En modell för inriktning och finansiering av FOI:s CBRN-kompetens Redovisning av uppdrag nr 22 i regleringsbrevet för år 2008 att ge förslag på en modell för långsiktig finansiell lösning gällande CBRN-kompetens som behövs inom ramen för samhällets krisberedskap och som tillhandhålls av FOI. 2008-06-25 Dnr 1146/2008
Titel: En modell för inriktning och finansiering av FOI:s CBRN-kompetens Utgiven av Krisberedskapsmyndigheten (KBM) KBM:s dnr: Dnr 1146/2008 Skriften kan laddas ner från Krisberedskapsmyndighetens webbplats www.krisberedskapsmyndigheten.se
Innehåll 1 Sammanfattning 5 2 Inledning 6 2.1 Uppdraget till KBM...6 2.2 Tolkning av uppdraget...6 2.3 Arbetets genomförande och synpunkter på remiss...7 3 FOI och krishanteringssystemet 8 3.1 FOI:s uppgifter och roll...8 3.2 FOI:s ekonomiska förutsättningar...9 4 CBRN-kompetens 11 4.1 Vad avses med CBRN-ämnen/farliga ämnen?...11 4.2 Vad avses med kompetens här?...12 5 En modell för långsiktig finansiell lösning 13 5.1 Förutsättningar för en inriktningsprocess avseende krisberedskapssystemets behov...13 5.2 Utrikesdepartementets och Försvarsmaktens hantering av uppdragsbeställningar...13 5.3 Förslag till inriktningsprocess avseende krisberedskapssystemets behov av kompetens...14 5.4 En förenklad process för år 2009...15 5.5 Administrativ lösning för fördelning av medel...16 5.6 Hantering och nivån på medlen...16 5.6.1 Administrativ hantering av medlen...16 5.6.2 Nivå på medlen...17 5.6.3 Förhållande på medel mellan infrastruktur och kompetens...17 5.6.4 Återrapportering och redovisning...18 5.6.5 FOI:s möjlighet att lämna operativt stöd till aktörer vid akuta händelser...18 Till regeringskansliet: Bilaga 1 Remissyttrande från Socialstyrelsen Bilaga 2 Remissyttrande från Statens räddningsverk 3
1 Sammanfattning I den modell för inriktning och finansiering av Totalförsvarets forskningsinstituts (FOI) CBRN-kompetens som Krisberedskapsmyndigheten (KBM) föreslår, har samverkan mellan olika aktörer varit en grundkomponent. Modellen ser i korthet ut på följande sätt: KBM genomför cirka vart tredje år en behovsanalys tillsammans med främst myndigheterna i samverkansområdet Farliga ämnen (SOFÄ) som resulterar i en kompetens och utvecklingsplan för CBRNområdet generellt. Efter samverkan med SOFÄ, Utrikesdepartementet och Försvarsmakten och efter samråd med FOI beslutar KBM om inriktning för den verksamhet som FOI ska bedriva för att tillgodose samhällets krisberedskap. Medlen tas från anslag 7:5 Krisberedskap. För år 2009 bör nivån på medlen vara högst 18 miljoner kronor. Därefter kan nivån behöva ändras beroende på den behovsanalys som genomförts och på grund av eventuella strukturella förändringar. För inriktning av FOI:s verksamhet år 2009 behöver en enklare process ske. Förslaget är att KBM och FOI tar fram en inriktning med projektförslag som sedan stäms av med myndigheterna inom SOFÄ. KBM anser att det är viktigt att framhålla att eventuella ändringar i Försvarsmaktens eller Utrikesdepartementets finansiering av FOI får ett direkt genomslag på FOI:s förmåga att tillgodose krisberedskapens behov. Av de 20 remissinstanser som ha inkommit med synpunkter på förslaget har 17 tillstyrkt modellen. Några myndigheter har haft kompletterande synpunkter, men delat grundtankarna med föreslagen modell. Socialstyrelsen och Statens räddningsverk har lämnat mer avvikande synpunkter som inte kunnat tillgodoses i slutversionen av rapporten. Deras yttrande lämnas som bilagor till rapporten. Även FOI har haft avvikande synpunkter varav de viktigaste lyfts fram i förslaget. Försvarsmakten och Utrikesdepartementet ställer sig positiva till en utökad samverkan i dessa frågor. 5
2 Inledning 2.1 Uppdraget till KBM I regleringsbrevet för KBM år 2008 gavs myndigheten två uppdrag avseende finansiellt stöd för FOI:s CBRN 1 -kompetens. Det uppdrag som redovisas i det här dokumentet avser den framtida hanteringen av medel för FOI:s CBRN-kompetens. Uppdraget har följande lydelse: 22. Krisberedskapsmyndigheten ska ge förslag på en modell för långsiktig finansiell lösning gällande sådan CBRN-kompetens som behövs inom ramen för samhällets krisberedskap och som tillhandahålls vid Totalförsvarets forskningsinstitut. Uppdraget ska redovisas till Regeringskansliet (Försvarsdepartemenet) senast den 2 juli 2008. Det andra uppdraget avser verksamheten för år 2008 och har följande lydelse: 6. Utöver CBRN-beställningar till Totalförsvarets forskningsinstitut ska, efter samråd om inriktning, 18 000 000 kronor från anslagsposten utbetalas till Totalförsvarets forskningsinstitut för att bidra till myndighetens vidmakthållande av grundkompetens och infrastruktur hänförligt till CBRN-verksamheten. Inför år 2008 har KBM fört en diskussion med FOI om hur dessa medel ska användas på bästa sätt och efter samråd tagit beslut i frågan. Inriktningen för årets verksamhet har varit att upprätthålla den kompetens som FOI sedan tidigare har byggt upp inom CBRN-området, så att inga större förändringar sker innan en mer omfattande behovsanalys har genomförts. Utöver dessa två uppdrag har KBM även i uppdrag att i årsredovisningen för 2008 göra en återredovisning av hur pengarna till FOI använts. 