att agera tidigt i avfallskedjan, redan i konsumtions och produktionsleden, för klokare resurshushållning, mindre avfall och mer återvinning, säger Thomas Nylund 9
Kommunalförbunden förväntas inte längre bara hämta sopor, utan rollen förskjuts alltmer till att vara delaktiga i byggandet av ett hållbart samhälle. Visionen Det finns inget avfall är en fundamental del av detta. Kommunikationsarbetet kring hur vi påverkar vår livsmiljö genom avfall är en del av vårt framtida uppdrag, säger han vidare. viktigt samhällsintresse som avfallshanteringen krävs ett offentligt långsiktigt ansvar för planering, regelverk och investeringar i infrastruktur. Lars Persson ser det som ett tecken i tiden, det är inte konstigt att renhållningsmonopolet ifrågasätts när alla andra monopol snart är borta. För att nå målen krävs hög kompetens, och samverkan ger ekonomi att hålla den kompetensen betonar Jan Fors: En hållbar miljöutveckling måste vara långsiktig. Men inget blir långsiktigt som inte samtidigt är ekonomiskt hållbar. Och för att bli hållbart måste det kommuniceras. Och så är vi tillbaka till vikten av kompetens. Det kan skapa irritation när kommuner agerar på marknaden för verksamhetsavfall. Tack vare det kommunala ansvaret har Sverige en väl fungerande avfallshantering som betraktas med stor respekt från omvärlden. Den svenska modellen bygger på ett grundläggande offentligt ansvar och samverkan mellan offentliga och privata aktörer. Kommunernas roll och ansvar Kommunal samverkan och kommunala bolag ifrågasätts av och till av den privata marknaden. Det hävdas att kommunerna försvårar för privata aktörer. Men Thomas Nylund ser det inte så: Min bild är den omvända, att det offentliga skapar en bas för privat företagsamhet. Inom ett så Istället för att träta på hemmaplan bör kommunala och privata aktörer i avfallsbranschen, tillsammans, se hur vi kan vidareutveckla vår världsledande position till nästa stora kunskapsexport. Då kan vi börja tala om miljönytta i ett globalt perspektiv och samtidigt skapa hållbar tillväxt här hemma! säger Thomas Nylund. Medverkande: Thomas Nylund Gästrike Återvinnare, Lars Persson Avfallshantering Östra Skaraborg Skövde, Jan Fors Kalmarsundregionens Renhållare KSRR Kalmar, Åke Nilsson Östra Smålands Kommunalteknikförbund 10
11
Erfarenheter av kommunsamverkan i gemensam nämnd Vi samverkar helt enkelt för att sänka kostnader och locka till oss specialistkompetens, säger Anders Andersson, på Motala-Vadstena Vatten och avfallsnämnd. Vadstena är en liten kommun som behöver hjälp av det större Motala, och intresset för samverkan är också större från Vadstena. En konkret fördel med de två kommunernas samverkan är att transporterna av avfall från kommunerna minskar. Avfallet går i gemensamma containrar till Linköping för energiåtervinning och biogasproduktion. Varför gemensam nämnd? På 70-talet var Vadstena och Motala en gemensam kommun som sen delades, vilket kan ha spelat in när man valde en gemensam nämnd. Det skulle inte vara så stor skillnad för stora Motala utan samverkan. Däremot för lilla Vadstena skulle det vara både besvärligt och kostsamt att organisera avfallshanteringen på egen hand. Tekniska förvaltningen i Motala sköter avfallshanteringen och alla på förvaltningen är anställda i Motala. I nämnden sitter tre ledamöter från Motala och två från Vadstena från olika block. Det är lite speciellt med samarbeta med olika majoritetsförhållanden i kommunerna. Den viktigaste framgångsfaktorn är att man är överens, vi har en öppen diskussion och det har aldrig ens slutat med en omröstning. Kommunernas roll och ansvar? Avfall börjar bli efterfrågat som bränsle, och då uppstår viss konkurrens. Det kan vara en orsak till att offentliga och privata aktörer inte alltid är överens om hur ansvaret ska fördelas, tror Anders Andersson. Kommunen ska ha ansvaret för avfallshanteringen, men utförandet behöver inte vara kommunalt, man kan ju upphandla alla tjänster. Företagarna får använda vår avfallshantering och slänga sitt avfall - men de får betala för det. Medverkande: Anders Andersson, Motala-Vadstena vatten och avfallsnämnd. 12
