Statsrådets skrivelse till riksdagen om förhandlingar om ett frihandelsavtal mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater samt Japan (frihandelsavtal med Japan) I enlighet med 96 2 mom. i grundlagen översänds till riksdagen en promemoria om förhandlingarna om ett frihandelsavtal mellan Europeiska unionen och dess medlemsstater samt Japan. Helsingfors den 26 maj 2016 Utrikeshandels- och utvecklingsminister Lenita Toivakka Handelsråd Heli Honkapää
UTRIKESMINISTERIET PROMEMORIA 11.4.2016 OM FÖRHANDLINGAR OM ETT FRIHANDELSAVTAL MELLAN EUROPEISKA UN- IONEN OCH DESS MEDLEMSSTATER SAMT JAPAN 1 Bakgrund EU och Japan inledde förhandlingar om ett frihandelsavtal i april 2013. Samtidigt förs även förhandlingar om strategiskt partnerskap. Japan är EU:s andra största handelspartner i Asien. EU och Japan står tillsammans för cirka en tredjedel av världens BNP. Frihandelsförhandlingarna mellan EU och Japan hör till EU:s prioriteter, och avtalsförhandlingarna omfattar alla centrala delar av handeln. Genom ett ambitiöst och övergripande frihandelsavtal kan handelsförbindelserna mellan EU och Japan fördjupas. Japan utgör en marknad med hög köpkraft och höga kvalitetskrav. Samtidigt anses det att inträdet på den japanska marknaden är svårt. Japans deltagande i frihandelsavtalet TPP (Trans-Pacific Partnership) accentuerar ytterligare Europas behov att trygga åtminstone motsvarande villkor för handeln med Japan. Genom frihandelsavtalsförhandlingar kan marknader öppnas till exempel genom att slopa tullar och lösa andra hinder som försvårar handeln eller ökar kostnader. 2 Avtalsförhandlingarna och behandlingen i EU Efter att rådet i november 2012 hade gett kommissionen ett mandat till förhandlingar, fördes den första avtalsrundan mellan EU och Japan i april 2013. Till denna dag har antalet förhandlingsrundor varit 15, och den sextonde kommer att föras i april 2016. När det gäller sakfrågor har förhandlingarna framskridit långsammare än väntat. Målet var att slutföra förhandlingar under 2015. Under 2015 var det förhandlingarna i anknytning till partnerskapet i Stilla havet som påverkade det långsamma framskridandet, eftersom Japan prioriterade dem. För närvarande uppskattas det att om förhandlingarna framskrider i rask takt, kan de slutföras under 2016, vilket är också EU:s mål. Detta kommer dock att förutsätta kompromisser av bägge partner, eftersom alla centrala förhandlingsfrågor alltjämt är öppna. 3 Den nationella behandlingen av ärendet Utrikesministeriet har berett ärendet i samarbete med andra sektorministerier. U-skrivelsen har behandlats i skriftligt förfarande mellan den 11 och den 15 april 2016 i handelspolitiska sektionen. Handelspolitiska sektionen har regelbundet behandlat åsikterna gällande förhandlingarna. Till riksdagen har sänts information om inledandet av förhandlingarna genom en E-skrivelse (E 137/2012 rd) år 2012. Om framskridandet av förhandlingarna under det första året har sänts information till riksdagen med en E-fortsättningsskrivelse av den 16 december 2014 (UM2014-01610). 2
4 Rättslig grund enligt EU-rätten Kommissionen ger sitt förslag om undertecknandet av avtalet och dess tillfälliga tillämpning när förhandlingarna har avslutats. Medan förhandlingarna är på gång finns ett förslag av kommissionen till beslut om underskrivande av avtalet eller dess eventuella tillfälliga tillämpning inte tillgängligt. På basis av avtalsutkastets innehåll kan man i det här skedet uppskatta att grunden för besluten om undertecknandet av avtalet och dess tillfälliga tillämpning skulle utgöras av åtminstone artikel 207 i EUF-fördraget (gemensam handelspolitik) tillsammans med artikel 218 (förfaringssätt) i EUF-fördraget. Avtalets rättsliga grund kan bedömas närmare när avtalets slutliga innehåll är klart. Enligt statsrådets preliminära uppskattning, på basis av nuvarande fördelning av behörighet, kommer avtalet att innehålla enskilda frågor som ansluter sig till delad behörighet. Därmed är avtalet ett s.k. blandavtal, och det förutsätter medlemsstaternas undertecknande och nationellt godkännande. Behörighetsfördelningen mellan unionen och medlemsstaterna är dock inte entydig. När det gäller rådets beslut om undertecknandet och ingåendet av avtalet på unionens vägnar och om nämnda artikel 207 i EUF används som rättslig grund, fattas besluten inom rådet med kvalificerad majoritet. Ingåendet av avtalet förutsätter godkännande av Europarlamentet. 