Ärende 6 2013-12-11 KS-2013/653.109 1 (17) HANDLÄGGARE Björkbacka, Per-Erik Kommunstyrelsen Per-Erik.Bjorkbacka@huddinge.se Prövning av om den verksamhet som kommunens heloch delägda bolag bedrivit under föregående kalenderår varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna Förslag till beslut Kommunstyrelsens förslag till kommunfullmäktige Kommunstyrelsen får i uppdrag att verka för att nödvändiga åtgärder vidtas för att bolagsordningarna för Huge Fastigheter AB, SRV återvinning AB och Södertörns Energi AB utformas så att de krav som ställs i 3 kap. 17 kommunallagen uppfylls. Uppdraget beträffande SRV återvinning AB ska innefatta att bolagsordningen, aktieägaravtal och ägardirektiv får ett sådant innehåll att kraven enligt 2 kap. 10 a lagen (2007:1091) om offentlig upphandling uppfylls. Kommunstyrelsens beslut De verksamheter som Huge Fastigheter AB, Stockholmsregionens Försäkring AB, AB Vårljus, SRV återvinning AB, Södertörns Energi AB och Stockholm Vatten AB bedrivit under kalenderåret 2012 bedöms ha varit förenliga med det fastställda kommunala ändamålet för respektive bolag och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Sammanfattning Från och med den 1 januari 2013 trädde några ändringar kommunallagen (KL) i kraft som gäller hel- och delägda kommunala företag. Bestämmelserna innebär bl.a. att det kommunala ändamålet och de kommunala befogenheter som utgör ram för verksamheten ska anges i bolagsordningen; se 3 kap. 17 KL. Nyssnämnda bestämmelse avser helägda aktiebolag. En förstärkt uppsiktsplikt har införts för kommunstyrelsen. Från den 1 januari 2013 har en ny bestämmelse införts i 6 kap. 1 a KL enligt vilken kommunstyrelsen i årliga beslut för varje sådant aktiebolag som avses i 3 kap. 17 och 18 KL ska pröva om den verksamhet som bolaget har bedrivit under föregående kalenderår har varit förenlig med det fastställda POSTADRESS Kommunstyrelsens förvaltning BESÖKSADRESS Kommunalvägen 28 TELEFON (VX) OCH FAX 08-535 300 00 08-535 301 70 E-POST OCH WEBB huddinge@huddinge.se www.huddinge.se 141 85 HUDDINGE
2013-12-11 KS-2013/653.109 2 (17) kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Om styrelsen finner att så inte är fallet, ska den lämna förslag till fullmäktige om nödvändiga åtgärder. Kommunstyrelsens förvaltning har med anledning av bestämmelsen i 6 kap. 1 a KL översiktligt gått igenom de verksamheter som bedrivits i kommunens hel- och delägda aktiebolag. Genomgången har framförallt gjorts mot bakgrund av vad som anges i årsredovisningarna för respektive bolag. Det gäller följande aktiebolag: Huge Fastigheter AB, Stockholmsregionens Försäkring AB, AB Vårljus, SRV återvinning AB, Södertörns Energi AB och Stockholm Vatten AB. Vid genomgången har förvaltningen funnit att en del av bolagens bolagsordningar behöver ses över med anledning av de ändringar som införts i 3 kap. 17 KL. Sistnämnda bestämmelse gäller i sin lydelse enbart helägda aktiebolag. Enligt 3 kap. 18 KL ska dock fullmäktige innan vården av en kommunal angelägenhet lämnas över till ett bolag eller en förening där kommunen bestämmer tillsammans med någon annan se till att den juridiska personen blir bunden av de villkor som avses i 3 kap. 17 KL i en omfattning som är rimlig med hänsyn till andelsförhållandena, verksamhetens art och omständigheterna i övrigt. I SKL:s kommentar till KL anges att när det bara är kommuner och landsting som är delägare får bestämmelsen i 17 anses gälla fullt ut gentemot samtliga deltagande kommuner och landsting. Kommunstyrelsens förvaltning har för samtliga berörda bolag bedömt att den verksamhet som de bedrivit under föregående kalenderår har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Beskrivning av ärendet Enligt kommunallagen får kommuner efter beslut av fullmäktige lämna över vården av en kommunal angelägenhet, för vars handhavande särskild ordning inte föreskrivits, till ett aktiebolag, ett handelsbolag, en ekonomisk förening, en ideell förening, en stiftelse eller en enskild individ. För Huddinge kommuns del har detta skett när det gäller följande bolag: Aktiebolag Huddinge kommuns andel Huge Fastigheter AB 100 % Stockholmsregionens Försäkring AB 8,85 % AB Vårljus 10,5 % SRV återvinning AB 31,53 % Södertörns Energi AB 50 % Stockholm Vatten AB 2 %
