Statsrådets skrivelse till riksdagen om förhandlingarna mellan EU och dess medlemsstater och Republiken Armenien om ett utvidgat ramavtal (utvidgat ramavtal med Armenien) I enlighet med 96 2 mom. i grundlagen sänds riksdagen en promemoria om förhandlingarna mellan EU och dess medlemsstater och Republiken Armenien om ett utvidgat ramavtal. Helsingfors den 26 januari 2017 Utrikesminister Timo Soini Biträdande avdelningschef Vesa Vasara
UTRIKESMINISTERIET PROMEMORIA 10.1.2017 FÖRHANDLINGARNA MELLAN EU OCH DESS MEDLEMSSTATER OCH REPUBLI- KEN ARMENIEN OM ETT UTVIDGAT RAMAVTAL 1 Bakgrund Relationerna mellan Europeiska unionen och Armenien baserar sig på ett partnerskaps- och samarbetsavtal (FördrS 74/1999, Partnership and Cooperation Agreement PCA) som trädde i kraft den 1 juli 1999. Avtalet omfattar flera traditionella samarbetsområden såsom politisk dialog, handel med varor och tjänster samt affärsverksamhet och investeringar. Det omfattar dock endast vissa frågor med samband till rättskipning, medborgerliga friheter och säkerhet. Samarbetsrelationen kunde även fördjupas inom de traditionella samarbetsområdena. Därmed är det dags att uppdatera och utvidga avtalet. De senaste tio åren har EU:s och Armeniens bilaterala relationer utvecklats inom skilda sektorer. Som ett land i södra Kaukasien har Armenien omfattats av europeiska grannskapspolitiken (European Neighbourhood Policy ENP) sedan 2004. Handlingsplanen EU-Armenia ENP Action Plan lanserades år 2006. Liksom Azerbajdzjan och Georgien deltar Armenien i den östliga partnerskapspolitik (Eastern Partnership) som etablerades år 2009. Bilaterala samarbetet mellan EU och Armenien fördjupades år 2012 då parterna undertecknade ett protokoll till partnerskaps- och samarbetsavtalet (Protocol to the Partnership and Cooperation Agreement). I protokollet avtalas om allmänna principer för hur Armenien deltar i EU-program. År 2014 trädde åter två avtal om förenklat utfärdande av viseringar och återtagande i kraft (EU- Armenia Visa Facilitation and Readmission Agreements). Till hösten 2013 förhandlade EU och Armenien om ett associationsavtal. Färdigförhandlade avtalstexten omfattade även en avdelning om frihandel (DCFTA, Deep and Comprehensive Free Trade Area). I september 2013 meddelade Armenien dock EU att i stället för att ingå ett associationsavtal går landet med i Eurasiska ekonomiska unionen (Eurasian Economic Union), vilket sedan skedde i januari 2015. Till Eurasiska ekonomiska unionen hör Ryssland, Kazakstan, Vitryssland, Armenien och Kirgizistan. Efter att förhandlingarna om ett associationsavtal strandade har EU och Armenien fortsatt med att utveckla sitt samarbete inom alla delområden för östliga partnerskapet. Samtidigt har parterna utrett möjligheten att förhandla fram ett nytt bilateralt samarbetsavtal och kommit fram till det omfattande ramavtal som det nu förhandlas om. Den 15 oktober 2015 gav Europeiska unionens utrikesråd kommissionen och en hög representant fullmakt att inleda förhandlingar om ett nytt omfattande avtal med Republiken Armenien. Förhandlingar inleddes den 7 december 2015. Det nya omfattande ramavtalet ska ersätta partnerskaps- och samarbetsavtalet mellan EU och Armenien utan att vara ett associationsavtal. 2 Avtalsförhandlingar och behandling i EU Det har förts totalt sju förhandlingsrundor och Europeiska utrikestjänsten (EUH) uppskattar att förhandlingarna fortsätter ännu våren 2017. Det förhandlas separat om avdelningen om handel (IV) i avtalet. Hittills har det förts fem förhandlingsrundor om denna avdelning den senaste i december 2016. 2
