2011-09-23 Justitiedepartementet 103 39 STOCKHOLM Yttrande över betänkandet Cirkulär migration och utveckling förslag och framåtblick (SOU 2011:28) SIOS, Samarbetsorgan för etniska organisationer i Sverige, lämnar härmed följande yttrande till rubricerat betänkande. SIOS är ett partipolitiskt obundet samarbetsorgan som omfattar 20 riksförbund bildade på etnisk grund. SIOS uppgift är att driva minoritets- och integrationspolitiska frågor och att verka för att en mångfaldspolitik ska prägla hela samhället. Det gäller språklig och kulturell pluralism, frågor om jämlikhet och mångfald samt delaktighet och demokratisk utveckling. Sammanfattning Kommittén har gjort en bra kartläggning och lägger fram flera förslag med bedömningar och rekommendationer för att underlätta migration i framtiden. SIOS ansluter sig till de flesta förslag i sak men saknar dels en analys av på vilket sätt samhället påverkas och vilken politik behövs inom en rad områden, dels en långsiktig nationellt sammanhållen strategi. Den positiva inställning som kommittén uttrycker står i kontrast med bilden av invandrare och flyktingar som ses som en börda. Det finns krafter som motverkar en utveckling mot större öppenhet utifrån en kulturpolitisk agenda om en hotad svenskhet. Det är angeläget att en politik för cirkulär migration tar itu med dessa utmaningar. De stora behoven av arbetstillskott under de närmaste åren kommer enligt vår uppfattning att utgöras av arbetskraftsinvandring. Nuvarande regelverk har begränsningar samtidigt som spårbyte beblandar asyl- med arbetskraftsinvandring. SIOS föreslår ytterligare utredning och anser att rätten till att kunna ansöka om asyl och rättssäkerhet är så viktig att den bör separeras från det nödvändiga behovet av arbetskraftsinvandring. Arbetskraftstillförsel är också en näringspolitisk fråga och bör organiseras (regelverk/ansvarig myndighet) som sådan med involvering av alla relevanta aktörer särskild arbetsmarknadens parter. Detta skulle även borga för bred anslutning och därmed samhällsacceptans.
SIOS anser att portabilitet av sociala förmåner är viktigt för rörligheten. Omedelbara åtgärder bör ske inom ramen för bilaterala avtal medan långsiktiga hinder med utredningar om förändringar när det förslagsvis gäller bosättningsprincipen. Diasporan bidrar för att främja migration och kan ha en större roll i framtiden. Diasporaorganisationer kan ha en större roll, men det krävs att deras legitimitet erkänns av myndigheterna och att de får utökade resurser. Förslaget om resurscenter är bra och kan med långsiktig satsning utgöra en viktig plattform för att knyta samman gemensamma intressen och möjligheter som finns. Problematiken med avgifter vid remitteringar bör lösas eftersom de har stort betydelse för de enskilda. Kommitténs förslag när det gäller förstärkning av myndigheters insatser är bra men otillräckliga. SIOS anser att de måste utvidgas så att man är närvarande i de länder varifrån den största invandringen förväntas ske. Samtidigt måste omfattande åtgärder när det gäller diskriminering och validering vidtas på hemmaplan. Det är de sammantagna insatserna som avgör Sverigebilden och därmed attraktivitet som är en förutsättning om det nödvändiga arbetstillskottet skall uppnås. Allmänt om utgångspunkten, analysen och omfattningen (kap 1-3) Kommittén har utförligt och på ett övergripande plan i ett delbetänkande (SOU 2010:40) kartlagt och diskuterat cirkulär migration och utveckling. Kartläggningen ger en bra bild av framtida utmaningar. Samlad fakta och statistik visar att en av de stora samhällsfrågorna blir behovet av att tillföra arbetskraft så att välfärden kan behållas. I denna del samtycker vi att en strikt definition av begreppet cirkulär migration inte är lämplig (möjlig) utan att det är fråga om migrationsrörelse i ett livsperspektiv som kommer att ha betydande påverkan på samhällsutvecklingen. Även om statistiken visar ett stort antal cirkulära flyttningar (850 tusen av drygt 2 miljoner totalt) sedan 1969 var omfattande, bor endast 15 % kvar i landet eftersom det har handlat om inomnordisk- och närområdesmigration. Då migration förväntas i stort ske från tredjeland är det rimligt att anta att de flesta migranter kommer att stanna kvar. Här är den strukturella, civila och sociala integrationen viktig. Därför borde analysen av det (nuvarande) samhället som möter migranten varit en viktig del i betänkandet. Detta hade varit viktigt särskilt då Kommittén bedömer att migrationspolitik kommer att genomsyra de alla flesta politikområden. Den positiva synen på migration och den globala utvecklingen bör delas av alla medborgare. Så är inte fallet idag utan invandrare och flyktingar ses mer som en börda. Öppenhet mot omvärlden motverkas av många krafter som ser migration som hot i stället för möjlighet. Denna analys, som vi saknar, skulle också belysa nödvändigheten av en sammanhållen politik som inte bara berör några myndigheter och biståndsstrukturer utan betydelsen av vilken framtida språk-, utbildnings-, kultur- och näringspolitik (för att nämna några områden) vi eftersträvar för att inkludera nyanlända i samhällsgemenskapen. Det är hoppfullt att vi i Sverige på den politiska nivån förordar (i motsats till flera andra länder) internationalisering och bejakar global utveckling men det behövs stora informations- och bildningsinsatser för att medborgaren i gemen och därmed samhället i stort skall ha samma förhållningssätt.