2.2 Tolkning av uppdraget Uppdragets formulering anger att det är regeringens avsikt att FOI ska ges finansiellt stöd för att kunna ha en CBRN-kompetens som säkerställer tillgången på kompetens till nytta för samhällets krishantering. I uppdraget kan KBM se flera dimensioner: Hur tas inriktning och beslut om vad medlen ska användas till? Vilka behöver delta i den processen? Hur och av vem ska medlen rent administrativt hanteras? Vilken nivå bör det vara på medlen? KBM:s ambition i uppdraget är att besvara de här frågorna och ge en modell för hur en återkommande process kan se ut. Ett viktigt ingångsvärde är att 1 Med CBRN avses kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära ämnen. En term som ofta används synonymt med CBRN är Farliga ämnen. 6
flera aktörer behöver samverka för att stödet till FOI ska resultera i den kompetens som efterfrågas och att medlen används effektivt. Ett annat ingångsvärde är behovet av framförhållning för FOI. 2.3 Arbetets genomförande och synpunkter på remiss KBM har tagit fram förslaget efter diskussioner med representanter för FOI och Försvarsmakten samt efter att ha deltagit i samverkansområdet Farliga ämnens arbete. Förslaget har skickats på remiss till myndigheterna inom samverkansområdena Farliga ämnen, till myndigheterna inom samverkansområdet Transporter samt till FOI, Försvarsmakten, Säpo Svenska Kraftnät och Inspektionen för strategiska produkter. Utrikesdepartementet har fått remisen för kännedom och eventuella synpunkter. Av de 20 instanser som ha inkommit med synpunkter på remissen har 17 tillstyrkt modellen. Några myndigheter har haft kompletterande synpunkter men delat grundtankarna med föreslagen modell. Socialstyrelsen och Statens räddningsverk har lämnat mer avvikande synpunkter som inte kunnat tillgodoses i slutversionen av rapporten. Deras yttrande lämnas som bilagor till rapporten. Även FOI har haft avvikande synpunkter varav de viktigaste lyfts fram i förslaget. Försvarsmakten och Utrikesdepartementet ställer sig positiva till en utökad samverkan i dessa frågor. 7
3 FOI och krishanteringssystemet 3.1 FOI:s uppgifter och roll Enligt utdrag från Förordning (2007:861) med instruktion för Totalförsvarets forskningsinstitut har FOI till uppgift att bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete för totalförsvaret och till stöd för nedrustning, icke-spridning och internationell säkerhet. Myndigheten får även i övrigt bedriva forskning, metod- och teknikutveckling samt utredningsarbete. Verksamheten ska bedrivas med beaktande av krav på integritet, relevans och vetenskaplig kvalitet. Totalförsvarets forskningsinstitut ska verka för att försvarsforskningen nyttiggörs även utanför totalförsvaret. Inom ramen för CBRN-området vidmakthåller och utvecklar FOI kunskap om den internationella utvecklingen, teknikutvecklingen, massförstörelsevapen inklusive spridningsanordningar, risker vid spridning i luft och mark, medicinska och miljömässiga effekter samt kunskaper om CBRN-ämnen som kräver särskild kompetens och skyddsförmåga. FOI har även laboratorier som möjliggör analyser och tester. Inriktningen har varit CBRN-ämnen som kan användas som stridsmedel/massförstörelsevapen och som i dag skulle kunna bli aktuella i samband med eventuella terrorattentat, men också vid naturlig spridning av för svenska förhållanden ovanliga smittämnen. Kunskapen om dessa ämnen kan också omsättas för de CBRN-ämnen som hanteras i dagens samhälle. Till exempel kan konsekvensbedömningar till stöd för riskanalyser vid spridning eller spridningsberäkningar vara ett stöd för de aktörer som har ett ansvar för att hantera CBRN-incidenter. Dessa aktörer har ofta en stor kunskap och erfarenhet av de vardagshändelser som kan förväntas inträffa, men kan behöva stöd avseende sällanhändelser som spridning eller hantering av ovanliga ämnen som