Förhandlingarna har fortskridit väl med undantag av några knepiga frågor. Parterna har redan uppnått samförstånd om allmänna principerna och politiska kapitlet. Öppna förhandlingsfrågor är bland annat relationen mellan Armeniens övriga regionala åtaganden och det planerade ramavtalet, hänvisningarna till FN-stadgan, formuleringarna kring konflikten i Nagorno- Karabach och formen för den dialog mellan EU och Armenien som ska leda till viseringsfrihet. Förhandlingarna kring avdelningen om handel har också fortskridit väl. Det har förts textbaserade förhandlingar om närapå alla avdelningar. Inom flera förhandlingsområden har det redan uppnåtts samförstånd om det grundläggande innehållet. På rådet bereder arbetsgrupper EU:s ställningstaganden och rådets handelspolitiska kommitté (Trade Policy Committee TPC) samordnar förhandlingarna kring avdelningen om handel. Rådets arbetsgrupp för Östeuropa och Centralasien (Coest) samordnar övriga frågor. 3 Nationell behandling Utrikesministeriet har berett frågan i samarbete med övriga sektorministerier. U-skrivelsen har behandlats av sektionen för yttre förbindelser och handelspolitiska sektionen i ett skriftligt förfarande den 16. - 22.12.2016. Riksdagen informerades om förhandlingsmandatet med E-brevet E 20/2015 rd av den 11 juni 2015 (UM2015-00683). I överensstämmelse med utrikesutskottets uppfattning ansåg stora utskottet att brevet inte ger anledning till åtgärder. 4 Rättslig grund enligt EU-rätt Materiella rättsliga grunden kan fastställas exakt först då avtalet ska undertecknas då slutliga avtalstexten är klar men preliminärt bedömer statsrådet att den eventuella materiella rättsliga grunden åtminstone kunde vara artikel 207 FEUF om gemensam handelspolitik och artikel 209 FEUF om utvecklingssamarbete. Den processuella rättsliga grunden är artikel 218 FEUF. 5 Huvudsakligt innehåll Ingressen till avtalet Avtalet baserar sig på parternas önskan att stärka principerna i partnerskaps- och samarbetsavtalet och främja nära samarbete baserat på ett jämbördigt partnerskap inom ramen för europeiska grannskapspolitiken, östliga partnerskapet och det planerade ramavtalet. Avtalsparterna förbinder sig att respektera principerna i FN-stadgan, FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, europeiska människorättskonventionen och OSSE:s Helsingforsslutakt av 1975. Enligt avtalet är parterna medvetna om sambandet mellan interna samhällsreformer och hållbar konfliktlösning och att dessa påverkar stärkandet av demokrati och marknadsekonomin. Enligt ingressen till avtalet förbinder sig avtalsparterna att stöda politiska, socioekonomiska och institutionella utvecklingen i Armenien genom att till exempel stärka civilsamhället, reformera offentliga förvaltningen och utvidga ekonomiska samarbetet. Parterna beaktar internationella arbetet med att främja fred och säkerhet via multilaterala instrument, inklusive Organisationen för säkerhet och samarbete i Europa OSSE, FN och fredlig konfliktlösning. Ytterligare beaktar de åtagandena för att förhindra spridning av massförstörelsevapen och samarbetet för icke-spridning och nedrustning. 3
Enligt ingressen till avtalet deltar Armenien aktivt i regionala samarbetsforum. Konflikten i Nagorno-Karabach nämns och att Armenien förbundit sig att finna lösningar till konflikten inom OSSE:s Minskgrupp. Andra avtalsmål är att kämpa mot korruption och organiserad brottslighet, samarbeta mot terrorism, fördjupa samarbetet och dialogen kring migrations- och flyktingfrågor, respektera principerna för hållbar utveckling och förbättra energitryggheten. Med avtalet vill parterna dessutom öka kontakterna mellan människor, utöka regionala samarbetet och harmonisera armeniska och EU-lagstiftningen då det är relevant. Ett annat syfte med avtalet är att främja handel och investeringar mellan parterna. Enligt ingressen är fri rörlighet viktig för Armenien. Parterna förbinder