Institutet för kommunal ekonomi Företagsekonomiska institutionen Skatteinkomster och inkomstutjämning mellan kommuner Hur bör de avräknas? av Ernst Jonsson
II Skatteinkomster och inkomstutjämning mellan kommuner Hur bör de avräknas? av Ernst Jonsson IKE 2012:141
III
IV Förord Institutet för kommunal ekonomi (IKE) är ett forskningsinstitut som bedriver och sprider forskning inom området ekonomi, organisation / management och verksamhetsstyrning i kommunal verksamhet. IKE är uppbyggt genom ett samarbetsavtal mellan institutet och medlemskommunerna i Stockholms län. Syftet med samarbetsavtalet är att bidra till att skapa en stark forskningsmiljö kring kommunal organisation och verksamhet inom den Företagsekonomiska institutionen vid Stockholms universitet. Institutet ska fungera som en länk, eller kontaktfönster, mellan medlemskommunerna och den pågående forskning som bedrivs inom den Företagsekonomiska institutionen. IKE:s strategiska forskningsområden är: new public management (bl.a. konkurrensutsättning, beställar- / utförar- modeller, alternativa driftsformer, etc.); verksamhetsstyrning och benchmarking (bl.a. nyckeltal avseende resurser, processer och resultat) samt skatteutjämningssystem för kommuner och landsting. Utöver dessa forskningsområden är institutet involverat i ett antal forskningsprojekt såväl nationellt som internationellt. Hur förhåller sig en individuell avräkning av kommunalskattemedel och inkomstutjämning till nuvarande system med kollektiv avräkning av kommunalskattemedel? Den föreliggande studien har till syfte att belysa den frågan. Som brukligt är svarar författaren själv för de synpunkter och förslag, som förs fram. Stockholm i maj 2012 Institutet för kommunal ekonomi Roland Almqvist
V INNEHÅLL SAMMANFATTNING 1 1. INTRODUKTION 3 2. INDIVIDUELL VISAVI KOLLEKTIV AVRÄKNING AV KOMUNALSKATTEMEDEL 6 3. INDIVIDUELL AVRÄKNING AV INKOMSTUTJÄMNING OCH SKATTE- INKOMSTER 15 4. KOLLEKTIV VISAVI INDIVIDUELL AVRÄKNING 24 5. SLUTORD 31 REFERENSER 32
1 SAMMANFATTNING För närvarande sker slutavräkning av kommunalskattemedel kollektivt och inte individuellt kommun för kommun. Om summan av de slutgiltiga kommunalskattemedlen är större än summan av de preliminära för ett visst år betalas mellanskillnaden ut till kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare. I motsatt fall ska en återbetalning göras till staten med ett enhetligt belopp per invånare. Jämfört med en individuell avräkning förlorar de kommuner, vars skatteunderlag växer snabbare än genomsnittligt, på att kommunalskattemedlen avräknas kollektivt. Under år 2007 2010 har därmed ca 6,5 miljarder kr omfördelats från de tre storstäderna, förortskommunerna och flertalet större städer till övriga grupper av kommuner. För att få en helhetsbild över den kollektiva avräkningens fördelningseffekter är det emellertid nödvändigt att även avräkna inkomstutjämningen. Under år 2007 2010 har Stockholm, Malmö och förortskommunerna genomgående ett negativt utfall i inkomstutjämningen. Detta förhållande är en avspegling av att dessa kommuners relativa skattekraft i verkligheten visat sig vara högre än vad som prognostiserats. Som en konsekvens av det har kommunerna ifråga tillförts för höga utjämningsbidrag eller påförts för låga utjämningsavgifter än vad som sedermera visat sig vara motiverat. Frånsett gruppen större städer tenderar motsatsen vara fallet för övriga kommungrupper. Hos dessa har den relativa skattekraften tenderat visa sig vara lägre än den prognostiserade. Under år 2007 2010 har inkomstutjämningens individuellt avräknade utfall för det stora flertalet kommuner gått i motsatt riktning som kommunalskattemedlens motsvarande utfall. Sammantaget minskar därmed den ovannämnda omfördelningen med 88 % när även inkomstutjämningens avräknade utfall medtas. Den omfördelning som kvarstår efter den kollektiva avräkningen uppgår därefter till sammantaget 860 miljoner kr för år 2007 2010. Skatteinkomster har därigenom överförts från kommuner, vars skatteunderlag växer snabbare till bl.a. de, vars skatteunderlag ökar långsammare än genomsnittligt. Av denna omfördelning faller nära 60 % på Stockholm och dess förortskommuner. För exempelvis Stockholms stad kan den årliga förlusten av en kollektiv - jämfört med en individuell - avräkning uppskattas till 60 miljoner kronor (motsvarande en femprocentig dold höjning av inkomstutjämningsavgiften).
2 Skillnaderna i skattekraft mellan kommunerna utjämnas till stor del genom den lagstadgade inkomstutjämningen. Genom den nuvarande kollektiva avräkningen av kommunalskattemedel äger alltså därutöver en dold, icke avsedd inkomstomfördelning rum mellan å ena sidan de tre storstäderna, förortskommunerna, flertalet större städer och å andra sidan övriga kommuner och staten. Ifall den kollektiva avräkningen ersätts med en individuell avräkning av såväl skatter som utjämning kommer denna omfördelning att upphöra. Inkomstutjämningen kommer i så fall också att baseras på de verkliga och inte de prognostiserade skillnaderna i skattekraft mellan kommunerna. Administrativt synes en individuell avräkning dessutom inte vara förknippad med något nämnvärt merarbete jämfört med en kollektiv sådan. Ett system med individuell avräkning behöver inte heller föra med sig mindre stabila planeringsförutsättningar för kommunerna.