Övrig samverkan De mer formella formerna av samverkan sker genom kommunala bolag, kommunalförbund och gemensam nämnd. Det finns även andra samverkansformer. Ett exempel är Telge Återvinning, som ägs av Södertälje kommun. Genom offentliga upphandlingar samverkar man på rent affärsmässig grund i avfallshanteringen med både andra kommuner och privata företag. Ett annat exempel är Tekniska Verken i Linköping: Vi har en vision att bygga den mest resurseffektiva regionen i världen, där vi ska ta vara på all spillenergi, återföra alla näringsämnen och återvinna allt material, Vårt mål är att överträffa de nationella miljömålen, säger Stellan Jacobsson, Svensk Biogas, Tekniska Verken, Linköping. Han är också representant för Def Waste, en ekonomisk förening som är ett gemensamt samarbetsforum för 25 kommuner. Tekniska Verken uppfattas som drivande i regionen och det är tydligt att mindre kommuner vill samverka med oss. De har ofta svårt att på egen hand hålla kompetensen för att svara upp mot alla krav och samtidigt stå för servicen gentemot kommuninvånarna. Men det är också en symbios, vi växer ständigt och det ger utrymme för fler som vill samverka. Det finns nackdelar. Många av verksamheterna har långa payoff -tider. Det betyder att man måste veta att spelplanen är politiskt ok även i ett längre perspektiv. Arbetssättet kräver också öppenhet och att man vill åt samma håll. Ett bra exempel är uppbyggnaden av den miljö- och samhällsnyttiga biogasproduktionen. Vi har ju varit pionjärer och starkt bidragit till att peka ut färdriktningen för hela biogasutvecklingen, säger Stellan Jacobsson. Biogasen utvecklades trots att det från början inte fanns några kunder. Men det gick ju bra, inte minst tack vare en stark politisk drivkraft för en hållbar utveckling och genom samarbeten med flera partners, både kommunala och privata. Helena Karlsson på Telge Återvinning håller med om att drivkrafterna för samverkan handlar mycket om att fler bli starkare med större möjligheter att samlas kring mål och visioner. Tack vare att fler står bakom kan vi göra större satsningar på systemlösningar och infrastruktur, vi blir också mer attraktiva som arbetsgivare vilket ger mer spets till bolaget. Fördelar med samarbetsformen Tekniska Verken har många samverkansavtal med andra kommuner och näringsliv. Bolaget har en regional strategi och hanterar det mesta inom avfallshantering, energiproduktion och -distribu- 13
tion. Inom avfallsbehandlingen utgör investeringarna en gemensam resurs för hela regionen, både för kommuner och för näringsliv. Vi måste vara ganska stora och dessutom växa för att vara ett alternativ till de stora energikoncernerna som Vattenfall och Fortum, säger Stellan Jacobsson. Vår kompetens har bidragit till att fler i regionen kunnat uppfylla de nationella målen till en hygglig kostnad. Det är viktigt att öppna upp, alla behövs, såväl privata aktörer som kommunala behöver hitta samverkansformer över gränserna. Lagstiftningen kan ibland försvåra samverkan. Kommunallagen bör tydligare medge att samverkan över kommungränserna är tillåtet över tiden. Det är viktigt för att föra miljöfrågorna framåt. Och lagen om offentlig upphandling borde kunna förenklas. Vilken roll har/bör kommunal avfallsverksamhet ha för näringslivet och deras avfall? Den politiska arenan har förändrats tycker Stellan Jacobsson. Helena Karlsson håller med: Genom samverkan har andra kunnat dra nytta av den infrastruktur vi har byggt. Vad krävs framgångsfaktorer Samverkan måste bygga på reella fördelar. Det måste också finnas öppenhet, att man delar värdegemenskapen, har en långsiktighet och siktar mot högre mål. Och det måste finnas transparens i affärerna, de ska tåla en granskning. Samverkan