Bilaga 2 Konsekvensutredning Myndighet Statens energimyndighet Diarienummer 2012-8376 Rubrik Föreskrifter om planering för prioritering av samhällsviktiga elanvändare A Allmänt Beskrivning av problemet och vad man vill uppnå Sammanfattning Föreskrifterna reglerar planering för prioritering av samhällsviktiga elanvändare. Syftet med föreskrifterna är att samhällsviktiga elanvändare ska skyddas vid en elbristsituation där delar av elnätet måste stängas ned. Elsystemet bygger på att det produceras lika mycket el som det används annars skadas viktig elinfrastruktur. Om behovet av el är stort, samtidigt som produktionen av el är otillräcklig kan det uppstå elbrist. Det kan till exempel hända om det är en kall vinterdag och ett eller flera kärnkraftverk inte är i drift. Vid en allvarlig elbristsituation får den ansvariga myndigheten Affärsverket Svenska Kraftnät (SvK) beordra nätkoncessionsinnehavare att stänga ned delar av sina nät för att minska användningen av el i Sverige. Det kallas för manuell förbrukningsfrånkoppling (MFK). Detta har inte hänt i Sverige, men vid ett antal tillfällen har det varit nära. Genom föreskrifterna införs en planeringsprocess för hur samhällsviktiga elanvändare ska identifieras och prioriteras i ett beslutsunderlag som tillhandahålls nätkoncessionsinnehavare och SvK. Genom beslutsunderlaget rangordnas elledningar utifrån hur många och hur viktiga samhällsviktiga elanvändare som ligger på elledningen. Syftet är att nätkoncessionshavare ska kunna prioritera att el ges till de elledningar som rangordnats högst i planeringsprocessen om SvK beordrar om MFK. Bakgrund Innan 2011 gällde enligt 8 kap. 2 ellagen att begränsning eller avbrytande av överföring av el skulle ske så rättvist som möjligt. Detta skulle innebära att geografiska delar blev utan el enligt ett roterande schema. Vid en elbristsituation skulle det därför kunna uppkomma en situation där en samhällsviktig elanvändare, till exempel ett sjukhus, skulle bli utan el samtidigt som ett kontor i ett annat geografiskt område skulle få el. Efter ett utredningsarbete under 2001 2004 förslog Energimyndigheten att ellagen borde ändras till att använda en metod där samhällsviktiga elanvändare prioriteras i en elbristsituation. Energimyndigheten fick 2005 till följd av utredningens slutsatser i uppdrag att i samverkan med SvK och andra berörda myndigheter fortsätta arbetet med hur samhällsviktiga elanvändare kunde skyddas. Uppdraget redovisades 2007 med rapporten Prioritering av elanvändare vid elbrist Slutrapport från Energimyndighetens Styrel-projekt åren 2004-2007 (ER 2007:38). I rapporten konstaterades återigen att det krävdes ändringar i ellagen för att möjliggöra prioritering 1 (16)
av elanvändare. I rapporten utarbetades en planeringsprocess för hur olika aktörer i samhället skulle behöva samarbeta för att det skulle vara möjligt att skydda samhällsviktiga elanvändare vid elbrist. Planeringsprojektet fick namnet Styrel. I regleringsbrevet för 2008 fick Energimyndigheten i uppdrag att genomföra förberedande åtgärder för att förbereda införandet av styrel. Bland annat ingick regionala försök inför en första landsomfattande planeringsomgång 2011. Som en del av förberedelsearbetet genomfördes försök i åtta kommuner för att pröva den planeringsprocess som utarbetats. Under 2009 genomfördes länsövergripande försök i Blekinge, Dalarna och Skåne län. En ändring av 8 kap. 2 ellagen skedde 2011 så att begränsning och avbrytande av elöverföring ska genomföras så att samhällsviktiga elanvändare prioriteras i den utsträckning systemansvaret så medger. Till följd av lagändringen och arbetet med styrel införde regeringen även förordning (2011:931) om planering för prioritering av samhällsviktiga elanvändare (styrelförordningen). Förordningen reglerar bland annat frågor om vem som har ansvar för styrelplaneringen och hur samhällsviktiga objekt ska prioriteras i prioritetsklasser. I förordningen utpekas statliga myndigheter och länsstyrelser som ansvariga i planeringsprocessen. I styrelförordningen bemyndigas Energimyndigheten att meddela föreskrifter beträffande metoden för planering, hur dokument för planering ska utformas, hur planeringsunderlaget ska sammanställas samt prioritetsklasser och begrepp. Energimyndighetens föreskrifter kommer alltså att underlätta arbetet med styrel. Som en konsekvens av ändringarna i ellagen och införandet av Styrelförordningen ändrade SvK sina föreskrifter och allmänna råd om utrustning för förbrukningsfrånkoppling (SvKFS 2001:1). I de reviderade föreskrifterna (SvKFS 2012:1) regleras hur nätkoncessionshavare ska medverka i planeringsarbetet. Trots att nätkoncessionshavare inte åläggs några skyldigheter i styrelförordningen så ska de alltså medverka i styrel. De är en nödvändig del av metoden för styrel och inkluderas därför även i Energimyndighetens föreskrifter. Energimyndighetens föreskrifter ska vara i kraft senast 1 januari 2014 för att gälla till planeringsomgången 2014-2015. Den inleds med att statliga myndigheter genomför en planeringsprocess. Senast den 14 november 2014 ska statliga myndigheter ha lämnat underlag till berörda länsstyrelser. År 2015 ska kommuner, nätkoncessionsinnehavare och länsstyrelser genomföra sin planeringsprocess. Senast 16 november 2015 ska den andra planeringsomgången, inklusive från- och tillkopplingsplaneringen vara klar. Hur genomförs Styrel i praktiken? Styrel genomförs av flera aktörer med en i föreskriften fastställd metod. Sammanfattat kan styrelprocessen beskrivas såhär: Processen inleds med att statliga myndigheter identifierar de samhällsviktiga funktioner som myndigheten har ansvar för och prioriterar samhällsviktiga elanvändare som fyller den samhällsviktiga funktionen. De lämnar därefter underlag för arbetet till länsstyrelserna. I nästa steg initierar, leder och samordnar länsstyrelsen arbetet i länet och skickar vidare underlag till kommunerna. I nästa steg identifierar kommunen vilka typer av verksamheter och vilka enskilda användare de vill prioritera, och klarlägger tillsammans med nätkoncessionsinnehavare praktiska priortieringsmöjligheter. Kommunerna tar sedan fram ett planeringsunderlag till länsstyrelsen som sammanställer 2 (16)
