Förstudie angående styrning och organisation av LSS-verksamheten KPMG AB Antal sidor: 9
Innehåll 1. Sammanfattning 1 2. Bakgrund 2 2.1 Syfte och revisionsfrågor 3 2.2 Metod 3 2.3 Projektorganisation 3 3. Resultat av förstudien 4 3.1 Ekonomi och jämförelser 4 3.1.1 Ekonomi 4 3.1.2 Värmdö i jämförelse med andra 4 3.1.3 Våra kommentarer 5 3.2 Organisation och ansvarsfördelning 5 3.2.1 Politisk 5 3.2.2 Förvaltning 6 3.2.3 Avtal 6 3.2.4 Våra kommentarer 7 3.3 Styrning 7 3.3.1 Mål och riktlinjer för verksamheten 7 3.3.2 Riktlinjer för handläggning 7 3.3.3 Våra kommentarer 7 3.4 Uppföljning av verksamhet 7 3.4.1 Våra kommentarer 8 3.5 Från ansökan till verkställighet 8 3.5.1 Våra kommentarer 9 3.6 Förslag på fördjupad granskning 9
1. Sammanfattning Vi har av s revisorer fått i uppdrag att göra en förstudie angående styrning och organisation av LSS-verksamheten i. Uppdraget innebär att en övergripande förstudie av LSS-verksamheten ska göras. Med bakgrund av förstudien kan sedan en fördjupad granskning ske inom något område inom LSSverksamheten som bedöms som viktigt att göra en fortsatt fördjupad granskning av. Syftet med granskningen är att följa upp s LSS-verksamhet och bedöma möjligheter och förmåga att bedriva en effektiv verksamhet. Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) är en rättighetslag som ska garantera personer med omfattande och varaktiga funktionshinder goda levnadsvillkor, att de får den hjälp de behöver i det dagliga livet och att de kan påverka vilket stöd och vilken service de får. Den politiska organisationen i Värmdö skiljer på finansiering och produktion. Ansvaret för LSSverksamheten åvilar socialnämnden som via socialkontoret beställer verksamhet från produktionen, provarmdo. Avtal styr den verksamhet som beställs och kvalitetsuppföljning görs av verksamheterna regelbundet. Nuvarande organisation är inne på sitt fjärde år och samverkan har ibland varit problemfylld med mycket vi och dom tänk. Det har hela tiden blivit bättre och bättre. Sammanfattningsvis, efter genomförd övergripande förstudie av LSS-verksamheten i Värmdö kommun, och utifrån revisionsfrågan, gör vi följande iakttagelser: Socialnämnden har mål och riktlinjer för verksamheten. Uppföljning sker via kvalitetsuppföljningar regelbundet mot bakgrund av tecknade avtal. Värmdö har förhållandevis låga kostnader för LSS-verksamheten i jämförelse med andra. Värmdö har också förhållandevis få personer med insatser enligt LSS. Budgetutfallet de senaste åren för socialnämndens del har varit positivt och prognos för 2011 visar på ett nollresultat. Det är svårt att få en helhetsbild av den totala kostnaden då socialnämnden och vård och omsorgsstyrelsen redovisar LSS-kostnader separat. Rekommendation på fortsatt granskning efter denna förstudie är: Granskning av biståndshandläggningen. Granskning av utförarsidans LSS-verksamhet. 1
2. Bakgrund Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade (LSS) är en rättighetslag som ska garantera personer med omfattande och varaktiga funktionshinder goda levnadsvillkor, att de får den hjälp de behöver i det dagliga livet och att de kan påverka vilket stöd och vilken service de får. LSS ger rätt till särskilt stöd och särskild service som människor kan behöva utöver det som de kan få genom annan lagstiftning. LSS är ett komplement till andra lagar och innebär inte någon inskränkning i de rättigheter som andra lagar ger. En begäran om stöd och service från en person som ingår i lagens personkrets bör i första hand prövas enligt LSS om det är en insats som regleras i lagen. Motivet till detta är att det i allmänhet får antas vara till fördel för den enskilde. Kommunerna är normalt huvudman för de rättigheter/insatser som lagen möjliggör för personkretsen. Lagen innehåller bestämmelser om insatser för särskilt stöd och särskild service åt personer (LSS 1 ): 1. med utvecklingsstörning, autism eller autismliknade tillstånd 2. med betydande och bestående begåvningsmässigt funktionshinder efter hjärnskada i vuxen ålder föranledd av yttre våld eller kroppslig sjukdom, eller 3. med andra varaktiga fysiska eller psykiska funktionshinder som uppenbart inte beror på normalt åldrande, om de är stora och förorsakar betydande svårigheter i den dagliga livsföringen och därmed ett omfattande behov av stöd eller service. Insatserna för stöd och särskild service är (LSS 9 ) 1. Rådgivning och annat personligt stöd som ställer krav på särskild kunskap om problem och livsbetingelser för människor med stora och varaktiga funktionshinder. 