5 Huvudsakliga innehåll Det är meningen av frihandelsavtalet som är under förhandling ska innehålla de centrala delområdena av handeln, och syftet är att komma överens om mer långtgående bestämmelser än i Världshandelsorganisationen WTO:s regler. Såväl EU som Japan har samtidigt andra frihandelsavtalsförhandlingar på gång. Japan deltar i partnerskapsavtalet med USA och tio andra stater inom Stillahavsområdet. De s.k. TPP-förhandlingarna avslutades i oktober 2015. TPPavtalet påverkar avtalsförhandlingarna mellan EU och Japan samt handeln mellan EU och Japan. Frihandelsavtalet mellan EU och Japan behövs för att säkerställa att EU bevarar sin position på Japans högt konkurrerade marknad. TPP-avtalet undertecknades i februari 2016, efter vilket parterna har inlett nationella genomförandeåtgärder. För Japans del inleddes förfaranden för godkännande våren 2016. Enligt den för tillfället tillgängliga informationen kan det uppskattas att TPP-avtalet kunde träda i kraft 2018, men det kommer inte att träda i kraft utan de största ekonomierna USA och Japan. Varuhandel När det gäller inträdet på marknaden inom varuhandeln strävar man efter så långtgående slopande av tullar som möjligt, antingen genast när avtalet träder i kraft eller genom övergångsperioder av olika längder. I förhandlingarna om varuhandeln är det viktigaste frågorna alltjämt öppna. Förhandlingarna om framför allt jordbruket väntas bli utmanande. På tullförhandlingarna påverkar resultatet av TPP-avtalet, som innehåller rätt långa övergångsperioder. För Japans del finns det övergångsperioder när det gäller framför allt jordbruksprodukter och trä. Ursprungsregler I ursprungsreglerna fastställs på vilka villkor en produkt som produceras eller tillverkas i exportlandet kan uppnå ursprungsstatus, på basis av vilken produkten beviljas tullfördelarna enligt avtalet. EU strävar efter ursprungsregler som stöder handeln och tar hänsyn till det europeiska näringslivets behov och baserar sig så långt som möjligt på ursprungsregler i avtal som är i kraft inom EU. På teknisk nivå har förhandlingarna avancerat inom horisontella ursprungs- 3
regler och gällande verifieringen av ursprunget. Förhandlingarna har även inletts inom produktspecifika ursprungsregler. Offentlig upphandling Öppnandet av den japanska marknaden för offentlig upphandling ingår i EU:s viktigaste mål för dessa frihandelsförhandlingar. Offerterna om marknadsinträde när det gäller offentlig upphandling byttes i november 2015. Utbytet av offerter skedde efter en lång förberedelsefas, genom vilken man ville se till att offerterna är jämförbara. Som en del av offentlig upphandling diskuteras även särdragen i anknytning till järnvägsanskaffningar. Japans offert betraktas inte än som den slutliga offerten utan en s.k. mellanfasoffert, som tillåter fortsatta förhandlingar. Förhandlingarna om offentlig upphandling väntas bli utmanande. Handeln med tjänster Inom tjänstehandeln och investeringar förhandlas om såväl inträde på marknaden som reglerna. När det gäller inträde på marknaden är syftet att minska hinder som gäller till exempel grundandet av ett dotterbolag, inträde i landet av personer som ansluter sig till företagsverksamheten samt tjänsternas gränsöverskridande handel i Japan och EU. Det avtalas om på hurdana villkor företag kan agera och erbjuda tjänster inom EU eller i Japan. Syftet är ickediskriminering, dvs. att företag som är verksamma inom den ena parten kan agera på marknaden på samma grunder som landets egna företag och att lagstiftningen inte i betydande grad ska innehålla krav som försvårar eller diskriminerar utländsk