3 1. INTRODUKTION Studiens bakgrund En kommuns skatteunderlag för budgetåret t baseras på de beskattningsbara inkomsterna för fysiska personer under år t. De beskattningsbara inkomsterna för budgetåret t prognostiseras på följande sätt: de sammanlagda beskattningsbara inkomsterna två år tidigare (dvs år t 2) multipliceras med de båda uppräkningsfaktorer, som regeringen på hösten år t 1 på basis av den makroekonomiska utvecklingen fastställt avseende den förväntade förändringen av de sammanlagda beskattningsbara inkomsterna i riket mellan dels det andra (t - 2) och första året (t 1) före beskattningsåret t, dels det första året (t 1) och beskattningsåret t. För budgetåret t utbetalar staten preliminära kommunalskattemedel till kommunen. Dessa beräknas på följande sätt: det prognostiserade skatteunderlaget (dvs. de beskattningsbara inkomsterna) för år t multipliceras med den fastställda skattesatsen för budgetåret t. En slutavräkning av kommunalskattemedlen sker när taxeringen året efter budgetåret (dvs t + 1) avslutats. Produkten av skatteunderlaget år t och skattesatsen för år t utgör de slutgiltiga kommunalskattemedlen. Differensen mellan dessa och de preliminära kommunalskattemedlen visar om kommunen har en fordran (dvs. överskott) eller en skuld (underskott) till staten. Vilket resultat slutavräkningen utmynnar i bestäms med andra ord av hur skatteunderlaget (dvs. de beskattningsbara inkomsterna) förändrats mellan år t 2 och t i förhållande till vad som prognostiserats. Slutavräkningen sker kollektivt och inte individuellt kommun för kommun. Om summan av de slutgiltiga kommunalskattemedlen överstiger summan av de preliminära betalas mellanskillnaden ut till kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare. I motsatt fall skall mellanskillnaden återbetalas av kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare. Utbetalning eller inbetalning sker i januari månad andra året efter budgetåret, dvs. år t + 2. Beräkningen av bidrag eller avgifter i den kommunalekonomiska inkomstutjämningen baseras likaså på det skatteunderlag, som
4 prognostiserats för de olika kommunerna för budgetåret ifråga. När det slutgiltiga skatteunderlaget är fastställt två år efter budgetåret sker däremot inte någon avräkning av inkomstutjämningen utan dess utfall ligger fast. Varför avräknas enbart kommunalskattemedlen och varför görs det kollektivt? I propositionen 1995 / 96 anförde regeringen följande skäl för det: Utjämningsbidrag respektive avgifter i inkomstutjämningen beräknas utifrån motsvarande uppräknade skatteunderlag, som används vid beräkningen av de preliminära kommunalskattemedlen. Om ett individuellt avräkningsförfarande skulle tillämpas i såväl utjämningssystemet som i systemet för utbetalning av kommunala skattemedel skulle den sammanlagda effekten av avräkningen för en kommun, i förhållande till den genomsnittliga effekten bli marginell. Orsaken till det är det samband, som finns mellan de båda systemen, där t.ex. en ökning av de slutliga skatteinkomsterna i förhållande till de preliminära, skulle kompenseras av en motsvarande minskning av utjämningsbidraget eller en ökning av utjämningsavgiften. Vissa mindre effekter skulle dock kunna uppstå pga. skillnaden mellan den egna skattesatsen och den länsvisa skattesats, som tillämpas vid beräkningen av bidrag och avgifter. Som skäl för att avräkna inkomstskattemedlen kollektiv har följande även anförts: För att slippa en dubbel individuell avräkning av både skatteinkomster och utjämning infördes i stället en kollektiv avräkning av kommunalskattemedlen. Detta innebär en viss omfördelning jämfört med om de slutliga skatteunderlagen hade varit kända från början. Denna omfördelning är dock temporär eftersom den underliggande basen successivt räknas upp. Ett alternativ hade varit att göra en individuell avräkning i efterhand av såväl skatter som inkomstutjämning. Detta hade emellertid komplicerat systemet i en grad, som inte är motiverat med hänsyn till omfördelningseffekten (SOU, 2003:88, sid. 22, 79).
5 Studiens syfte Hur förhåller sig en individuell avräkning av kommunalskattemedel och inkomstutjämning till nuvarande system med kollektiv avräkning av kommunalskattemedlen? Den planerade studien är avsedd att belysa den frågan. I anslutning till det tas bl.a. följande delfrågor upp: För den kollektiva avräkningen enbart med sig en temporär omfördelning av kommunalskattemedel jämfört med en individuell sådan? För den kollektiva avräkningen i stället med sig en bestående omfördelning av kommunalskattemedel? Vilka slag av kommuner vinner respektive förlorar i så fall på en sådan omfördelning? Vilken omfattning har i så fall omfördelningen ifråga? Är en individuell avräkning mer komplicerad att tillämpa än en kollektiv sådan? Studiens uppläggning I kapitel 2 jämförs nuvarande kollektiva avräkning av kommunalskattemedlen med en individuell avräkning av dessa medel. Hur utfallen av de båda avräkningssätten skiljer sig från varandra redovisas även kommungruppvis. I kapitel 3 avräknas inkomstutjämningen individuellt kommun för kommun. Därefter läggs kommunalskattemedlens individuellt beräknade utfall och inkomstutjämningens individuella utfall samman. För att få fram effekterna av en övergång till en individuell avräkning subtraheras i kapitel 4 det individuella utfallet (av kommunalskattemedel och inkomstutjämning) från utfallet av den kollektiva avräkningen av kommunalskattemedel. Hur dessa effekter varierar mellan olika slag av kommungrupper tas också upp.
6 2. INDIVIDUELL VISAVI KOLLEKTIV AVRÄKNING AV KOMMUNALSKATTEMEDEL För en kollektiv avräkning enbart med sig en temporär omfördelning? Låt oss inledningsvis betrakta rubricerade fråga vad gäller kollektiv visavi individuell avräkning av kommunalskattemedel. Såsom visas i det följande kan en kollektiv avräkning jämfört med en individuell sådan föra med sig en återkommande och inte enbart en tillfällig omfördelning av kommunalskattemedel mellan olika kommuner. I bild 1 A antas kommunen X:s skatteunderlag för t 2 (punkten A) genomgående växa snabbare än vad uppräkningsfaktorerna för år t och t 1 visar för den kommunala sektorn som helhet. I bilden visar den streckade linjen skatteunderlagets prognostiserade utveckling medan den heldragna linjen visar den faktiska utvecklingen. För år t motsvaras det preliminära (= prognostiserade) skatteunderlaget av punkten C och det slutliga av punkten E. För enkelhetens skull antas den prognostiserade utvecklingen för den kommunala sektorn sammanfalla med den verkliga. Vidare antas kommunen X:s skattesats sammanfalla med vad som i genomsnitt gäller för kommunerna. Jämfört med en individuell avräkning får kommunen X vid en kollektiv sådan ut ett mindre belopp år t (motsvarande gapet EC gånger kommunens skattesats). Den kommun, vars skatteunderlag genomgående växer långsammare än den prognostiserade, får i stället ut ett motsvarande större belopp (se sträckan CE, bild 1 B). Vid en kollektiv avräkning upprepas en sådan omfördelning år från år. För t.ex. år t + 1 är utgångspunkten det faktiska skatteunderlaget år t 1 i praktiken D. Med hjälp av den prognostiserade utvecklingen DFG framkommer det preliminära skatteunderlaget år t + 1. Gapet mellan det slutgiltiga och preliminära skatteunderlaget år t + 1 motsvaras sedan av sträckan HG. Ett liknande gap uppkommer sedan år t + 2, t + 3 osv. För en kommun, vars skatteunderlag genomgående växer långsammare än den prognostiserade, återges motsvarande gap av GH år t + 1, JK år t + 2 MN år t + 3 osv. För kommuner, vars skatteunderlag ibland växer snabbare och ibland långsammare än det prognostiserade, kan en kollektiv avräkning i stället föra med sig en bestående omfördelning av skatteinkomster mellan olika år med negativt respektive positivt utfall för en och samma kommun.