kan medföra allvarliga konsekvenser. Denna kunskap är också av värde för beredskap vid civila och militära internationella operationer. FOI:s kunskap om nedrustningsfrågor och andra säkerhetspolitiska frågor kopplade till CBRN-området internationellt medför att FOI i ett läge med en förändrad säkerhetspolitisk situation tidigt kan upptäcka nya trender och bistå med stöd för analys av en föränderlig hotbild, de risker denna medför och eventuellt behov av förändrad beredskap. För att FOI och centrala myndigheter inom CBRN-området ska kunna ha ett utbyte vad gäller utvecklingen inom CBRN-området har FOI varit adjungerad myndighet i samverkansområdet Farliga ämnen sedan dess start 2003. För år 2007 och 2008 är FOI utpekad som så kallad stödmyndighet av KBM. FOI är också representerat i KBM:s CBRN-råd. FOI ingår i Socialstyrelsens kunskapscentra och har avtal med Statens strålskyddsinstitut för vissa löpande uppgifter samt för beredskapen att bistå med provtagning, mätning och analyser. FOI ingår tillsammans med Smittskyddsinstitutet, Statens livsmedelsverk och Statens veterinärmedicinska anstalt i Forum för Beredskapsdiagnostik. Forumet har bildats för att skapa 8
förutsättningar för att bättre kunna utnyttja landets samlade kapacitet och kompetens för att uppnå en effektiv och uthållig diagnostik vid allvarliga händelser med för svenska förhållanden ovanliga smittämnen. I övrigt utför FOI specifika uppdrag åt myndigheter, kommuner och privata företag. KBM har under 2008 föreslagit att FOI ska ha en tjänsteman i beredskap (TiB). Ärendet bereds av regeringen. 3.2 FOI:s ekonomiska förutsättningar Fram till och med år 2007 erhöll FOI ett årligt anslag från Försvarsdepartementet om cirka 108 miljoner kronor för CBRN-området. Anslaget användes för att utveckla och vidmakthålla en generell kompetens för att kunna tillgodose de olika beställarnas krav. Det kunde också användas för att möjliggöra deltagande i olika arbetsgrupper m.m. Från och med år 2007 upphörde anslaget och FOI blev även inom CBRN-området en uppdragsfinansierad myndighet. Försvarsmakten fick ta över en stor del av departementets anslag för att göra beställningar till FOI. Samtidigt genomförde Försvarsmakten omfattande besparingar inom forsknings- och teknikområdet, vilket skulle medföra en begränsning av uppdragen till FOI på sikt. De delar inom FOI:s verksamhet där Försvarsmakten inte hade intressen och därmed inte tilldelade medel, riskerade att behöva avvecklas. Främst gällde det delar av C- och B-områdena (i huvudsak medicinska områden) samt N-området. Under år 2007 genomförde Försvarsmakten dock ingen ändring i inriktning eller ekonomisk omfattning för FOI. Flera myndigheter konstaterade att en förändrad verksamhet hos FOI skulle ge negativa effekter på deras beredskap och att konsekvenserna av de nya förutsättningarna innebär en diskrepans med den ambition som regeringen angivit i propositionen Samverkan vid en kris för ett säkrare samhälle, 2005/06:133. Under hösten år 2006 skrev KBM till regeringskansliet och påtalade att detta behövde utredas. I KBM:s regleringsbrev för år 2007 fick myndigheten i uppdrag att inventera fortsatt behov och tillgång till expertstöd på området spridning av allvarliga smittämnen, giftiga kemikalier och radioaktiva ämnen. I slutredovisningen 2 konstaterade KBM att delar av FOI:s resurser och kompetens är viktiga för att kunna hantera allvarliga CBRN-händelser. Vidare angavs att KBM och andra myndigheter inom samverkansområdet Farliga ämnen bör få möjlighet att påverka inriktningen av FOI:s grundkompetens. Under år 2007 utsågs FOI som stödmyndighet inom samverkansområdet Farliga ämnen och kan genom detta få ersättning för deltagande och resor i samband med möten och arbetsgrupper knutna till samverkansområdet Farliga ämnen och CBRN-rådet. För andra uppgifter måste FOI få ersättning av en uppdragsgivare. För att kunna uppfylla sina åtaganden åt bland annat Socialstyrelsen, Statens strålskyddsinstitut och Forum för Beredskapsdiagnostik behöver FOI upprätthålla en viss kompetens och utrustning. Om 2 Expertresurser på CBRN-området Krisberedskapsmyndigheten 2007-10-31, dnr 1636/2006 9