sig till principerna för en fri marknadsekonomi. Det ställs fast att EU medverkar i ekonomiska reformerna i Armenien. Ett mål för avtalet är att utvidga politiska och ekonomiska samarbetet mellan EU och Armenien på basis av gemensamma värderingar och nära samarbete. Ett annat mål är att stärka politiska dialogen mellan parterna. Ytterligare kommer EU att bidra till att stärka demokratin och institutionella stabiliteten i Armenien. Med avtalet vill parterna även stärka regional stabilitet och fred samt öka gränsöverskridande samarbete och människors rörlighet. Avtalet syftar också till att stöda Armenien så att det kan utveckla sin ekonomiska potential och utvidga sitt handelssamarbete enligt de rättigheter och förpliktelser som Världshandelsorganisationen (WTO) ställer fast. Avdelning I: Allmänna principer Avdelningens artiklar är allmänna och liknar deklarationer. Deras syfte är att skapa en allmän ram för konkret samarbete som delvis redan pågår. Avtalsparterna bekräftar sin respekt för demokratiska principer, rättsstaten, mänskliga rättigheter och grundläggande friheter särskilt via FN-stadgan, OSSE:s Helsingforsslutakt, FN:s allmänna förklaring om de mänskliga rättigheterna, europeiska människorättskonventionen och andra relevanta människorättsinstrument. De människorättsinstrument som nämns utgör en väsentlig del av avtalet och skapar en grundval för parternas inrikes- och utrikespolitik. Avtalet bekräftar att parterna förbundit sig till principerna för en fri marknadsekonomi, hållbar utveckling, regionalt samarbete och effektiv multilateralism. Avtalsparterna bekräftar sin respekt för principerna för god förvaltning och sina internationella åtaganden särskilt för dem som hänför sig till FN, Europarådet och OSSE. Avtalsparterna bekräftar att de förbinder sig att bekämpa korruption, organiserad brottslighet och terrorism, främja hållbar utveckling och förhindra spridningen av massförstörelsevapen också via Europeiska unionens kompetenscentrum för massförstörelsevapen (CBRN, chemical, biological, radiological, nuclear). Dessa förbindelser är väsentliga för utvecklingen av relationerna och samarbetet mellan avtalsparterna och bidrar till regional fred och säkerhet. Avdelning II: Politisk dialog och utrikes- och säkerhetspolitiskt samarbete Syftet med artiklarna i avdelningen är att skapa en allmän ram för konkret samarbete som delvis redan pågår. 4
Gemensamma målsättningar för politiska dialogen är att utveckla dialogen inom alla områden av gemensamt intresse, främja internationell stabilitet, fred och säkerhet, stärka dialogen mellan parterna kring internationell säkerhet och krishantering samt kämpa mot spridningen av massförstörelsevapen och olaglig vapenhandel. Parterna avtalar om att stärka allmänna demokratiprinciper, utveckla dialogen och samarbetet mellan säkerhets- och försvarssektorerna, främja fredlig konfliktlösning och utveckla regional säkerhet. Parterna avtalar om samarbete för att utveckla demokratiska institutioner och förverkliga laglighetsprincipen. Samarbetet omfattar bland annat rättsväsendet och polismakten samt åtgärder mot korruption. Parterna vill intensifiera utrikes- och säkerhetspolitiska dialogen med särskild fokus på att förhindra konflikter och hantera kriser för att säkerställa regional stabilitet samt på rustningskontroll och nedrustningsfrågor. Från fall till fall utvidgas samarbetet även till EU-ledd civil krishantering och utbildning. Avtalsparterna bekräftar att de förbinder sig till internationella brottmålsdomstolen (International Criminal Court ICC) och att ratificera och verkställa ICC:s Romstadga och instrumenten kring den. Parterna slår fast betydelsen av kampen mot terrorism och att detta ska ske med respekt för