2013-12-11 KS-2013/653.109 3 (17) The Summer University of Southern Stockholm AB 100 % Södertörns Utvecklingscentrum AB 100 % Sistnämnda två bolag bedriver sedan ett flertal år tillbaka ingen verksamhet varför de inte berörs i det följande. Reglerna i 3 kap. 17 kommunallagen (KL) Från och med den 1 januari 2013 har 3 kap. 17 KL följande lydelse: Om en kommun eller ett landsting med stöd av 16 lämnar över vården av en kommunal angelägenhet till ett aktiebolag där kommunen eller landstinget direkt eller indirekt innehar samtliga aktier, ska fullmäktige 1. fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten, 2. se till att det fastställda kommunala ändamålet och de kommunala befogenheter som utgör ram för verksamheten anges i bolagsordningen, 3. utse samtliga styrelseledamöter, och 4. se till att det anges i bolagsordningen att fullmäktige får ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Fullmäktige ska också utse minst en lekmannarevisor i aktiebolag där kommunen eller landstinget direkt eller indirekt innehar samtliga aktier. Första stycket tillämpas också när kommunen ensam eller landstinget ensamt bildar en stiftelse för en kommunal angelägenhet. Det som anges om bolagsordningen i första stycket ska i stället avse stiftelseförordnandet eller stiftelseurkunden. Fullmäktige ska även utse minst en revisor i en sådan stiftelse. Till lekmannarevisor i aktiebolaget eller revisor i stiftelsen ska fullmäktige utse någon av de revisorer som enligt 9 kap. 1 valts för granskning av styrelsen och övriga nämnders verksamhet. Fullmäktige ska alltså ange det kommunala ändamålet med verksamheten och de kommunala befogenheter som utgör ram för verksamheten i fråga (se prop. 2011/12:106 sidan 122). Att fastställa det kommunala ändamålet med verksamheten innebär alltså inte att de kommunala befogenheter och det kommunala ändamål som gäller för den aktuella verksamheten automatiskt blir gällande för bolaget. I stället
2013-12-11 KS-2013/653.109 4 (17) krävs det särskilda åtgärder, exempelvis bestämmelser i bolagsordningen, för att detta ska bli bindande för ett kommunalt företag. Detta gäller följande kompetensbegränsande principer: lokaliseringsprincipen, förbudet mot att ta sig an uppgifter som enbart ankommer på någon annan, förbudet mot att ge understöd åt enskild, förbudet mot understöd åt enskilda företag, samt förbudet mot att driva spekulativa företag. Även följande principer, som begränsar på vilket sätt kompetensenlig verksamhet får bedrivas ska i förekommande fall anges i bolagsordningen: självkostnadsprincipen, likställighetsprincipen, samt förbudet mot retroaktiva beslut. Endast de kommunalrättsliga principer som är tillämpliga för den aktuella verksamheten eller andra regler som begränsar den kommunala kompetensen ska anges. För vissa verksamheter finns undantag från de kommunalrättsliga principerna i speciallagstiftningen. Bolagsordningen för kommunala bolag som verkar inom sådana områden ska således inte innehålla några bestämmelser om de kommunalrättsliga principerna som är undantagna för den aktuella verksamheten. Av propositionen till kommunallagen framgår inte riktigt vad som egentligen avses med ändamål, men en rimlig tolkning anses vara att det omfattar både bolagets syfte och verksamhetsföremål. Det kan (enligt prop. 2011/12:106 sidan 84) många gånger vara tillräckligt att det kommunala ändamålet och de kommunala befogenheterna avspeglas vid utformningen av bolagsordningens bestämmelser om verksamhetsföremålet och syftet med verksamheten. Vad som kan krävas beträffande det närmare innehållet i bolagsordningen får emellertid bedömas utifrån omständigheterna i varje enskilt fall och beror bl.a. på vad som är föremålet för bolagets verksamhet. En viss precisering av betydelsen av de kommunalrättsliga principerna för den aktuella verksamheten kan ibland vara nödvändig för att i tillräcklig grad åstadkomma bundenhet för bolaget. I andra fall kan det vara tillräckligt för bolag vars verksamhet är sådan att det inte gäller något undantag från de kommunalrättsliga principerna att det i bolagsordningen tas in en bestämmelse med innehållet att de kommunalrättsliga principerna enligt 2 kap. KL och 8 kap. 3 c KL ska tillämpas av bolaget, utöver en bestämmelse om syftet med verksamheten.
