EUROPEISKA KOMMISSIONEN Bryssel den 15.7.2011 SEK(2011) 919 slutlig ARBETSDOKUMENT FRÅN KOMMISSIONENS AVDELNINGAR SAMMANFATTNING AV KONSEKVENSANALYSEN Följedokument till Förslaget till EUROPAPARLAMENTETS OCH RÅDETS DIREKTIV om ändring av direktiv 1999/32/EG vad gäller svavelhalten i marina bränslen {KOM(2011) 439 slutlig} {SEK(2011) 918 slutlig}
1. POLITISKT SAMMANHANG, PROCEDURFRÅGOR OCH SAMRÅD MED BERÖRDA PARTER Den här konsekvensanalysen bifogas ett förslag till ändring av direktiv 1999/32/EG om att minska svavelhalten i vissa flytande bränslen. För att underbygga ändringsförslaget har kommissionen genomfört ett internetsamråd som var öppet för alla berörda parter. Kommissionen har också haft regelbundna överläggningar med företrädare för medlemsstaterna och andra intressenter. Luftföroreningar skadar både människors hälsa och miljön. EU försöker därför på olika sätt minska luftföroreningarna. Som ett resultat av detta har utsläppen av de flesta föroreningar minskat under de gångna åren och årtiondena, bland annat utsläppen av svaveldioxid (SO 2 ), kväveoxider (NO x ), flyktiga organiska föreningar, ammoniak och partiklar (PM). Den största delen av dessa minskningar har skett vid landbaserade utsläppskällor som industrianläggningar och vägtransporter. Man har också kunnat visa att ytterligare minskningar av sådana föroreningar kommer att få stora positiva effekter på EU-invånarnas hälsa och på miljön, och de är dessutom kostnadseffektiva. Marina utsläppskällor har historiskt sett uppmärksammats mycket mindre än landbaserade källor. Eftersom luftföroreningar kan transporteras över långa avstånd får många marina utsläpp effekter också på land, särskilt om de sker nära kusten. Prognoser har visat att utan ytterligare åtgärder kommer den fortsatta ökningen av utsläppen av SO 2 och NO x från sjöfarten att leda till att dessa utsläpp blir större än motsvarande utsläpp från alla landbaserade källor 2020 1. Med beaktande av den historiska eftersläpningen när det gäller att reglera föroreningar i denna sektor är kostnaden per ton för att minska föroreningar från fartyg för närvarande betydligt lägre än för landbaserade källor. Genom direktiv 1999/32/EG (i dess lydelse enligt direktiv 2005/33/EG) regleras svavelhalten i bränslen som används vid sjötransport och införlivas vissa internationella bestämmelser som fastställts inom ramen för Internationella sjöfartsorganisationen (IMO) i EU-lagstiftningen. Genom direktivet i dess nuvarande form införlivas bland annat de hårdare krav på svavelhalten i marina bränslen som tillämpas i områden för vilka det krävs särskilda miljöskyddsåtgärder, s.k. svavelkontrollområden (Seca) 2. Det är framför allt svavelhalten i flytande bränslen som avgör hur stora utsläppen av svaveldioxid blir vid förbränning. Användning av lågsvavliga bränslen leder alltså till små utsläpp av svaveldioxid. Minskade utsläpp av svaveldioxid kan också uppnås genom användning av bränslen med högre svavelhalt i kombination med utsläppsminskningsmetoder. Redan då ändringarna till direktivet antogs 2005 begärde EU:s medlagstiftare att kommissionen skulle se över bestämmelserna om svavelhalt i flytande bränslen eftersom man förutsåg behovet av ytterligare minskningar av utsläppen från sjöfarten. Med starkt stöd av medlemsstaterna ändrades IMO-bestämmelserna om luftföroreningar (bl.a. svaveldioxid) från fartyg i oktober 2008. Bestämmelserna återfinns i bilaga VI till Marpolkonventionen 73/78. 1 2 SEK(2005) 1133: Commission Staff Working Paper accompanying the Communication on Thematic Strategy on Air Pollution (COM(2005)446 final) and the Directive on Ambient Air Quality and Cleaner Air for Europe(COM(2005)447 final). Övervakningsområdena i EU utgörs av Östersjön, Nordsjön och Engelska kanalen. SV 1 SV