hela kostnaden för både upprätthållande av grundkompetens och utrustning skulle debiteras uppdragen skulle kostnaderna för uppdragen bli orimligt höga för den enskilde uppdragsgivaren. Under 2006 tillsatte regeringskansliet en interdepartemental grupp som hade i uppgift att bedöma det civila behovet av FOI:s CBRN-verksamhet. På uppdrag av denna utförde FOI en analys av vilket finansiellt stöd FOI behövde för att framgent kunna upprätthålla verksamheten på en tillräckligt hög nivå samt vilka kompetenser som behövde finansiering utöver den som Försvarsmakten förväntades täcka. Analysen landade i att FOI behövde 42 miljoner kronor varav 24 miljoner kronor från Utrikesdepartementet och 18 miljoner kronor från Försvarsdepartementets civila del för att klara av att hålla grundkompetens och infrastruktur nödvändig för FOI:s roll att utföra uppdrag för Utrikesdepartementet och civila myndigheter inom krisberedskapen. Därefter fick KBM i uppdrag att tilldela FOI 18 miljoner kronor för grundkompetens och infrastruktur år 2008. Utrikesdepartementet ger, inom ramen för deras arbete med nedrustning och ickespridning, medel för CBRN-verksamhet till FOI om 18 miljoner kronor för år 2008. (Efter rationaliseringar vid FOI reducerades de i analysen beräknade 24 miljoner kronor till 18 miljoner kronor.) Därutöver avsätter Utrikesdepartementet medel för specifika uppdrag till FOI. Försvarsmakten betalar årligen cirka 70 miljoner kronor till FOI för forskning och teknikutveckling inom CBRN och försvarsmiljöområdet. Denna forskning ska tillgodose Försvarsmaktens behov av specifik kompetens och ska bidra till att utveckla framtidens CBRN- och miljöskydd. Uppdragen har främst inriktats mot att öka skyddsnivån för Försvarsmakten avseende internationella insatser. Den modell som KBM föreslår leder till en utökad samordning av verksamhet som FOI bedriver på uppdrag av Försvarsmakten, Utrikesdepartementet och samhällets krisberedskap där det är möjligt. 10
4 CBRN-kompetens 4.1 Vad avses med CBRN-ämnen/farliga ämnen? Nedan följer en övergripande beskrivning av de typer av händelser med CBRN-ämnen som krishanteringssystemet behöver ha kompetens för. C händelser: Händelser där verkan av toxiska kemikalier utgör en fara oavsett om de härrör från: En olycka vid transport, lagring eller tillverkning av kemikalier. Avsiktlig spridning genom terrorism eller annan kriminalitet. Insats av C-stridsmedel. B-händelser: Händelser där sjukdomsalstrande mikroorganismer utgör en fara oavsett om de härrör från: En olycka som förorsakar spridning av sjukdomsalstrande ämnen. En naturlig spridning av sjukdomsalstrande ämnen. Avsiktlig spridning genom terrorism eller annan kriminalitet. Insats av B-stridsmedel R- och N- händelser: Händelser där joniserad strålning utgör en fara oavsett om strålningen härrör från: En olycka vid kärnteknisk anläggning, andra olyckor med radioaktiva ämnen eller joniserande strålning. Avsiktlig spridning genom terroristhandling eller annan kriminalitet Kärnvapeninsats (N-stridsmedel) Explosiver (E) Beteckningen CBRN kompletteras i vissa sammanhang med bokstaven E som står för explosivämnen. Explosivämnen 3 kan utgöra en spridningsmetod för CBRN-ämnen. Därför behandlas de ibland tillsammans med övriga farliga ämnen under beteckningen CBRNE. I Sverige har explosivämnen inte ingått inom ramen för CBRN-grupperingen generellt, men inom bland annat polisen brukar dock CBRNE användas som ett samlat koncept vid utbildningar m.m. Under år 2007 har samarbetet mellan olika aktörer avseende explosivämnen och militär ammunition m.m. uppmärksammats och de som har en roll inom området har mötts i en nationell samverkansgrupp under ledning av Försvarsmakten. Huruvida explosivämnen i större utsträckning ska behandlas som en del i CBRN-konceptet i framtiden är oklart och beror bland annat på den internationella utvecklingen. Klart är dock att FOI:s verksamhet inom explosiveämnesområdet i likhet med CBRN-området kräver en bas- 3 Explosivämnen definieras av SRV som fasta eller flytande ämnen eller blandningar av sådana ämnen som kan bringas till snabb kemisk reaktion, varvid energi frigörs i form av tryckvolym-arbete eller värme. 11
finansiering om civila myndigheter framöver ska kunna utnyttja denna kompetens, och att möjligheten till långsiktig grundfinansiering bör ses över av regeringskansliet. 