7 Bild Schematisk jämförelse mellan faktiskt och prognostiserat skatteunderlag år från år i en kommun. t-2 t-1 t t+1 t+2 t+3 t+4 år D B E F C H I G K L J N P M Q R O B D C F G I J L M P O R H E K N Q A A skatteunderlag A B
8 Tänkbara effekter av en kollektiv visavi en individuell slutavräkning av kommunalskattemedel Såsom framgått förlorar de kommuner, vars skatteunderlag genomgående växer snabbare än genomsnittet, på att skatteinkomsterna avräknas kollektivt snarare än individuellt. Så är fallet oavsett om den kommunala sektorns faktiska skatteunderlagsutveckling är bättre eller sämre än den prognostiserade. Effekten blir den omvända för kommuner, vars skatteunderlag genomgående växer långsammare än genomsnittet. Vid en kollektiv avräkning fördelas det sammanlagda över- eller underskottet på de olika kommunerna efter deras invånarantal. Jämfört med en individuell avräkning kan kommuner, vars folkmängd ökar mer än genomsnittligt dessutom marginellt vinna eller förlora på det allt efter om ett kollektivt överskott eller underskott ska fördelas. Effekten blir den motsatta för kommuner, vars folkmängd ökar mindre än genomsnittligt. Såvida överskott uppkommer under vissa och underskott under andra år, kan fördelningseffekterna av en avvikande folkmängdsutveckling dock tendera ta ut varandra på längre sikt. Underförstått innebär en kollektiv avräkning av kommunalskattemedlen att skillnaden mellan det slutgiltiga och preliminära skatteunderlaget multipliceras med den vägda, genomsnittliga skattesatsen för kommunerna för budgetåret ifråga. Vid en individuell avräkning multipliceras denna skillnad i stället med respektive kommuns skattesats. Kommuner, vars skattesats är högre eller lägre än genomsnittligt kan därmed även marginellt förlora eller vinna på en kollektiv avräkning. Kommuner med t.ex. en högre skattesats förlorar om det slutliga skatteunderlaget är högre och vinner om det är lägre än det preliminära. Ifall skatteunderlagsutfallet är positivt vissa och negativt andra år, kan effekterna av en avvikande skattesats i stället tendera ta ut varandra. Sammanfattningsvis kan de kommuner, vars skatteunderlag genomgående växer snabbare eller långsammare än genomsnittet, förväntas långsiktigt förlora eller vinna på att skatteinkomsterna avräknas kollektivt snarare än individuellt. Dessa effekter uppkommer nämligen i motsats till en avvikande folkmängdsutveckling eller skattesats oavsett om det slutliga skatteunderlaget är högre eller lägre än det preliminära.
9 Faktiska effekter av en kollektiv visavi en individuell avräkning av kommunalskattemedel Den föreliggande studien har kartlagt den faktiska procentuella årliga förändringen av respektive kommuns sammanlagda beskattningsbara inkomster under inkomståren 1996 2009. Denna förändring kan även ses som en grov indikator på den lokala konjunkturutvecklingen. För den studerade perioden har den årliga ökningen av de beskattningsbara inkomsterna uppgått till i medeltal 4 % hos de olika primärkommunerna. Det medelvärdet varierar mellan 6,2 % år 2000 och 0,6 % år 2009 (tab. 1). Under perioden ifråga har vidare de beskattningsbara inkomsterna genomsnittligt sett ökat mest hos de tre storstäderna och dess förortskommuner. Lägst har den årliga ökningen varit hos glesbygds- och industrikommuner. Annorlunda uttryckt har de beskattningsbara Tabell 1 De beskattningsbara inkomsternas procentuella förändring i primärkommunerna under åren 1994 2009 Inkomstår Median Aritmetiskt medelvärde 1994 4,3 4,5 1995 2,4 2,4 1996 3,3 3,3 1997 2,5 2,5 1998 3,9 4,1 1999 4,7 4,7 2000 6,2 6,2 2001 5,3 5,4 2002 5,4 5,3 2003 5,2 5,1 2004 2,9 2,9 2005 3,3 3,4 2006 3,8 3,4 2007 5,3 5,3 2008 4,7 4,8 2009 0,7 0,6 Samtliga år 4,1 4,0 Källa Råmaterial från SCB
10 inkomsterna hos det stora flertalet av förortskommunerna (liksom av gruppen större städer) tenderat växa snabbare än vad som i genomsnitt gällt för primärkommunerna. En jämförelse mellan å ena sidan medianvärdet för var och en av dessa båda kommungrupper och å andra sidan medianvärdet för samtliga kommuner visar att så varit fallet. Under flertalet av åren 1994 2009 har de beskattningsbara inkomsterna även växt snabbare än genomsnittet för var och en av de tre storstäderna. Den tendensen har varit särskilt uttalad för Stockholm (tab. 2). För flertalet av glesbygds- och industrikommunerna har tendensen varit den motsatta, dvs. att de beskattningsbara inkomsterna årligen ökat mindre än genomsnittligt. Effekterna av en kollektiv avräkning av kommunalskattemedel, jämfört med en individuell sådan, har studerats närmare för åren 2007 2010. Av dessa kan 2007 och 2008 ses som makrohögkonjunkturår medan år 2009 präglades av en allvarlig konjunkturnedgång. Slutligen kan år 2010 i konjunkturhänseende betraktas som ett mellanår. För år 2007 och 2010 underskattade de av regeringen fastställda uppräkningsfaktorerna den verkliga ökningen av de beskattningsbara inkomsterna i riket. Skillnaderna mellan samtliga kommuners slutgiltiga och preliminära skatteinkomster motsvaras därmed av ett överskott på 4,6 miljarder kr år 2007 och 5,6 miljarder kr år 2010. För år 2008 och 2009 överskattade de fastställda uppräkningskostnaderna i stället den verkliga ökningen av de beskattningsbara inkomsterna. För båda dessa år representeras skillnaden mellan samtliga kommuners slutgiltiga och preliminära kommunalskattemedel av ett underskott på 1,9 miljarder kr år 2008 och 11,0 miljarder år 2009. Vid den kollektiva avräkningen, som skatteverket genomför, har dessa över- respektive underskott fördelats på de olika kommunerna på följande sätt: antal invånare i kommunen året innan multipliceras med ett enhetligt positivt respektive negativt belopp per invånare (= det totala över- eller underskottet dividerat med antal invånare i riket).
11 Tabell 2 De beskattningsbara inkomsternas procentuella förändring hos olika kommungrupper Kommungrupp Antal i gruppen Inkomståret 2009 Inkomståren 1994 2009 Median Aritmetiskt medelvärde Storstäder 3 -Stockholm 2,4 5,4 5,3 -Göteborg 0,5 4,8 4,9 -Malmö 2,2 4,9 4,6 Förortskommuner 36 1,9 5,1 5,0 Större städer 26 1,6 4,4 4,4 Medelstora städer 40 0,9 4,1 3,9 Industrikommuner 53-0,8 3,6 3,5 Landsbygdskommuner 30 0,0 4,3 4,1 Glesbygdskommuner 29 0,2 2,8 2,9 Övriga större kommuner 31 0,5 4,2 4,1 Övriga mindre kommuner 41 0,3 4,0 3,9 Summa 289 0,6 4,1 4,0 Källa Råmaterial från SCB I tab. 3 jämförs resultatet av en kollektiv avräkning av kommunalskattemedel under inkomståren 2007 2010 med en individuell avräkning kommun för kommun. Andelen kommuner med överskott vid den individuella avräkningen varierar på följande sätt: 60 % år 2007, 27 % år 2008, 11 % år 2009 och 52 % år 2010. Genomsnittligt sett har 37 % av kommunerna haft överskott av kommunalskattemedel under åren 2007 2010.