SIOS delar i stort Kommitténs uppfattning om att migration kan vara till nytta både för migranten, landet man flyttar till och ursprungslandet. Vi bör däremot vara helt öppna med att utformningen av landets politik i första hand byggs utifrån egennytta. Vi delar Kommitténs uppfattning att man i första hand skall främja individuell (spontan) migration i stället för program (styrd). Detta innebär i praktiken att större delen av dem som söker sig till Sverige gör det som arbetskraftsinvandrare. Med detta rimliga antagande kan inte processen lämnas åt migranten och arbetsgivaren utan det är nödvändigt med en nationell strategi och struktur i vilket alla relevanta parter är involverade och särskild arbetsmarknadens parter. Detta skulle få en bred anslutning till de olika regelverk på arbetsmarknaden som i sig skall vara garant för att de missförhållanden som initialt uppstår förhindras i framtiden. Vi noterar med tillfredställe att Kommittén uppmärksammat att diasporan spelar en viktig roll i ursprungslandets utveckling och är engagerade, antingen på individuell basis eller i sammanslutningar samt bör involveras i framtida processer. Det hade också varit önskvärt om kartläggningen av den organiserade diasporas förutsättningar och möjligheter att bidra positivt till utvecklingen varit mer omfattande och djupare. Det är också betydelsefullt att Kommittén synliggör Sveriges diaspora utomlands och deras betydelse för utvecklingen. Kommittén har lämnat flera förslag som kan främja och underlätta cirkulär migration. Då förslagen har utgått från reformen för arbetskraftsinvandring från december 2008 har det också inneburit begränsningar både när det gäller helhetsperspektivet och samhällsanalysen. 4. Underlätta för cirkulär migration Kommitténs förslag Det införs en bestämmelse som innebär att ett permanent uppehållstillstånd, efter anmälan till Migrationsverket, får återkallas tidigast när fem år har förflutit efter det att bosättningen här i landet upphörde. Det blir lättare att återvinna ett svenskt medborgarskap genom att kravet på hemvist här i landet under sammanlagt tio år inte längre ska behöva vara uppfyllt före arton års ålder. Tidsbegränsade arbetstillstånd ska kunna ges under en längre sammanlagd tid än fyra år om det finns särskilda skäl. Kvalificeringsperioden för permanent uppehållstillstånd, för den som haft uppehållstillstånd för arbete under sammanlagt fyra år, förlängs från fem år till åtta år. Kraven på spårbyte för tidigare asylsökande ändras på så sätt att det i stället för sex månaders anställning under handläggningstiden ska vara tillräckligt med tre månaders anställning. Vidare införs en möjlighet att uppfylla kraven genom två anställningar. Slutligen föreslås att tidsfristen för ingivande av ansökan förlängs från två till fyra veckor. En bestämmelse införs som möjliggör familjeåterförening mellan arbetskraftsinvandrare som tidigare varit asylsökande och familjemedlemmar till dessa som inte själva varit asylsökande. En oberoende aktör får i uppdrag att undersöka hur den ekonomiska bedömningen av affärsplaner vid ansökan om uppehållstillstånd som näringsidkare bör gå till. Vidare ska undersökas vilket underlag som bör krävas av den sökande, liksom hur processen kan effektiviseras i syfte att förkorta handläggningstiden. Rådgivning och stöd genom svenska myndigheter ska erbjudas entreprenörer med ursprung i utvecklingsländer som vill starta verksamhet i sina hemländer Det införs en ny tillståndsform för en person från tredje land som antagits till utbildning på forskarnivå, uppehållstillstånd för doktorander.
