Energimarknadsinspektionen registrator@ei.se Datum: 2017-01-09 Vattenfall AB Evenemangsgatan 13 169 56 Solna Kontakt: Erik.Spiegelberg@vattenfall.com 0703773775 Kontakt: Kristian.Gustafsson@vattenfall.com 0705295217 Dnr. 2016-100304 Remissvar för Vattenfall AB: "Förslag till kriterier för att bevilja undantag från bestämmelser i Europeiska kommissionens förordning om krav för nätanslutning av generatorer" Inledande kommentarer Länken till befintligt regelverk och EU-förordningens riktlinjer för systemdrift. Ett väl fungerande nytt regelverk kommer att ta lång tid att skapa eftersom det är först när vägledande avgöranden av olika frågeställningar finns tillgängliga som alla parter kommer ha full vetskap om hur regelverket ska tolkas. Fram till dess kommer det att råda stor osäkerhet om hur den nya lagstiftningen ska tolkas. I remissat dokument behandlas införandet av förordning om krav för nätanslutning av generatorer (RfG) men inverkan av riktlinjerna för Systemdrift (SO) får enligt vår bedömning en mycket större påverkan. För befintliga anläggningar gäller tidigare regelverk vilket ytterligare minskar betydelsen av RfG. Emellertid finns ett antal situationer där det nya regelverket också ska tillämpas för de befintliga anläggningarna (artikel 4 i respektive förordning). Dagens regelverk, SvKFS 2005:2, som började gälla år 2006, är tydlig när det gäller kriterier för undantag, men saknar regler för tvistelösning, vilket är ett stort problem. Tvistelösning finns i den mycket mer detaljerade RfG:n. Genom att på ett klokt sätt implementera vägledningen för undantag som återfinns i SvKFS 2005:2, i genomförandet av RfG på nationell nivå är det enligt vår syn möjligt att skapa goda förutsättningar för anslutning av nya anläggningar. De nya EU lagarna ska tillämpas fullt ut 3 år efter det att de vunnit lagakraft. En förutsättning är att den treårsperiod för genomförandet som nu kommer används väl. Vattenfalls starka rekommendation är att det bildas partsammansatta arbetsgrupper för att arbeta med dessa frågor, där Energimarknadsinspektionen (Ei) alltid har ordförandeposten 1. Vidare bör det enbart vara en (1) myndighet på området, varför funktionen som systemansvarig bör läggas upp på motsvarande sätt som i övriga nordiska länder. 2 Ei bör även tydliggöra och avgöra såväl generella krav som platsspecifika krav eftersom ett generellt krav ofta kommer att uppfyllas genom att applicera platsspecifika krav. Till skillnad från RfG kommer riktlinjerna för systemdrift (SO) gälla både för befintliga och nya anläggningar. Det regelverket väntas därför få betydligt större betydelse vilket bör hållas i åtanke när behovet av åtgärder understödda av RFG-kodens genomförande diskuteras. Via SO går det alltså att nå ut med föreskrifter som berör hela systemet på ett mycket konsekvent sätt. Enligt vår bedömning utgår SO ifrån att marknadsbaserade mekanismer ska användas i första hand. Det blir då möjligt att skapa ekonomiska incitament även för nya anläggningar av typ A och B 3 att leverera systemtjänster om behov uppstår för att säkerställa en trygg drift av morgondagens elsystem. 1 Liknande arbetsgrupper finns redan på EU-nivå, baserade på krav i de nya EU regelverket med bakgrund i behovet av en fungerande aktörsdialog. 2 EI:s rapport R2016:13 Kommissionsriktlinjer och nätföreskrifter för el 3 Enligt RfG:s definition för anläggningstyper. 1
Allmänna synpunkter Det är glädjande att konstatera att de synpunkter som Vattenfall framfört i tidigare remiss (Dnr. 2016-100304) till stor del har beaktats i det av Ei framtagna förslaget. För att det ska vara möjligt att omsätta den goda intentionen till ett väl fungerande regelverk önskar Vattenfall i tillägg påtala ett antal förutsättningar som enligt Vattenfalls syn är avgörande för ett lyckat genomförande: Det absolut viktigaste och mest avgörande är att föreskriftsrätten i sin helhet flyttas över från Svenska Kraftnät till Ei, enligt Vattenfalls remiss med Dnr. 2015-103898. Liksom i övriga nordiska länder borde rollen som systemansvarig ligga i ett bolag som står under en särskild myndighets tillsyn. Detta för att undvika den situation som nu föreslås i EI:s rapport R2016:13 där två myndigheter kommer att ha föreskriftsrätt om samma sak. Utöver detta ska Ei ges den formella rollen som tvistelösande instans på det sätt som beskrivs i RFG artikel 7.8 och samma text i riktlinjerna för systemdrift (SO) artikel 6.10. Såsom föreskrivs i artikel 