12 Tabell 3 En jämförelse mellan kollektiv och individuell avräkning av kommunalskattemedel under år 2007 2010 för olika kommungrupper. Miljoner kronor. Antal inom parentes. Kommun-grupp 07 08 09 10 Summa Storstäder (3) Stockholm koll 391-164 -960 497-236 ind 1013 515-304 1330 2554 koll - ind -622-679 -656-834 -2791 Göteborg koll 245-102 -593 304-146 ind 343-118 -793 223-345 koll - ind -98 16 200 81 199 Malmö koll 138-57 -339 176-83 ind 208-48 -220 233 173 koll - ind -70-9 -119-58 -256 Förortskommuner (36) koll 693-290 -1692 869-420 ind 1577 483-1087 1727 2700 koll - ind -884-772 -604-859 -3119 Större städer (26) koll 1227-510 -2962 1514-731 ind 1113-607 -2535 1848-181 koll - ind 114 97-427 -334-550 Medlstora städer (40) koll 650-269 -1554 788-385 ind 340-576 -1858 339-1755 koll - ind 310 307 304 449 1370 Industrikommuner (53) koll 373-154 -884 447-218 ind -87-697 -1693-408 -2885 koll - ind 460 543 808 854 2667 Landsbygdskommuner (30)
13 koll 159-65 -376 190-92 ind 62-114 -467 14-505 koll - ind 97 49 91 176 413 Glesbygdskommuner (29) koll 103-42 -242 121-60 ind -123-87 -405-33 -648 koll - ind 226 45 163 154 588 Övriga större kommuner (31) koll 325-134 -772 391-190 ind 69-371 -914 137-1079 koll - ind 256 237 142 254 889 Övriga mindre kommuner (41) koll 219-90 -519 262-128 ind 40-232 -656 72-776 koll - ind 179 142 136 190 648 Källa Råmaterial från Skatteverket Som tabell 3 visar har följande kommungrupper tenderat förlora på att kommunalskatteinkomsterna avräknas kollektivt i stället för individuellt under år 2007 2010: Stockholm (2,8 miljarder kr) och Malmö (0,25 miljarder kr) av de tre storstäderna, förortskommunerna (3,1 miljarder kr) och större städer (0,5 miljarder kr). Dessa förluster är en avspegling av att de beskattningsbara inkomsterna i dessa kommungrupper tenderat växa snabbare (t.ex. 20,9 % i Stockholm och 16,1 % i Malmö) än vad som i genomsnitt gällt för samtliga kommuner (15,3 %) under år 2007 2010. Övriga kommungrupper, vars beskattningsbara inkomster tenderat växa långsammare än genomsnittligt, har i stället vunnit på att skatteinkomsterna avräknats kollektivt under år 2007 2010. Bland dessa kommuner ingår även Göteborg. Omfördelningseffekterna varierar mellan i genomsnitt ett årligt minus på 863 kr per invånare (Stockholm) och ett årligt plus på 722 per invånare för glesbygdskommunerna. Annorlunda uttryckt har den kollektiva avräkningen av skatteinkomster under år 2007 2010 fört med sig förluster för kommuner i
14 Stockholms, Uppsala, Skåne och Hallands län. Kommuner i övriga län har i stället tillförts motsvarande vinster. Såsom behandlas i nästa kapitel ska den kollektiva avräkningen av kommunalskattemedel egentligen jämföras med utfallet av en individuell avräkning av både skatteinkomster och inkomstutjämning. Först efter en sådan jämförelse går det att uttala sig om vilka kommuner, som förlorar respektive vinner på den nuvarande kollektiva avräkningen av kommunalskattemedel. Av det skälet har ovannämnda fördelningseffekter angivits inom citationstecken. Dessa effekter återger nämligen endast hur en kollektiv avräkning av kommunalskattemedel förhåller sig till en individuell sådan. Sammanfattande kommentar För närvarande sker slutavräkningen av kommunalskattemedlen kollektivt och inte individuellt kommun för kommun. Om summan av de slutgiltiga kommunalskattemedlen är större än summan av de preliminära ett visst år, betalas mellanskillnaden ut till kommunerna med ett enhetligt belopp per invånare. I motsatt fall skall en återbetalning göras till staten med ett enhetligt belopp per invånare. Jämfört med en individuell avräkning förlorar de kommuner, vars skatteunderlag växer snabbare än genomsnittligt, på att kommunalskattemedlen avräknas kollektivt. Under år 2007 2010 har därmed ca 6,5 miljarder kr omfördelats från de tre storstäderna, förortskommunerna och flertalet större städer till övriga grupper av kommuner. I nuläget avräknas inte inkomstutjämningen. För att få en helhetsbild över den kollektiva avräkningens fördelningeffekter är det emellertid nödvändigt att göra det. Först därefter går det att uttala sig om hur den kollektiva avräkningen av kommunalskattemedel förhåller sig till en individuell avräkning av både skatter och utjämning. Den frågan tas upp i följande kapitel.
15 3. INDIVIDUELL AVRÄKNING AV INKOMSTUTJÄMNING OCH SKATTEINKOMSTER Inkomstutjämningens bestämningsfaktorer De skillnader i skatteunderlag per invånare (skattekraft), som föreligger mellan kommunerna, utjämnas för närvarande på följande sätt: Kommuner, vars skattekraft understiger 115 % (= den s.k. garanterade nivån) av medelskattekraften, får inkomstutjämningsbidrag. De kommuner, som har en högre skattekraft än 115 % av medelskattekraften, får i stället betala en s.k. inkomstutjämningsavgift. Beräkningen av kommunens skattekraft, liksom medelskattekraften baseras på det prognostiserade skatteunderlaget för det år inkomstutjämningen avser. Mellanskillnaden mellan den garanterade och kommunens egen, prognostiserade skattekraft multipliceras sedan med 95 % av den länsvisa skattesatsen vad gäller bidrag eller 85 % av den vad gäller avgift. Denna skattesats är lika kommunernas genomsnittliga skattesats år 2003 justerad länsvis för gjorda skatteväxlingar mellan kommuner och respektive landsting. När den årliga taxeringen efter beskattningsåret avslutats, framkommer i vilken grad den verkliga skattekraften överrensstämmer med den prognostiserade. I motsats till vad som är fallet för kommunalskattemedlen görs såsom tidigare nämnts inte någon omräkning eller avräkning av de bidrag och avgifter, som beräknats i inkomstutjämningen. Tänkbara effekter av att avräkna såväl inkomstutjämning som kommunalskattemedel Vad innebär det att enbart kommunalskatteinkomsterna och inte inkomstutjämningen avräknas? Låt oss utgå från att avräkningen sker individuellt för både kommunalskatteinkomster och inkomstutjämning. Vad kommunalskatteinkomsterna beträffar blir effekten den följande: de kommuner, vars beskattningsbara inkomster ökar mer än vad som prognostiserats, har tillförts för litet kommunalskatteinkomster vid den preliminära beräkningen.