och - efter samverkan med aktörer som lämnat underlag - överlämnar ett länsövergripande beslutsunderlag till SvK och nätkoncessionsinnehavarna som genomför detaljplaneringen och meddelar länsstyrelsen och SvK när den är klar. Vid en eventuell elbrist så beslutar SvK om effektuering av frånkoppling med beslutsunderlaget som utgångspunkt. Frånkopplingen genomförs av berörda nätkoncessionsinnehavare. De objekt som ska prioriteras i styrel identifieras med stöd av styrelförordningen där elanvändare delas upp i åtta prioritetsklasser beroende på hur viktiga de är för samhället. Från prioritetsklass ett (elanvändare som redan på kort sikt (timmar)har stor betydelse för liv och hälsa), till prioritetsklass sju (elanvändare som har stor betydelse för sociala och kulturella värden). Prioritetsklass åtta utgörs av övriga elanvändare. Det finns en risk vid en frånkopplingssituation att alla ledningar med samhällsviktiga elanvändare inte kan prioriteras. Därmed riskerar även en del samhällsviktiga elanvändare att inte få el i händelse av elbrist. Samtidigt kommer en del lågt prioriterade elanvändare att få el eftersom de befinner sig på en högt rangordnad ledning med många samhällsviktiga objekt. Dessa så kallade fripassagerare utgör ändå ett visst skyddsnät och kan innefatta verksamheter som till exempel livsmedelsbutiker, bensinstationer, bankomater och apotek. I framtiden kan det bli möjligt att tekniskt prioritera elanvändare även på objektsnivå. Beskrivning av alternativa lösningar för det man vill uppnå och vilka effekterna blir om någon reglering inte kommer till stånd Effekter av att inte genomföra styrel Syftet med styrel är att genomföra en planering för att identifiera och prioritera samhällsviktiga elanvändare. Om styrel inte genomförs skulle sådan information saknas. Ellagens krav på att samhällsviktiga elanvändare ska skyddas vid elbrist skulle i så fall inte kunna genomföras eftersom nätkoncessionsinnehavare måste veta vilka elledningar som samhällsviktiga elanvändare ligger på. Att inte genomföra styrel skulle leda till betydligt större problem i samhället om det blir elbrist än om styrel genomförs. Det finns därmed inget alternativ till att identifiera och prioritera samhällsviktiga elanvändare om syftet att skydda samhällsviktiga funktioner ska kunna nås. Finns det alternativa lösningar för att genomföra styrel utan reglering? Styrel regleras genom 8 kap. 2 ellagen och styrelförordningen (2011:931). Genom 2 styrelförordningen ges Energimyndigheten ansvar för att planering för prioritering av samhällsviktiga elanvändare genomförs. Energimyndigheten har också ansvar för att i samråd med Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB) och SvK utveckla planeringsarbetet. Energimyndigheten är därmed ålagd att utveckla en metod för Styrel och i övrigt utveckla planeringsarbetet. Om Energimyndigheten inte genomför några åtgärder över huvud taget kommer styrel inte att genomföras, eftersom det då saknas en koordinerande ansvarig. Om Energimyndigheten inte utfärdar föreskrifter om prioritering av samhällsviktiga elanvändare skulle Energimyndighetens ansvar att utforma en metod för styrel samt utveckla planeringsarbetet behöva ske på något annat sätt. Det mest troliga alternativa 3 (16)
lösningen skulle vara att Energimyndigheten rekommenderar en planeringsmetod i en handbok samt utvecklar de planeringsmallar som krävs för arbetet. Utan föreskriften skulle det inte finnas några krav på aktörer att följa den av Energimyndigheten anvisade metoden, eller använda de mallar som Energimyndigheten tagit fram. Användandet av mallar bygger på att alla aktörer använder mallarna eftersom en och samma mall ska användas och fyllas i av flera parter samt skickas mellan parter. Det är därför mycket viktigt att alla i planeringen följer den metod som förskriften lägger fram och använder planeringsdokumenten. Att inte reglera styrel i en föreskrift skulle därför medföra en risk för att planeringsarbetet kollapsar så att prioritering av samhällsviktiga elanvändare inte genomförs och syftet med styrel inte uppnås. Alldeles oavsett skulle de administrativa bördorna för deltagarna öka betydligt genom att det kommer krävas ökade resurser i alla led för att samordna arbetet mellan olika parter om dessa inte genomför planeringsprocessen på samma sätt. Att reglera styrel i föreskrifter bidrar därmed till minskade administrativa kostnader för de aktörer som medverkar i styrel. Finns det alternativa sätt att föreskriva om styrel med minskad regelbörda för företag? Styrel innebär att olika aktörer har ett ansvar i en kedja av händelser där alla delar krävs för att syftet att identifiera och prioritera samhällsviktiga objekt ska kunna genomföras. Det gäller även för de ansvarsområden som åläggs företag i styrelplaneringen. De uppgifter som nätkoncessionsinnehavare har ansvar för är det endast de själva som kan fullgöra. Ingen offentlig part har den information som behövs för att kunna fylla i de delar av planeringsdokumenten som nätkoncessionsinnehavarna ska fylla i. Genom planeringsdokumenten minimeras dock den administrativa bördan för nätkoncessionsinnehavarna genom att det i alla led är klart för dem vad som ska göras, och det finns framtaget planeringsunderlag som är enkelt att fylla i. Det saknas därmed möjligheter att minska regelbördan för nätkoncessionsinnehavare om syftet med styrel ska nås. Samhällsviktiga elanvändare har ett ansvar i styrelplaneringen (se avsnittet Uppgifter om vilka som berörs av regleringen ), men