förutsätter en stabil förankring. Att inflytande och makt regleras, är viktigt enligt Helena Karlsson. På vilket sätt kan just kommunsamverkan bidra till att nå vår vision, Det finns inget avfall och de mål vi satt upp för 2020? Ambitionen är väldigt hög, en kraftsamling bland alla aktörer inom avfallssektorn måste till för att arbeta mot visionen. Det är viktigt att samordning kan ske så att gjorda investeringar i system, anläggningar, kompetens och modeller utnyttjas optimalt, säger Stellan Jacobsson och tycker att kommunerna är en bra bas att bygga från. Vi ser oss som en resurs för både näringsliv och samhälle. Helena Karlsson bedömer att behovet av samverkan kommer att öka i och med att ambitionsnivån att arbeta sig uppåt i avfallshierarkin höjs. Det har skett en glidning på politiska skalan med avregleringar och krav på att samhället ska sköta allt mindre. Men det har inte påverkat oss, i det uppdrag vi har för kommunen. När vi arbetar på den lokala marknaden är det lika viktigt som tidigare att vara professionella och kompetenta. För miljöns skull är det viktigt att inte rasera allt bra som är uppbyggt som har gjort Sverige till världsledande inom avfallshanteringen. Om marknaden skulle ansvara för avfallsfrågorna skulle ingen erbjuda service i glesbygd till exempel. Risken för russinplockning skulle öka, dvs man väljer bara de lönsamma kunderna. Och då är vi tillbaka till vikten av samhällsnytta. Men det blir lätt en polarisering i debatten, i verkligheten jobbar vi ofta över gränserna mellan kommun och näringsliv och vi upphandlar idag en mycket stor del av tjänsterna. Samhället är beroende av en stabil avfallshantering som är miljönyttig och långsiktig. Kommunerna spelar en viktig roll genom sitt ansvar. Det är viktigt att spelreglerna säkrar en långsiktig hållbar avfallshantering. - Och kommunerna har visat att de tar sitt ansvar på allvar och har i samverkan med andra sett till att vi har en avfallshantering i världsklass, säger Helena Karlsson. Medverkande: Stellan Jacobsson, Vd Svensk Biogas och marknadsdirektör i Tekniska Verken i Linköping Helena Karlsson, VD Telge Återvinning 14
Fakta: Sysav SYSAV (Sydskånes avfallsaktiebolag) ägs av Kävlinge, Lomma, Lund, Malmö, Simrishamn, Sjöbo, Skurup, Staffanstorp, Svedala, Tomelilla, Trelleborg, Vellinge och Ystad. Sörab SÖRAB (Söderhalls Renhållningsverk AB) ägs av Danderyd, Järfälla, Lidingö, Sollentuna, Solna, Stockholm, Sundbyberg, Täby, Upplands Väsby och Vallentuna. AÖS AÖS (Avfallshantering Östra Skaraborg) är ett kommunalförbund med Falköping, Hjo, Karlsborg, Skövde, Tibro och Töreboda kommuner som medlemmar. VafabMiljö VafabMiljö AB ägs av kommunerna i Västmanland: Arboga, Fagersta, Hallstahammar, Kungsör, Köping, Norberg, Sala, Skinnskatteberg, Surahammar, Västerås samt Heby och Enköping Gästrike Återvinnare Gästrike Återvinnare är ett kommunalförbund med Gävle, Hofors, Ockelbo, Sandviken och Älvkarleby som medlemmar Rambo RAMBO AB (Regional Avfallsanläggning i mellersta Bohuslän) ägs av Lysekil, Munkedal, Sotenäs och Tanum. KSRR KSRR (Kalmarsundsregionens Renhållare) är ett kommunalförbund med Kalmar, Mörbylånga, Nybro och Torsås som medlemmar. ÖSK ÖSK (Östra Smålands Kommunalteknikförbund) är ett samarbete av teknisk verksamhet mellan Hultsfred och Högsby. Renova Renova AB ägs av Ale, Göteborg, Härryda, Kungsbacka, Kungälv, Lerum, Mölndal, Partille, Tjörn, Stenungsund och Öckerö. Nodava NODAVA AB (Norra Dalarna Vatten & Avfall) är ett gemensamt kommunalt bolag för Mora, Orsa och Älvdalen. NSR NSR (Nordvästra Skånes Renhållnings AB) ägs av Bjuv, Båstad, Helsingborg, Höganäs, Åstorp och Ängelholm. 15
16
