Revisionsrapport nr 2, 2011 R Wallin Vadstena kommun Beställarroll fastighetsfrågor
Innehåll 1. Sammanfattning... 2 2. Inledning... 3 2.1. Metod... 3 2.2. Utgångspunkt... 3 3. Bakgrund... 3 3.1.1. Kommentar... 4 4. Beställarrollen... 4 4.1. Nya behov... 5 4.2. Avtal... 5 4.2.1. Kommentar... 6 4.3. Ägardirektiven... 6 4.3.1. Kommentar... 6 4.4. Tomställda lokaler... 7 5. Incitament att effektivisera lokalutnyttjandet... 7 6. Analys och slutsats... 7 1
1. Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av kommunrevisionen genomfört en granskning av kommunens roll som beställare av verksamhetslokaler. Den övergripande revisionsfrågan har varit: Fungerar kommunens roll som beställare på ett ändamålsenligt sätt? I granskningen framkommer följande. Det finns ett driftavtal mellan bolaget och kommunen som gäller fram till utgången av år 2016. Avtalet reglerar drift, underhåll och lokalvård. Samhällsbyggnadschefen, dvs. kommunens beställare av lokaler, har kompetens i fastighetsfrågor och i och med att motsvarande kompetens finns i bolaget är båda parter att anses jämbördiga i avtalsdiskussioner. Samspelet mellan kommunen och bolaget innebär att kommunen äger verksamhetslokalerna som bolaget har ett förvaltningsavtal med kommunen för skötsel av drift och underhåll bl.a. I förvaltningsavtalet regleras mellanhavandet mellan bolaget och kommunen. Kommunens representant i dialogen med bolaget är samhällsbyggnadschefen. Det finns inte några tomställda lokaler för närvarande. Ägardirektiven reglerar inte bolagets hantering av sitt uppdrag kring drift och underhåll på något särskilt sätt. I ägardirektiven regleras enbart bolagets förhållanden som rör uthyrning av bostäder till allmänheten. Granskningen visar att ägardirektiven kan behöva ses över så att bolaget ges närmare direktiv vilka krav kommunen som ägare till lokalerna ställer på bolaget i denna del. Granskningen visar att det finns en tydlig form för samhällsbyggnadschefen i hantering av löpande frågor med bolaget och i samband med nybyggnation av verksamhetslokaler. I och med att kommunen behåller ägarskapet till lokalerna och bara köper drift och underhåll begränsas incitamenten för både hyresgäst och hyresvärd att effektivisera lokalanvändningen respektive att hitta alternativa hyresgäster. Organisationsförändringen har inte haft detta som sitt syfte. Vid bedömning av ändamålsenligheten har vi utgått från att beställaren av lokaler dels har kompetens i fastighetsfrågor, dels har en tydlig hantering av de frågor som beställaren skall sköta i dialogen med bolaget. I granskningen framkommer att båda utgångspunkterna är tillgodosedda. Det är tillfredsställande. I granskningen har vi funnit att kommunen inte upphandlat drift och underhåll av verksamhetslokalerna enligt Lagen om offentlig upphandling, (LOU). Det behöver göras. Vi har också funnit att ägardirektiven kan behöva kompletteras att också innehålla kommunens krav på bolaget när det gäller att sköta drift och underhållsfrågor och vilka avkastningskrav som gäller i dessa delar. 2
2. Inledning Ernst & Young har på uppdrag av kommunrevisionen fått i uppdrag att genomföra en granskning av kommunens roll som beställare av dels drift och underhåll av verksamhetslokaler, dels beställning av nyproduktion av verksamhetslokaler. Den övergripande revisionsfrågan har varit: Fungerar kommunens roll som beställare på ett ändamålsenligt sätt? Kommunen har överfört ansvaret för drift och underhåll av sina verksamhetslokaler till det kommunala bostadsbolaget från första januari 2011. Lokalfrågorna har vidare samordnats i kommunen genom fritids- och teknikförvaltningen. För att besvara ändamålsenligheten har följande frågor behövt belysas i granskningen: Vilken kompetens finns i kommun för att sköta beställningarna? Hur utformas avtal och vad ingår i dessa? Hur regleras frågor där parterna kan ha delade meningar? Hur sätts priset? Vad ingår i priset? Vilka incitament finns att effektivisera lokalutnyttjandet för hyresgästen? Hur hanteras tomställda lokaler? Vem tar kostnader för tomställda lokaler som inte avyttras i tid? 2.1. Metod Granskningen har skett genom studium av förvaltningsavtalet mellan parterna, ägardirektiv för bolaget, reglemente och arbetsordning för nämnden och andra dokument som legat till grund för genomförandet av organisationsförändringen. Intervjuer har skett med ansvariga tjänstemän. 