företagsverksamhet (till exempel begränsningar av utländskt innehav, krav på nationalitet eller maximikrav på företagens utländska innehav). Om man vill upprätthålla dylika begränsningar, ska de anges i avtalet. Japan och EU bytte förslag (s.k. offerter) om dessa villkor och begränsningar i juli 2014. I fråga om regler förhandlas det bland annat om transparensen av tillståndskraven och - förfaranden samt om åtgärder som främjar konkurrensen i vissa servicebranscher (till exempel sjötransporter, post- och kurirtjänster, finansieringstjänster och telekommunikation). Förhandlingarna har generellt sett framskridit långsamt. I vissa frågor har man kommit längre. Sådana är bland annat förhandlingarna om ramen för reciprokalt godkännande av kompetens samt om telekommunikation. I många andra områden finns alltjämt mycket att förhandla. Under de senaste tiderna har det förhandlats bland annat om sjötrafiken, post- och kurirtjänster, inträde i landet (i synnerhet företagens interna överföringar) och frågor i anknytning till den digitala ekonomin samt om offerternas innehåll. TPP-avtalet påverkar i bakgrunden Japans ställningstaganden och mål även inom tjänstehandeln. Japan och EU förhandlar samtidigt om tjänstehandeln inom ramen för flerpartshandelsavtalet (Trade in Services Agreement, TiSA). Investeringar När det gäller investeringar bytte parterna offerter i juli 2014. Det har bland annat bytts åsikter på basis av EU:s textförslag om standarderna för rejäl och jämlik behandling och om lösningsförfarandet av konflikter mellan investeraren och staten. EU har som mål att ordna avgörandet av tvister mellan investeraren och avtalsstaten genom domstolsbehandling och ändringssökande. Detta baserar sig på unionens förslag i TTIP-förhandlingarna. Japan har å andra sidan just kommit överens om TPP-avtalet och är nöjt med det traditionella skiljemannaförfarandet i det. Detta kan fördröja förhandlingarna. 4
Handelshinder utanför tullar och tekniska hinder för handeln Handelshinder utanför tullar hör till de viktigaste frågorna i förhandlingarna. De kan leda till extra arbete och extra kostnader, vilket gör att inträdet på marknaden upplevs som svårt och dyrt. Syftet är att förbättra transparensen och konsekvensen av kraven och förfaringssätten samt att se till att de inte diskriminerar utländska aktörer. Såväl EU som Japan har sammanställt två förteckningar över konkreta hinder för handeln, och inom förhandlingarna vill man hitta en lösning om dessa. Inom bearbetningen av de första förteckningarna över hinder har man kommit rätt långt, medan diskussionerna gällande behandlingen av de andra förteckningarna alltjämt förs på bakgrundsnivån. Lösandet av många hinder kommer att kräva långsiktigt arbete även efter förhandlingarna om frihandelsavtalet. Frihandelsavtalet är verktyg för diskuterande av hinder för handeln och deras förebyggande även i framtiden. När det gäller tekniska hinder för handeln är syftet att förstärka de åtaganden som det har överenskommits om i WTO:s avtal om tekniska hinder för handel. Förhandlingarna förs på basis av en gemensam förhandlingstext. Framskridandet har varit långsamt men syftet är alltjämt ett ambitiöst resultat. Stycket gällande märkningar har slutförts på teknisk nivå, och förhandlingarna har även framskridit när det gäller transparens, marknadstillsyn och god regleringspraxis. Diskussionerna om förenligheten med internationella standarder och krav fortsätter. Regleringssamarbete I förhandlingarna diskuteras även införlivandet av regleringssamarbetet i avtalet. Diskussionerna är i den inledande fasen, och inga förhandlingstexter har än utbytts. Tullsamarbete och handelsförfaranden I diskussionerna för att underlätta handelsförfaranden utnyttjas WTO:s avtal om underlättande av handelsförfaranden. Avtalsparterna har framskridit i de textbaserade förhandlingarna, och man har redan kunnat överenskomma om flera bestämmelser inom detta område på teknisk nivå. Diskussionerna fortsätter alltjämt om styckets omfattning och mål, där parternas