Samverkan Introduktion Kommunal samverkan har i olika former har funnits sedan 1862 års kommunalförordningar lade grunden för dagens kommunsystem i Sverige. Samverkan kommuner emellan har ökat sedan 1990-talet för att möta utmaningar om effektivitet, kompetens, teknik- och miljökrav samt för att skapa utvecklingskraft. Faktum är att alla Sveriges kommuner idag deltar i någon form av samverkan, så väl stora som små. Inte minst är det vanligt med samverkan inom den kommunala avfallssektorn, där ca 45 % av kommunerna är involverade i interkommunala bolag, kommunalförbund eller gemensamma nämnder. Ytterligare 20 % av kommunerna bedriver avfallsverksamheten i helägda bolag. Att göra något tillsammans, samverka, kan betyda olika saker och kan gå till på ett flertal olika sätt. I detta avsnitt beskrivs samverkan genom en gemensam organisation; gemensam nämnd, kommunalförbund och interkommunalt aktiebolag. Vanligast inom avfallssektorn är att kommunerna samverkar genom interkommunala bolag. Därefter är kommunalförbundet den vanligaste organisationsformen. Övrig samverkan inom sektorn sker genom branschorganisation, forskningssatsningar, avtal, särskilda projekt, gemensamma upphandlingar och informationsutbyten. Det är vanligen de ekonomiska fördelarna som åberopas som motiv till samverkan. Genom att skapa en större organisation kan stordriftsfördelar utnyttjas, investeringar samordnas och kritisk kompetens utvecklas. På senare tid har en förskjutning skett genom att samverkan också anses ha en potential för att förbättra kunskapsspridning, utveckla kvaliteten hos tjänsterna, öka tillgängligheten för medborgarna samt mer generellt skapa en utvecklingskraft för att möta framtidens utmaningar. En del skulle översätta alla dessa argument med att samverkan förbättrar möjligheterna att bibehålla och utveckla den goda servicen till medborgarna. Rättslig grund för kommunal organisering och samverkan Det står Sveriges kommuner relativt fritt att välja hur de organiserar sin verksamhet, både vad gäller juridisk form och i vilken utsträckning man samverkar med andra. Denna frihet anses vara en viktig del av det kommunala självstyret. Grunden för kommunens möjlighet att samverka med andra kommuner är om kommunen själv har laglig rätt att ägna sig åt verksamheten i fråga. Vilka uppgifter en kommun får ta på sig framgår av kommunallagens regler om den allmänna kompetensen (2 kap. 1 ) och i förekommande fall av speciallagstiftning (särskild kompetens). Enligt 17
kommunallagen får kommuner endast bedriva verksamhet som har ett allmänt intresse och som har anknytning till kommunens geografiska område samt kommunmedborgarna (lokaliseringsprincipen). Om verksamheten faller inom den allmänna kompetensen är det således möjligt att samverka kommuner emellan. Det viktiga är att det finns ett ömsesidigt kommunalt intresse i samarbetet vilket betyder att respektive kommun deltar i proportion till den nytta som erhålls av samarbetet. Den kommunala organisationsfriheten innebär också att de samverkande kommunerna kan välja mellan olika organisationsformer för sin samverkan. Av kommunallagen framgår att kommuner kan samverka genom kommunala aktiebolag, kommunalförbund och gemensam nämnd. Former för kommunal samverkan Det finns både offentligrättsliga och privaträttsliga former för kommunal samverkan. De offentligrättsliga formerna är kommunalförbund och gemensam nämnd. Privaträttsliga former är företag, stiftelser och föreningar. Interkommunalt aktiebolag Kommunala aktiebolag är i grunden ett privaträttsligt organ som styrs av aktiebolagslagen. Detta förhindrar inte att det enligt kommunallagen (3 kap. 16 ) är möjligt att överlämna vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag. Interkommunala aktiebolag är kommunala bolag där endast kommunala aktörer är delägare. Om verksamheten faller inom den kommunala kompetensen är det således möjligt att samverka genom ett interkommunalt bolag. Vad som inte kan överlåtas till ett kommunalt bolag är om det finns särskilda föreskrifter om uppgiftens handhavande eller om det berör myndighetsutövning. Inom den kommunala avfallssektorn finns ansvar som inte kan överlämnas till ett kommunalt aktiebolag. Kommunerna