regleras inte genom föreskriften. Det saknas därmed alternativa lösningar med minskad regelbörda för företag för att uppnå syftet med styrel. Uppgifter om vilka som berörs av regleringen Styrel berör ett antal olika grupper av aktörer i samhället eftersom planeringen kräver medverkan på samtliga nivåer mellan statliga myndigheter och den enskilde samhällsviktiga elanvändaren. Antalet aktörer varierar betydligt mellan de olika grupperna av aktörer. I senare avsnitt redovisas uppskattade kostnader för varje grupp av aktörer. Statliga myndigheter Statliga myndigheter ska enligt 3 styrelförordningen som ett led i sitt krisberedskapsarbete delta i planeringen. Av de ungefär 570 statliga myndigheter och affärsverk som finns har Energimyndigheten en djupare dialog med ett hundratal myndigheter och affärsverk inför planeringsomgången 2014/2015. Vilka myndigheter som medverkar i planeringen bestäms av hur myndigheten själv bedömer vikten av 4 (16)
medverkan i förhållande till sitt krisberedskapsarbete. Ett stort antal myndigheter berörs i nuläget inte av styrelplaneringen. Det gäller till exempel utlandsförvaltningarna och myndigheter med endast administrativa uppgifter. I framtida planeringsomgångar kan fler myndigheter komma att medverka beroende på hur de ser på sitt krisberedskapsarbete i förhållande till styrelplaneringen. Länsstyrelser Länsstyrelser ska enligt 3 styrelförordningen utifrån sitt geografiska områdesansvar för krisberedskap medverka i planeringen inom sitt geografiska område. Det gäller samtliga Sveriges länsstyrelser. Kommuner och landsting Kommuners medverkan i styrel är inte reglerad i styrelförordningen. De har dock en mycket viktig roll i planeringen och kan förväntas medverka i planeringen utifrån sitt krisberedskapsansvar enligt lagen (2006:544) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap (LEH) samt tillhörande förordning 1. LEH ställer bland annat krav på att kommuner och landsting ska utarbeta risk- och sårbarhetsanalyser samt fastställa en plan för hur de ska hantera extraordinära händelser. Kommuner ska därutöver utifrån sitt geografiska områdesansvar verka för att aktörer inom kommunen samverkar och uppnår samordning i planerings- och förberedelsearbete vid extraordinära händelser i fredstid. Kommunen ska också verka för att krishanteringsåtgärder som vidtas av olika aktörer under en sådan händelse samordnas, och att informationen till allmänheten också samordnas. I proposition 2010/11:56 Prioritering av samhällsviktiga elanvändare sägs följande angående kommuners medverkan i styrel: Propositionens förslag innebär inga nya obligatoriska uppgifter för kommunerna. Det finns redan ett krav på att risk- och sårbarhetsanalyserna ska innehålla en beskrivning av identifierad samhällsviktig verksamhet inom kommunens geografiska område (se vidare avsnitt 4) men det är inget tvång för kommunerna att delta i själva Styrelsystemet. Styrel är en modell för kommunernas krisberedskapsplanering och ett verktyg för att klarlägga vilka enskilda användare som bör prioriteras på lokal nivå genom rangordning av elledningar som finns i respektive lokalnät. Utfallet i en frånkopplingssituation är beroende av det underlag som lämnas till Svenska kraftnät. Energimyndighetens föreskrifter gäller endast de kommuner som deltar i planeringen. Det är en rimlig utgångspunkt att alla Sveriges 290 kommuner kommer att delta i styrelplaneringen med tanke på det ansvar som åvilar kommuner utifrån LEH och de fördelar som kommunen får genom att medverka i planeringen. Nätkoncessionsinnehavare Nätkoncessionsinnehavare har inget utpekat ansvar enligt styrelförordningen. Att de också ska medverka i planeringsarbetet framgår dock av 2 b i SvKFS 2012:1 Affärsverket svenska kraftnäts föreskrifter om ändring i Affärsverket svenska kraftnäts 1 Förordning (2006:637) om kommuners och landstings åtgärder inför och vid extraordinära händelser i fredstid och höjd beredskap. 5 (16)
föreskrifter och allmänna råd (SvKFS 2001:1) om utrustning för förbrukningsfrånkoppling. 2 b Elnätsföretag ska planera ordningen för att genomföra frånkopplingar i samråd med berörda kommuner och länsstyrelser. Samhällsviktiga elanvändares belägenhet i elnäten och deras inbördes prioritering ska klarläggas i samrådet. Elnätsföretagen ska använda underlaget från länsstyrelserna för den tekniska detaljplaneringen av hur frånoch tillkopplingar ska genomföras. I förordning (2011:931) om planering för prioritering av samhällsviktiga elanvändare finns regler om hur respektive länsstyrelse ska samordna planeringen inom sitt geografiska område och sammanställa underlag som delges berörda elnätsföretag och Svenska Kraftnät. Här finns också regler om vilka elanläggningar som ska undantas från underlaget för prioritering. Sista meningen i 2 b är för tydlighetens skull obsolet genom en ikraftträdd ändring av styrelförordningen. Det finns alltså inga regler i styrelförordningen om vilka elanläggningar som ska undantas från underlaget för prioritering. Genom SvK:s föreskrifter åläggs nätkoncessionsinnehavare att i samråd med kommunen klarlägga samhällsviktiga elanvändares belägenhet i elnäten och deras inbördes prioritering. Utan att det framgår direkt av SvK:s föreskrifter får det antas att nätkoncessionsinnehavare genom detta åläggs att lämna information om de uppgifter som kommunen behöver, och som endast nätkoncessionsinnehavaren kan lämna. Energimyndighetens föreskrift innebär därmed inga ytterligare krav på nätkoncessionsinnehavare utan förtydligar endast deras roll som en del av metoden för styrel. I Sverige finns det ungefär 160 nätkoncessionsinnehavare av varierande storlek. De har från cirka 10 kunder upp till över 1 miljon kunder. I Sverige finns enligt Svensk Energi tre stora nätkoncessionsinnehavare, en mellanstor nätkoncessionsinnehavare och resten är mindre. I princip berörs alla