4.2 Vad avses med kompetens här? I uppdraget om en långsiktig finansiell lösning anges att det avser CBRNkompetens som behövs inom ramen för samhällets krisberedskap. I uppdraget att tilldela medel för år 2008 anges att det ska avse grundkompetens och infrastruktur hänförligt till CBRN-verksamheten. KBM tolkar de två formuleringarna som att de i princip avser samma sak, nämligen FOI:s förmåga att kunna ge stöd till andra aktörer inom krishanteringssystemet. För det krävs grundkompetens som ger kontinuitet i expertkunskap om ämnena samt infrastruktur i form av laboratorier för test och analys, men även möjlighet att upprätthålla och utveckla såväl nationella som internationella nätverk för utbyte av kunskap. För att upprätthålla och utveckla grundkompetens och infrastruktur kan olika former av aktiviteter vara aktuella, till exempel: Teknik- och metodutveckling Omvärldsanalysverksamhet Metodutveckling för t.ex. nationell hotanalys- och verksamhet med risk- och sårbarhetsanalyser (RSA) Forskning Kompletteringsutbildning Utbytestjänstgöring Deltagande i nationella och internationella forum, tester, övningar och seminarier Investering i laboratorier och fältutrustning samt underhåll Deltagande i internationella utbyten för t.ex. laboratorie- och fältverksamhet Medverka vid utformning av CBRN-beredskapen inom EU och internationellt i övrigt Medlen till FOI bör inte avgränsas för en viss form av kompetensutveckling, utan fokus ska vara just på att kompetensen bibehålles eller utvecklas för att möta de behov som uttrycks av aktörerna som FOI ska stödja. Det bör dock vara klart att medlen ska avse uppbyggnad av en förmåga att kunna utföra de uppdrag som kan komma att efterfrågas av krishanteringssystemets aktörer. Medlen ska i princip inte användas för att utföra uppdrag till dessa aktörer. Men resultat som kommer fram i arbetet bör sammanställas och spridas till berörda efter behov. Hur och när det bör ske ska diskuteras vid utformning av projekt. FOI ska årligen i efterhand redovisa på vilket sätt kompetensen har utvecklats eller vidmakthållits. 12
5 En modell för långsiktig finansiell lösning 5.1 Förutsättningar för en inriktningsprocess avseende krisberedskapssystemets behov Myndigheterna inom samverkansområdet Farliga ämnen är de myndigheter som har ansvar för beredskapsplaneringen inför CBRN-incidenter. Därför är det dessa myndigheter som i huvudsak bör ta fram underlag för inriktningen av FOI:s kompetens till stöd för samhällets krisberedskap. Underlaget behöver dock utgå från en behovsanalys som görs i ett större perspektiv och innefattar alla utvecklingsbehov inom CBRN-området på lång sikt. Analysen inkluderar då behov som kan tillgodoses av olika aktörer, bland annat FOI. Utifrån analysen, som behöver revideras regelbundet, är det möjligt att kunna sammanställa, jämföra och prioritera olika behov för att skapa en väl avvägd och kostnadseffektiv beredskap. Arbetet ger också underlag för inriktningen av FOI:s verksamhet. Inom samverkansområdet pågår arbete för att utveckla kunskapen och samordningen vad gäller hot, risker, sårbarheter, önskvärd förmåga och målbilder. Det görs bland annat för att få ett mer underbyggt och samordnat underlag till planeringsprocessen. Om detta arbete etableras kommer det också att generera underlag till behovsanalysen för forskning och utveckling. I samverkansområdet har myndigheterna även diskuterat behovet av en gemensam utvecklingsplan. Förutom aktörerna inom samverkansområdet Farliga ämnen finns ytterligare myndigheter inom andra samverkansområden som har behov av expertstöd inom CBRN-området. De bör också ges möjlighet att påverka inriktningen av FOI:s kompetens och tillfrågas i den föreslagna processen. De behov som kommuner, företag och andra aktörer har bör dock kunna fångas upp av de centrala myndigheterna och FOI i behovsanalysen. Ett viktigt led i arbetet bör också vara att stämma av med Försvarsmakten och Utrikesdepartementet om deras behov och planering för att se över möjligheter till samordning. I samband med den remiss som genomförts har flera myndigheter lämnat synpunkter på den modell som föreslås. Flertalet tillstyrker men det finns också mer avvikande meningar. Detta i kombination med delvis nya förutsättningar i form av regeringens nya ambitioner kring behovet av samordning inom CBRN-området samt bildandet av Myndigheten för samhällsskydd och beredskap innebär att KBM bedömer att den modell som här föreslås måste fortsätta att utvecklas och konkretiseras. Det förslag som här lämnas ska ses som ett första steg att finna dels en långsiktigt hållbar lösning dels en modell för hur avvägningar mellan behovsanalys, inriktning av användningen av anslag 7:5 krisberedskap samt koppling till befintliga processer inom Försvarsmakten och Utrikesdepartementet. 5.2 Utrikesdepartementets och Försvarsmaktens hantering av uppdragsbeställningar FOI lämnar, som ett led i Sveriges ansträngningar att bidra självständigt och konstruktivt till internationella samfundets nedrustnings- och ickesprid- 13