har en renhållningsskyldighet, ett verksamhetsansvar, enligt 15 kap. 8 miljöbalken som inte kan överlämnas till ett kommunalt aktiebolag. Verksamhetsansvaret, huvudmannaskapet, för hanteringen av hushållsavfallet åvilar alltid kommunen som juridisk person. Fullmäktige skall också fortsatt besluta om taxor och anta renhållningsordningen (avfallsplan och föreskrifter för avfallshantering). Det är således, i första hand, utförandet av avfallshanteringen som kommuner kan samverka kring genom samägda bolag. Kommunala bolag kan däremot medverka i beredningen av ärenden som skall beslutas av fullmäktige. I ett kommunalt bolag är det kommunfullmäktige som ska fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten och utse styrelseledamöter. Fullmäktige har också rätt att ta ställning innan beslut av principiell beskaffenhet skall fattas (3 kap. 17 KL). Även interkommunala företag är bundna av dessa villkor i den omfattning som är rimlig med hänsyn till förutsättningarna (3 kap. 18 KL). Grunden för samverkan genom interkommunalt bolag är ett konsortialavtal. Detta är ett avtal mel- 18
lan aktieägarna och reglerar hur ägarnas samarbete skall se ut. Själva bolaget styrs av bolagsordning och ägardirektiv. I bolagsordningen fastställs de mer övergripande förutsättningarna för bolaget, t ex det kommunala ändamålet enligt kommunallagen medan ägardirektiven ger ägarna möjligt att mer aktivt styra bolagen genom att närmare precisera vad bolaget skall göra och åstadkomma samt hur informationsgivning och inflytande skall hanteras. Ett kommunalt aktiebolag får ett tydligt resultatansvar eftersom verksamheten inordnas under aktiebolagslagen. Till skillnad från en förvaltning kan ett kommunalt aktiebolag inte drivas med uthålliga underskott utan att det får omedelbara konsekvenser för ägaren. De fördelar som ofta anges med själva aktiebolagsformen är också just ett tydligare resultatansvar, men också ökad flexibilitet samt kortare beslutsvägar. De nackdelar som nämns avser huvudsakligen aspekter kring demokrati och insyn. Bolagsstyrelse har beslutanderätt om verksamheten och svarar endast inför bolagsstämman, något som anses försvåra medborgarnas insyn i verksamheten. Via kommunallagen ges dock möjligheter till allmän insyn i kommunalt ägda aktiebolag och kommunalt ägda bolag agerar också i huvudsak under samma typ av förutsättningar som en förvaltning vad gäller likställighet, självkostnad och offentlighet. Kommunalförbund Reglerna om kommunalförbund fördes in i kommunallagen (3 kap. 20 KL) 1998. Möjligheten att bilda kommunalförbund tillkom dock redan 1919 via en särskild förbundslag. Kommunalförbundet är en offentligrättslig juridisk person som är fristående i förhållande till sina medlemskommuner. Förbundet har i mångt och mycket samma organisatoriska uppbyggnad som en kommun eller ett landsting och benämns ibland specialkommun. Samverkan i kommunalförbund är i princip möjligt för alla kommunala angelägenheter. Detta inkluderar även myndighetsutövning, vilket är en avgörande skillnad i relation till aktiebolagsformen. Det kommunala renhållningsansvaret kan således överlåtas till ett kommunalförbund. Ett kommunalförbund kan organiseras med fullmäktige eller med direktion. I det förstnämnda fallet tillsätts både fullmäktige, styrelse och nämnder. I kommunalförbund med direktion är direktionen både beslutande församling och verkställande organ. I valet mellan fullmäktige eller direktion påverkar verksamhetens art, antal kommuner, behovet av politiskt inflytande och representativitet. Parterna kan själva reglera sin samverkan i förbundsordningen med utgångspunkt i kommunallagens bestämmelser. Förbundsordningen fastställs i medlemmarnas fullmäktige. Förbundsordningen skall bl a reglera ändamål, organisation, styrning och insyn, antal ledamöter och ersättare samt förbundsmedlemmarnas representation i den beslutande församlingen. 19