åsikter alltjämt skiljs åt. EU:s mål är mer omfattande medan Japan accentuerar tullfrågor. Sanitära och fytosanitära åtgärder (SPS) I SPS-frågor har förhandlingstakten varierat delvis beroende på parternas olika åsikter om SPS-styckets omfattning. EU strävar efter ett omfattande SPS-stycke som är mer långtgående än WTO-reglerna medan Japan har velat ha texten mer begränsad, nära WTO-texten. Avtalsparterna har dock framskridit i de textbaserade förhandlingarna, och beträffande vissa artiklar har man kunnat nå överenskommelse på teknisk nivå. Skyddet av immateriella rättigheter (IPR) I förhandlingarna har man framskridit till textförslag, och delvis även till textförhandlingar om dem för att enhetliga parternas utkast. EU har berett ett textutkast gällande varumärken, internationella avtal, allmänna bestämmelser, industriella modeller, samarbete, ansvaret för tillhandahållare av förmedlingstjänst, dataskydd för läkemedel och växtskyddspreparat samt, med anledning av längden av deras marknadsföringstillståndsförfaranden, fortsättningen på patentskyddstiden (det sistnämnda baserar sig på EU-förordningar om tilläggsskydd). För- 5
handlingarna gällande immateriella rättigheter har dock tillsvidare framskridit på ett tämligen begränsat sätt. Konkurrenspolitik När det gäller konkurrenspolitik diskuteras det om principerna för god konkurrens, monopol och företagsfusioner, statliga stöd och statsbolag. Förhandlingarna har inletts så att parterna har bekantat sig med varandras rådande praxis. Den japanska företagskulturen anses vara utmanande för utländska investeringar och därför vill man klarlägga situationen bland annat genom dessa förhandlingar. Regler Beträffande importskyddsinstrument är syftet för förhandlingarna att förbättra transparensen av användningen av dessa instrument. När det gäller reglerna har förhandlingarna framskridit rätt jämnt, och i flera bestämmelser har man framskridit på teknisk nivå. Handel och hållbar utveckling När det gäller hållbar utveckling har förhandlingarna efter en långsam start framskridit i konstruktiv anda, och man har kunnat komma överens om vissa punkter i texten på teknisk nivå. Öppna punkter är alltjämt bl.a. punkterna gällande ratificeringen av ILO:s grundläggande konventioner och tvistelösning. EU strävar efter ett ambitiöst kapitel om hållbar utveckling. Syftet är att parterna ska behålla sin rätt att föreskriva om sina egna normer när det gäller arbetslivet och miljön i enlighet med internationella avtal och standarder. Dessutom ska det i avtalet ingå en förbindelse att inte försvaga arbetslivsregler eller miljönormer eller låta bli att verkställa dem för att locka handel eller investeringar. Dessutom behandlas företagens förvaltning, tvistelösning, djurens välbefinnande och transparens. Diskussionerna om bestämmelserna gällande transparens har framskridit rätt långt. När det gäller djurens välbefinnande har det diskuterats om samarbete. Även när det gäller allmänna, institutionella och slutbestämmelser har diskussionerna framskridit på basis av den konsoliderade förhandlingstexten, men diskussionerna fortsätter om bland annat frågor gällande beskattningen och verkställandet av skyldigheterna. Diskussionerna om tvistelösning har framskridit väl. 6 Undertecknande av avtalet, tillfällig tillämpning och ikraftträdande Eftersom förhandlingarna är på gång, är tidpunkten för undertecknandet av avtalet inte än klart. Därmed har det inte heller förhandlats om avtalets tillfälliga tillämpning. 7 Ekonomiska och andra konsekvenser Avtalet har inga betydande, direkta konsekvensen för statens budget. Medan förhandlingarna är på gång, kan det inte än ges detaljerade uppskattningar om inverkan av frihandelsavtalet mellan EU och Japan, eftersom inverkan beror på förhandlingsresultatet. Det ambitiösa avtalet förväntas ge ekonomiska fördelar genom att göra det lättare för finländska företag att komma in på marknaden och fungera där samt förbättra verksamhetens juridiska säkerhet i Japan. Avtalet skulle förbättra de finländska aktörernas situation gällande varuhandeln, offentlig upphandling samt tjänster och investeringar. Det hjälper att trygga europeiska och därmed även finländska aktörers jämlika konkurrensställning i förhållande till 6