ningssträvanden, tekniskt stöd till Utrikesdepartementet samt utvecklar vetenskapliga metoder för att verifiera efterlevnaden av olika nedrustningsoch provstoppsavtal. FOI vidmakthåller även grundkompetens och infrastruktur inom CBRN-området i syfte att även framöver ha kompetens och metodik för att kontinuerligt kunna bistå Regeringskansliet i dessa frågor. FOI bygger en bred grundkompetens inom områdena CBRN, missil, rymd, resolutionsefterlevnad och sanktionsgenomförande, samt skapar mentorprogram för överföring av kunskap till nya generationer forskare. FOI står också till stor utsträckning för kontinuiteten i detta arbete. Inriktningen av grundkompetensen för detta bestäms av FOI i samråd med Utrikesdepartementet. FOI redovisar årligen till Utrikesdepartementet som utvärderar verksamheten. Inom Försvarsmaktens arbete med forskning och teknikutveckling (FoT) för CBRN-frågor finns en etablerad process för att ta fram en gemensam behovsanalys för Försvarsmaktens olika enheter samt utifrån den utforma inriktning och konkreta projektbeställningar till FOI. Processen består dels av en långsiktig planeringsinriktning, dels av en kortsiktig inriktning inför beslut om projekt för det kommande året. Processen i sig med inriktningsdokumenten är viktiga både som referens och förebild för hur CBRNkompetensen vid FOI kan inriktas även för krishanteringssystemet så att kompetensen styrs mot ett definierade behov och att tillgången kan säkras. Själva innehållet i Försvarsmaktens inriktning är också av stort intresse, även om väsentliga skillnader finns mellan Försvarsmaktens och övriga aktörers behov av stöd från FOI. En viktig principiell skillnad är att Försvarsmaktens behov baseras i första hand på det expertstöd som kan behövas vid internationella insatser samt för att bedöma omfattningen och förekomsten av statsunderstödda offensiva program. Försvarsmaktens behov sammanfaller inte med övriga aktörers behov i synnerhet de olika expertmyndigheternas som främst handlar om nationella sällanhändelser vars effekter leder till allt från stor oro hos befolkningen till omfattande konsekvenser för samhället. 5.3 Förslag till inriktningsprocess avseende krisberedskapssystemets behov av kompetens En process för den återkommande behovsanalysen kan se ut på följande sätt när den är etablerad. 1. En övergripande behovsanalys på lång sikt görs av de myndigheter som ingår i Samverkansområdet Farliga ämnen. Analysen bör baseras på underlag från hot- och riskbedömningar, RSA och förmågeanalyser, studier samt erfarenheter från övningar och incidenter. Analysen bör leda till en gemensam utvecklingsplan för CBRN-området. Planen skulle kunna motsvara Försvarsmaktens inriktning och också stämmas av mot denna. En uppdatering av behovsanalysen bör samordnas med krisberedskapens planeringsprocess (som för närvarande sker vart tredje år). 14
2. FOI gör utifrån sin roll, uppgift och kompetensbas en analys av vad FOI kan bistå med och redovisar det som ett förslag till inriktning för kompetens på lång sikt. Förslaget stäms av med de aktörer som har genomfört behovsanalysen och med den myndighet som leder analysarbetet. Kompetensen vid FOI bör i första hand avse de risker som har potentiellt stora konsekvenser och som samhället inte har tillräcklig förmåga att förebygga eller hantera. 3. FOI tar utifrån detta avstämda förslag tillsammans med den myndighet som leder analysarbetet årligen fram en beskrivning av den kompetens som bör upprätthållas eller utvecklas vid FOI. Beskrivningarna bör vara på samma detaljeringsnivå och av samma kvalitet som i Försvarsmaktens motsvarande dokument samt vara enkel att jämföra med den för att söka efter luckor, synergier och överlapp. 4. FOI utarbetar övergripande projektplaner,vilket sker parallellt med motsvarande arbete för Försvarsmakten och UD. 5. Inför beslut om inriktningsdokument och projektplaner sker en avstämning mot Försvarsmaktens och Utrikesdepartements planer. Det bör också genomföras en konsekvensanalys om beslutet innebär att ett kompetensområde eller en viss förmåga inte utvecklas eller upprätthålls. Vilka åtgärder måste vidtas för att undvika att kompetensluckor uppstår och vilka risker detta skulle innebära för samhället? 