2013-12-11 KS-2013/653.109 5 (17) Regeln i 6 kap. 1 a KL Enligt en bestämmelse i 6 kap. 1 a KL som gäller från den 1 januari 2013 ska kommunstyrelsen i årliga beslut för varje sådant aktiebolag som avses i 3 kap. 17 och 18 KL pröva om den verksamhet som bolaget har bedrivit under föregående kalenderår har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Om styrelsen finner att så inte är fallet, ska den lämna förslag till fullmäktige om nödvändiga åtgärder. Sedan tidigare har gällt att kommunstyrelsen ska ha uppsikt över kommunal verksamhet som bedrivs i sådana företag som avses i 3 kap. 17 och 18 KL. Det ansågs dock utgöra en brist att det inte fanns något krav på redovisning av resultatet av denna uppsiktsplikt såvitt gäller kompetensenligheten av de kommunala företagens verksamhet. Det är mot denna bakgrund regeln i 6 kap. 1 a KL får ses. Ett beslut som fattas med stöd av 6 kap. 1 a KL får överklagas. Därmed stärks även möjligheterna till rättslig prövning av kompetensenligheten av de kommunala företagens verksamhet. Om kommunstyrelsen i sitt årliga beslut konstaterar missförhållanden ska styrelsen lämna förslag till fullmäktige om åtgärder som säkrar förenlighet med det av fullmäktige fastställda kommunala ändamålet och med de kommunala befogenheter som gäller för verksamheten, dvs. att verksamheten är kommunalrättsligt kompetensenlig. Det finns inte någon rätt i kommunallagen för kommunstyrelsen att inhämta upplysningar från kommunala bolag. Skyldigheten för företagen att tillhandahålla styrelsen uppgifter får i stället skapas genom exempelvis direktiv från bolagsstämman. Alternativt kan en bestämmelse om detta tas in i bolagsordningen. Förvaltningens synpunkter När det bara är kommuner och landsting som är delägare i ett bolag får bestämmelsen i 3 kap. 17 KL anses gälla fullt ut gentemot samtliga deltagande kommuner och landsting. För samtliga de ovan uppräknade bolagen, där kommunen inte är ensam ägare, är kommunen ägare enbart tillsammans med andra kommuner. Bestämmelsen i 3 kap. 17 KL ska alltså tillämpas fullt ut även på dessa bolag.
2013-12-11 KS-2013/653.109 6 (17) Nedan redogörs översiktligt för kommunens hel- och delägda bolag vad gäller fastslaget ändamål enligt respektive bolagsordning och vilka kommunala kompetensregler som gäller eller borde gälla för bolagen. Huge Fastigheter AB Enligt 3 i Huge Fastigheter AB:s bolagsordning är föremålet för bolagets verksamhet att direkt eller indirekt äga och förvalta fast egendom och tomträtt som huvudsakligen används för Huddinge kommuns verksamhet såsom skolor, socialtjänst, fritid och kultur och annan kommunal verksamhet samt förädla friställda lokaler och fastigheter. Bolaget äger även förvärva fastigheter eller tomträtter för att på dem uppföra och förvalta lokaler för affärs- och serviceverksamhet samt bostäder. Bolaget skall också med iakttagande av kommunala likställighetsprinciper främja bostadsförsörjningen i kommunen. Det kommunala ändamålet med bolagets verksamhet är således att bolaget i samverkan med Huddinge kommun skall tillhandahålla lokaler för den kommunala verksamheten samt främja bostadsförsörjningen i kommunen. Huges bolagsordning bör ses över för att uppfylla de nya kraven enligt 3 kap. 17 KL. Detta gäller till en början det kommunala ändamålet för bolagets verksamhet som detta är uttryckt i 3 i bolagsordningen. Varje kommun ska enligt lagen (2000:1383) om kommunernas bostadsförsörjningsansvar planera bostadsförsörjningen i syfte att skapa förutsättningar för alla i kommunen att leva i goda bostäder och för att främja att ändamålsenliga åtgärder för bostadsförsörjningen förbereds och genomförs. Riktlinjer för bostadsförsörjningen ska antas av kommunfullmäktige under varje mandatperiod. Den kommunala kompetensen inom området bostadsförsörjning finns alltså i nyssnämnda lag. När det gäller affärs- och serviceverksamhet i olika centrumanläggningar så har det ansetts att kommunens uppgifter inom bostadsförsörjningen medför befogenhet att tillhandahålla vissa lokaler för kommersiell närservice åt hushållen (se Ulf Lindqvist, Kommunala befogenheter, 6:e uppl. sidan 271). Enligt 3 kap. 6 lagen (2009:47) om vissa kommunala befogenheter får kommuner tillgodose små företags behov av lokaler i kommunen under förutsättning att verksamheten inriktas på företagarkollektivet i allmänhet. Den mening i bolagsordningen som anger att Huge får uppföra och förvalta lokaler