7.3.f i RfG är det av central betydelse att innehållet i standarder och tekniska specifikationer respekteras då nya krav formuleras. Det kommer enligt vår bedömning klargöra behovet av att kraven formuleras så att behovet av att införa undantag begränsas med hänvisning till att systemets säkerhet inte äventyras. Nya anläggningar, omfattas av RfG och byggs enligt etablerad godkänd internationell standard och tekniska specifikationer vilket bestämmer dess systemprestanda. Systemkraven i RfG ska enligt kodens lydelse anpassas till standard för anläggningstypen i fråga. Då RfG är utformad så att stamnätskrav för de största anläggningarna på ett helt felaktigt sätt förs vidare till små anläggningar och till regionnät och lokalnät, skapas ett stort behov av omfattande generella undantag för nya anläggningar vilket kan få allvarliga följder för systemsäkerheten. Vattenfall anser att svenska myndigheter bör initierar en översyn av felbortkopplingskraven på stamnätet och skärpa dessa till vad som är möjligt att klara av för nya mindre anläggningar, istället för att som idag förlita sig på undantag som över tid urholkar systemets tålighet. Utöver detta önskar Vattenfall påtala den otydlighet som fortfarande råder vad gäller förnyelse av befintliga generatorer, som inte omfattas av RfG. Dessa ska endast kontrolleras så att befintliga systemprestanda inte väsentligt försämras då en renovering genomförs. Anslutningsavtalen har inte en utformning som gör dem till en bra indikator för att avgöra om RFG ska tillämpas vid ombyggnad av en befintlig anläggning. I SO-riktlinjerna finns däremot krav om kartläggning av befintliga generatorers egenskaper vilket underlättar ovanstående (exempelvis artikel 48, 49, 54, 56 och 57). Ett konkret förslag är att det nationella regelverket utformas så att anläggningar under renovering kontrolleras så att befintliga systemprestanda inte väsentligt försämras. Med den här förutsättningen elimineras risken för att reinvesteringar på ett negativt sätt hämmas av byråkrati som inte tillför någon systemnytta. Fokus kan då istället inriktas på att utgående från lokala förutsättningar på ett positivt sätt i möjligaste mån öka systemnyttan vid reinvesteringar, vilket bör vara vad lagstiftaren önskar åstadkomma. 2
Synpunkter på de föreslagna kriterierna för att bevilja undantag. Generalla kommentarer Innehållet i RfG är mycket generellt och beskriver endast funktionellt ställda krav och inga detaljer vilket skapar utrymme för en fungerande nationell implementering. Fördelning av roller och ansvar mellan marknadens parter beskrivs också på ett bra sätt. Det blir därför Ei s uppgift att komma fram till en tolkning av EU kommissionens samtliga föreskifter som tar till vara lagstiftarens avsikt med lagstiftningen. Eftersom regelverket berör flera sammankopplade problemområden med en hög komplexitet är en fungerande dialog mellan marknadens parter, myndigheter och lagstiftare av yttersta vikt för att nå bästa möjliga resultat. De aktörsråd som efterfrågades inledningsvis blir enligt vår syn en nyckel till denna process. Ei:s roll som en opartisk instans blir mycket viktig i det arbete som nu startar med att ta fram vägledande avgöranden för alla de tolkningar som den nya lagstiftningen kräver. Alla överväganden när det gäller tillämpning av RfG måste ses som en pusselbit i tillämpningen av de viktigare systemdriftsriktlinjerna. Vattenfall konstaterar även att det till skillnad från dagens föreskrift (Svk-fs 2005:2) inte finns något omnämnt om att ekonomiska skäl för undantag kan föreligga. Som Ei konstaterar i sitt underlag: Av skäl 28 i ingressen av förordningen anges att undantag ska kunna beviljas för att ta hänsyn till lokala förhållanden av undantagskaraktär, till exempel där överensstämmelse med kraven i förordningen skulle kunna äventyra stabiliteten i det lokala nätet eller där säker drift av en kraftproduktionsmodul kan kräva driftsförhållanden som inte är i linje med förordningen önskar Vattenfall förstärka undantagen i enlighet med nedan Kriterium 1 - Fysisk placering: Mycket viktigt. Fel i en enskild anläggning placerad långt ut i ett nät kan av naturliga skäl inte leda till att hela systemets säkerhet påverkas. Felbortkoppling ska därför av tekniska och ekonomiska skäl enbart styras av lokala kriterier. Vid fel i det närbelägna stamnätet som inte innebär risk för hela systemets säkerhet gäller fortfarande regeln om lokala kriterier. Vid fel