6. Den myndighet som leder arbetet med behovsanalysen och hanterar anslaget 7:5 Krisberedskap bör ta beslut om inriktningsdokument och projektplaner efter samråd med FOI. 5.4 En förenklad process för år 2009 Inför år 2009 års verksamhet för kompetensutveckling finns inte tillräcklig tid för att genomföra den process som föreslås ovan. Istället måste en förenklad hantering ske under sommaren och hösten 2008. KBM har inom ramen för de medel som har avsatts till FOI år 2008 gett myndigheten i uppdrag att se på de behov av expertstöd som lyftes fram av myndigheterna inom ramen för det regleringsbrevsuppdrag som KBM redovisade år 2007 i två delar Kartläggning av behov av expertstöd på CBRNområdet och Expertresurser på CBRN-området (KBM 1636/2006). Utifrån detta underlag samt från övrig samverkan med beställare föreslås FOI och KBM att ta fram ett förslag på inriktning samt projekt som kan diskuteras med samverkansområdet Farliga ämnen i augusti. Inriktningen kommer att stämmas av med Försvarsmaktens planer för 2009, vilka utarbetas under samma period. Därefter skriver KBM en beställning till FOI i oktober utifrån denna inriktning varvid rapporteringskrav m.m. fastslås. Under 2008 fortsätter arbetet med att processmässigt knyta samman krisberedskapens behovsanalyser med Försvarsmaktens så 15
att den ovan beskrivna processen kan etableras år 2009 och successivt anpassas till och synkroniseras med andra processer. 5.5 Administrativ lösning för fördelning av medel För år 2008 fick KBM i uppdrag att utbetala medel från anslaget 7:5 Krisberedskap under utgiftsområde 6 till FOI. Anslaget utökades med 3 miljoner kronor för detta, för resterande del skedde en omfördelning av tidigare planerad medelsfördelning. Det innebar följaktligen att andra aktörer fick mindre medel än beräknat för året. Det finns dock positiva aspekter med att medlen fördelas av samma myndighet som har ansvar för inriktning, tilldelning och uppföljning av anslaget 7:5 Krisberedskap eftersom det medför en helhetssyn över de medel som fördelas till krishanteringssystemets aktörer och därmed kan verka för en balans inom ramen för anslagets storlek. Det finns även förutsättningar för att kunna initiera den samverkan som behövs i arbetet eftersom verksamheten är nära kopplad till samverkansområdena och andra myndighetsgemensamma fora, till exempel en motsvarighet till KBM:s CBRN-råd. KBM kan inte se att någon annan enskild aktör har samma fördelar. Inte heller alternativet att fördela medel till olika aktörer som i sin tur ger FOI stöd inom deras respektive ämnesområden är ett alternativ som gynnar helhetssynen och synergieffekter. Mot bakgrund av vad regeringen har angett i propositionen 2007/08:92 Stärkt krisberedskap för säkerhets skull, med förslaget om den nya Myndigheten för samhällsskydd och beredskap, borde den myndigheten kunna leda och samordna det arbete som KBM har föreslagit. I propositionen står bland annat under rubriken 4.7 Beredskap för kemiska, biologiska, radiologiska och nukleära ämnen (CBRN) att den nya myndigheten bör ha till uppgift att på ett övergripande plan verka för att effektiva tvärsektoriella lösningar skapas. Myndigheten bör även verka för att samordna inriktningen av beredskapsplaneringen mellan berörda aktörer vad gäller., tillhandahållande av expertstöd till operativa aktörer,.. samt metod- och teknikutveckling. 5.6 Hantering och nivån på medlen 5.6.1 Administrativ hantering av medlen KBM föreslår i enlighet med resonemanget i tidigare avsnitt att medel till FOI även på lång sikt tas från anslag 7:5 Krisberedskap. Hanteringen av medelsfördelning till FOI bör i så stor utsträckning som möjligt överensstämma med den ordinarie hanteringen av anslaget. För att det ska bli möjligt är det viktigt att eventuella formuleringar i KBM:s regleringsbrev också stödjer en sådan hantering. I det fall regeringen önskar fastställa ett belopp för denna verksamhet bör det anges som ett högsta belopp i KBM:s regleringsbrev. Exempelvis: Krisberedskapsmyndigheten får högst utbetala X mnkr till FOI för att bidra till myndighetens vidmakthållande av grundkompetens och infrastruktur hänförligt till CBRN-verksamheten. 16