nätkoncessionsinnehavare av regleringen. De allra minsta (såsom vissa ekonomiska föreningar) har dock med stor sannolikhet inga eller endast ett fåtal objekt på sitt nät. Samhällsviktiga elanvändare. Samhällsviktig verksamhet kan bedrivas av både offentliga och privata aktörer. De samhällsviktiga elanvändare som ingår i styrel berörs indirekt genom att de behöver uppge de uppgifter som framgår av bilaga I a-e samt h-j i föreskriften. Uppgifterna behövs i styrelplaneringen, och ingår i de planeringsdokument som ska fyllas i och skickas vidare mellan olika aktörer i styrelprocessen. Det finns inga formella krav på privata samhällsviktiga elanvändare att medverka i arbetet med styrel, och de regleras inte genom föreskriften. Som en utgångspunkt kan det dock antas att samhällsviktiga elanvändare kommer medverka eftersom de har ett incitament att medverka i planeringen. Energimyndigheten har inga uppgifter och kan inte ta fram uppgifter om hur många företag som styrel kan komma att omfatta i denna del. Det är helt beroende på hur statliga myndigheter och kommuner inom sina ansvarsområden och sitt krisberedskapsansvar väljer att prioritera verksamheter och objekt. 6 (16)
Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen En jämförelse av regleringsalternativ Det alternativ som tidigare framförts till reglering är att Energimyndigheten inte utfärdar några föreskrifter utan endast ger råd om hur planering ska ske. Ett syfte med Energimyndighetens föreskrifter är att säkerställa att alla deltagare genomför styrel på samma sätt, för att i största mån minimera administrativa kostnader och risken för att planering inte genomförs. Jämförelsealternativet till reglering skulle därför leda till ökade kostnadsmässiga konsekvenser för deltagare i styrel. Energimyndigheten har inga siffror på hur stor denna ökning skulle bli, men hänvisar till att det vid utvärdering av planeringsomgången 2011 framkom att användning av planeringsdokument och en fastlagd metod minskade den administrativa bördan. Kostnadsmässiga konsekvenser med Styrel Styrel medför administrativa kostnader för medverkande aktörer. Styrelplaneringen kräver dock inte att någon ny teknik eller utrustning behöver anskaffas. Hur stora kostnader som uppstår varierar kraftigt mellan olika grupper av aktörer och mellan aktörer inom en grupp. Kostnaderna beror även på hur många objekt som identifieras som samhällsviktiga. En uppskattning av antal objekt kan vara att det vid planeringsomgången 2011 identifierades cirka 50000 objekt, vilket motsvarar 1 % av Sveriges elanvändare. Antalet objekt kan antas komma att öka i planeringsomgången 2014. Kommuner och länsstyrelser som deltar kan beroende på tidigare erfarenhet från hantering av säkerhetsklassat material behöva genomföra utbildningar i sekretesshantering för handläggare. Det kan även röra sig om kostnader för informationssäkerhet, tillträdesbegränsning och säkerhetsprövning av personal. Energimyndigheten genomförde i arbetet med styrelplaneringen en första nationell planeringsomgång 2011 med deltagande från tjugo centrala myndigheter med ansvar enligt förordning (2006:942) om krisberedskap och höjd beredskap. Före denna planeringsomgång hade ett flertal testomgångar genomförts med olika utvalda aktörer. Genom Energimyndighetens utvärderingar av de genomförda planeringarna finns bra information om vilka kostnader som medverkande aktörer hade i de tidigare omgångarna. En stor del kostnaderna i styrelplaneringen uppstår dock första gången en aktör medverkar i planeringen. Kommande planeringar kommer aktören bara behöva justera underlaget från den första planeringen, och kostnaderna kommer då att minska betydligt. Energimyndigheten har därför utifrån de fakta som finns från tidigare planeringsarbete försökt räkna fram troliga kostnader för nästa planeringsomgång då dessa föreskrifter kommer gälla. Av vikt för kostnadsbedömningen är att styrelplaneringen är ett verktyg bland andra inom den svenska krisberedskapen. Medverkande aktörer kommer kunna använda information från styrelplaneringen i annat krisberedskapsarbete som aktören ska genomföra, så som risk- och sårbarhetsanalyser, och kontinuitetsplanering. Därmed kommer kostnaderna för det totala krisberedskapsarbetet inte att öka med så mycket som Styrel kostar. Det är troligt att denna effekt ökar över tiden efterhand som integrering med övrigt arbete sker. De styrelunderlag som utarbetats under tidigare 7 (16)
planeringsomgångar har redan nu använts i utredningar och faktiska uppkomna kriser. Så skedde till exempel vid de höga vattenflöden som uppstod i Uppsala våren 2013. Styrel är ett pågående och återkommande arbete. Energimyndigheten ska vart fjärde år ta initiativ till planering och framtagande av underlag. Länsstyrelsen får dock enligt 7 styrelförordningen överlämna ett reviderat underlag till nätkoncessionsinnehavare och SvK högst en gång per år. Detta innebär att årliga revideringar kan genomföras och underlaget hållas uppdaterat på ett mer kontinuerligt sätt än om styrelplaneringen genomfördes endast vart fjärde år. Kostnaden för den årliga revideringen kommer variera mellan olika aktörer. Vissa statliga myndigheter och kommuner kommer inte ha några ändringar av uppgifter överhuvudtaget medan andra deltagare kan ha fler ändringar. Sammantaget bedömer Energimyndigheten att insatsen för den årliga revideringen inte kommer vara en stor kostnad i sammanhanget. Oavsett kommer den kostnad som aktörer har vid årliga revideringar att minska kostnaden vid nästkommande planeringsomgång, eftersom det då redan finns information om nya eller ändrade objekt. Statliga myndigheter I slututvärderingen av den första nationella planeringsomgången 2011 deltog sex centrala myndigheter (av 20) i en enkät. Av dessa var Trafikverket utan tvekan den aktör som lagt ned mest arbete på styrel, totalt cirka 90 persondagar. Övriga