2. ALLMÄN PROBLEMFORMULERING OCH MÅL 2.1. Allmän problemformulering De viktigaste av de ändringar som gjordes 2008 av bilaga VI till Marpolkonventionen gällde svaveldioxidutsläpp. Ändringarna var i korthet följande: (1) En minskning av svavelhalten i alla marina bränslen som används i svavelkontrollområdena från 1,50 viktprocent till 1,00 viktprocent den 1 juli 2010, och till 0,10 viktprocent den 1 januari 2015. (2) En minskning av svavelhalten i alla marina bränslen som används överallt utanför svavelkontrollområdena ( den allmänna nivån ) från 4,50 viktprocent till 3,50 viktprocent den 1 januari 2012, och till 0,50 viktprocent den 1 januari 2020, utifrån en översyn 2018, med en möjlig senareläggning till 2025. (3) Ett stort antal utsläppsminskningsmetoder gjordes tillgängliga, t.ex. i form av utrustning, metoder, förfaranden och alternativa bränslen. Ändringarna från 2008 av bilaga VI till Marpolkonventionen innebär positiva effekter i form av bättre hälsa och minskad dödlighet i EU till ett värde av motsvarande 15 34 miljarder euro. Kostnaderna för att genomföra ändringarna uppskattas till 2,6 11 miljarder euro. Ändringarna innebär alltså fördelar som är mellan tre och tretton gånger större än kostnaderna. Bilaga VI till Marpolkonventionen innehåller också bestämmelser om utsläpp av kväveoxider och om inrättande av kontrollområden för dessa (Neca). Bestämmelserna om svavel i den reviderade bilaga VI till Marpolkonventionen skiljer sig nu betydligt från dem i direktiv 1999/32/EG: Enligt direktivet får fartyg använda bränslen med en svavelhalt på upp till 1,5 % i svavelkontrollområdena, medan den ändrade bilaga VI till Marpolkonventionen bara tillåter en svavelhalt på maximalt 1,00 %, och från och med januari 2015 en halt på 0,1 %. Direktivet innehåller verksamma åtgärder för att kontrollera att de berörda aktörerna följer bestämmelserna, medan bilaga VI till Marpolkonventionen inte anger några sådana åtgärder. Direktivet tillåter ett begränsat antal likvärdiga utsläppsminskningsmetoder jämfört med den ändrade bilaga VI till Marpolkonventionen. Vid översynen av direktivet har en rad frågor identifierats utöver en anpassning av direktivet till IMO:s bestämmelser. Översynen visade bland annat att det finns vissa svagheter i direktivets genomförandebestämmelser (om provtagning och rapportering) och att vissa andra bestämmelser är oklara, t.ex. definitionerna av hamnområde och passagerarfartyg i reguljär SV 2 SV
trafik, liksom vilken metod som ska användas vid den statistiska tolkningen av resultat från kontrollen av svavelhalt i marina bränslen. 2.2. Mål De allmänna målen är att säkerställa att de positiva effekterna på hälsa, miljö och säkerhet av IMO-överenskommelsen om att minska de negativa effekterna av luftföroreningar från sjöfarten faktiskt kommer till stånd, liksom att garantera att den inre marknaden fungerar på avsett sätt när det gäller sjöfart och EU-hamnar samt beträffande de bränslen och utsläppsminskningsmetoder som används inom sjöfarten. För att uppnå dessa allmänna mål måste tre specifika mål uppfyllas: (1) En anpassning av EU-lagstiftningen till de senaste internationella bestämmelserna om marina bränslen och föroreningar, inklusive en anpassning till höga tekniska standarder och avancerad teknik. (2) Identifiering av ytterligare och/eller alternativa åtgärder för att minska de negativa hälso- och miljöeffekterna av utsläppen från sjöfarten. (3) Ett förstärkt och förbättrat genomförande av EU:s system för övervakning och verkställighet, vilket ska säkerställa att direktivets bestämmelser följs. I kapitel 3 5 i den här sammanfattningen anges fyra grundrekommendationer om ändringen av direktivet. Andra frågor om översynen av direktivet sammanfattas i kapitel 6. 