16 De får med andra ord en fordran på staten vid slutavräkningen. de kommuner, vars beskattningsbara inkomster, ökar mindre än de prognostiserade, har tilldelats för mycket skatteinkomster vid den preliminära beräkningen. I slutavräkningen påförs de alltså en skuld till staten. Under- respektive överskattningen av kommunalskatteinkomsterna kan emellertid uppvägas av att inkomstutjämningen för samma år likaså baserats på den prognostiserade skattekraften. Vid beräkningen av bidrag respektive avgifter i inkomstutjämningen har den relativa förändringen av kommunens skatteunderlag nämligen prognostiserats vara densamma som den kommunala sektorns. Om den verkliga förändringen av kommunens skatteunderlag avviker från den genomsnittliga, kommer kommunens relativa skattekraft att förändras i förhållande till vad som prognostiserats. De kommuner, som tillskrivits en lägre relativ skattekraft än vad de sedermera visar sig ha, har då givits ett högre utjämningsbidrag eller en lägre utjämningsavgift än vad gapet mellan den garanterade och den egna skattekraften motiverar. Motsatsen gäller för de kommuner, som tillskrivits en högre relativ skattekraft än vad de i själva verket visar sig ha. Under- respektive överskatten av kommunalskatteinkomsterna uppvägs i dessa fall av över- respektive underskattning av inkomstutjämningens utfall. Så är däremot inte fallet om: kommunens skattekraft ökar mer än vad som prognostiserats men mindre än den kommunala sektorns. I detta fall resulterar avräkningen i ett positivt utfall för såväl kommunalskattemedlen som inkomstutjämningen (dvs. på grund av minskad relativ skattekraft). kommunens skattekraft ökar mindre än prognostiserade men mer än vad som genomsnittligt är fallet. I så fall blir det ett negativt utfall vid var och en av de båda avräkningarna. Om den verkliga förändringen av de beskattningsbara inkomsterna avviker lika mycket på kommun- som riksnivå från vad som prognostiserats, kommer kommunens relativa skattekraft däremot inte att förändras. I ett sådant fall påverkas inkomstutjämningens utfall enbart av skillnaden i den verkliga och prognostiserade inkomstförändringen. Om inkomstförändringen ifråga är t.ex. 3 % i stället för 2 %, ökar inkomstutjämningsbidraget eller avgiften med 1 %.
17 Tabell 4 Relativ skattekraft vid den preliminära och slutliga beräkningen av inkomstutjämningen under år 2007 2010 hos olika kommungrupper. Kommungrupp 07 08 09 10 Storstäder (3) Stockholm -prognos 120,9 121,1 121,2 120,9 -slutligt 123,4 123,8 123,8 123,8 Göteborg -prognos 103,8 104,2 103,7 103,1 -slutligt 104,2 104,1 102,7 102,3 Malmö -prognos 87,3 87,3 86,4 84,9 -slutligt 88,1 87,2 87,0 85,6 Förortskommuner (36) -prognos 112,0 112,1 112,6 112,5 -slutligt 115,3 115,1 115,1 115,2 Större städer (26) -prognos 97,2 97,1 96,8 96,7 -slutligt 96,9 96,8 97,0 96,8 Medlstora städer (40) -prognos 94,9 94,9 95,0 95,1 -slutligt 94,1 94,1 94,1 94,2 Industrikommuner (53) -prognos 93,0 92,9 92,7 92,6 -slutligt 90,9 90,6 89,6 90,9 Landsbygdskommuner (30) -prognos 86,6 86,9 87,3 87,9 -slutligt 85,7 85,9 85,8 86,1 Glesbygdskommuner (29) -prognos 87,2 84,6 86,8 86,8 -slutligt 84,1 83,7 84,6 84,6
18 Övriga större kommuner (31) -prognos 93,1 93,1 93,1 93,3 -slutligt 91,8 91,8 92,1 92,0 Övriga mindre kommuner (41) -prognos 91,1 91,0 91,3 91,8 -slutligt 89,9 90,1 90,3 90,5 Källa Råmaterial från Skatteverket Det är alltså främst förhållandet mellan den verkliga och prognostiserade relativa skattekraften, som bestämmer inkomstutjämningens avräknade utfall. Hur inkomstutjämningens och kommunalskattemedlens utfall förhåller sig till varandra bestäms även av hur kommunens skattesats för budgetåret ifråga förhåller sig till den skattesats, som beräkningen av inkomstutjämningsbidraget respektive avgiften baseras på. Ju högre den egna skattesatsen är i förhållande till den sistnämnda, desto relativt större numeriskt sett - blir inkomstskattemedlens utfall i förhållande till inkomstutjämningens. Ju större skillnaden är mellan den garanterade (= 115 % av medelskattekraften) och kommunens egen skattekraft, desto relativt större blir utjämningsbidraget. Inkomstutjämningsavgiften blir likaså relativt större, ju större gapet är mellan den egna och den garanterade skattekraften. Hur utfallet av inkomstutjämningen vid en avräkning förhåller sig till utfallet av kommunalskattemedlen bestäms därmed även av hur kommunens egen skattekraft förhåller sig till den garanterade. Ju närmare kommunens egna skattekraft ligger den garanterade, desto relativt mindre blir inkomstutjämningens utfall i förhållande till kommunalskattemedlens. Faktiska effekter av att avräkna såväl inkomstutjämningen som kommunalskattemedlen individuellt Som tidigare nämnts baseras beräkningen av bidrag och avgifter i inkomstutjämningen på den prognostiserade skattekraften för budgetåret t. En avräkning av inkomstutjämningen skulle däremot baseras på den verkliga skattekraften för år t, som blir känd år t + 2. För åren 2007
19 2010 har den prognostiserade och verkliga skattekraften tagits fram för samtliga kommuner och kommungrupper. Som framgår av tab. 4 är den verkliga skattekraften under dessa år genomgående högre än den prognostiserade för Stockholm, Malmö och förortskommunerna. Frånsett gruppen större städer tenderar motsatsen vara fallet för övriga kommungrupper 1. Som tab. 5 visar har Stockholm, Malmö och förortskommunerna ett negativt utfall i inkomstutjämningen för vart och ett av åren 2007 2010. Detta förhållande är en avspegling av att den verkliga skattekraften varit högre än den prognostiserade. Som en konsekvens av det har dessa kommuner tillförts för höga utjämningsbidrag eller påförts för låga utjämningsavgifter än vad som sedermera visat sig vara motiverat. Som följd av den lägre relativa skattekraften tenderar i stället övriga kommungrupper ha ett positivt utfall vid inkomstutjämningens avräkning. De kommuner, vars folkmängd tenderar växa snabbare än genomsnittligt, har samtidigt i regel en betydligt större folkmängd än genomsnittligt. Av samtliga kommuner och år under perioden 2007 2010 har det därmed förelegat ett positivt utfall vid avräkningen av kommunalskattemedlen i 37 % av fallen. Motsvarande andel för inkomstutjämningen har uppgått till 70 % under åren 2007 2010. Av de kommuner och år, som haft ett positivt utfall av kommunalskattemedel, har det därmed i 80 % av fallen uppvägts av ett negativt utfall i inkomstutjämningen. Annorlunda uttryckt har var femte kommun, som haft ett positivt utfall av 1 Vid beräkningen av skattekraften för t.ex. år 2008 divideras kommunens skatteunderlag med antalet invånare den 1 november året innan, dvs. år 