2. Biträde av personlig assistent eller ekonomiskt stöd till skäliga kostnader för sådan assistans, till den del behovet av stöd inte täcks av beviljade assistanstimmar enligt 51 kap socialförsäkringsbalken. 3. Ledsagarservice. 4. Biträde av kontaktperson. 5. Avlösarservice i hemmet. 6. Korttidsvistelse utanför det egna hemmet. 7. Korttidstillsyn för skolungdom över 12 år utanför det egna hemmet i anslutning till skoldagen samt under lov. 2
8. Boende i familjehem eller bostad med särskild service för barn och ungdomar som behöver bo utanför föräldrahemmet. 9. Bostad med särskild service för vuxna eller annan särskilt anpassad bostad för vuxna. 10. Daglig verksamhet för personer i yrkesverksam ålder som saknar förvärvsarbete och inte utbildar sig 2.1 Syfte och revisionsfrågor Syftet med förstudien är att översiktligt bedöma hur nämnden styr och kontrollerar sin LSSverksamhet och bedöma möjligheter och förmåga att driva en effektiv verksamhet. Resultatet av den översiktliga översynen kan tjäna som underlag för en fördjupad granskning inom någon del av LSS-verksamheten i kommunen. I projektet kommer särskilt att belysas: Nämndens ansvar och roll gällande LSS-verksamhet. Styrning och ledning av LSS-verksamheten. Kostnadsutveckling. Uppföljnings- och utvärderingssystem inkl. kvalitetssäkring. Vi kommer översiktligt att bedöma om rutinerna/verksamheten uppfyller: Lagen om stöd och service till vissa funktionshindrade, LSS. Tillämpbara interna regelverk, policys mm. Politiska beslut. 2.2 Metod Granskningen har genomförts genom: Dokumentstudie av relevanta dokument. Intervjuer med berörda tjänstemän och politiker. 2.3 Projektorganisation Granskningen har genomförts av Lena Forssell, certifierad kommunal yrkesrevisor under ledning av Mats Lundberg, kundansvarig. 3
3. Resultat av förstudien 3.1 Ekonomi och jämförelser 3.1.1 Ekonomi LSS-verksamheten totalt för socialnämnden har en omsättning på ca 118 mkr. De senaste årens resultat redovisas nedan: År Resultat Avvikelse 2008 119 151-732 2009 130 184-8 815 2010 112 589 4 049 2011 118 879 0* Tabell 1. Resultat år 2008 till 2011. Även vissa SoL-insatser ingår i siffrorna. För 2011 är det budget samt * prognos För 2011 redovisas budget och prognos. Ett nollresultat beräknas. De senaste åren har man jobbat mycket med avtalen och med hemmaplanslösningar. Istället för att köpa platser externt har man satsat på boenden inom kommunen bl a har man nu ett eget korttidshem. Den resursfördelningsmodell som används är både traditionell anslagsfinansiering och peng, d v s anslag per person och nivå. I denna granskning har vi endast tittat på kostnaderna för socialnämndens LSS- verksamhet d v s den verksamhet som socialnämnden bedriver själv samt köper från provarmdo. Eventuella över- eller underskott hos provarmdo redovisas där. 3.1.2 Värmdö i jämförelse med andra En jämförelse med andra kommuner och riket vad gäller LSS-kostnader redovisas nedan. Uppgifterna avser år 2010. Källa SCB, Vad kostar verksamheten i din kommun. Andel pers Tot kostn därav Avvik fr m LSS % LSS kr/inv Boende Kr/brukare Pers ass Dagl verks Övr kostn stand kostn Värmdö 0,6 3 224 1 418 594 519 791 560 455-5,8 Stockholms län 0,7 4 368 2 106 790 802 803 898 561 5,1 Sverige 0,9 4 666 2 230 659 464 1 153 695 589 - Jämfb kom 0,7 3 893 1 808 765 575 787 730 567 2,8 Tabell 2. Värmdö i jämförelse med andra. Jämförelserna är i kr/inv 0-64 år. Noteras kan att Värmdö har förhållandevis låg andel personer med LSS-insatser jämfört med övriga Stockholmskommuner, jämförbara kommuner och riket. Den totala kostnaden, kr/inv, är lägre än riket, genomsnittet i Stockholms län och jämförbara kommuner. Vad gäller avvikelse från standardkostnad så ligger Värmdö lågt med 5,8 % lägre kostnader än rikets standardkostnad. Värmdö har alltså en lägre kostnad än vad som förväntas utifrån kommunens relativa struktur. 4