De fördelar som anges för att samverka inom ramen för kommunalförbundet är att styrning och beslutsordning liknar den ordinarie kommunens avseende demokrati och politisk styrning. Förbundet regleras också fullt ut av kommunallagen, vilket ger medlemmarna ett tydligare inflytande. Vidare kan möjligheten att kunna överlåta myndighetsutövning ses som en fördel. En invändning mot att bilda kommunalförbund är att de förtroendevalda i medlemskommunerna upplever att de inte kan påverka förbundets verksamhet, att förbundet lever sitt eget liv. Gemensam nämnd Möjligheten att samverka genom en gemensam nämnd infördes i kommunallagen 1997 (3 kap. 3 a c ), dvs det är en relativt ny möjlighet. En gemensam nämnd tillsätts i någon av de samverkande kommunerna (s k värdkommun) och ingår i värdkommunens organisation. reglementet ska bl a framgå vilka uppgifter som överlåts till den gemensamma nämnden. Ledamöterna i den gemensamma nämnden väljs av de samverkande kommunerna. Var och en av de samverkande parterna ska välja minst en ledamot och en ersättare. Genom kravet på representation säkras de samverkande parterna ett politiskt inflytande över den gemensamma nämnden. En gemensam nämnd anses svara mot behovet mot behovet att kunna samverka över kommungränsen i ett offentligrättsligt organ med bibehållen politiskt inflytande och insyn för medborgarna utan att behöva bilda en ny juridisk person. Lagen om offentlig upphandling och konkurrenslagen Av särskild betydelse för samverkan inom avfallssektorn är lagen om offentlig upphandling och konkurrenslagen. Till skillnad från ett kommunalförbund så är en gemensam nämnd ingen egen juridisk person. Varje kommun bibehåller sitt huvudmannaskap för de frågor man överlämnar till den gemensamma nämnden. En gemensam nämnd ska i princip kunna tilldelas uppgifter, t ex myndighetsutövning, i samma omfattning som en vanlig kommunal nämnd. De samverkande kommunerna ska ha en överenskommelse om samverkan (3 kap. 3 c KL). Liksom andra kommunala nämnder ska den gemensamma nämnden också ha ett reglemente. Av Samverkan och lagen om offentlig upphandling Lagen om offentlig upphandling (LOU) innebär i grunden att kommuner är skyldiga att konkurrensutsätta köp av varor och tjänster genom upphandling. En uppmärksammad fråga som berört kommunal samverkan inom avfallssektorn är huruvida denna upphandlingsskyldighet gäller även när kommuner köper tjänster från kommunala bolag som de äger. För närvarande finns ett temporärt undantag från LOU, dvs att upphandlingsskyldighet under vissa förutsättningar inte råder. Förutsättningarna är 20
att den upphandlande myndigheten kan utöva en sådan kontroll över den fristående enheten som motsvarar den kontroll som myndigheten utövar över sin egen förvaltning (kontrollkriteriet). Vidare är kravet för undantaget att den fristående enheten ska utföra huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den eller de myndigheter som innehar den (verksamhetskriteriet). Kontroll- och verksamhetskriteriet kallas tillsammans Teckalkriterierna och utgör grunden för att bedöma om relationen mellan parterna är intern. Det temporära undantaget infördes år 2010 och upphör att gälla den 1 januari 2013 I det s k Hamburgfallet (C-480/06) prövades om ett samarbetsavtal mellan flera offentliga myndigheter borde föregåtts av ett upphandlingsförfarande. Det specifika med fallet var att Hamburg avtalade med fyra andra kommuner att ställa kapacitet till förfogande i en ny avfallsanläggning. Samarbetet bedrevs således inte genom en samägd juridisk person. EU-domstolen bedömde i det aktuella fallet att avtalet inte omfattades av upphandlingsskyldighet bl a med motiveringen att samarbetet inrättats för att fullgöra ett allmännyttigt uppdrag. En slutsats som kan dras av domen är att samarbete mellan offentliga organ under vissa förhållanden inte kräver upphandling, även om samarbetet inte sker genom en gemensamt kontrollerad enhet (jmf