2013-12-11 KS-2013/653.109 7 (17) för affärs- och serviceverksamhet kan mot angiven bakgrund behöva ändras till att avse lokaler för kommersiell närservice åt hushållen. Det anges inte i Huges årsredovisning att bolaget är ett allmännyttigt kommunalt bostadsaktiebolag i enlighet med lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag. Förutsättningen för att vara ett sådant bolag är ju bl.a. att bolaget i sin verksamhet huvudsakligen förvaltar fastigheter i vilka bostadslägenheter upplåts med hyresrätt. För Huges del utgör ungefär hälften av verksamheten förvaltning av lokaler. Huvudsaklighetsrekvisitet skulle därmed inte vara uppfyllt. Kommunstyrelsens förvaltning bedömer mot denna bakgrund att lagen (2010:879) om allmännyttiga kommunala bostadsaktiebolag inte är tillämplig på Huge. Huge äger och förvaltar vissa fastigheter där ändamålet med ägandet/verksamheten inte förefaller falla in under 3 i bolagsordningen. Exempel på sådana objekt är Sundby gårds friluftsområde och Flottsbro friluftsområde. Dessa verksamheter torde omfattas av den kommunala kompetensen. Möjligen skulle ett tillägg i bolagsordningen om att Huge även kan äga och driva anläggningar för sport och friluftsliv kunna ske. I bolagsordningen ska även anges de kommunala befogenheter som utgör ram för verksamheten anges i bolagsordningen. Huges bolagsordning kan i en del fall behöva kompletteras i dessa delar. Lokaliseringsprincipen När det gäller de kompetensbegränsande principer i kommunallagen så anges i bolagsordningen att Huge ska tillhandahålla lokaler för den kommunala verksamheten samt främja bostadsförsörjningen i kommunen. Verksamheten torde på detta sätt vara begränsad till Huddinge kommun. Tillämpning av affärsmässiga principer m.m. Enligt 3 kap. 3 aktiebolagslagen gäller att om ett bolags verksamhet helt eller delvis ska ha ett annat syfte än att ge vinst till fördelning mellan aktieägarna, så ska detta anges i bolagsordningen. I så fall ska det också anges hur bolagets vinst och behållna tillgångar vid bolagets likvidation skall användas. Någon sådan regel finns inte i Huges bolagsordning. När det gäller kommunala bolag torde EU-rätten kräva att det ställs ett marknadsmässigt avkastningskrav på dessa. En brist i detta hänseende kan innebära ett brott mot statsstödsreglerna. Mot denna bakgrund ska en sådan verksamhet som bedrivs av Huge bedrivas enligt affärsmässiga principer. Detta innebär då att Huges verksamhet faller in under huvudregeln i aktiebolagsla-
2013-12-11 KS-2013/653.109 8 (17) gen. Verksamheten ska då också bedrivas utan tillämpning av självkostnadsoch likställighetsprincipen. Någon grund för att förbigå det kommunalrättsliga förbudet mot att ge understöd åt enskild liksom förbudet mot understöd åt enskilda företag förefaller inte finnas. För att stärka kommunens kontroll över verksamhetens mål och strategiska beslut skulle några tillägg kunna göras i Huges bolagsordning innebärande att vissa beslut i vissa sakfrågor alltid ska fattas av bolagsstämman. Dessutom kunde det övervägas om inte kommunfullmäktige ska ges tillfälle att få ta ställning till vissa ytterligare beslut i verksamheten, vilka är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Verksamhetskriteriet i de s.k. Teckalkriterierna torde däremot inte vara möjligt att uppfylla mot bakgrund av den verksamhet som Huge för närvarande bedriver. Det finns inte någon rätt i kommunallagen för kommunstyrelsen att inhämta upplysningar från kommunala bolag. Skyldigheten för företagen att tillhandahålla styrelsen uppgifter får i stället skapas antingen genom en bestämmelse i bolagsordningen eller genom ägardirektiv. I SKL:s exempel på en bolagsordning för ett kommunalt bolag har intagits en bestämmelse i detta ämne. Mot denna bakgrund kunde det övervägas om inte en bestämmelse om inspektionsrätt för kommunstyrelsen ska tas in i Huges bolagsordning. Kommunstyrelsens förvaltning bedömer i övrigt den verksamhet som bolaget har bedrivit under föregående kalenderår har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Stockholmsregionens Försäkring AB Bolagets syfte är enligt bolagsordningen att erbjuda ägarna ett välanpassat försäkringsskydd. Det kan även erbjuda försäkringsskydd till de associationer som helt ägs av en eller flera av de kommuner som ingår som ägare i bolaget. Samma gäller för stiftelser vars styrelser helt utses av kommunfullmäktige i en eller flera av de kommuner som ingår som ägare i försäkringsbolaget. Bolaget får även erbjuda försäkringsskydd till sådana bolag, föreningar eller kommunalförbund som endast består av offentliga ägare/medlemmar (stat, kommun eller landsting) och där någon av bolagets ägare är ägare/medlem, dessa försäkringsåtaganden får endast uppgå till maximalt 10 procent av bolagets totala försäkringsåtaganden. Vidare ska bolaget tillföra de försäkrade ökad kompetens inom försäkringsområdet och vara en resurs inom försäkringsfrågor och skadeförebyggande arbete.