fem myndigheter som svarat har lagt ned 5-20 persondagar. Energimyndigheten bedömer utifrån myndigheternas ansvarsområden att övriga centrala myndigheter som deltagit i planeringsprocessen (14 stycken) tillsammans har lagt lika mycket tid som dessa sex tillsammans. Detta innebär att de centrala myndigheternas nedlagda tid 2011 totalt uppskattats till 308 persondagar. Det innebär en total kostnad om 1,5 MSEK (308 * 5 000). I planeringsomgången 2014-2015 bedöms cirka 100 av landets myndigheter medverka i styrelplaneringen. Kostnaderna för styrelarbetet för de myndigheter som medverkat i den första nationella planeringsomgången bedöms bli lägre vid den andra nationella planeringsomgången. Det finns dock en risk för en total högre kostnad för statliga myndigheter, då antalet myndigheter i den andra planeringsomgången bedöms bli fler än 2011 och arbetet för några av myndigheterna kommer vara mer omfattande än tidigare. Av de ca 100 myndigheterna är 21 länsstyrelser och 21 polismyndigheter vilket medför att det finns ett 60-tal andra myndigheter, nytillskottet är ca 40 myndigheter i förhållande till tidigare planeringsomgång. Energimyndighetens bedömning visar att planeringsprocess 2014-2015 bör hamna på totalt ~21 MSEK för de organisationer som deltar, varav statliga myndigheters del (exklusive länsstyrelserna) bedöms totalt till ~ 1,5 MSEK (lika som föregående planering). Anledningen till att den totala kostnaden för statliga myndigheter inte minskar är att många av dem inte deltog i planeringsomgången 2011. För de myndigheter som deltog kan kostnaden antas minska markant. Länsstyrelserna Länsstyrelserna har inom styrel en samordnande roll. De samlar in och sammanväger uppgifter från statliga myndigheter och kommuner till länsövergripande planeringsunderlag. 8 (16)
Samtliga länsstyrelser deltog år 2011 mycket aktivt i styrelarbetet. Enligt utvärderingen 2011 använde länsstyrelserna totalt 1 465 persondagar. Siffran bygger på en summering av det antal persondagar som respondenterna i respektive länsstyrelse har uppgett i intervjuer. Detta innebar en total kostnad om 7,3 MSEK (1 465 * 5000). Vid styrels andra planeringsomgång 2014-2015 bedöms länsstyrelsernas kostnader minska, då en stor del av arbetet med att identifiera samhällsviktiga elanvändare och prioritering av elledningar redan genomförts 2011. Den andra planeringsomgången innebär till stor del en revidering av tidigare uppgifter. Tack vare den minskade arbetsinsatsen som en andra planeringsomgång innebär så beräknas länsstyrelsernas deltagande i planeringsprocessen 2014-2015 kosta totalt ~ 3,0 MSEK eller 41 % av föregående planering. Besparingarna kommer även från ett utvecklat stöd från Energimyndigheten i form av informationsfilmer, utbildningar, planeringsdokument, nätverk med mera. Kommuner I utvärderingen 2011 inkom svar från 228 kommunrepresentanter från 185 kommuner till den enkät som Energimyndigheten skickade ut. I utvärderingen genomfördes även fördjupningsintervjuer med 9 kommuner (inklusive Stockholm, Göteborg och Malmö). I utvärderingen visade sig antalet nedlagda persondagar skilja sig väsentligt åt mellan kommunerna. Medianen för antal nedlagda persondagar var 25 persondagar och en rimlig uppskattning är att medianen får representera nästan samtliga deltagande kommuner (287 stycken). Storstadskommunerna hade väsentligt högre antal persondagar (Stockholm 910 persondagar, Göteborg 118 persondagar, Malmö cirka 100 persondagar). Den totalt nedlagda tiden för 2011 uppskattas till 8 303 persondagar (287 * 25 + 910 + 118 + 100). Kommunernas arbete har således kostat totalt 41,5 MSEK (8 303 * 5 000). Någon särredovisning av landstingens kostnader gjordes inte år 2011. Kostnaderna för styrelarbetet bedöms bli lägre vid den andra nationella planeringsomgången. Bedömningen visar att planeringsprocessen 2014-2015 för kommunernas del bör uppgå till totalt ~10,5 MSEK (25% av föregående planering). En stor del av kommunernas arbete är genomfört under första planeringsomgången. De har inte det samordnande ansvar som länsstyrelserna har, vilket gör att den beräknade kostnaden blir betydligt lägre under andra planeringsomgången. Nätkoncessionsinnehavare I princip deltog landets alla nätkoncessionsinnehavare i styrelplaneringen år 2011. De fyra största nätkoncessionsinnehavarna redovisade 2011 en arbetsinsats på sammanlagt 1185 persondagar för styrel. Vattenfall beräknas ha lagt 800 2 persondagar, Fortum uppger att man har lagt 110 persondagar, E.ON uppger att man har lagt 275 persondagar och Göteborg Energi uppger att man har lagt 20 persondagar. Intervjuer med en liten nätkoncessionsinnehavare gav vid handen att företaget lagt 6,5 persondagar. I en intervju med en medelstor nätkoncessionsinnehavare angav respondenten att de lagt 5 persondagar på styrelarbetet. Mot bakgrund av dessa uppgifter uppskattas varje nätkoncessionsinnehavare, undantaget de fyra största, 2 Vattenfall har i intervju inte uppgivit antalet persondagar utan istället en personalkostnad om 4 miljoner SEK. Föreliggande kostnadsuppskattning utgår från att en persondag kostar 5 000 kr, således beräknas Vattenfall ha lagt 800 persondagar (4 000 000 / 5 000 = 800). 9 (16)