i stamnätet som kan innebära risk för påverkan på hela systemet behöver underliggande nät och produktion ha en utformning så att okontrollerade spridningseffekter inte uppstår. Det är då först av allt viktigt att noga studera stamnätets systemuppbyggnad och där skapa en struktur mellan nätdelar, samt nät och produktion som skapar kortast möjliga felbortkopplingstid. Svk:s krav på att en generator ska klara en gräns-bryttid på 250 ms är i detta sammanhang mycket problematisk då övriga Europa har krav på 150 ms. Det kan därför bli nödvändigt att först av allt skärpa kravet på stamnätets felbortkopplingssystem. Med ledning av ovanstående ska rimliga krav på systemuppbyggnad sättas på underliggande nät och ansluten produktion. Det blir en uppgift för Ei att tolka tillämpningen av RfG och bedöma behovet av skärpning av kraven på stamnätet och därmed behovet av undantag för underliggande nät, för att skapa rimliga förutsättningar för att ansluta ny produktion och ta hänsyn till inverkan av SO-riktlinjerna. Kriterium 2 - Spänningsnivå: Mycket viktigt. Spänningsnivån påverkar givetvis systemkraven vilket mycket riktigt påpekas i Ei:s textförslag. Sättet att hantera undantag från RfG med hänsyn till spänningsnivå kan på många sätt behandlas på samma sätt som resonemanget för kriterium 1. God kontroll på spänning och därmed på reaktiva resurser och flöden är mycket viktig för systemsäkerheten på alla nivåer i ett elektriskt system. Marknadens parter sköter den här uppgiften hjälpligt men det finns en betydande potential till att genomföra förbättringar av olika slag. 3
Kriterium 3 - Kontinuerlig effekt MW: Viktigt men problematiskt för befintliga anläggningar. Storleken på effekt påverkar givetvis systemkraven vilket mycket riktigt påpekas i skrivningsförslagen. Sättet att hantera undantag från RfG med hänsyn till effekt kan även det behandlas på ett liknande sätt som resonemanget för kriterium 1. En avgörande fråga uppstår dock: Vad ska betraktas som kontinuerlig aktiv effekt? Här finns det möjligheter till att göra mycket olika tolkningar. Ett vanligt förhållande är till exempel att en kraftstation, med flera aggregat, har erhållit nätanslutning för maximalt installerad effekt någon gång för länge sedan. Abonnerad effekt, som erläggs till nätägaren årligen, kan sedan variera år från år beroende på marknadsläget och tillgång på bränsle. Detta är ett starkt argument för att effekt inte ska användas som kriterium för om befintliga anläggningar ska komma att omfattas av RFG. För nya anläggningar är det annorlunda då RfG gäller. Normalt bör kraven baseras på installerad effekt men kan som nödlösning baseras på en lägre effekt om gör det möjligt att möta uppställda krav. Eftersom detta innebär ett resursslöseri som dessutom kan sägas motverka en ökad flexibilitet vilket efterfrågas i samband med den pågående energiomställningen, Av ovanstående skäl anser Vattenfall att regelverket måste erbjuda en annan lösning. Det bör enligt vår syn ske genom väl formulerade generella undantag från RfG kombinerat med skärpta krav på stamnätets felbortkopplingssystem. Med hänvisning till att storleken på den anslutande kraftproduktionsanläggningen påverkar nätet i olika grad och det faktum att flera små kraftverk tillsammans kan ge påverkan, föreslår Vattenfall i tillägg att det tredje undantagskriteriet bör kompletteras med texten: och vid bedömningen ska det tas hänsyn till om innehavare av en kraftproduktionsmodul kan visa att en avvikelse från ett eller flera krav inte har någon påtaglig negativ betydelse för driftsäkerheten i det nationella elsystemet. Kriterium 4 - Typ av generering. I Ei:s text omnämns bara två typer av generering, synkron och asynkron, men det finns många fler typer som kommer att behöva hanteras med hänsyn till sina speciella egenskaper, även om de inte är direkt omnämnda i RfG. Att existerande tekniska standarder och specifikationer respekteras är speciellt viktig att beakta i detta sammanhang (se tidigare kommentar). Kriterium 5 - Typ av produktionskälla. Befintlig kärnkraft används som säsongsstyrd basproduktion och befintlig vattenkraft till stor del som reglerkraft och för frekvensreglering. Ingen tillväxt av nya anläggningar inom dessa kategorier är att vänta och de omfattas inte av RfG. Men det är viktigt att anläggningarnas förmåga att leverera systemnytta inte försämras vid reinvestering och eventuell marginell utbyggnad utan att deras förmåga att leverera