3. INFÖRLIVANDE AV DE ÄNDRADE IMO-BESTÄMMELSERNA I EU-LAGSTIFTNINGEN Specifik problemformulering Efter ändringen av bilaga VI till Marpolkonventionen 2008 är direktivet inte längre anpassat till de internationella IMO-bestämmelserna. Analys av alternativen I konsekvensanalysen har man bedömt tio alternativ för att åtgärda den bristande överensstämmelsen mellan direktivet och bilaga VI till Marpolkonventionen. Följande rekommendationer kan göras utifrån detta: Att i direktivet införliva de ändringar från 2008 av bilaga VI till Marpolkonventionen som gäller svavelhalt i marina bränslen. Att anpassa direktivet till de IMO-bestämmelser som tillåter ett större antal likvärdiga utsläppsminskningsmetoder. Att komplettera dessa bestämmelser med skyddsåtgärder för att säkerställa att likvärdiga utsläppsminskningsmetoder inte får oacceptabla miljöeffekter. Att anta ett IMO-förfarande för kontroll av bränslen. SV 3 SV
En kombination av dessa alternativ skulle innebära en anpassning av EU-bestämmelserna till internationella bestämmelser om svavelhalt i marina bränslen. Ett införlivande av de internationella bränslekraven och motsvarande kontrollförfaranden i EU-lagstiftningen skulle göra att kraven fick större effekt eftersom övervakning och verkställighet skulle ske inom ramen för EU-bestämmelser vilket är effektivare än ett internationellt system för genomförande. Att förbättra tillgången till och främja användningen av likvärdiga innovativa utsläppsminskningsmetoder skulle dessutom sänka kostnaderna för att uppfylla IMObestämmelserna betydligt (med mellan 50 och 88 %). Det skulle också främja innovativa industriella lösningar, vilket är i linje med prioriteringarna i Europa 2020-strategin och artikel 3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. Ett införlivande av de ändrade IMO-bestämmelserna skulle därför säkerställa att de miljömål och ekonomiska mål som låg till grund för IMO:s ändringar uppfylls på ett effektivt, harmoniserat och kostnadseffektivt sätt i hela EU. 4. MILJÖKRAV FÖR PASSAGERARFARTYG I REGULJÄR TRAFIK Specifik problemformulering Enligt direktivet i dess nuvarande form måste passagerarfartyg i reguljär trafik utanför svavelkontrollområdena uppfylla samma krav beträffande svavelhalt i bränsle som de fartyg som befinner sig i svavelkontrollområdena, dvs. den halt på 1,5 % som tillämpades före 2008 års ändring av bilaga VI till Marpolkonventionen. Detta krav ingår inte i bilaga VI till Marpolkonventionen utan finns bara på EU-nivå. Bestämmelsen infördes i direktivet eftersom passagerarfartyg vanligen befinner sig i hamnar eller nära kusten och därför i allmänhet har en större negativ inverkan på människors hälsa och på miljön än andra typer av fartyg. Vid den tidpunkt då maxhalten på 1,5 % infördes för passagerarfartyg gällde samma gränsvärde för bränslen i svavelkontrollområdena, vilket innebar att tillgången på bränsle var tryggad. Med tanke på införandet av en maximal svavelhalt på 0,1 % i svavelkontrollområdena från och med 2015 måste dock kostnader och fördelar med att behålla eller ändra direktivets bestämmelser för passagerarfartyg i reguljär trafik utanför svavelkontrollområdena bedömas på nytt, både med tanke på bränsletillgången och de fördelar och kostnader som ändrade svavelkrav skulle medföra för dessa fartyg. Analys av alternativen Fyra alternativ bedömdes, vilket ledde fram till följande rekommendation: Att återställa kopplingen mellan bestämmelserna om bränslens svavelhalt i svavelkontrollområdena och motsvarande bestämmelser