ha lagt i genomsnitt 7,5 persondagar på Styrel år 2011. Detta innebär att nätkoncessionsinnehavarna total uppskattas ha lagt 2 405 persondagar (7,5 * 160 + 800 + 110+ 275 + 20). Den totala kostnaden för nätkoncessionsinnehavarna arbete uppskattas således till 12 MSEK (2 405 * 5 000). Kostnaderna för nätkoncessionsinnehavarna styrelarbete bedöms bli lägre vid planeringsomgången 2014-2015. Bedömningen visar att kostnaderna för planeringsprocessen för deras del bör uppgå till totalt ~ 6,0 MSEK (50 % av föregående planering). Nätkoncessionsinnehavarnas insats har sedan föregående planeringsomgång förtydligats och förenklats för de flesta. Dock kvarstår de tre stora nätkoncessionshavarnas arbete. Då detta omfattar ca hälften av landets elanvändare bedöms den totala minskningen för gruppen som helhet inte bli mer än 50 %. Samhällsviktiga elanvändare Arbetsinsatsen är vanligtvis mycket begränsad för en elanvändare. Denne ska endast fylla i en fastställd mall med namn, adress, verksamhet och anläggningsidentitet för sin elmätare. Detta arbete bedöms endast ta någon eller några timmar. Vissa sektorer kan ha många objekt som ska prioriteras och arbetet kan då för ett fåtal elanvändare bli mer omfattande. Det gäller särskilt sektorn elektroniska kommunikationer där det finns ett mycket stort antal objekt som fyller en samhällsviktig funktion. Till exempel byggs mobiltelefonnätet upp av en stor mängd basstationer som måste fungera om det ska vara möjligt att nå larmnumret 112. Sektorn elektroniska kommunikationer är även viktig för att andra samhällsviktiga funktioner ska fungera. Post- och telestyrelsen (PTS) bedömer att det för sektorn elektronisk kommunikation skulle krävas en mycket omfattande arbetsinsats för att identifiera ett urval av objekt och prioritera dessa. Ett mer troligt och mindre resurskrävande hanteringssätt är att i princip samtliga objekt redovisas vid planeringsomgång 2. Sociala konsekvenser Genom styrel har lagstiftaren möjliggjort prioritering av samhällsviktiga elanvändare vid kortvarig elbrist. Den nya principen för fördelning av el vid bristsituationer syftar till att lindra konsekvenserna vid avbrott och manuell förbrukningsfrånkoppling, d.v.s. inte vid elfel p.g.a. nedfallna träd eller dylikt. Genom styrels prioritetsklasser ökar möjligheten att vid kriser i första hand kunna prioritera samhällsviktig verksamhet. Styrel innebär dock ingen garanti för någon elanvändare att inte bli frånkopplad vid en krissituation. En verksamhetsutövare som har krav på ständig, oavbruten elförsörjning måste också i fortsättningen själv säkerställa sådan. Den inventeringen av samhällsviktig verksamhet som genomförts och som justeras efterhand har genomförts av lokala och regionala aktörer, vilket stärker möjligheterna till lokal förankring och kännedom om planeringsprocessens resultat. Arbetet med styrel bidrar till att lokala och regionala aktörer får bättre kännedom om avgörande beroendeförhållanden och om samhällsviktig verksamhet inom de egna geografiska områdena. Styrelarbetet stärker också förmågan till privat offentlig samverkan och därmed förutsättningarna för samverkan på både strategisk och praktisk nivå. Konsekvenser för informationssäkerhet Genom styrel kommer SvK att få ett samlat underlag för samtliga rangordnade elledningar i Sverige. Det har under samråd och i referensgruppen framkommit synpunkter på att detta kan leda till en ökad sårbarhet då en stor mängd känslig information samlas hos en aktör. Från samråd har dock 10 (16)
framkommit att SvK själva inte ser någon sådan risk, och framhåller att de behöver samtliga uppgifter för att kunna lösa myndighetens uppgift vid manuell förbrukningsfrånkoppling. Kommuner och länsstyrelser som deltar kan beroende på tidigare erfarenhet från hantering av säkerhetsklassat material behöva genomföra utbildningar i sekretesshantering för handläggare. Det kan även röra sig om kostnader för informationssäkerhet, tillträdesbegränsning och säkerhetsprövning av personal. Kommuner och länsstyrelser som deltar kan beroende på tidigare erfarenhet från hantering av säkerhetsklassat material behöva genomföra utbildningar i sekretesshantering för handläggare. Det kan även röra sig om kostnader för informationssäkerhet, tillträdesbegränsning och säkerhetsprövning av personal. Ansvaret för att följa gällande lagstiftning och hantera känslig information på ett säkert sätt åvilar varje deltagare i styrel. Bedömning av om regleringen överensstämmer med eller går utöver de skyldigheter som följer av Sveriges anslutning till Europeiska unionen Gemenskapsrättslig reglering av skyddsåtgärder vid elbrist Gemenskapsrätten ställer flera krav på medlemsstaternas agerande vid elbristsituationer. Av artikel 4.4. elförsörjningsdirektivet 3 framgår att medlemsstaterna skall se till att minskad tillförsel i nödlägen skall grundas på i förväg fastställda kriterier i förhållande till hur obalanser hanteras av de systemansvariga för överföringssystemet. Det finns även reglering av skyddsåtgärder vid elbrist i elmarknadsdirektivet 4 och i förordningen 714/2009 om villkor för tillträde till nät för gränsöverskridande elhandel och om upphävande av förordning (EG) nr 1228/20035. Styrel är inte följden av krav på implementering av EU-direktiv eller anpassning till EU-förordningen, utan ett regelverk som Sverige beslutat om. Regelverket strider inte på något sätt mot gemenskapsrätten på området. Av regeringens proposition 2010/11:56 Prioritering av samhällsviktiga elanvändare framgår att kravet på kriterier enligt elförsörjningsdirektivet tillgodoses genom att sådana kriterier fastställs i den förordning eller de föreskrifter som tas fram med stöd av bemyndigandet i ellagen. Detta tillgodoses genom styrelförordningen samt andra författningar. Energimyndighetens föreskrifter förtydligar styrelförordningen och strider inte mot elförsörjningsdirektivets krav på i förväg fastställda kriterier. Styrel utgör inte en teknisk föreskrift Enligt Europaparlamentets och rådets direktiv 98/34/EG av den 22 juni 1998 om ett informationsförfarande beträffande tekniska standarder och föreskrifter och beträffande föreskrifter för informationssamhällets tjänster är medlemsstaterna skyldiga att anmäla förslag till tekniska standarder och föreskrifter till kommissionen. Styrel reglerar endast hur planering för identifiering och prioritering av samhällsviktiga elanvändare ska genomföras. Föreskriften saknar därför samband med det faktiska användandet av tjänsten el. Energimyndigheten bedömer därför att föreskrifterna inte 3 Europaparlamentets och rådets direktiv 2005/89/EG av den 18 januari 2006 om åtgärder för att trygga elförsörjning och infrastrukturinvesteringar 4 Europaparlamentets och rådets direktiv 2009/72/EG av den 13 juli 2009 om gemensamma regler för den inre marknaden för el och om upphävande av direktiv 2003/54/EG 11 (16)