internationella rättsprinciper och mänskliga rättigheter. Avdelning III: Laglighet, frihet och säkerhet Enligt avtalet samarbetar parterna för att förverkliga laglighetsprincipen, säkerställa ett oberoende domstolsväsen och förverkliga bästa rättegångspraxis. De samarbetar också kring dataskydd efter Europeiska unionens och Europarådets standarder. Avtalsparterna stärker samarbetet kring invandring och fördjupar dialogen om migration. Denna dialog ska omfatta alla migrationsteman, inklusive laglig och olaglig migration och människosmuggling. Samarbetssektorerna kommer att preciseras på basis av en behovsanalys. Denna analys kommer att omfatta bland annat migrationsfrågor, utveckling och genomförande av nationell lagstiftning, förebyggande av olaglig migration och människosmuggling. För att främja fri rörlighet förbinder sig parterna att verkställa följande avtal: avtalet mellan Europeiska unionen och Republiken Armenien om återtagande av personer och avtalet mellan Europeiska unionen och Republiken Armenien om förenklat utfärdande av viseringar. Dialogen om att främja fri rörlighet fortsätts. Parterna ökar även sitt samarbete mot organiserad brottslighet, it-relaterad brottslighet, penningtvätt, finansiering av terrorism och droger på basis av internationella multilaterala konventioner. Avdelning IV: Handel och kompletterande handelsåtgärder Det planerade avtalets avdelning om handel ska innehålla centrala delområden, till exempel handel med varor inklusive handelspolitiska skyddsinstrument, tullsamarbete och förenklade handelsprocedurer, tekniska handelshinder, sanitära och fytosanitära åtgärder, industriella 5
ägande- och upphovsrätter inklusive geografiska beteckningar, konkurrens, offentlig upphandling, handel och hållbar utveckling, öppenhet och tvistlösning. Förhandlingarna har fortskridit väl och parterna har preliminärt uppnått samförstånd om substansen i några kapitel. I flera kapitel finns det dock fortfarande öppna frågor. I samband med handel är målet för samarbetsavtalet att i bilateral handel stärka Världshandelorganisationen WTO:s bestämmelser och förpliktelser. Inom vissa delområden vill parterna dessutom avtala om bestämmelser som går längre än WTO-reglerna. Ytterligare vill de förbättra samarbetet och i mån av möjlighet tillnärma regleringen. Förhandlingarnas räckvidd följer delvis riktlinjerna för det tidigare frihandelsavtalet DCFTA. Det planerade samarbetsavtalet kommer dock inte att vara lika ingående som det tidigare frihandelsavtalet det förhandlas till exempel inte om tulltaxor. I förhandlingarna har det i mån av möjlighet utnyttjats tidigare arbete dock har bland annat Armeniens åtaganden på grund av Eurasiska ekonomiska unionen beaktats. Avdelning V: Ekonomiskt samarbete Det planerade avtalets avdelning om ekonomiskt samarbete ska innehålla åtgärder för att stärka ekonomiska dialogen och bestämmelser om till exempel informationsutbyte om bästa praxis mellan EU och Armenien. Målet är en starkare funktionsduglig marknadsekonomi i Armenien. Avtalstexten för denna avdelning är till stor del ofullständig. Avdelning VI: Övrigt politiskt samarbete Denna avdelning kommer att omfatta skilda områden där EU och Armenien planerar att samarbeta. Sådana områden är bland annat revision av offentliga sektorn, utveckling av beskattningen och skattebasen, insamling och utveckling av statistiska uppgifter, transport och kommunikationer, energisamarbete inklusive kärnsäkerhet, miljön, åtgärder för att begränsa klimatförändringen, samarbete inom bolagsrätt, jordbruk, kultur och utbildning. Avtalstexten för denna avdelning är till stor del ofullständig. Avdelning VII:Finansiellt samarbete och bistånd Avdelningen kommer att innehålla bestämmelser om finansiellt