Familjemedlemmar till den som har beviljats uppehållstillstånd för studier vid universitet eller högskola, och som har beviljats tidsbegränsat uppehållstillstånd, ska även kunna beviljas arbetstillstånd. Det införs en möjlighet för internationella studenter, vars studier ska pågå minst två terminer, att beviljas uppehållstillstånd för en tid av sex månader efter avslutade studier. Stipendieverksamhet till internationella studenter från tredje land utökas. Det stipendieprogram som riktar sig till alla studenter från tredje land föreslås utökas med 30 miljoner kronor. Det studieprogram som administreras av Svenska institutet och som riktar sig till studenter med vilka Sverige bedriver långsiktigt utvecklingssamarbete föreslås utökas med 20 miljoner kronor. SIOS bejakar arbetskraftsinvandring och ansluter sig i stort till Kommitténs förslag förutom det principiella när det gäller spårbyte. SIOS har inte invändningar i sak, att människor skall kunna få ytterligare en chans att stanna i landet, utan att bara vissa får chansen. Vår grundinställning är att asylrätten (att kunna söka) är en grundläggande mänsklig rättighet och därav anser vi att det är nödvändigt i framtiden att politiken gällande asyl och arbetskraftinvandring separeras. De krav som ställs idag för att få asyl är höga och därav blir konsekvensen att ett fåtal av de sökande beviljas asyl. Det är viktigt att samhället håller hög rättsäkerhet och likvärdig behandling om man vill behålla medborgarnas positiva inställning till att ge skydd åt flyktingar. Spårbyte i sig skickar signaler om att det inte var riktiga flyktingar utan att deras motiv var något annat. Reformens fördel och möjlighet är att arbeta dvs. att kunna försörja sig under handläggningstiden är positiv (att göra rätt för sig) däremot borde inte beslutet vila på huruvida man har lyckas hitta arbete (under dåliga villkor/beroende) eller inte. Alternativet är att de som väljer spårbyte men inte har anställning ges rimlig tid för att söka arbete/uppfylla kraven. Det är inte den sökandes inställning till att arbeta utan många andra orsaker som avgör situationen och som den sökande har svårt att påverka själv. Rättsäkerhet kan också ifrågasättas eftersom alla asylsökande inte hade samma information vid ansökan. Utifrån ovan nämnda inställning föreslår SIOS ytterligare utredning kring organisation och ansvar för asylpolitiken respektive politiken gällande arbetskraftsinvandring. En viktig utgångspunkt, enligt oss, är det uppenbara behovet av en långsiktig, nationellt sammanhållen strategi och struktur. 5. Portabilitet av sociala trygghetsförmåner Kommitténs förslag Det införs en möjlighet att vid arbete utomlands vid återflyttning till Sverige inom fem år återfå sin sjukpenninggrundande inkomst (SGI). Ytterligare överväganden med anledning av ett sådant förslag eller utarbetande av alternativa lösningar överlämnas åt Parlamentariska socialförsäkringskommittén. Arbetslösa med svensk arbetslöshetsersättning bör, under vissa förutsättningar, under tre månader kunna söka arbete i ett tredje land med bibehållen svensk arbetslöshetsersättning. Den slutliga utformningen av ett sådant förslag behöver ses över ytterligare. SIOS ansluter sig till förslagen och Kommitténs uppfattning att det är viktigt med samordning och behovet av att utreda förändringar när det gäller bosättningsprincipen och de sociala förmånerna för att uppnå större portabilitet och därmed främja rörlighet. Under tiden är det av stor betydelse att nämnda hinder, särskilt garantipension, löses inom ramen för bilaterala avtal.