2013-12-11 KS-2013/653.109 9 (17) De direkt och indirekta försäkringar som bolaget har till föremål att meddela finns uppräknade i bolagsordningen. Bolaget får också driva annan med bolagets försäkringsrörelse förenlig verksamhet såvida den ligger inom ramen för ägarkommunernas befogenheter. Slutligen sägs i bolagsordningen att bolagets verksamhet skall följa de kommunala principer som gäller för motsvarande verksamhet som bedrivs i kommunal förvaltningsregi. Styrelsen för bolaget har vid sitt möte den 21 februari 2013 fastställt och bekräftat att den verksamhet som bolaget bedrivit under föregående kalenderår har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna som är tillämpliga för bolaget. När det gäller innehållet i bolagsordningen gjordes vissa ändringar i densamma år 2010 i syfte att stärka ägarkommunernas kontroll över bolaget utifrån de s.k. Teckal-kriterierna. Ändringarna gjordes för att kunna utnyttja det undantag från LOU (2 kap. 10 a LOU), vilket beslöts av riksdagen samma år och som avsåg bl.a. avtal som slöts mellan en upphandlande kommunal myndighet och en leverantör som är en juridisk person som den upphandlande myndigheten helt eller delvis äger eller är medlem i. Utöver vad som anges i SRF:s bolagsordning torde det inte finnas anledning att ytterligare precisera det kommunala ändamålet och de kommunala befogenheter som utgör ram för bolagets verksamhet. Kommunstyrelsens förvaltning bedömer att den verksamhet som bolaget har bedrivit under föregående kalenderår har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. AB Vårljus I bolagsordningen anges att bolagets ändamål och verksamhet är att på samhällsnyttig grund, för ägarkommunernas räkning, tillhandahålla stöd, råd, behandling och vård och därmed jämförbara tjänster, i första hand för barn och unga. Bolagets tjänster får endast säljas till kommuner och endast marginellt till andra kommuner än ägarkommuner. Bolaget får endast bedriva kompetensenlig verksamhet och ska drivas utan vinstsyfte. Bolagsordningen fick sin nuvarande utformning efter det att kammarrätten i dom den 8 november 2011 ansett att ett avtal mellan Nynäshamns kommun och AB Vårljus stred mot LOU då det inte föregåtts av upphandling. Åtgärder
2013-12-11 KS-2013/653.109 10 (17) behövde vidtas för att AB Vårljus skulle uppfylla kontroll- och verksamhetskriterierna enligt 2 kap. 10 a LOU (de s.k. Teckal-kriterierna). I årsredovisningen för 2012 har styrelsen uttalat att verksamheten under räkenskapsåret 2012 varit förenligt med det fastställda kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Det kan antecknas, att bolagets resultat efter bokslutsdispositioner och skatt uppgick till 8,3 mnkr (4,7 mnkr för år 2011). Att bolagets tjänster i princip endast får erbjudas ägarkommunerna får anses utgöra ett uttryck för den kommunalrättsliga lokaliseringsprincipen. Bolagsordningen bedöms inte behöva kompletteras med ytterligare föreskrifter om de kommunala befogenheter som utgör ram för verksamheten. Det som möjligen skulle kunna sättas i fråga är rätten att sälja tjänster till andra än ägarkommuner. Eftersom bolaget ändå får anses bedriva huvuddelen av sin verksamhet tillsammans med den eller de myndigheter som kontrollerar den torde något förslag i denna del inte vara aktuellt. Bolagsordningen borde däremot innehålla en bestämmelse om att fullmäktige i medlemskommunerna får ta ställning innan sådana beslut fattas som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Bland annat skulle ett sådant beslut innefatta bildandet av dotterbolag. Vårljus har sedan halvårsskiftet 2011 ett dotterbolag med firman KBC stöd- och träningsboende AB. Det finns även ett vilande bolag med firman Torsättra Vård AB. Bolagsordningen skulle också kunna innehålla en bestämmelse om att någon eller några av medlemskommunerna ska utse en lekmannarevisor i bolaget. Verksamheten omfattar familjerådgivning, jour- och familjehemsverksamhet, Vårljus mobila team, Vårljus utvecklingsteam, Norrgården - Heimdal - behandling och skola, Ransätra - Klingsta - akut och utredning, Vårljus ungdomsboenden - asyl och PUT-boende, Vårljus transitboenden, Familjecentrums behandlingsavdelning och KBC stöd- och träningsboende. I årsredovisningen för 2012 anges att verksamheten för ensamkommande flyktingungdomar omfattar cirka 75% av bolagets omsättning. Rent allmänt torde dessa verksamheter kunna omfattas av den kommunala kompetensen. Kommunstyrelsens förvaltning bedömer att den verksamhet som bolaget har bedrivit under föregående kalenderår har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna.
2013-12-11 KS-2013/653.109 11 (17) SRV återvinning AB Enligt bolagsordningen ska bolagets verksamhet omfatta insamling och transport av avfall och material för återanvändning, återvinning och energiutvinning och drift av anläggningar för återvinning, behandling och deponering eller annan därmed förenlig verksamhet som kan komma att erfordras. Den 23 maj 2013 gjordes ett antal ändringar i bolagsordningen på eget förslag av SRV återvinning AB. Följande bestämmelser har i bolagsordningen har numera fått ett nytt innehåll: 2 Verksamhet Bolagets verksamhet skall omfatta insamling och transport av avfall och material för återanvändning, återvinning och energiutvinning och drift av anläggningar för återvinning, behandling och deponering eller annan därmed förenlig verksamhet som kan komma att erfordras. Allmänheten skall ha rätt att ta del av handlingar hos bolaget enligt de grunder, som gäller för allmänna handlingars offentlighet i 2 kap tryckfrihetsförordningen och sekretesslagen. Frågan om utlämnande av handling avgörs av verkställande direktören eller efter dennes bestämmande. Vägran att utlämna handling ska på sökandens begäran prövas av styrelsen. 3 Ändamålet med bolagets verksamhet Bolagets syfte och kommunala ändamål är att dels med iakttagande av kommunal likställighets- och självkostnadsprincip fullgöra det ansvar som till den del detta ej innefattar myndighetsutövning åvilar ägarkommunerna enligt miljöbalken och annan lagstiftning inom avfallsområdet, dels främja en ändamålsenlig och effektiv avfallshantering i enlighet med det samhällsuppdrag bolaget ska utföra. 11 Kommunfullmäktiges rätt att ta ställning Bolaget ska inhämta kommunfullmäktiges ställningstagande i respektive delägarkommun innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell betydelse eller annars av större vikt fattas. Det finns ett konsortialavtal som ursprungligen upprättats år 1972 enligt vilket bolaget har till föremål för sin verksamhet att forsla orenlighet som härrör från hushåll samt hushållsavfall och därmed jämförligt avfall även som annan orenlighet och avfall som kommunerna är eller blir skyldiga att ta hand om till avstjälpningsplats eller destruktionsanläggning, driva sådana anläggningar samt utöva i övrigt därmed förenlig verksamhet.