År 2010 hade Värmdö, enligt socialstyrelsens offentliga statistik, totalt 190 personer med insats enligt LSS. (2009 186 personer, 2008 162 personer och 2007 172 personer med insatser enligt LSS). Om man räknar om dessa till antal per 10 000 av befolkningen så ser det ut enligt följande: Personkrets 1+2 Personkrets 3 Samtliga Värmdö 46 4 50 Stockholms län 49 4 53 Riket 57 9 66 Tabell 3. Antal LSS-insatser. Jämförelsen med länsgenomsnittet visar att Värmdö ligger lägre än genomsnittsvärdet vad gäller personkrets 1 och 2 och lågt även för personkrets 3. Antalet personer med insatser enligt LSS ökar och utvecklingen är densamma i hela landet. Vad gäller insatsen personlig assistans så var antalet brukare 1994 i hela landet 6 140 brukare och 2010 hade antalet brukare ökat till 15 900. Ökningen förväntas fortsätta i samma takt. 3.1.3 Våra kommentarer I jämförelse med andra så har Värmdö låga kostnader för LSS. Avvikelsen från standardkostnaden är positiv d v s Värmdö har lägre kostnader än vad som förväntas av kommunens relativa struktur. Enligt socialstyrelsens statistik har också Värmdö färre personer med insatser per 10 000 av befolkningen än riksgenomsnittet. De senaste årens resultat gentemot budget är positiva för socialnämndens budget, detsamma gäller i prognos för 2011. Vår uppfattning är att det finns en god kontroll över ekonomin inom socialnämndens område. Däremot anser vi att det är olyckligt att inte budget och redovisning hänger ihop mellan socialnämnden och provarmdo. Det är svårt att få en helhetsbild. Det är viktigt att kommunen har beredskap och kunskap om framtiden vad gäller LSS-insatser, främst insatsen personlig assistans, då tendensen i Värmdö liksom i hela landet är en ökning. 3.2 Organisation och ansvarsfördelning 3.2.1 Politisk Den politiska organisationen i Värmdö skiljer på finansiering och produktion. Ansvaret för LSSverksamheten och verksamhetens utveckling vilar fr o m 2011 på socialnämnden. Tidigare låg ansvaret på nämnd för äldre- och funktionshindrade, nu benämnd finansieringsnämnd för äldreomsorgen. Socialnämnden ansvarar för inriktning, omfattning och kvalitet för LSSverksamheten och är beställare vad avser LSS-verksamheten till produktionen d v s provarmdo som lyder under vård- och omsorgsstyrelsen. I reglemente för socialnämnden skrivs: Nämnden är finansieringsnämnd, myndighetsnämnd, ansvarar för kundval och svarar i begränsad utsträckning för utförande av verksamhet i kommunal regi. 5
I vård- och omsorgsstyrelsens reglemente skrivs: Styrelsen ansvarar för produktion i kommunal regi av tjänster inom vård- och omsorg samt rehabilitering och service. I denna granskning har vi fokuserat på socialnämndens styrning av verksamheten och endast övergripande berört utförarsidan, d v s provarmdos verksamhet. 3.2.2 Förvaltning LSS-verksamheten organiseras inom socialkontoret som för LSS-verksamheten delvis är en beställarfunktion. Kontoret ska vara beställare av tjänster samt svara för myndighetsutövning. Beställarenheten ansvarar också för kvalitetsuppföljning av insatser och verksamheter. Denna organisation är nu inne på sitt fjärde år. Socialkontoret är uppdelat i fyra enheter; IFO Arbete och försörjning, IFO familj, socialpsykiatrin samt biståndsenheten funktionshinder. Varje enhet leds av enhetschef och övergripande ansvar för hela kontoret är socialchef. Enhet funktionshinder består av biståndshandläggning för barn respektive vuxna samt för riksfärdtjänst. Även bostadsanpassning finns inom enheten. Inom enheten finns också en