de konkurrerande läder som redan har frihandelsarrangemang med Japan eller förhandlar om dem. Japan har traditionellt varit en viktig handelspartner för Finland i Asien. Handeln har gett ett överskott för Finland. År 2015 var värdet på Finlands varuhandel 1,08 miljarder euro, och importen uppgick till 652 miljoner euro. Även beträffande handelsbalansen för 2014 låg siffrorna på motsvarande nivå. När det gäller skogsindustriprodukter är Japan bland de viktigaste exportländerna. År 2015 var dess andel av branschens export 3,9 procent. Japan har varit ett centralt exportföremål för framför allt finskt sågvirke. År 2015 var värdet på dess export till Japan 191 miljoner euro. Andra centrala exportprodukter är pappersindustriprodukter, mjölkindustriprodukter och svinkött, spannmål samt plastprodukter och produkter för kemisk industri. Finland importerar från Japan framför allt bilar, maskiner och utrustning, material för kemisk industri och plastindustri samt läkemedelsindustriprodukter. Den japanska marknaden anses ha mer potential för finska företag. Enligt statistikcentralens statistik om utländska dotterbolag i Finland (2014) var Japan den femte viktigaste utländska aktören mätt med omsättning. Före Japan kom USA och några EU-länder. Även betraktat inom hela EU är Japan en viktig handelspart. Efter Kina är Japan EU:s andra största handelspartner i Asien. Japan utgör världens tredje största konsumentmarknad, men gällande export utanför EU finns det på sjunde plats med en andel av tre procent. Japan är också en betydande investerare i Europa. Japan exporterar till Europa närmast maskiner och transportmedel samt produkter för kemisk industri, och EU-länderna exporterar till Japan vid sidan av dessa produkter även jordbruksprodukter. Enligt EU:s preliminära konsekvensbedömning kunde frihandelsavtalet mellan EU och Japan öka EU:s ekonomiska tillväxt med 0,76 procentenheter. Detta skulle förutsätta fullt slopande av tullar och symmetriskt slopande av handelshinder utanför tullar. När avtalet är i kraft i sin helhet, kunde EU-ländernas export till Japan öka med över 30 procent, vilket kunde ha en effekt på 4 procent på EU:s globala export. Tillväxten skulle påverka framför allt livsmedelsexporten. Japans export till EU-marknaden kunde å andra sidan öka med cirka 20 procent. Japan strävar efter bättre exportmarknader i Europa för i synnerhet bilindustrin. Japan investerar allt mer aktivt i utlandet, och frihandelsavtalet kunde locka nya japanska investeringar till Europa. Detta skulle indirekt stöda EU:s mål om lockandet av investeringar och skapandet av arbetsplatser. 8 Förhållande till lagstiftningen i Finland Enligt statsrådets preliminära uppskattning kommer avtalet att även innehålla bestämmelser som omfattas av nationell behörighet eller delad behörighet, som unionen inte än utnyttjat. Därmed kommer avtalet sannolikt att ingås som ett blandavtal. Bestämmelser som omfattas av nationell behörighet kan ingå åtminstone i den del av avtalet som gäller tjänstehandeln och investeringar. Förhållandet mellan avtalsbestämmelserna och den finska lagstiftningen kommer att bedömas närmare när avtalets slutliga innehåll blir klart. Finland har inget bilateralt avtal om investeringsskydd med Japan. 9 Ålands ställning Enligt statsrådets bedömning kan avtalet omfatta områden som enligt 18 självstyrelselagen för Åland (1144/1991) hör till Ålands behörighet. Till dessa ingår bland annat näringsverksamhet inom trafiken. Förhållandet mellan avtalsbestämmelserna och Ålands behörighet kommer att bedömas närmare när avtalets slutliga innehåll blir klart. 7