2.2. Utgångspunkt Vid bedömning av ändamålsenligheten utgår vi i granskningen från att beställaren av lokaler har kompetens i fastighetsfrågor så att den funktionen kan vara en aktiv part i dialogen med bolaget kring bolagets åtaganden och genomförande. Vi utgår vidare från att det skall finnas en tydlig hantering av de frågor som beställaren sköter i dialogen med bolaget. 3. Bakgrund Kommunfullmäktige beslutade att det kommunala bolaget VFAB skulle ta hand om drift och underhåll av kommunens verksamhetslokaler från första januari 2011. Med beslutet följde att kommunen behöll ägarskapet över sina fastigheter, men överlät driften och underhållet åt det kommunala bolaget. Syftet med organisationsförändringen var att söka effektivsera drift- och underhållsfrågorna och att skapa bättre förutsättningar för verksamheterna att fungera, enligt kommunens samhällsbyggnadschef. Före förändringen hade bolaget personal som sysslade med drift och underhåll av bostadsfastigheterna och kommunen hade personal som sysslade med liknande frågor kring verksamhetslokalerna. Med förändringen blev det ett drygt 30-tal individer som fördes över från kommunen till bolaget. Med samordningen i denna del väntades en viss effektivisering av resurserna på sikt. Redan år 2012 väntas en del pensioneringar i personalstyrkan och enligt planerna nu kommer dessa inte att ersättas med ny arbetskraft, enligt samhällsbyggnadschefen. 3
Ett annat syfte var att skapa bättre förutsättningar för kommunen att hantera en del skattemässiga frågor. Ytterst syftade organisationsförändringen, enligt kommunens samhällsbyggnadschef, till att minska de totala driftskostnaderna för att därigenom skapa mer resurser till underhåll i kommunen. Underhållsfrågorna förväntades hanteras utifrån rent professionella utgångspunkter av bolaget och inte politiska utgångspunkter. En effekt av beslutet blev att kommunen skulle ha en funktion som fick till uppgift att samordna kommunens samtliga kontakter i fastighetsfrågor med bolaget. Kommunens samhällsbyggnadschef blev kommunens beställare av frågor kring drift och underhåll samt beställare av nya lokaler. 3.1.1. Kommentar En fördel med förändringen är att den tidigare organisationen uppfattades vara mer sårbar där mycket ansvar var koncentrerat till dåvarande fastighetschefen (nuvarande samhällsbyggnadschefen). Nu finns samma kompetens även i bolaget och i och med att drift- och underhållspersonalen samlats i en organisation kan resurserna utnyttjas bättre vid sjukdom, semester etc. 4. Beställarrollen Kommunens roll som beställare kom med förändringen att bestå av tre delar: Att beställa drift och underhåll av bolaget för de lokaler som kommunen använder Att företräda kommunen i dialog med bolaget i frågor som rör förvaltningen av lokalerna Att företräda kommunen i dialog med bolaget kring diskussioner om att ta fram nya lokaler vid behov i verksamheten Relationen mellan kommunen och bolaget i fastighetsfrågor innebär att alla fastighetsfrågor skall samordnas och kanaliseras genom kommunens samhällsbyggnadschef. Det är den funktionen som skall kreera rollen som beställare. Samhällsbyggnadschefen skall vara ett stöd för de olika verksamheterna i diskussion om lokalförändringar, lokalbehov etc. När samhällsbyggnadschefen och representant för verksamheten är överens tar samhällsbyggnadschefen kontakt med bolaget för vidare diskussioner. Den nuvarande samhällsbyggnadschefen har kompetens inom området fastighetsfrågor eftersom dessa frågor tidigare också hanterades inom förvaltningen, men samtidigt innebär den organisatoriska förändringen att samhällsbyggnadschefen/beställaren mer kan koncentrera sig på att vara ombud för kommunen i dialog med bolaget kring drift och underhållsfrågor och diskussion kring nya behov. Tidigare förväntades den dåvarande fastighetschefen (nuvarande samhällsbyggnadschefen) att vara både diskussionspartner och utförare i en och samma roll. Kommunens samhällsbyggnadschef genomför underhållsbesiktning av verksamhetslokalerna tillsammans med representant för bolaget. Det finns en gränsdragningslista för att klargöra vad som ingår i förvaltning och vad som är tilläggsbeställningar. Varje verksamhet ansvarar för behovsbedömningar. När bolaget får en kontakt i dylika frågor undviks oklarheter kring beställning/förväntan/betalning etc. mellan parterna. 4