samarbete och bistånd mellan EU och Armenien och samarbete inom denna sektor. Avtalstexten för denna avdelning är till betydande del ofullständig. Avdelning VIII: Institutionella, allmänna och slutbestämmelser Mellan avtalsparterna inrättas ett samarbetsråd som övervakar att avtalet följs. Rådet sammanträder årligen på ministernivå. Det kan granska frågor som omfattas av partnerskaps- och samarbetsavtalet och andra bilaterala eller internationella frågor som kan påverka hur målen för avtalet uppnås. Avtalsparterna innehar växelvis ordförandeskapet för samarbetsrådet. Det fastställer självt sina metoder. Samarbetsrådets beslut binder bägge avtalsparterna. En samarbetskommitté på tjänstemannanivå bereder de frågor som tas upp i rådet. Samarbetsrådet kan inrätta underkommittéer och andra organ för att bereda frågor. 6
För samarbete mellan armeniska parlamentet och Europaparlamentet inrättas en parlamentarisk samarbetskommitté. Denna kommitté består av ledamöter i Europaparlamentet och armeniska parlamentet. Den kan lämna rekommendationer till samarbetsrådet på ministernivå som åter ska underrätta parlamentariska samarbetskommittén om sina rekommendationer. Det inrättas en plattform för samarbete med civilsamhället. Plattformen är en diskussionskanal avsedd för representanter för civilsamhället och andra relevanta aktörer i EU-medlemsstaterna och Armenien. I de allmänna bestämmelserna slår avtalsparterna fast vilka underlåtelser av åtaganden som leder till att tillämpningen av avtalet avbryts och en mekanism för tvistlösning. 6 Undertecknande, provisorisk tillämpning och ikraftträdande Eftersom det fortfarande förhandlas känner man inte till när avtalet kommer att undertecknas. Hittills har det inte heller förhandlats om en eventuell provisorisk tillämpning av avtalet. Parterna har dock uppnått samförstånd om avtalets ikraftträdelsebestämmelser enligt vilka avtalet träder i kraft den första dagen i den andra månad som följer efter den dag då alla avtalsparter meddelat varandra att de godkänt avtalet enligt sina författningar. 7 Ekonomiska och övriga följder Avtalets ekonomiska följder I detta skede är det svårt att bedöma vilka ekonomiska följder avtalet kommer att få för tjänster, handel och investeringar eftersom exakta avtalsinnehållet fortfarande är öppet. Starkare handels- och investeringsförpliktelser och mer likartad reglering bidrar generellt till att skapa ett stabilare och öppnare företagsklimat i Armenien, vilket allmänt taget kan förväntas öka handeln och investeringarna mellan avtalsparterna. Finland har haft lite handel med Armenien. År 2015 var värdet på exporten 7,6 miljoner euro. Främst exporterades papper och papp, alkoholdrycker samt maskiner och utrustning. Värdet på importen var åter cirka 600 000 euro. Den bestod bland annat av järn och stål samt elektronikprodukter. Endast ett finländskt företag har etablerat sig i Armenien. Avtalets övriga följder Det utvidgade ramavtalet kommer att ersätta gällande PCA-avtalet mellan EU och Armenien. Det planerade avtalet vidareutvecklar relationerna mellan EU och Armenien. Avtalet stärker och fördjupar parternas åtagande att utveckla samarbetet. Det kommer att skapa en ny institutionell grundval för att genomföra och utveckla samarbetet och relationerna mellan EU och Armenien. Avtalet innehåller politiska aspekter som stöder demokrati- och rättsstatsutvecklingen, mänskliga rättigheterna och hållbara utvecklingen i Armenien. Avtalets säkerhetspolitiska bestämmelser om bland annat samarbete mot terrorism, kontroll av spridningen av massförstörelsevapen, krishantering och bekämpning av organiserad brottslighet förbättrar säkerheten i Finland och Europeiska unionen. Avtalet förväntas inte få omfattande omedelbara följder för samhället, miljön eller verksamheten hos myndigheter. 7