10 Statsrådets ståndpunkt Multilaterala förhandlingar inom Världshandelsorganisationen WTO har alltid varit Finlands första prioritet. Multilaterala förhandlingar, framför allt Doha-rundans handelsförhandlingar, har inte framskridit, vilket innebär att betydelsen av bilaterala och regionala avtal har ökat när det gäller tryggandet av handelspolitiska intressen och mål. Regionala och bilaterala arrangemang kompletterar för sin del WTO:s avtal. Statsrådet anser att det är viktigt att förhandla om ett ambitiöst och övergripande frihandelsavtal med Japan. Statsrådet strävar efter ett avtal som till sitt innehåll går längre än parternas åtaganden inom WTO och som gör det lättare för finska aktörer att få inträde på den japanska marknaden och driva verksamhet på den. Frihandelsavtalet är ett viktigt verktyg för att förstärka relationen mellan EU och Finland samt Japan. Med tanke på Finlands export finns det mycket tillväxtpotential på den japanska marknaden. Statsrådet är för så omfattande befrielse av handeln som möjligt, dvs. så långtgående slopande av tullar som möjligt efter att avtalet har trätt i kraft eller efter så korta övergångsperioder som möjligt. Inom exporten ligger det i Finlands intresse att befria handeln i synnerhet när det gäller trä, papper, vissa metaller, plast och produkter för kemisk industri samt svinkött, mjölkprodukter och spannmål. Ursprungsbestämmelserna ska vara så klara som möjligt så att tullfördelarna enligt avtalet kan utnyttjas så effektivt som möjligt. Statsrådet anser att det är viktigt att förenkla tull- och handelsförfaranden och öka tullsamarbetet. Statsrådet är för ett ambitiöst avtal vars syfte är att så vitt som möjligt nå mer långtgående åtaganden är i WTO:s avtal om underlättande av handel. När det gäller offentlig upphandling strävar statsrådet efter betydande inträde på marknaden inom ramen för EU-lagstiftningen så att åtagandena i WTO:s avtal om offentlig upphandling (Agreement on Government Procurement, GPA) ska utvidgas. Statsrådet är för ett ambitiöst resultat inom tjänstehandeln, allmänt och i synnerhet gällande sektorer som är viktiga med tanke på exporten, bland annat service- och ingenjörstjänster, miljötjänster, konsulttjänster, telekommunikationstjänster, arkitekt- och stadsplaneringstjänster samt forsknings- och utvecklings- och testningstjänster. Statsrådet är för ett ambitiöst och modern avtal om investeringsskydd och marknadsinträde, i vilket man tar hänsyn till principerna för ansvarsfull företagsverksamhet men som inte hindrar parterna från att reglera om till exempel hälsoskydd eller skyddet av de anställda, socialt skydd, konsumentskydd eller miljöskydd för att nå sina målsättningar. Målet är att åstadkomma ett modernt tvistelösningsförfarande mellan investeraren och avtalsstaten som tar hänsyn till de senaste tidernas utveckling, i synnerhet domstolsförfarandet som har förhandlats med Kanada. Statsrådet anser att det är viktigt att i dessa förhandlingar fästa särskild uppmärksamhet vid slopandet av handelshinder utanför tullar samt diskriminerande praxis. Med tanke på Finlands export är det viktigt att EU och Japan ökar sitt samarbete gällande tekniska bestämmelser, standarder samt förfaranden om bedömningen av överensstämmelsen med kraven och förbättrar transparensen då dessa upprättas. Parterna ska i synnerhet se till att förfarandena inte diskriminerar utländska aktörer. 8
Statsrådet anser att det är viktigt att man kan nå en överenskommelse med Japan som på ett tillräckligt ambitiöst sätt kompletterar WTO:s avtal om sanitära och fytosanitära åtgärder och att man genom avtalet kan påverka eventuella hinder för handeln som orsakas av Japans begränsningar om sanitära och fytosanitära åtgärder. Statsrådet är för förhandlingar om ambitiösa bestämmelser om immateriella rättigheter, som överensstämmer med EU-lagstiftningen. Statsrådet är för avtalsbestämmelser genom vilka man i praktiken främjar iakttagandet och verkställandet av internationella miljöavtal och avtal gällande arbetslivsrättigheter. Statsrådet anser att det är viktigt att avtalet inte hindrar utvecklingen eller tryggandet av en hög nivå av hälso-, säkerhets-, konsument-, arbetstagar- och miljöskydd inom EU och i Finland. 9