När det gäller frågan om nya lokalbehov skall samhällsbyggnadschefen företräda kommunens olika verksamheter kring nya lokalbehov, uppsägning av lokaler och hanteringen av vad som ingår i drift och underhåll visavi bolaget. 4.1. Nya behov I fråga om nya behov finns följande steg i processen. Förvaltningen identifierar sina behov via underlag Nämnden beslutar att gå vidare Lokalgruppen med samhällsbyggnadschef bl.a. diskuterar planerna och undersöker om nya deltaljplaner måste tas fram för att bygga nytt, t.ex. Samhällsbyggnadschefen diskuterar med bolaget kring kostnader, kalkyler etc. När ett underlag finns med kalkyl etc. tas frågan upp till nämnden för beslut Om nämnden tillstyrker förslaget behöver frågan hänskjutas till kommunstyrelsen för att säkerställa medel till investeringen Efter att kommunstyrelsen anvisat förutsättningar för investering hänskjuts frågan till fullmäktige för beslut. Därmed finns resurser identifierade för nämnden att klara kommande hyreskostnad. Med organisationsförändringen följer att det blir en klarare uppdelning kring ansvar för kostnader vid ombyggnation och löpande drift. Vid om-, till- och nybyggnation ligger ansvaret på den aktuella nämnden att se till att det finns täckning för lokalen i den egna budgeten. Bolaget svarar för att ta fram lokalen och fakturerar nämnden för den hyreskostnad som blir. Vid frågor om löpande drift och underhåll finns dessa kostnader redan identifierade i respektive nämnds budget. Regleringen av ersättningen för drift och underhåll sker sedan via det förvaltningsavtal som finns mellan kommunen och bolaget. Arbetet utförs av bolaget och verksamheten faktureras löpande. 4.2. Avtal Det finns ett förvaltningsavtal mellan kommunen och Vadstena fastighets AB från den 30/11 2010. I avtalet överlåter kommunen förvaltningen (drift och underhåll) av sina fastigheter till bolaget samtidigt som bolaget övertar berörd personal från kommunen för dessa uppgifter. Förvaltningsavtalet utgör en juridisk grund för en sorts blockförhyrning av drift och underhåll av befintliga lokaler med en intern prissättning som innebär ett nollsummespel mellan berörd förvaltning och bolaget där kommunens beställare fungerar som en mellanhand. I och med att kommunen äger lokalen köps enbart drift och underhåll via bolaget, vilket gör att det inte blir något formellt hyresavtal mellan bolaget och kommunens olika förvaltningar. Med avtalet följer en ersättning som fastställs genom separat överenskommelse och skrivs in i avtalet i efterhand. Ersättningen avser belopp för drift inkl energi samt felavhjälpande underhåll. Visst planerat underhåll ingår också. Storleken på det planerade underhållet regleras årligen mellan parterna. Den ersättning som utgår är i första hand avsedd att täcka bolagets driftkostnader för verksamheten och därutöver används till planerat underhåll i mån av ekonomiskt utrymme. Avtalet gäller perioden 1 januari 2011 till och med 31 december 2016. I avtalet regleras vad som ingår i uppdraget, att fastigheterna förvaltas i befintligt skick, hur tilläggstjänster skall hanteras, bolagets rätt att debitera beställaren om denne vill anlita viss arbetskraft för något specifikt ändamål, former för möten och personalövertagande m m. 5
Kostnader för drift/underhåll i fastighetsbeståndet uppgick till ca 22,5 mkr, exkl kapitaltjänstkostnader vid tidpunkten för avtalstecknandet. Fördelningen mellan nämnder framgår nedan. År 2010 Barn/utbildning 12 820 Vård/omsorg 3 076 Kultur/fritid 2 000 Kommunhuset 2 000 Övriga 2 600 Av det totala beloppet på ca 22 mkr är omkring 20 mkr ersättning för driftskostnader, resten är felavhjälpande underhåll, enligt verkställande direktören för bolaget. Varje nämnd har en budget för sina drift- och underhållskostnader. Bolaget fakturerar en fjärdel av årskostnaden för drift och underhåll åt gången. Fakturan skickas till samhällsbyggnadschefen som fördelar fakturan mellan verksamheterna utifrån vem som hyr vilka lokaler. Det blir i princip som ett nollsummespel mellan bolaget och nämnderna under året, dvs. bolagets intäkt finns reserverad i nämndens budget. Däremot är det inte sagt att bolagets intäkt överensstämmer med dess kostnader för levererade tjänster. Enligt kommunens samhällsbyggnadschef finns det inget som reglerar att kommunen måste köpa drift och underhåll av det kommunala bolaget - i princip kan kommunen välja att konkurrensutsätta det egna bolaget nästa gång drift och underhåll skall upphandlas. 