utvecklingsledartjänst som framför allt arbetar med kvalitetsuppföljning av de köpta verksamheterna och avtalsskrivning. Inom socialkontoret finns också en stabsfunktion direkt underställd socialchef. Antalet biståndshandläggare är 6,0 årsarbetare varav 2,0 arbetar mot barn och 4,0 mot vuxna. I realiteten är det flera personer beroende på lägre tjänstgöringsgrader. Vid granskningens genomförande var det flera ledigheter. Inom enhet socialpsykiatrin finns också en biståndshandläggargrupp, bestående av tre handläggare. Ingen direkt samverkan finns mellan de bägge biståndshandläggargrupperna. Kommunens egen produktion av välfärstjänster finns samlade inom provarmdo. Det finns också produktion inom socialkontorets verksamhet då socialpsykiatrin bedriver verksamhet. Verksamhet köps också externt, t ex köp av platser på privata enheter. Totalt ca 65 resultatenheter finns inom provarmdo inom utbildning, vård- och omsorg samt kultur och fritid. Enheterna inom funktionshinder är; boende LSS, servicebostad, korttidsboende och personlig assistans. 3.2.3 Avtal Verksamhet som utförs av provarmdo på uppdrag av socialnämnden regleras genom avtal. Avtalen är tecknade per verksamhetsområde t ex gruppbostäder, inte en enskild gruppbostad. Avtalen gäller tills vidare med uppsägningstid, 90 dagar för utföraren och 180 dagar för beställaren. Avtalen reglerar omfattning och utgångspunkter för verksamheten. Ersättning baseras på det pris kommunfullmäktige årligen fastställer. För att ersättning ska utgå krävs att en genomförandeplan tas fram i samband med beställning d v s i samband med biståndsbeslut som skickas till utföraren skall genomförandeplan upprättas. I avtalet regleras också uppföljning av verksamheten. 6
3.2.4 Våra kommentarer I denna granskning har vi i första hand tittat på socialnämndens och socialkontorets funktioner och endast marginellt tittat på utförarsidan. Detta gör att granskningen till viss del kan kännas ofullständig. Dock har vi tittat på förvaltningens uppföljning av verksamheten vilket innebär en kontroll av verksamhet och kvalitet. All verksamhet som utförs av provarmdo regleras genom avtal. Vår uppfattning är att det är tydligt vad som ska ingå i uppdraget. Det är av mycket stor vikt att uppdragsbeskrivningarna, avtalet, är av hög kvalitet då verksamheten regleras utifrån dessa. 3.3 Styrning 3.3.1 Mål och riktlinjer för verksamheten Kommunfullmäktige anger inriktningsmål för all kommunal verksamhet. Socialnämnden anger mål för verksamhet inom dess område som bygger på kommunfullmäktiges inriktningsmål. Socialnämnden anger effektmål, indikatorer och målvärde. ProVarmdo, som utförare av verksamhet, anger dels i ledningsdeklaration och dels i kvalitetsgarantier och åtaganden inriktning med verksamheten. 3.3.2 Riktlinjer för handläggning Det finns Riktlinjer för handläggning enligt Lagen om särskilt stöd för vissa funktionshindrade antagna år 2011. Riktlinjerna baseras på lagstiftningen. Riktlinjernas syfte är att vara en vägledning för handläggarna i arbetet med en rättsäker och likvärdig utredning och behovsbedömning. Riktlinjerna innebär inte någon inskränkning i den enskildes rätt att få en individuell prövning av sin ansökan utan utgår från grundläggande principer i LSS om den enskildes självbestämmanderätt och delaktighet. 3.3.3 Våra kommentarer Mål för verksamheten bygger på kommunfullmäktiges mål. Socialnämnden har utifrån dessa antagit ett antal effektmål som ska vara styrande för LSS-verksamheten. Riktlinjerna för handläggning av LSS-insatser är nya för i år och vår uppfattning är att de är tydliga. 3.4 Uppföljning av verksamhet Mål uppföljning av socialnämndens mål sker en gång per år och redovisas i socialnämnden. Måluppföljningen gäller de mål som finns för biståndsenheten inom LSS. 7