Anledning till detta är att i det fall myndigheten som ska få pengarna inte klarar av att fullgöra sina åtagande under året ska den utbetalande myndigheten inte tvingas betala ut hela beloppet utan endast ersätta upparbetade kostnader. Detta överrensstämmer med hur övriga myndigheter behandlas inom ramen för ersättningar från anslag 7:5 Krisberedskap. 5.6.2 Nivå på medlen De medel som har tilldelats FOI för år 2008 via Försvarsmakten, KBM och Utrikesdepartementet bygger på de beräkningar som FOI genomförde i budgetunderlaget. FOI angav då att denna totalsumma var en miniminivå för att kunna upprätthålla FOI:s nuvarande kompetens. Totalsumman utgör den bottenplatta som krävs för att FOI ska kunna bedriva verksamheten på den nivå som regeringskansliet i budgetpropositionen inför 2008 ansett vara nödvändig. En minskning av medel från en aktör skulle kunna leda till att verksamhet som är väsentlig för en eller två av de övriga inte kan fortsätta om inte dessa kan skjuta till motsvarande medel. Tills en kompletterande behovsanalys är genomförd fullt ut föreslår KBM därför att medlen till FOI via 7:5 Krisberedskap för 2009 ligger kvar på samma nivå, det vill säga 18 miljoner kronor för upprätthållande av FOI:s CBRN-kompetens. När arbetet med en kompletterande behovsanalys är genomförd kan det tänkas att denna nivå kommer att ändras beroende på vilka behov som framkommer. Det är möjligt att nya former av hot uppdagas, vilket kan kräva en större separat satsning. Det kan också vara möjligt att vissa av dagens behov på sikt avvecklas. Någon större höjning av beloppet är dock inte möjligt, såvida inte anslaget 7:5 Krisberedskap kompenseras för det. Om en större summa tas från anslaget till FOI får det konsekvenser för andra myndigeters beredskapsåtgärder. Till exempel kan expertmyndigheterna inom CBRN-området få mindre i anslag, vilket kan få till följd att de inte kan anlita FOI för uppdrag. Det skulle också kunna innebära att den totala CBRN-förmågan försämras. Utöver detta bör regeringskansliet överväga att skapa ett liknande system för att finansiera grundkompetensen för explosivämnen. Då måste dock medel tillföras för detta ändamål. 5.6.3 Förhållande på medel mellan infrastruktur och kompetens I sin analys av den bottenplatta som krävs för att FOI ska kunna bedriva verksamheten på den nivå som regeringskansliet ansett vara rimlig har FOI tidigare beräknat kostnaderna för infrastrukturen till cirka 42 miljoner kronor. Detta omfattar all teknisk infrastruktur som krävs för att forskning och teknikutveckling ska kunna bedrivas inom CBRN-området vid FOI. Kostnaderna debiteras via overhead på uppdragen generellt eller, för vissa anläggningstillgångar, direkt på respektive projekt. Uppdelningen av denna summa mellan de tre finansiärerna Försvarsmakten, Utrikesdepartementet och KBM är i stort sett procentuell mot finansiärernas bidrag. 17
Infrastrukturen utgör följaktligen 40 procent av den totala medelstilldelningen för år 2008. Infrastrukturkostnaderna bedöms av FOI som relativt stabila över tiden, om inga större förändringar av inriktningen sker. Det gör att 60 procent av medlen i princip kan avsättas för upprätthållande och utveckling av den kompetens som eftersträvas. KBM konstaterar också precis som flera av remissmyndigheterna att FOI har ett ovanligt högt påslag för overheadkostnader och att detta starkt påverkar myndigheternas möjlighet och vilja att lägga beställningar på FOI. I det här sammanhanget skulle det vara önskvärt om de medel som här avses för att säkra grundkompetens och infrastruktur inom CBRN-området inte belastas med overheadkostnader som inte är direkt kopplade till CBRN-verksamheten inom FOI. 5.6.4 Återrapportering och redovisning FOI bör årligen redovisa den kompetens och infrastruktur som medlen har använts till. I den mån nya metoder, resultat eller fakta har framkommit bör dessa redovisas för berörda aktörer i enlighet med vad som angivits i avsnittet 4.2. Det kan i övrigt vara lämpligt att samma principer och redovisningssätt gäller som för andra myndigheter vilka ges medel från anslag 7:5 Krisberedskap. 5.6.5 FOI:s möjlighet att lämna operativt stöd till aktörer vid akuta händelser FOI har i dagsläget inte någon formell roll i krisberedskapssystemet utöver att vara stödmyndighet men har omfattande kunskap om CBRN-ämnen och förmågor som utgör, och än mer skulle kunna utgöra, ett stöd för aktörerna vid en akut händelse med CBRN-ämnen. KBM anser att det är angeläget att den kompetens som finns vid FOI kan användas vid operativa händelser. Tre möjligheter för detta har identifierats. Antingen läggs en särskild beställning till FOI för att hålla denna förmåga över tiden, eller så kan varje förfrågan faktureras i efterhand, eller så kan förmågan ingå i grundkompetens och infrastruktur och därmed vara en del av de 18 miljonerna. KBM anser att en viss förmåga att kunna hantera akuta förfrågningar från olika samhällsorgan bör ingå i den grundkompetens och infrastruktur som finansieras via de 18 miljonerna men att allt övrigt stöd utöver den akuta fasen finansieras genom särskilda beställningar. FOI har en avvikande uppfattning om detta. 18