8 Relationen till finländsk lagstiftning Avtalet kommer att bli ett så kallat blandat avtal och därmed innehålla bestämmelser som omfattas av såväl unionens som medlemsstaternas befogenheter. Beslutet huruvida avtalet ingås som ett unions- eller ett blandat avtal fattas slutgiltigt först på basis av slutliga avtalstexten. I detta förhandlingsskede kan det inte uttömmande fastslås vilka sektorer som kommer att ingå i avtalet och hur dessa kommer att påverka lagstiftningen. Förrän avtalsbestämmelserna specificerats kan det inte sägas med säkerhet huruvida de enbart liknar deklarationer eller huruvida de är mer omfattande än enbart en förpliktelse att samarbeta. I förhandlingarna har det inte slutgiltigt avtalats om de bestämmelser som ska utgöra väsentliga delar av avtalet eller en sanktionsmekanism för dem. Sådana bestämmelser hör till området för lagstiftning på grund av den bindande verkan som nämns i grundlagsutskottets utlåtande 31/2001 rd. Beroende av avtalets slutliga innehåll och omfattning kan bestämmelser som hör till området för lagstiftning ingå i avdelningen om handel, bland annat i kapitlen om handel med tjänster och skydd av immateriella rättigheter. Avtalsbestämmelsernas relation till finländsk lagstiftning utvärderas närmare när det slutliga avtalet är klart. 9 Ålands ställning Beroende av slutliga avtalsinnehållet bedömer statsrådet preliminärt att i avtalet kan ingå områden som enligt självstyrelselagen för Åland (1441/1991) tillhör landskapets behörighet. Detta kan gälla kapitlet om tjänster och investeringar beroende av hur detaljerade avtalsbestämmelserna är. I handelsavtal beaktas allmänt taget de särskilda villkor som hänför sig till åländska hembygdsrätten bland annat i samband med etablering och erbjudande av tjänster. Avtalsbestämmelsernas relation till Ålands behörighet utvärderas närmare när det slutliga avtalet är klart. 10 Statsrådets ståndpunkt Statsrådet understöder att det ingås ett omfattande ramavtal och anser det nya planerade avtalet utgöra ett viktigt steg för att föra Europeiska unionen och Armenien närmare varandra. Statsrådet anser det vara viktigt att Republiken Armenien uppmuntras till reformer och i sin relation till Europeiska unionen. Målet för det planerade ramavtalet är att intensifiera samarbetet mellan EU och Armenien och det utgör ett starkt instrument för att främja reformer och utveckling. För Armenien skapar EU-samarbetet politisk stabilitet och diversifierar dess ekonomiska handlingsutrymme. Statsrådet anser avtalet stöda finländska målsättningarna att öka handeln och fördjupa samarbetet med Armenien. Statsrådet anser det vara viktigt att intensifiera ekonomiska och handelssamarbetet med Armenien. I avtalsförhandlingarna betonas stödet till armeniska reformprocessen och fullföljden av redan ingångna förpliktelser, vilket enligt statsrådet förtjänar stöd. Med tanke på den knappa handeln med Armenien anser statsrådet ett viktigt mål för avtalet vara att mer ingående påverka företagsklimatet och förvaltningen i Armenien. Statsrådet lyfter fram betydelsen av de standardfraser som inkluderas i samarbetsavtal med alla stater. Dessa handlar om mänskliga rättigheter, internationella brottmålsdomstolen (ICC), handeld- och lätta vapen (SALW), kamp mot terrorism och hinder för spridning av massför- 8
störelsevapen (WMD). Finland anser det vara viktigt att det slutliga avtalet omfattar en förhandlings- och sanktionsmekanism enligt allmän EU-praxis. 11 Uppskattning av när statsrådet senast behöver riksdagens ståndpunkt Statsrådets nuvarande uppskattning är, att riksdagens ståndpunkt bör finnas till förfogande före följande förhandlingsrunda i februari-mars 2017. 9