2013-12-11 KS-2013/653.109 12 (17) Konsortiemedlemmarna är enligt konsortialavtalet skyldiga att låta bolaget utföra all verksamhet som beskrives i 4 renhållningslagen inom respektive kommun på grundval av särskilda avtal mellan respektive kommun och bolaget. Konsortiemedlem må icke bedriva eller i någon form understödja företag med likartad verksamhet som bolaget. Renhållningsavtal enligt första stycket skall grundas på i princip lika hämtningsavgift inom samtliga kommuner, transportavgift anpassad till förekommande transportavstånd samt i övrigt på de speciella förutsättningar som gäller inom respektive kommun eller område inom kommun. Hänvisningen till renhållningslagen borde väl numera anses gälla 15 kap. 8 miljöbalken. Den kommunala renhållningsskyldigheten omfattar enligt miljöbalken hushållsavfall. Med hushållsavfall avses avfall som kommer från hushåll samt därmed jämförligt avfall från annan verksamhet. För någon tid sedan har ägarkommunerna i samråd med förbundsjuristen Lena Dalman på Sveriges Kommuner och Landsting (SKL) tagit fram ett förslag till ny bolagsordning liksom ett aktieägaravtal samt ett förslag till ägardirektiv. Sistnämnda förslag till ny bolagsordning härrör från tiden före den senaste ändringen av 3 kap. 17 KL. I föreliggande fall förefaller något undantag från de kommunalrättsliga principerna inte egentligen finnas i lagstiftningen, om man inte tar hänsyn till de bestämmelser som gäller för renhållningsavgifter enligt 27 kap. miljöbalken och som närmast har bäring på självkostnadsprincipen. I övrigt ska bolagsordningen innehålla bestämmelser om de kommunalrättsliga principerna enligt 2 kap. KL som bolaget ska tillämpa. Bolaget anser att dess avtal med ägarkommunerna får anses utgöra en tjänstekoncession. Med tjänstekoncession avses enligt 2 kap. 17 lagen (2007:1091) om offentlig upphandling (LOU) ett kontrakt av samma slag som ett tjänstekontrakt men som innebär att ersättningen för tjänsterna helt eller delvis utgörs av rätt att utnyttja tjänsten. Tjänstekoncessioner är undantagna från upphandlingslagarna och omfattas i dagsläget endast av de allmänna unionsrättsliga principerna. Det kan antecknas, att Kammarrättens i Göteborg meddelat en dom rörande Uddevalla kommuns överföring av renhållningsverksamhet (insamling och transport av hushållsavfall) till ett kommunalt bolag (dom av den 23 maj 2011 i mål nr 6515-10). Kammarrätten konstaterade att av utredningen i målet framgick att det kommunala bolaget inte erhöll någon ersättning direkt från kommunen utan endast från användarna av tjänsten. Den omständigheten att avgiften fastställs genom en taxa, som fastställs
2013-12-11 KS-2013/653.109 13 (17) av kommunen, innebar enligt kammarrätten inte att kommunen utger någon ersättning till det kommunala bolaget. Av utredningen framgick vidare enligt kammarrätten att kommunen hade överfört alla åtaganden till det kommunala bolaget, och att den enda faktor som bolaget inte kunde påverka var prissättningen för en stor del av tjänsterna. I den delen hänvisade kammarrätten till mål C- 274/09 där EU-domstolen ansåg att det var en risk i sig att leverantören inte ensam kunde bestämma användaravgifterna. Kammarrätten framhöll också att det kommunala bolaget inte garanterades full kostnadstäckning och det stod helt och hållet risken för om de betalningsskyldiga blir insolventa eller av andra skäl inte vill betala. Enligt kammarrätten hade den verksamhetsrisk som var förenad med att utföra tjänsten övertagits av det kommunala bolaget. Förfarandet var därför att betrakta som en tjänstekoncession. Enligt kammarrätten finns inget stöd i gällande LOU för att pröva aktuellt förfarande, och förvaltningsrätten skulle därför ha avvisat ansökan om överprövning. Kammarrättens utslag enligt föregående stycke skulle kunna åberopas när det gäller SRV. Förslag till ny bolagsordning för SRV liksom övriga föreslagna dokument som ägarkommunerna tagit fram tillsammans med förbundsjuristen Lena Dalman bör snarast beslutas av ägarkommunerna. De nya dokumenten är utformade i enlighet med reglerna i 3 kap. 17 KL. Innehållet har även anpassats så att de uppfyller de s.k. Teckal-kriterierna. Det sistnämnda kan vara av betydelse för det fall att SRV:s avtal med ägarkommunerna mot förmodan inte skulle anses utgöra en tjänstekoncession. Det han antecknas, att SRV sedan den 19 december 2005 varit ensamägare till Ecoferm AB (numera ett vilande bolag). Såvitt kommunstyrelsens förvaltning kan se har engagemanget i Ecoferm AB inte varit föremål för något beslut i Huddinge kommun. Detta gäller även engagemanget i Miljösortering på Södertörn AB, som numera håller på