2007. Som följd av detta beräkningssätt underskattas den prognostiserade skattekraften för de kommuner, vars folkmängd och beskattningsbara inkomster ökar mer än genomsnittligt. För de kommuner, vars folkmängd och beskattningsbara inkomster utvecklas långsammare än genomsnittligt, överskattas i stället den prognostiserade skattekraften. Låt oss exempelvis betrakta Stockholms stad för år 2008. Vid beräkningen av det prognostiserade (= uppräknade) skatteunderlaget multipliceras skatteunderlaget enligt 2007 års taxering (dvs. inkomståret 2006) med de riksvisa uppräkningstalen för år 2007 och 2008. Det uppräknade skatteunderlaget för Stockholm divideras därefter med folkmängden den 1 november 2007. Mellan den 1 / 11 2005 och den 1 / 11 2007 har denna folkmängd ökat med 3 % jämfört med 1,5 % för rikets folkmängd. Vid beräkningen av den prognostiserade skattekraften för Stockholm år 2008 baseras nämnaren alltså på en folkmängd, som inkluderar den verkliga relativa förändringen mellan 2005 och 2007. Denna förändring är samtidigt större än rikets. Vid skattekraftsberäkningen ifråga bygger täljaren däremot på den prognostiserade (= rikets) förändringen av skatteunderlaget. Den prognostiserade skattekraften blir därigenom lägre än om den i stället beräknas utifrån en folkmängd, som mellan år 2005 och 2007 ökar enbart i samma takt som rikets folkmängd. För Stockholm blir den prognostiserade relativa skattekraften år 2008 i så fall 122,9 i stället för 121,1. Den slutliga relativa skattekraften för år 2008 visar sig sedan uppgå till 123,7 för år 2008.
20 Tabell 5 Individuell avräkning av kommunalskattemedel och utjämning under år 2007 2010 i olika kommungrupper. Miljoner kronor. Kommun-grupp 07 08 09 10 Summa totalt Kr per inv och år Storstäder (3) Stockholm Skatt 1014 515-304 1330 2555 Utj -575-628 -587-762 -2552 Summa 439-113 -891 568 3 1 Göteborg Skatt 343-118 -793 223-345 Utj -29 15 102 171 259 Summa 314-103 -691 394-86 -43 Malmö Skatt 208-48 -220 233 173 Utj -36-8 -154-18 -216 Summa 172-56 -374 215-43 -38 Förortskommuner (36) Skatt 1577 483-1087 1727 2700 Utj -719-704 -672-698 -2793 Summa 858-221 -1759 1029-93 -16 Större städer (26) Skatt 1113-607 -2535 1848-181 Utj 393 86-821 -19-361 Summa 1506-521 -3356 1829-542 -54 Medlstora städer (40) Skatt 340-576 -1858 339-1755 Utj 428 269 37 570 1304 summa 768-307 -1821 909-451 -86 Industrikommuner (53) skatt -87-697 -1693-408 -2885 Utj 511 494 596 872 2473 summa 424-203 -1097 464-412 -138
21 Landsbygdskommuner (30) skatt 62-114 -467 14-505 Utj 122 41 25 208 396 summa 184-73 -442 222-109 -86 Glesbygdskommune r (29) skatt -123-87 -405-33 -648 Utj 234 37 96 174 541 summa 111-50 -310 141-108 -131 Övriga större kommuner (31) skatt 69-371 -914 137-1079 Utj 307 216 13 320 856 summa 376-155 -901 457-223 -86 Övriga mindre kommuner (41) skatt 40-232 -656 72-776 Utj 219 124 33 229 605 Summa 259-108 -623 301-171 -98 Riket Skatt 4556-1852 -10932 5482-2746 Utj 855-36 -1333 1014 500 Summa 5411-1888 -12265 6496-2246 kommunalskattemedel under år 2007 2010 även haft ett positivt utfall i inkomstutjämningen. För dessa kommuner har utfallet av kommunalskattemedlen och inkomstutjämningen alltså inte gått i motsatt riktning. Så är exempelvis fallet för hälften av kommunerna i gruppen större städer under år 2007 2010. Genom att skattekraften ökat eller minskat mer än prognostiserat men mindre eller mer än genomsnittligt har utfallet för kommunalskattemedel och inkomstutjämning gått i samma riktning i dessa kommuner. I samtliga kommungrupper utom större städer har det sammanlagda utfallet för år 2007 2010 gått i olika riktning för kommunalskattemedlen och inkomstutjämningen. Under vart och ett av åren 2007 2010 är det vidare ett mycket starkt negativt samband mellan kommunalskattemedlens utfall per invånare och inkomstutjämningens
22 utfall per invånare (varierande mellan R = -0,85 år 2007 och R = -0,98 år 2010) 2. Kommuner med en högre relativ skattekraft än prognostiserat har alltså i regel haft ett positivt utfall i avräkningen av inkomstskattemedlen och ett negativ utfall i avräkningen av inkomstutjämningen. Det omvända har i allmänhet gällt för kommuner med en högre relativ skattekraft än prognostiserat. För Stockholm och förortskommunerna har det sammanlagda positiva utfallet för kommunalskattemedlen helt uppvägts av inkomstutjämningens negativa utfall. För Malmö är inkomstutjämningens negativa utfall numeriskt sett - 25 % större än kommunalskattemedlens positiva utfall. Frånsett större städer uppvägs det negativa utfallet för kommunalskattemedlen till stor del (dvs. mellan 74 och 86 %) av det positiva utfallet för inkomstutjämningen för övriga kommungrupper 3. Denna andel är alltså lägre än motsvarande andel för Stockholm och förortskommunerna. Den andel av skatteinkomsternas avräknade utfall, som tas i anspråk av inkomstutjämningens utfall, har alltså varit större hos kommuner med stigande relativ skattekraft än hos de med sjunkande sådan. Det sammanhänger även med att gapet mellan den egna och bidrags- eller avgiftsskattesatsen är genomsnittligt sett relativt större hos övriga kommungrupper (t.ex. 12,5 % hos glesbygdskommunerna) än hos Stockholm (3 %) och förortskommunerna (5 %). Därför tenderar utfallet för inkomstutjämningen numeriskt sett bli relativt mindre än kommunalskattemedlens utfall. För åren 2007 2010 resulterar den individuella avräkningen sammantaget i att underskott på drygt 2,7 miljarder kronor för kommunalskattemedlen och ett överskott på 0,5 miljarder kronor för inkomstutjämningen, dvs. ett nettounderskott på drygt 2,2 miljarder kr. Fördelat per invånare och år är nettounderskottet ifråga lägst hos förortskommunerna (16 kr) och högst hos industrikommunerna (138 kr) 2 Styrkan i sambandet mellan två faktorer har mätts med den s.k. korrelationskoefficienten (R). Den koefficienten kan variera mellan 0 och 1 vid ett positivt samband, dvs. där de två faktorerna varierar år samma håll. Vid ett negativt samband (= faktorerna varierar åt motsatt håll) varierar korrelationskoefficienten i stället mellan 0 och 1. Ju närmare 1 respektive 1 koefficienten ligger, desto starkare är sambandet. Omvänt är det svagare ju närmare 0 koefficienten ligger. 3 För kommuner i Stockholms, Upplands, Skåne och Hallands län tenderar regionalt sett - inkomstutjämningens negativa utfall numeriskt sett vara större (för t.ex. Stockholms län 5 %), än inkomstskattemedlens positiva utfall. För kommuner i övriga län med oförändrad eller sjunkande relativ skattekraft uppvägs kommunalskatteinkomsternas negativa utfall till stor del (vanligtvis till 75 85 %) av inkomstutjämningens positiva utfall.