för passagerarfartyg utanför dessa områden, genom att den nya maxhalten på 0,1 % börjar tillämpas på sådana passagerarfartyg först 2020 (i stället för 2015). En anpassning av kraven för passagerarfartyg i reguljär trafik utanför svavelkontrollområdena till den maxhalt på 0,1 % som kommer att gälla i svavelkontrollområdena skulle ge ytterligare positiva effekter som överstiger kostnaderna på människors hälsa och på miljön. I konsekvensanalysen rekommenderas det dock att de nya Seca-kraven börjar tillämpas på passagerarfartyg med fem års fördröjning från 2015, så att man undviker eventuella problem med bristande bränsletillgång. Nytto kostnadskvoten för det rekommenderade alternativet skulle ligga på mellan 1,5 och 6 (2020) respektive 0,8 och 10 (2025). SV 4 SV
5. ÖVERVAKNING OCH RAPPORTERING AV EFTERLEVNADEN Specifik problemformulering Den nuvarande provtagningsfrekvensen är alltför låg (ungefär en provtagning per tusen fartyg), och det finns tecken på betydande brister i efterlevnaden av vissa av direktivets bestämmelser om svavelhalt i bränslen. Detta, i kombination med bristen på harmoniserade rapporteringsbestämmelser, gör att de rapporter som medlemsstaterna lämnar in inte alltid medger en bedömning av efterlevnaden. Analys av alternativen Fyra alternativ bedömdes. I konsekvensanalysen görs följande rekommendation: Att i första hand ta fram icke-bindande riktlinjer för provtagning och rapportering och, om detta inte leder till önskat resultat, överväga att anta bindande bestämmelser. Detta alternativ innebär att man försöker förbättra efterlevnaden med mjuka metoder. Om detta inte fungerar kan man införa bindande bestämmelser om såväl provtagningsfrekvens och analysmetoder som innehåll och format för medlemsstaternas rapporter. 6. ÖVRIGA RELEVANTA FRÅGOR OM ÄNDRING AV DIREKTIVET Konsekvensanalysen tar också upp en del andra aspekter av direktivet som bör ses över. 6.1. Anpassning av direktivet till den tekniska utvecklingen I konsekvensanalysen föreslås att hänvisningar och definitioner i direktivet anpassas till senaste internationella tekniska standarder (t.ex. ISO). 6.2. Att öka den rättsliga klarheten och säkerheten I konsekvensanalysen föreslås att man klargör definitionerna av passagerarfartyg i reguljär trafik och hamnområde genom riktlinjer utfärdade av kommissionen. 6.3. Ytterligare åtgärder mot oproportionerliga effekter på närsjöfarten Konsekvenserna för närsjöfarten av en högsta svavelhalt på 0,1 % i svavelkontrollområdena har blivit föremål för olika studier. En genomgång av dessa visar att bestämmelsen kan få vissa effekter på transportmönstren. Detta kan motivera vissa kompensationsåtgärder. I konsekvensanalysen rekommenderas följande: Att på kort sikt anpassa befintliga EU-instrument för att särskilt motarbeta oönskade effekter i form av trafikomställningar från sjöfart till andra transportsätt. Detta skulle möjliggöra åtgärder för att stödja närsjöfarten i syfte att minska oönskade trafikomställningar från sjötransport till landtransport. På medellång och längre sikt kan man tänka sig särskilda åtgärder, förutsatt att ytterligare en utvärdering görs. SV 5 SV