att likvideras. Enligt gällande bolagsordning krävs inte heller något beslut av ägarkommunerna när det gäller bildande av dotterbolag eller vid köp av bolag. Enligt SKL:s kommentar till kommunallagen (s. 232) är det numera fastlagt att det ställs samma krav på styrning, insyn och kontroll, oavsett om verksamheten bedrivs av moderbolaget eller något av dess helägda dotterbolag. Rimligen borde det finnas ett krav i bolagsordningen på att ägarkommunerna ska få yttra sig i ett ärende som innebär att SRV köper eller bildar ett dotterbolag. Beträffande de kompetensbegränsande principerna kan antecknas, att det är medlemskommunerna, som enligt 27 kap. 4 miljöbalken (MB) meddelar föreskrifter om att avgift skall betalas för insamling, transport, återvinning
2013-12-11 KS-2013/653.109 14 (17) och bortskaffande av avfall. Avgiften skall enligt kommunens bestämmande betalas till kommunen eller till den som utför renhållningen. Enligt 27 kap. 5 MB ska avgiften bestämmas till högst det belopp som behövs för att täcka nödvändiga planerings-, kapital- och driftskostnader för renhållningen. Från dessa kostnader skall räknas av kostnaderna för användning av anläggningar eller utrustning för andra ändamål än renhållning. Avgiften får tas ut på ett sådant sätt att återanvändning, återvinning eller annan miljöanpassad avfallshantering främjas. Eftersom det är fråga om kommunala avgifter gäller, utan att det direkt följer av lagtexten, den kommunala självkostnadsprincipen, vilket innebär att verksamheten inte får bedrivas med överskott. Dessutom gäller enligt praxis likställighetsprincipen. Det är ägarkommunerna själva som har att tillse att dessa principer följs när de fastställer taxan. Kommunstyrelsens förvaltning bedömer att den verksamhet som bolaget har bedrivit under föregående kalenderår har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Södertörns Energi AB Bolaget har enligt bolagsordningen till föremål för sin verksamhet att självt eller genom dotterbolag bedriva produktion och distribution av värme respektive kyla till fastigheter och därtill hörande anläggningar och anordningar samt att bedriva annan därmed förenlig verksamhet. Bolaget har två dotterföretag. Det ena dotterföretaget - Södertörns Fjärrvärme AB - ägs till 100 % och har enligt bolagsordningen till föremål för sin verksamhet att bedriva produktion och distribution av värme respektive kyla till fastigheter och därtill hörande anläggningar och anordningar samt att bedriva annan därmed förenlig verksamhet. Det andra dotterföretaget Söderenergi AB - driver ett kraftvärmeverk som är en kombinerad anläggning, som utnyttjar kraftvärmeteknik för att producera kraft och nyttiggjord värme, det vill säga elektricitet och fjärrvärme. Det ägs tillsamman med Telge AB. Söderenergi AB har enligt bolagsordningen till föremål för sin verksamhet är att bedriva produktion av fjärrvärme samt annan därmed förenlig verksamhet. Via interkommunal samverkan ska bolaget samordna och effektivisera bolagets verksamhet och samtidigt skapa miljömässigt positiva synergier. Södertörns Energi AB, som ägare av hela Södertörns Fjärrvärme AB och som delägare till Söderenergi AB, har varit föremål för behandling i kommunfullmäktige. Däremot förefaller Huddinge kommun inte ha fått yttra sig när det gäller Söderenergi AB:s engagemang i följande bolag:
2013-12-11 KS-2013/653.109 15 (17) 1. Fittjaverkets Förvaltnings AB (helägt) 2. Igelstaverkets Förvaltnings AB (helägt) 3. Söderenergi Kraftvärme AB (helägt) 4. EFO AB (ägs av åtta större svenska energibolag) 5. Svenska EnergiAskor AB (ägs av 12 stycken energiföretag) Enligt 28 fjärrvärmelagen (2008:263) gäller att om ett kommunalt företag som avses i 3 kap. 16 18 kommunallagen (1991:900) bedriver fjärrvärmeverksamhet, ska verksamheten bedrivas på affärsmässig grund. Enligt 39 samma lag får sådant företag, trots bestämmelsen i 2 kap. 1 kommunallagen (1991:900) om anknytning till kommunens område eller dess medlemmar, bedriva fjärrvärmeverksamhet utanför kommunen, om det görs i geografisk närhet till fjärrvärmeverksamheten inom kommunen och i syfte att uppnå en ändamålsenlig fjärrvärmeverksamhet. Termen kraftvärmeverk användes tidigare i 3 kap. 2 andra stycket ellagen. Den bestämmelsen angav att elproduktion i ett kraftvärmeverk och försäljning av den elen skulle anses ingå i fjärrvärmeverksamheten. Nämnda bestämmelse togs bort i samband med att beslut togs om fjärrvärmelagen. Ändringen avsågs inte innebära någon ändring i sak. Kommunala företag som bedriver elnätverksamhet, produktion av el, handel med el eller fjärrvärmeverksamhet har undantagits från den kommunala likställighets- och