Teckal-kriterierna). Förutsättningarna för när upphandling inte krävs klargjordes dock inte i domen. Offentlig säljverksamhet - Konkurrenslagen Utmärkande för kommunal avfallsverksamhet är att kommunerna och deras bolag historiskt har byggt upp och idag äger en betydande del av den infrastruktur som krävs för att återvinna och bortskaffa avfall. Inte bara för hushållsavfall utan även för annat avfall vars behandling och återvinning idag är konkurrensutsatt. I mars 2012 har en proposition (2011/12:106 ) lagts fram som föreslår att Teckal-kriterierna permanentas från och med januari 2013. För övrigt gäller undantaget också kommunalförbund och gemensamma nämnder. Rättspraxis utvecklas löpande genom beslut i EU-domstolen. År 2010 trädde ändringar i konkurrenslagen i kraft. Lagen syftar till att undvika snedvridning av konkurrensen när kommuner, eller deras företag, uppträder som säljare på marknaden. Reglerna innebär att en kommun kan förbjudas att sälja tjänster på ett sätt som begränsar konkurrensen. Kommuner får däremot driva näringsverksamhet om det är förenligt med kommunallagen (inget vinstsyfte) eller på annat sätt är försvarbart från allmän synpunkt. Det saknas för närvarande en tydlig rättspraxis avseende de kommunala aktörernas närvaro på avfallsmarknaden. 21
Rapporter från Avfall sverige 2012 avfall SVerigeS utvecklingssatsning U2012:01 Avfallsavgifter 2010. Insamling och behandling av hushållsavfall - former och utförande U2012:01 Bestämning av andel fossilt kol i avfall som förbränns i Sverige U2012:03 Fosforfällor. Fosforfiltermaterial - ett hushållsavfall U2012:04 Internationellt intresse för svenska avfallslösningar U2012:05 Determination of the fossil carbon content in combustible municipal solid waste in Sweden U2012:06 HCS Hållbarhetscertifiering av stadsdelar. Steg 1 U2012:07 Biogas from lignocellulosic biomass U2012:08 Viktbaserad avfallstaxa. Vart tar avfallet vägen? U2012:09 Handbok i kommunal avfallsplanering. Vägledning för ett framgångsrikt arbete U2012:10 Avfallsförebyggande i praktiken. en guide till hur kommuner kan arbeta med återbruk. Underlagsrapport U2012:11 Extraktion av metaller från flygaska med hjälp av elektrokemiska metoder U2012:12 Kartläggning av vittrings- och korrosionsproblem vid hantering av matavfall. Etapp III Verifiering av metodik U2012:13 Integration via miljöarbete avfall SVerigeS utvecklingssatsning, BiologiSk Behandling B2012:01 Ökad koncentration av växtnäring i biogödsel B2012:02 Verktyg för att säkerställa lågt kadmiuminnehåll i bio-gödsel avfall SVerigeS utvecklingssatsning, deponering D2012:01 Mätning av sättningar i deponier. En kartläggning av nuvarande och framtida metoder D2012:02 Avfall Sveriges Deponihandbok reviderad Handbok för deponering som en del av modern avfallshantering D2012:03 Resurseffektiv lakvattenbehandling D2012:04 Lakvattendetektion med hjälp av katjonsbyte. Fallstudie av Flishults avfallsanläggning i Vetlanda kommun AVFALL SVERIGES UTVECKLINGSSATSNING, AVFALLSFÖRBRÄNNING F2012:01 Primärenergi i avfall och restvärme F2012:02 Ackumulering av metaller i vegetation på geotekniska askkonstruktioner F2012:03 Kapacitetsutredning 2011. Tillgång och efterfrågan på avfallsbehandling till år 2020 F2012:04 Assessment of increased trade of combustible waste in the European Union F2012:05 Strategier för att hantera tryckimpregnerat virke som bränsle baserat på flödet av koppar, krom och arsenik F2012:06 Mätning av fossilandel i rökgas
Vi är Sveriges största miljörörelse. Det är Avfall Sveriges medlemmar som ser till att svensk avfallshantering fungerar - allt från renhållning till återvinning. Vi gör det på samhällets uppdrag: miljösäkert, hållbart och långsiktigt. Vi är 15 000 personer som arbetar tillsammmans med Sveriges hushåll och företag. Avfall Sverige Utveckling ISSN 1103-4092 Avfall Sverige AB Prostgatan 2, 211 25 Malmö 040-35 66 00 040-35 66 26 info@avfallsverige.se www.avfallsverige.se