utgör sådana tekniska föreskrifter som ska anmälas enligt direktivet eftersom de inte utgörs av eller hänvisar till tekniska specifikationer och kraven i föreskrifterna inte kan anses på ett väsentligt sätt påverka varors sammansättning, natur eller saluföringen av dem. Bedömning av om särskilda hänsyn behöver tas när det gäller tidpunkten för ikraftträdande och om det finns behov av speciella informationsinsatser Bedömning av tidpunkten för ikraftträdande Frågan om ikraftträdande styrs utifrån den planeringsomgång som kommer att ske 2014-2015. Föreskriften måste därför träda i kraft senast den första januari 2014. Energimyndigheten har som ambition att föreskriften ska vara i tryck i god tid före detta datum. Under hela styrelarbetet har dessutom ett intensivt informationsarbete genomförts för att förbereda deltagande aktörer på vad regelverket innebär vilket utvecklas nedan. Bedömning av om det finns behov av speciella informationsinsatser Styrel är ett nytt regelverk med mycket ny information för samtliga aktörer. Det har därför funnits ett stort informationsbehov. Energimyndigheten har under hela arbetet med styrel genomgående genomfört ett flertal olika utbildningsinsatser med medverkande aktörer. Det gäller särskilt under de försök som gjordes med kommuner och i regioner under 2008 och 2009. Utifrån försöken genomförde Energimyndigheten 2010 en utbildning vid 22 tillfällen på 20 olika platser i Sverige med totalt 760 personer deltagare. Deltagarna representerade kommuner, elnätsföretag, länsstyrelser och vissa andra kategorier. Vid en enkät genomförd 2011 svarade ca 75 % av kommunrepresentanterna att utbildningen gav ett bra eller mycket bra stöd. 93 % av alla deltagare ansåg att utbildningarna bör tillhandahållas även vid framtida planeringsomgångar, och Energimyndigheten planerar därför ett antal utbildningsinsatser under 2014 och 2015 (se nedan). Utöver detta genomfördes 2010-2011 tre separata seminarier/utbildningar med de centrala myndigheter som då deltog i planeringen. Erfarenheterna visade att det i framtiden kan behövas mer insatser för statliga myndigheter, något som Energimyndigheten tagit hänsyn till inför 2014-2015 års planering. I syfte att stödja deltagande aktörer inför planeringsomgången 2014-2015 planerar Energimyndigheten att genomföra en rad utbildningar och seminarier. Sammanlagt har tre separata utbildningar utvecklats. Dessa kommer erbjudas vid maximalt 20 utbildningstillfällen. Utöver detta utvecklas en ny version av en handbok i Styrelplanering. Under 2013 har Energimyndigheten även tagit fram en informationsfilm om styrel som publicerats på webben. Styrels hemsida (www.energimyndigheten.se/styrel) är under revidering och här kommer inför planeringsomgång 2014-2015 att finnas nytt material som underlättar genomförandet. Styrel har ett eget nyhetsbrev som kommer att bli en än viktigare kanal vid planeringen. Utöver detta finns sedan tidigare en särskild mailadress (Styrel@energimyndigheten.se) till vilken frågor om Styrel kan ställas. 12 (16)
Baserat på tidigare erfarenheter kommer de olika aktörskategorierna; kommuner, länsstyrelser, nätkoncessionsinnehavare och statliga myndigheter att erbjudas stöd i form av nätverksträffar. Sedan tidigare organiserar Energimyndigheten särskilda nätverksträffar för länsstyrelserna och givet deras roll inom styrel kommer också framgent detta fora att utgöra en central punkt för utveckling och samarbete. En sådan nätverksträff planeras den 20-21 augusti 2013. De frågor som ska behandlas är bl.a. det metodstöd som utvecklas och de utbildningar som planeras för 2014-2015. B Företag Med företag avses här en juridisk eller en fysisk person som bedriver näringsverksamhet, det vill säga försäljning av varor och/eller tjänster yrkesmässigt och självständigt. Att yrkesmässigt bedriva näringsverksamhet bör tolkas brett. Markera med x () Regleringen bedöms inte få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför inte någon beskrivning av punkterna i avsnitt B. ( x ) Regleringen bedöms få effekter av betydelse för företags arbetsförutsättningar, konkurrensförmåga eller villkor i övrigt. Konsekvensutredningen innehåller därför en beskrivning av punkterna i avsnitt B. Beskrivning av antalet företag som berörs, vilka branscher företagen är verksamma i samt storleken på företagen I Sverige finns det ungefär 160 nätkoncessionsinnehavare av varierande storlek. De har från cirka 10 kunder upp till över 1 miljon kunder. I Sverige finns enligt Svensk Energi tre stora nätkoncessionsinnehavare, en mellanstor nätkoncessionsinnehavare och resten är mindre. I princip berörs alla nätkoncessionsinnehavare av regleringen. De allra minsta (såsom vissa ekonomiska föreningar) har dock med stor sannolikhet inga eller endast ett fåtal objekt på sitt nät. I styrelförordningen anges de prioritetsklasser som ska användas vid planering. Samhällsviktig verksamhet såsom sjukvård bedrivs i såväl offentlig som privat regi. Hur många och vilka dessa privata aktörer är kan inte bedömas utan lokalkännedom varför ett stort ansvar vilar på statliga myndigheter, kommuner och länsstyrelser att samverka med privata aktörer. Energimyndigheten har inga uppgifter om hur många företag som styrel kan komma att omfatta. Det är helt beroende på hur statliga myndigheter och kommuner inom sina ansvarsområden och sitt krisberedskapsansvar väljer att prioritera verksamheter och objekt. Arbetsinsatsen är vanligtvis mycket begränsad för en elanvändare. Denne ska endast fylla i en fastställd mall med namn, adress, verksamhet och anläggningsidentitet för sin elmätare. Detta arbete bedöms endast ta någon eller några timmar. 13 (16)