I de avtal som skrivs mellan socialkontoret och provarmdo regleras att uppföljning av verksamheten ska ske. Beställaren har kvalitets- och avtalsuppföljning över verksamheten och ska därmed ges fullständig möjlighet att följa upp verksamheten kvantitativt och kvalitativt. Årligen görs en kvalitetsuppföljning av beställda verksamheter. Vi har tagit del av uppföljning av uppföljning av bostäder med särskild service samt uppföljning av daglig verksamhet. Uppföljningarna följer avtalets intentioner och är uppbyggd i tre delar. Första delen har varit att se över verksamhetens mål, uppbyggnad och innehåll. Andra delen har varit att skicka ut enkäter till olika berörda och tredje delen är intervjuer med brukarna. Kvalitetsuppföljningarna definierar förbättringsområden som ansvarig chef får ansvar för att åtgärda. Uppföljning av förbättringsåtgärderna redovisas till socialnämnden. Ekonomisk uppföljning sker månadsvis och redovisas till socialnämnden. Vi har inte i denna granskning tittat närmare på uppföljning av ekonomi i provarmdo. 3.4.1 Våra kommentarer Avtalsuppföljningen är en viktig del och de kvalitetsuppföljningar som görs, bedömer vi, efter denna översiktliga granskning, uppfylla de krav som kan ställas. Dock vill vi betona att uppföljning är mycket viktigt och ska kontinuerligt utvecklas. I avtalsskrivningen kan uppföljningsdelen med fördel tydliggöras ytterligare. 3.5 Från ansökan till verkställighet Genom intervjuer med chef för biståndsavdelningen samt några biståndshandläggare har vi försökt kartlägga hur processen omkring ansökningar, bedömningar och beslut samt verkställighet av LSS insatser genomförs. Biståndsavdelningen ansvarar för att ta emot ansökan, utreda och besluta om insats enligt LSS. Utförarna, d v s i de absolut flesta fall provarmdo, verkställer beviljade beslut. Biståndshandläggarna ska regelbundet följa upp verkställda beslut. Eftersom denna granskning är en förstudie har vi inte granskat akter och gått in i handläggnigen i detalj men utifrån intervjuer och studier av dokument har vi gjort en övergripande bedömning. I samband med positivt beslut om insats överlämnas ärendet till utföraren för verkställighet. En insats beställs. Inom en månad efter beställning ska utföraren ha tagit fram en genomförandeplan. Socialnämnden har som ett mål 2011 att antalet genomförandeplaner ska finnas till 100 %. För närvarande har ca 70 % genomförandeplaner. Enligt avtalet ska ersättning ej utgå om genomförandeplan ej finns men ersättningar har utgått trots att genomförandeplaner ej funnits. Orsaken till att ersättning utgår trots att genomförandeplaner ej upprättats är administrativt merarbete. Det har varit svårigheter att få genomförandeplaner från produktionen sen den nya organisationen startade. Biståndshandläggarna har riktlinjer som stöd i handläggningen, vid intervjuer framkommer att de används sporadiskt. 8
Biståndshandläggarnas uppfattning är att det är svårt att hinna med vilket i synnerhet gäller barnsidan. Detta har inneburit att uppföljning har prioriterats bort. 3.5.1 Våra kommentarer Biståndshandläggarfunktionen är en mycket viktig funktion i den kommunala verksamheten, här genereras den verksamhet som ska bedrivas och därmed även kostnader. I Värmdö finns flera enheter som arbetar med biståndsbedömning, både inom äldreomsorgen och inom omsorgen om funktionsnedsatta samt socialpsykiatrin. Ingen samordning finns idag och vår uppfattning är att en samordning kan vara positivt ur flera aspekter. Vi rekommenderar kommunen att se över detta. Antalet genomförandeplaner finns ej i den utsträckning de ska finnas och enligt avtalet ska ej ersättning utgå i de fall genomförandeplaner inte finns. Vår uppfattning är att beställarsidan ska följa avtalet och inte betala ersättning om planer ej finns. Uppföljningsdelen har ibland prioriterats bort av biståndshandläggarna. Vår uppfattning är att det inte är acceptabelt. 3.6 Förslag på fördjupad granskning Efter genomförd förstudie föreslår vi att en fördjupning bör ske av biståndshandläggarfunktionen samt av utförarsidans LSS-verksamhet. KPMG, dag som ovan Lena Forssell Certifierad kommunal yrkesrevisor Mats Lundberg Kundansvarig 9