23 se tab. 5. Per invånare och år är detta nettounderskott större hos de kommuner, vars beskattningsbara inkomster växt långsammare än hos de, vars beskattningsbara inkomster vuxit snabbare än genomsnittet. För dessa kommuner tenderar underskottet ifråga likaså vara större, ju större gapet mellan den egna och den länsvisa bidragsskattesatsen är. För åren 2007 2010 skulle dessa båda slag av kommuner alltså ha drabbats särskilt mycket av en individuell avräkning av både skatteinkomster och skatteutjämning. Sammanfattande kommentar Beräkningen av bidrag och avgifter i inkomstutjämningen baseras på den prognostiserade skattekraften för budgetåret ifråga. Ifall en avräkning skulle göras av inkomstutjämningen, ska den i stället baseras på den verkliga skattekraften för detta år. En individuell sådan avräkning, som har genomförts för år 2007 2010. Stockholm, Malmö och förortskommunerna, har genomgående ett negativt utfall i inkomstutjämningen under dessa år. Detta förhållande är en avspegling av att den verkliga relativa skattekraften varit högre än den prognostiserade. Som en konsekvens av det har dessa kommuner tillförts för höga utjämningsbidrag eller påförts för låga utjämningsavgifter än vad som sedan visat sig vara motiverat. Frånsett gruppen större städer tenderar motsatsen vara fallet för övriga kommungrupper. I dessa har den verkliga relativa skattekraften tenderat vara lägre än den prognostiserade. I samtliga kommungrupper utom större städer har det sammanlagda, avräknade utfallet för år 2007 2010 gått i olika riktning för kommunalskattemedel och inkomstutjämning. För Stockholm och förortskommunerna har det positiva utfallet för kommunalskattemedlen sammantaget helt uppvägts av inkomstutjämningens negativa utfall. För övriga kommungrupper (frånsett gruppen större städer) tenderar det negativa utfallet för kommunalskattemedel samtidigt inte helt uppvägas av inkomstutjämningens positiva utfall. För åren 2007 2010 skulle kommuner, vars beskattningsbara inkomster växt långsammare än genomsnittligt, med andra ord ha drabbats särskilt mycket av en individuell avräkning av både skatteinkomster och inkomstutjämning. Detsamma gäller de kommuner, som dessutom har ett särskilt stort gap mellan den egna skattesatsen och den länsvisa bidragsskattesatsen.
24 4. KOLLEKTIV VISAVI INDIVIDUELL AVRÄKNING Kvarstående omfördelningseffekter Såsom visats i kapitel 2 har den kollektiva avräkningen jämfört med en individuell sådan under år 2007 2010 fört med sig en omfördelning på 6,5 miljarder kr. Under dessa år har inkomstutjämningens individuellt avräknade utfall för det stora flertalet kommuner samtidigt gått i motsatt riktning som kommunalskattemedlens motsvarande utfall. I vilken grad neutraliseras omfördelningseffekterna därmed av att den slutgiltiga inkomstutjämningen baseras på den verkliga snarare än den prognostiserade skattekraften? Svaret på den frågan ges i tab. 6. Sammantaget minskar omfördelningseffekterna med 88 % när även inkomstutjämningen avräknade utfall medtas. Tabell 6 Kollektiv minus individuell avräkning av kommunalskattemedel (1) jämfört med kollektiv avräkning av kommunalskattemedel minus individuell avräkning av kommunalskattemedel och inkomstutjämning (2). Miljoner kronor. Kommungrupp 07 08 09 10 Summa totalt. Kr per inv och år Storstäder (3) Stockholm 1-622 -679-656 -834-2791 2-47 -51-69 -71-238 -74 Göteborg 1-98 16 200 81 199 2-69 1 99-90 -59-30 Malmö 1-70 -9-119 -58-256 2-34 -2 35-39 -40-35 Förortskommun er (36) 1-884 -772-604 -859-3119 2-165 -69 68-161 -327-57
25 Större städer (26) 1 114 97-427 -334-550 2-280 11 394-315 -190-18 Medlstora städer (40) 1 310 307 304 449 1370 2-118 37 267-120 66 13 Industrikommu ner (53) 1 460 543 808 854 2667 2-51 50 212-17 194 65 Landsbygdskommuner (30) 1 97 49 91 176 413 2-25 7 66-32 16 12 Glesbygdskom muner (29) 1 226 45 163 154 588 2-8 8 67-20 47 58 Övriga större kommuner (31) 1 256 237 142 254 889 2-51 20 128-66 31 12 Övriga mindre kommuner (41) 1 179 142 136 190 648 2-39 18 103-38 44 26 Källa: Råmaterial från Skatteverket och SCB De omfördelningseffekter, som kvarstår, uppgår sammantaget till 860 miljoner kr för år 2007 2010. De kommuner, som förlorat på denna omfördelning, är de tre storstäderna, förortskommunerna och flertalet större städer. Av omfördelningen ifråga har 490 miljoner kronor fallit på Stockholm och dess förortskommuner. Av de totala omfördelningseffekterna tillfaller samtidigt 47 % övriga kommungrupper
26 och resterande del staten 4. Regionalt sett tenderar kommuner i Stockholms, Uppsala, Skåne, Hallands och Västra Götalands län tillhöra förlorarna och de i övriga län vinnarna. Kan de kvarstående effekterna betraktas som marginella? Fördelade per invånare och år kan de å ena sidan upplevas vara det: en årlig förlust på t.ex. 74 kr för Stockholm och i genomsnitt 57 kr per invånare och år för förortskommunerna medan t.ex. industrikommunerna och glesbygdskommunernas årliga vinst uppgår till i genomsnitt 65 respektive 58 kr per invånare och år. Sammantaget kan den årliga förlusten för t.ex. Stockholm å andra sidan uppskattas till i medeltal 60 miljoner kr, vilket kan likställas med en femprocentig, dold höjning av inkomstutjämningsavgiften. Den kollektiva avräkningens kvarstående omfördelningseffekter är alltså inte slumpmässigt fördelade bland kommunerna. I stället är det utöver den lagstadgade inkomstutjämningen fråga om en systematisk omfördelning mellan de kommuner, vars skatteunderlag växer snabbare och de, vars skatteunderlag växer långsammare än genomsnittligt. Mellan de kommuner, som förlorar respektive vinner på omfördelningen, är det dessutom stora skillnader i omfördelningarnas storlek per invånare och år. För t.ex. förortskommunerna varierar den beräknade förlusten mellan 10 och 575 kr per invånare och år. De kommuner, som förlorar på omfördelningen, har inte heller genomgående en högre skattekraft än de som finner på den. I gruppen större städer har i stället tjugo en lägre skattekraft än medelskattekraften. I denna grupp tenderar de 11 kommuner, som mer påtagligt förlorar på omfördelningen, likaså inte ha högre skattekraft än de fem, som tillhör vinnarna. Genomgående tenderar det under år 2007 2010 inte heller föreligga något påtagligt samband mellan den relativa skattekraftens storlek och vinsten respektive förlusten per invånare av nuvarande kollektiva avräkning. Enbart under år 2009 och 2010 föreligger det ett negativt sådant samband (R = -0,58 respektive 0,26). 4 För åren 2007 2010 avviker storstäder och förortskommuner i genomsnitt mer uppåt (+ 1,8 %) från prognostiserat värde för den relativa skattekraften än vad övriga kommungrupper (exkl. större städer) avviker nedåt (- 1,5 %) från detta värde. Detta förhållande, liksom skillnaden i folkmängd, förklarar varför de kvarstående omfördelningseffekterna inte helt tillfaller övriga kommungrupper.