4.2.1. Kommentar Efter kontakt med Sveriges Kommuner och Landsting, (SKL), visar det sig att kommunala bolag som har en verksamhet som arbetar mot den privata marknaden är underställda lagen om offentlig upphandling, LOU. Kommunen behöver således upphandla drift och underhåll av kommunägda fastigheter för att följa lagstiftningen. 4.3. Ägardirektiven Enligt ägardirektiven är målet för bolaget att Erbjuda goda, sunda och prisvärda bostäder Stimulera byggande av alla former av bostäder Erbjuda bostäder för olika faser i livet Bevaka miljö- och kretsloppsanpassning De grundläggande principerna är, enligt direktiven, att bolaget skall drivas enligt affärsmässiga principer och bolaget skall i samverkan med kommunen främja ett bostadssocialt ansvar. Beträffande de ekonomiska principerna sägs att Verksamheten ska bedrivas utifrån affärsmässiga och långsiktigt ekonomiskt hållbara principer. Bolaget måste skapa de ekonomiska utrymmen som behövs för att man skall kunna fullfölja ägarens intentioner avseende den strategiska kommunnyttan av ägandet. Beslut om investeringar ska ske på sådant sätt att det inte inverkar negativt på fastighetsbeståndets värde. Avkastningen på det egna kapitalet skall över tid vara högre än bolagets kostnad för lånat kapital. 4.3.1. Kommentar Det står inget specifikt kring mål och uppdrag kring bolagets drift och underhåll av kommunens verksamhetslokaler i ägardirektiven. Ägardirektiven borde kompletteras med en sådan beskrivning eftersom detta blir en betydande del av bolagets verksamhet. Eftersom förvaltningsavtalet förutsätter ett nollsumme- 6
spel mellan kommunen och bolaget kring förvaltning av lokalerna kan detta särskilt markeras i ägardirektiven för att öka klarheten. I sakgranskningen framför bolagets VD att ägardirektiven inte behöver kompletteras på denna punkt med hänvisning till det förvaltningsavtal som finns mellan kommunen (beställaren) och bolaget VFAB (utföraren). 4.4. Tomställda lokaler Det finns för närvarande inte några tomställda lokaler. Man vet att barnantalet minskar i kommunen så på sikt skulle det kunna innebära att behovet av lokaler inom barn och utbildningsnämnden blir mindre, men ännu avvaktar man med ställningstagande kring vilka slutsatser denna utveckling medför. 4.5. Mervärdesskatt Det som också ska uppmärksammas är att mervärdesskatt gällande fastigheter är ett komplicerat område. Det finns också särskilda regler gällande byggmoms. I denna rapport behandlas inte momsområdet ytterligare men det är viktig att bolaget är medveten om frågorna och löpande följer förändringar inom lagstiftningen. 5. Incitament att effektivisera lokalutnyttjandet Inom kommunsektorn väljer man olika vägar för hantering av sina fastighetsfrågor. En del kommuner låter det kommunala bolaget ta över äganderollen av lokalerna inklusive att svara för drift, underhåll, lokalvård etc. Andra kommuner väljer att behålla lokalerna i kommunens ägo men överlåter drift och underhållsfrågor till det kommunala bolaget. I det första fallet, att allt ansvar för lokalerna övergår i ett bolag, skapas tydligare förutsättningar för ett marknadsmässigt beteende mellan hyresgäst och hyresvärd, dvs. i dessa fall kan båda parter utifrån sina roller agera mer för att optimera sina respektive intressen. I det andra fallet, att lokalerna alltjämnt ägs av den som utnyttjar dem, men där man köper lokalvård, drift och underhåll, blir incitamenten till effektivare lokalutnyttjande mer begränsade. I Vadstena kommuns fall tillämpas för närvarande den andra principen. 6. Analys och slutsats Granskningen syftade till att bedöma om kommunen hanterar sin beställarroll på ett ändamålsenligt sätt i samband med organisationsförändringen. Vid bedömning av ändamålsenligheten har vi utgått från att beställaren av lokaler dels har kompetens i fastighetsfrågor, dels har en tydlig hantering av de frågor som beställaren skall sköta i dialogen med bolaget. I granskningen framkommer att båda utgångspunkterna är tillgodosedda. Det är tillfredsställande. I granskningen har vi dessutom funnit att kommunen inte upphandlat drift och underhåll av verksamhetslokalerna enligt lagen om offentlig upphandling, LOU. Det behöver göras. Vi har också funnit att ägardirektiven kan behöva kompletteras att också innehålla kommunens krav på bolaget när det gäller att sköta drift och underhållsfrågor och enligt vilka ekonomiska principer detta skall ske - (under förutsättning att det kommunala bolaget vinner en sådan upphandling). Vi vill också uppmärksamma kommunen och bolaget på att momsområdet för fastighetsbranschen är komplicerad. 7