6.4. Inrättande av nya kontrollområden Det finns mycket som tyder på att en utökning av kontrollområdena till andra havsområden i EU skulle ge positiva nettoeffekter. Detta skulle också erbjuda en lösning på de konkurrensproblem som kan uppkomma då man tillämpar olika miljöregler i olika havsområden i EU. Genom 2008 års ändringar av bilaga VI till Marpolkonventionen infördes dessutom möjligheten att inrätta kontrollområden för kväveoxider (Neca) och fastställa utsläppskrav för kväveoxider och längre fram även för partiklar. Inrättandet av nya kontrollområden måste uppfylla de särskilda krav som fastställts av IMO. Kommissionen är dock inte behörig att föreslå nya kontrollområden för IMO. Utsläppsgränserna för kväveoxider och partiklar är dessutom kopplade till motorparametrar. Ett införande av dem i EU-lagstiftningen skulle kräva antingen en utvidgning av direktivets tillämpningsområde, eftersom det för närvarande bara reglerar svavel i bränsle, eller antagandet av en ny rättsakt. Frågan skulle kunna tas upp på nytt längre fram, med beaktande av utvecklingen inom IMO. I nuläget är det bästa alternativet att man inte inrättar några nya kontrollområden men att kommissionen fortsätter att stödja medlemsstaterna när det gäller att ta fram förslag till ytterligare kontrollområden och utsläppsgränser som sedan kan läggas fram för IMO. 7. SLUTSATS De nya internationella gränsvärdena för svavelhalten i marina bränslen förväntas sänka svaveldioxidutsläppen från sjöfartssektorn betydligt. Detta kommer att bidra starkt till att uppfylla de allmänna miljömålen i 2005 års tematiska strategi för luftförorening, och det ligger i linje med prioriteringarna i Europa 2020-strategin 3. Det kommer också att ge positiva sidoeffekter i form av minskade utsläpp av kväveoxider och partiklar. De internationella bestämmelserna kommer att ge positiva hälsoeffekter som är tre till tretton gånger större än kostnaderna, plus andra betydande positiva effekter som hör samman med en bättre miljö. Det är av stor vikt att dessa beräknade effekter också kommer till stånd, eftersom detta skulle stärka efterlevnaden av nuvarande gränsvärden för luftkvalitet något som är ett problem för flera medlemsstater som nu är föremål för överträdelseförfaranden. Konsekvensanalysen bekräftar det kostnadseffektiva i att helt anpassa direktivet till IMO:s bränslekrav, även de krav som gäller utanför svavelkontrollområdena, och till bestämmelserna om utsläppsminskningsmetoder. Ett införlivande av de internationella bränslekraven i EUlagstiftningen skulle göra att kraven fick större effekt eftersom övervakning och verkställighet skulle ske inom ramen för EU-bestämmelser vilket är effektivare än ett internationellt system. Förslaget om att man, i syfte att införa ett likvärdigt sätt att uppfylla kraven, ska utvidga användningen av innovativa utsläppsminskningsmetoder har tillkommit som ett svar på farhågorna om kostnadseffekterna av nya IMO-bestämmelser. Användningen av sådana metoder skulle sänka kostnaderna för att uppfylla IMO-kraven betydligt och främja innovativa lösningar inom industrin i linje med prioriteringarna i Europa 2020-strategin och artikel 3 i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt. I konsekvensanalysen rekommenderas också att man behåller kopplingen mellan de strängare bränslekraven i svavelkontrollområdena och kraven för passagerarfartyg i reguljär trafik utanför dessa 3 Meddelande från kommissionen, Europa 2020 En strategi för smart och hållbar tillväxt för alla, KOM(2010) 2020 slutlig. SV 6 SV
områden. Införandet av nya Seca-krav för passagerarfartyg skulle dock skjutas upp med fem år så att man undviker problem med bristande bränsletillgång. Det är också synnerligen viktigt att göra EU:s system för övervakning och verkställighet effektivare med tanke på att betydligt hårdare bränslekrav, med därtill hörande anpassningskostnader, kan öka incitamenten till regelbrott bland aktörerna i branschen. I konsekvensanalysen föreslås slutligen att Europeiska kommissionen och medlemsstaterna använder och, där så är möjligt eller nödvändigt, anpassar nuvarande instrument för offentligt stöd så att de kan underlätta branschens omställning till de nya IMO-kraven. SV 7 SV