självkostnadsprincipen. Mot ovanstående bakgrund behöver bolagsordningen inte kompletteras med ytterligare föreskrifter om de kommunala befogenheter som utgör ram för verksamheten. Bolagsordningen för Södertörns Energi AB skulle, trots det ovan sagda, behöva ses över utifrån de nya bestämmelserna i 3 kap. 17 KL. Kommunstyrelsens förvaltning bedömer att den verksamhet som bolaget har bedrivit under föregående kalenderår har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Stockholm Vatten AB Huddinge kommun äger 2 % av aktierna, vilket lett till att kommunen inte kan sägas ha haft något större inflytande när det gäller bolagsordningen. Föremålet för och det kommunala ändamålet med bolagets verksamhet är enligt dess bolagsordning att driva affärsverksamhet inom VA-sektorn och därtill relaterad miljö- och utvecklingsverksamhet samt att äga och förvalta aktier i och tillhandahålla administrativa tjänster och marknadsservice åt rörelsedrivande
2013-12-11 KS-2013/653.109 16 (17) dotterbolag samt därtill förenlig verksamhet. Verksamheten skall bedrivas åt ägarna/i ägarnas ställe inom ramen för Stockholms kommuns respektive Huddinge kommuns kompetens. I bolagsordningen anges numera att Kommunstyrelsen i Stockholm respektive Huddinge kommun äger rätt att ta del av bolagets handlingar och räkenskaper samt i övrigt inspektera bolaget och dess verksamhet. Detta gäller dock endast i den mån hinder ej möter på grund av författningsreglerad sekretess. Vidare anges numera att Stockholms och Huddinges kommunfullmäktige skall besluta om principerna för taxorna beträffande vatten och avlopp för respektive kommun. Slutligen anges i bolagsordningen att Stockholms kommunfullmäktige skall ges tillfälle att ta ställning innan sådana beslut i verksamheten som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt fattas. Beslut i följande frågor ska alltid anses vara av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt: Bildande av bolag Investeringar, t.ex. köp av fast egendom, överstigande 300 mnkr exkl. mervärdesskatt, samt Köp eller försäljning av bolag eller andel i sådant. Enligt lagen om allmänna vattentjänster är det upp till Huddinge kommun att inom kommunen och under i lagen angivna förutsättningar 1. bestämma det verksamhetsområde inom vilket vattentjänsten eller vattentjänsterna behöver ordnas, och 2. se till att behovet snarast, och så länge behovet finns kvar, tillgodoses i verksamhetsområdet genom en allmän va-anläggning. För den del av Stockholm Vatten AB:s verksamhetsområde som ligger i Huddinge kommun är det också Huddinge kommun som meddelar föreskrifter om va-taxan och de normativa inslagen i taxan. Frågan om hur avgiftsskyldigheten för de allmänna vattentjänsterna skall fördelas mellan kommunmedlemmarna är också ett viktigt inslag i den kommunala demokratin. Det är taxans föreskrifter om denna fördelning som har normativ karaktär. Enligt det aktieägaravtal som upprättades i samband med att Huddinge Vatten AB och Stockholm Vatten AB fusionerades ska Huddinge kommunfullmäktige äga rätt att yttra sig innan sådana beslut fattas i verksamheten som rör Huddinge kommun och som är av principiell beskaffenhet eller annars av större vikt. Trots bestämmelsen i 2 kap. 1 kommunallagen (1991:900) om anknytning till kommunens område eller dess medlemmar, får en kommun sköta driften
2013-12-11 KS-2013/653.109 17 (17) av en allmän va-anläggning i andra kommuner, om driften sker på affärsmässiga grunder och ekonomiskt redovisas skilt från annan verksamhet. Enligt 30 i lagen om allmänna vattentjänster får avgifterna inte överskrida det som behövs för att täcka de kostnader som är nödvändiga för att ordna och driva va-anläggningen. Någon ytterligare reglering av självkostnaderna behöver inte ske i bolagsordningen. Avgifterna ska enligt lagen om allmänna vattentjänster bestämmas så att kostnaderna fördelas på de avgiftsskyldiga enligt vad som är skäligt och rättvist. Likställighetsprincipen behöver av denna anledning inte tas in i bolagsordningen. Mot ovanstående bakgrund behöver bolagsordningen inte kompletteras med ytterligare föreskrifter om de kommunala befogenheter som utgör ram för verksamheten. Kommunstyrelsens förvaltning bedömer att den verksamhet som bolaget har bedrivit under föregående kalenderår har varit förenlig med det fastställda kommunala ändamålet och utförts inom ramen för de kommunala befogenheterna. Vesna Jovic Kommundirektör Toralf Nilsson Administrativ direktör Per-Erik Björkbacka Kommunjurist Beslutet delges Huge Fastigheter AB Stockholmsregionens Försäkring AB AB Vårljus SRV återvinning AB Södertörns Energi AB Stockholm Vatten AB