systemnytta om möjligt förbättras. Ei text i detta avsnitt är en bra förutsättning för att åstadkomma detta. I tillägg och med motiveringen att undvika oklarheter i situationer där kraftproduktion redan står under annan myndighets kravställande och som går att uppfylla anser Vattenfall även att undantagsförslag fem bör kompletteras med texten vid bedömningen av säker drift av en kraftproduktionsmodul/källa ska även krav från andra myndigheter beaktas. Skulle krav uppstå från annan myndighet som innebär ändringar för anslutningspunkten så ska skäl för undantag föreligga om befintlig kraftproduktionsmodul inte tidigare skulle behövt uppfylla hela eller delar av förordningen. (ex: en situation där en kraftproduktionsmodul på grund av förändrad kravbild från till exempel Strålsäkerhetsmyndigheten på det fysiska 4
skyddet/beredskapsåtgärder måste göra ändringar av anslutningspunkten eller annat som kan påverka anslutningen ska inte per default leda till att förordningen behöver uppfyllas.) När det gäller vindkraft, solkraft och vågkraft mm så är det här som tillväxt av ny produktion kommer att ske och den omfattas då av RfG. Tillväxten kommer sannolikt att ske i klass A och B och är därmed i princip befriade från att leverera reglerkraft och frekvensreglering i normala fall. Det här kommer att innebära ett utökat reglerarbete för främst befintlig vattenkraft. Blir tillväxten större än vad befintlig vattenkraft klarar att hantera kan det bli nödvändigt att skärpa kraven för klass A och B anläggningar i RfG om det nu går att göra. I annat fall måste en alternativ strategi med stöd av SO-riktlinjerna tas fram. Eftersom främst klass A blir någon typ av massmarknadsprodukt kommer den sannolikt att hanteras med ett slag typgodkännande vilket rimligtvis måste utsträckas även till klass B. Sådana godkännanden kan inte utfärdas innan förutsättningarna i stamnätet och regionnätet har blivit fastställda (se kriterium ett två och tre). Kriterium 6 - Stabilitet. Att ansluta en ny produktionsenhet som är stor i förhållande till det nät där den ansluts kan innebära betydande lokala problem. Samma sak gäller om många små anläggningar ansluts till nät som ursprungligen inte är byggda för detta ändamål. Att Ei uppmärksammar detta förhållande är bra eftersom marknadens parter nog kan bli rejält oense om hur kostnaden för nödvändiga åtgärder ska fördelas. Att ta fram lämplig teknisk lösning är något som parterna (producent, nätägare och systemansvarig) oftast klarar själva. Samma förhållande gäller för de fall en mycket stor ny produktionsenhet som ansluts till ett starkt stamnät med påverkan på hela systemet som följd. Det kommer dock att vara en mycket ovanlig händelse. Men även diskussioner angående effekthöjning i befintliga kärnkraftverk har inneburit onödigt stora problem. Till exempel har Forsmark 1 för en marginell effekthöjning på ca 10 % avkrävts en ny 400 kv kraftledning för ca 600 miljoner kronor. Trots att en alternativ lösning är att förse ställverket med några extra brytare för en i sammanhanget mindre kostnad räcker för att förkorta felbortkopplingstiden. Det här utgör ett bra exempel på när Svk som myndighet får en intressekonflikt gentemot sin affärsdrivande del. Med Ei nya roll kan den här typen av problem i framtiden effektivt undvikas. I tillägg till ovan föreslår Vattenfall att kriteriet för att ge bättre möjligheter till att utreda undantagsmöjlighet kompletteras med texten: signifikant negativ påverkan på spänningskvalitet eller förhöjd risk för avbrott i elnäten Kriterium 7 - Driftsäkerhet. Först av allt kommer anläggningens driftsäkerhet. Därefter säkerheten mellan anläggning och nät. Därefter kommer driftsäkerheten mellan anläggning och systemet som ställer krav på att systemet drivs inom de gränser som befintlig redan ansluten utrustning är dimensionerad för. Det här beskrivs på ett bra sätt i de kommande SO riktlinjerna. Nya anläggningar måste då anpassas till nätets befintliga förutsättningar vad gäller tålighet mot olika typer av onormala drifttillstånd, och inte till vad som skrivs i RfG som bara gäller nya anläggningar. För att på ett säkert sätt kunna ansluta nya anläggningar kan det därför bli nödvändigt att skärpa kraven på stamnätets felbortkopplingssystem. Därmed minskar eller i bästa fall elimineras behovet av undantag som Ei indikerar i texten i detta stycke. Med vänlig hälsning, Kristian Gustafsson - PRA & Stakeholder Relations Vattenfall. 5