För ytterligare information - se avsnittet Uppgifter om vilka som berörs av regleringen Beskrivning av vilken tidsåtgång regleringen kan föra med sig för företagen och vad regleringen innebär för företagens administrativa kostnader. I princip deltog landets alla nätkoncessionsinnehavare i Styreplaneringen år 2011. De fyra största nätkoncessionsinnehavarna redovisade 2011 en arbetsinsats på sammanlagt 1185 persondagar för styrelarbetet. Vattenfall beräknas ha lagt 800 persondagar, Fortum uppger att man har lagt 110 persondagar, E.ON uppger att man har lagt 275 persondagar och Göteborg Energi uppger att man har lagt 20 persondagar. Intervjuer med en liten nätkoncessionsinnehavare gav vid handen att företaget lagt 6,5 persondagar. I en intervju med en medelstor nätkoncessionsinnehavare angav respondenten att de lagt 5 persondagar på styrelarbetet. Mot bakgrund av dessa uppgifter uppskattas varje nätkoncessionsinnehavare, undantaget de fyra största, ha lagt i genomsnitt 7,5 persondagar på Styrel år 2011. Detta innebär att nätkoncessionsinnehavarna total uppskattas ha lagt 2 405 persondagar (7,5 * 160 + 800 + 110+ 275 + 20). Den totala kostnaden för nätkoncessionsinnehavarna arbete uppskattas således till 12 MSEK (2 405 * 5 000). Kostnaderna för nätkoncessionsinnehavarna styrelarbete bedöms bli lägre vid planeringsomgången 2014-2015. Bedömningen visar att kostnaderna för planeringsprocessen för deras del bör uppgå till totalt ~ 6,0 MSEK (50 % av föregående planering). För ytterligare information - se avsnittet Uppgifter om vilka kostnadsmässiga och andra konsekvenser regleringen medför och en jämförelse av konsekvenserna för de övervägda regleringsalternativen Beskrivning av vilka andra kostnader den föreslagna regleringen medför för företagen och vilka förändringar i verksamheten som företagen kan behöva vidta till följd av den föreslagna regleringen De kostnader som uppstår är uteslutande administrativa kostnader för att fylla i uppgifter i mallar. Styrelplaneringen innebär inga förändringar av företags verksamheter. Beskrivning av i vilken utsträckning regleringen kan komma att påverka konkurrensförhållandena för företagen För nätkoncessionsinnehavare innebär styrel en i vissa fall betydande administrativ insats. Den administrativa bördan är kopplad till hur många samhällsviktiga objekt som ligger på elnätsföretagets nät. Regleringen träffar därför elnätsföretagen utifrån hur omfattande nät de innehar. Då den administrativa bördan i praktiken är kopplad till elnätsföretagets storlek minskar effekterna på konkurrensförhållandena för nätkoncessionsinnehavarna. 14 (16)
Energimyndigheten bedömer därför att den administrativa bördan inte påverkar konkurrensförhållanden mellan nätkoncessionsinnehavare. Beskrivning av hur regleringen i andra avseenden kan komma att påverka företagen Styrel ger en utökad bild av vilka samhällsviktiga verksamheter som finns inom olika geografiska områden. Denna information kan användas även vid annan krisberedskap. Företag kan till exempel bli medvetandegjorda om att de kan behöva reservkraft. Beskrivning av om särskilda hänsyn behöver tas till små företag vid reglernas utformning De uppgifter som företag ska lämna genom styrel kan endast det aktuella företaget lämna. Det är därför inte möjligt att ta särskilda hänsyn till små företag vid reglernas utformning. C Samråd Beskrivning av ett eventuellt tidigt samråd Under styrels utvecklingsprojekt under 2004 2011 fanns en referensgrupp med stor insyn och påverkan på utvecklingen. Gruppen hade representanter från Energimyndigheten, Energimarknadsinspektionen, Myndigheten för samhällsskydd och beredskap (MSB), Affärsverket svenska kraftnät (SvK), Svensk Energi, Svenskt Näringsliv samt representanter för länsstyrelser och kommuner. Utvecklingen av styrel i alla dess olika faser har skett i nära samarbete med ovanstående organisationer och resultaten är i dag inkluderade i lagstiftning, förordning, föreskifter, handbok, utbildningar, mallar osv. Även efter den första planeringsomgången 2011 upprätthålls en kontinuerlig myndighetssamverkan, främst mellan Energimyndigheten, MSB och SvK. Regelbundna samordningsmöten sker fortfarande var 14:e dag/månadsvis. Under arbetet med dessa föreskrifter har under 2012 och 2013 funnits en referensgrupp med insyn och påverkansmöjlighet. Gruppen har bestått av representanter från MSB, SvK, Svensk Energi, Sveriges Kommuner och Landsting, Svenskt Näringsliv, representanter för länsstyrelserna samt Energimyndigheten. Sammanlagt har fem möten hållits under perioden oktober 2012 till maj 2013. Referensgruppens arbete har lett till ett flertal konkreta formuleringar och avgränsningar i föreskriften. På så sätt har till exempel beslutet att i föreskriften inte utveckla de skrivningar om prioritetsklasser som anges i styrelförordningen förankrats. Referensgruppen är enig om att en vägledning angående hur prioritetsklasserna ska tolkas bäst förmedlas i den handbok som tas fram inför kommande planeringsomgång. Referensgruppen har även medverkat i arbetet med att utforma en hemställan till regeringen om ändring av styrelförordningen. 15 (16)
För den andra nationella planeringsomgången av styrel, åren 2014-2015, har en referensgrupp med insyn och påverkansmöjlighet bildats. Gruppen består av representanter från MSB, SvK, Svensk Energi, Sveriges Kommuner och Landsting, Svenskt Näringsliv, Post- och telestyrelsen, Mälardalens högskola, representanter för länsstyrelserna samt Energimyndigheten. Andra organisationer kan vid behov adjungeras till gruppen. Ett inledande möte med referensgruppen har hållits i april 2013. D Kontaktperson Ange vem som kan kontaktas vid eventuella frågor Astrid Fell, handläggare, Energimyndigheten 16 (16)