27 Skäl för att övergå till individuell avräkning Ett system för kommunalekonomisk utjämning har till syfte att skapa fiskal rättvisa mellan kommunerna. I det syftet ska de ges likvärdiga förutsättningar att bedriva sin verksamhet. De icke-avsedda effekter, som nuvarande kollektiva avräkning av kommunalskattemedel för med sig, är knappast förenliga med det syftet. Av det skälet kan det vara motiverat att övergå från nuvarande kollektiva avräkning (dvs av kommunalskattemedel) till en individuell avräkning av såväl kommunalskattemedel som inkomstutjämning (tab. 7). För det talar även följande skäl: Inkomstutjämningen bör baseras på de verkliga och inte de prognostiserade skillnaderna i skattekraft mellan kommunerna. De omfördelningar av inkomster, som görs mellan kommunerna, bör redovisas öppet och inte vara underförstådda och dolda. Kan en övergång till individuell avräkning föra med sig större variationer mellan kommunerna vad gäller summan av preliminära kommunalskattemedel och avräknat utfall? En jämförelse av dessa variationer vid kollektiv respektive individuell avräkning tyder inte på att så kommer att bli fallet. 5 Kan ett system med individuell avräkning föra med sig mindre stabila planeringsförutsättningar för kommunerna? Så behöver inte nödvändigtvis bli fallet. Varje kommun har rimligtvis välgrundade förväntningar om hur de lokala beskattningsbara inkomsterna kommer att utvecklas i förhållande till vad som prognostiserats på riksnivå. Osäkerheten om hur den individuella avräkningen kommer att falla ut kan i så fall inte väntas bli större än vad som för närvarande är fallet vad gäller den kollektiva avräkningens utfall. Administrativt synes en individuell avräkning inte heller vara förknippad med något nämnvärt merarbete jämfört med en kollektiv sådan. Vad kommunalskattemedlen beträffar föregås skatteverkets kollektiva avräkning redan av en individuell sådan. För SCB tillkommer i stället att komplettera den nuvarande beräkningen av inkomstutjämningens utfall 5 För t.ex. år 2010 är variationskoefficienten (= standardavvikelsen dividerad med aritmetiskt medelvärde) 2,0243 respektive 2,0249.
28 med en motsvarande datoriserad avräkning baserad på det slutgiltiga snarare än det uppräknade skatteunderlaget. Tabell 7 Kollektiv avräkning av kommunalskattemedel (1) jämfört med individuell avräkning av kommunalskattemedel och inkomstutjämning (2). Miljoner kronor. Antal inom parentes. Kommungrupp 07 08 09 10 Summa totalt. Storstäder (3) Stockholm 1 391-164 -960 497-236 2 439-113 -891 568 3 1-2 -47-51 -69-71 -238 Göteborg 1 245-102 -593 304-146 2 314-103 -691 394-86 1-2 -69 1 99-90 -59 Malmö 1 138-57 -339 176-83 2 172-56 -374 215-43 1-2 -34-2 35-39 -40 Förortskommun er (36) 1 693-290 -1692 869-420 2 858-221 -1759 1029-93 1-2 -165-69 68-161 -327 Större städer (26) 1 1227-510 -2962 1514-731 2 1506-521 -3356 1829-542 1-2 -280 11 394-315 -190 Medlstora städer (40) 1 650-269 -1554 788-385 2 768-307 -1821 909-451 1-2 -118 37 267-120 66 Industrikommu ner (53)
29 1 373-154 -884 447-218 2 424-203 -1097 464-412 1-2 -51 50 212-17 194 Landsbygdskommuner (30) 1 159-65 -376 190-92 2 184-73 -442 222-109 1-2 -25 7 66-32 16 Glesbygdskom muner (29) 1 103-42 -242 121-60 2 111-50 -310 141-108 1-2 -8 8 67-20 47 Övriga större kommuner (31) 1 325-134 -772 391-190 2 376-155 -901 457-223 1-2 -51 20 128-66 31 Övriga mindre kommuner (41) 1 219-90 -519 262-128 2 259-108 -623 301-171 1-2 -39 18 103-38 44 Källa: Råmaterial från Skatteverket och SCB Sammanfattande kommentar Under år 2007 2010 har kollektiva avräkningen jämfört med en individuell sådan fört med sig en omfördelning på 6,5 miljarder kr mellan kommunerna. Under dessa år har inkomstutjämningens individuellt avräknade utfall för det stora flertalet kommuner samtidigt gått i motsatt riktning som kommunalskattemedlens motsvarande utfall. Sammantaget minskar därmed den ovannämnda omfördelningen med 88 %, när även inkomstutjämningens avräknade utfall medtas. Den omfördelning, som kvarstår efter den kollektiva avräkningen, uppgår till 860 miljoner kr för år 2007 2010. Skatteinkomster har därigenom överförts från kommuner, vars skatteunderlag växer snabbare till bl.a. de, vars skatteunderlag ökar långsammare än genomsnittligt. Av denna