6. Öka de positiva utvecklingseffekterna av cirkulär migration Kommitténs förslag Ett resurscenter inrättas för diasporaorganisationer. Uppdraget ska bestå i att på olika sätt ge stöd till diasporaorganisationer och andra sannanslutningar i dess arbete med utvecklingsinsatser i ursprungslandet. Vidare införs ett stipendieprogram för att underlätta för kortare utvecklingsinsatser i ursprungslandet. Ekonomiskt stöd ska dessutom kunna ges till enskilda personer för expertinsatser i ursprungslandet. En myndighet, exempelvis Konsumentverket, ges i uppdrag att upprätta en hemsida där en konsument kan jämföra kostnader att via olika operatörer överföra en given summa pengar till ett givet land. Staten ska i en försöksverksamhet, under tre år, med biståndsmedel bidra till utvecklingsprojekt som initierats av en diasporaorganisation eller annan sammanslutning av medlemmar i diasporan. Summan ska motsvara vad diasporaorganisationen eller sammanslutningen själva bidrar med. SIOS ställer sig positivt till Kommitténs förslag om resurscenter, stipendieprogram, remitteringar och utvecklingsprojekt. SIOS som en etablerad del av det civila samhället och som omsluter mer än hälften av den organiserade diasporan har självklart intresse av att delta och aktivt ta del i utvecklingsprocesser. Diasporaorganisationer eller rättare sagt organisationer bildade på etnisk grund är svenska organisationer som förutom verksamhet i landet alltid gjort insatser när det gäller nyanlända (migranter) och alltid strävat att främja goda relationer mellan Sverige och ursprungslandet och dessa ömsesidiga intressen är därmed också våra medlemmars intresse. När det gäller resurscenter så har Kommittén identifierat dess huvudsakliga uppgifter som vi delar. Resurscenter med rätt stöd och ett brett engagemang kan vara en viktig plattform och utgöra en viktig del i utvecklingsarbetet. Eftersom resurscenter och utvecklingsinsatser är försöksverksamheter bör den föreslagna utvärderingen, förutom verksamhetsinriktning och omfattning, även omfatta dess strukturella plats, fristående förvaltning och framtida finansiering. Som Kommittén konstaterat så är diasporaorganisationerna viktiga men resurssvaga. Det 50 tal nationellt erkända organisationerna delar på knappt 19 mkr vilket innebär att det genomsnittliga stödet blir under 400 tkr per år. Det räcker bara att täcka de nödvändiga kostnaderna medan all verksamhet bedrivs med ideellt engagemang. Detta har tyvärr inneburit att organisationernas infrastruktur är svag och man inte förmår att utveckla verksamheten eller strukturen med de olika projektstöd som är gängse form för utveckling av verksamhet. Dessa förhållanden bör beaktas. Om man vill att diasporaorganisationer ska ha en större roll bör de få större legitimitet som företrädare för olika grupper och utökade resurser. Utifrån den bistra verkligheten förordar SIOS i syfte att engagera och tillvarata intresset i våra organisationer att första årets verksamhet inriktas (prioriteras) på att etablera nätverket, kartlägga situationen med behov/önskemål, idéer/förslag, samla alla erfarenheter, identifiera resurspersoner/företag, lyfta upp frågan och föra bred dialog bland medlemmarna. Om intresset blir stort bör beredskap att tillföra mer resurser finnas. SIOS vill betona betydelsen av att hinder och höga avgifter vid remitteringar åtgärdas. Förslaget om att Konsumentverket möjliggör prisjämförelser är bra men otillräckligt. Man bör
överväga (utreda) att främja lämplig uppdragstagare som långsiktigt skulle hantera överföring av medel. Samtidigt bör man se över hur man skall underlätta för att medborgare i tredje land kan öppna bankkonto i Sverige. Vi konstaterar med glädje Kommitténs förslag att diasporas engagemang vid kampanjer och insamling av pengar/kollektiva remitteringar uppskattas genom motsvarande insats från staten. 7. Arbete med cirkulär migration och utveckling inom EU och vid svenska myndigheter Kommitténs förslag Utlandsmyndigheterna få i uppdrag att i sin verksamhet på ett systematiskt sätt skapa kontaktytor med hela den utvidgade svenska diasporan. Resultatet av dessa kontakter ska redovisas och utvärderas efter tre år. Statistiska centralbyrån, Sida och Migrationsverket får i uppdrag att tillsammans och i samverkan med forskare precisera vilka nya krav som ska ställas på migrationsrelaterad statistik. Regeringen ska informera relevanta myndigheter om sambanden mellan cirkulär migration och utveckling. Sida och Migrationsverket ges i uppdrag att gemensamt gå igenom inom vilka delar av konceptet migration och utveckling myndigheterna kan samarbeta för att uppnå synergieffekter. Uppdraget bör redovisas inom sex månader. Lämplig myndighet ges i uppdrag att tillse att statliga myndigheter och bolag sammanställer erfarenheter av arbete med rådgivning till personer med utländsk bakgrund som vill starta eller redan har företag i Sverige. Myndigheten ska vidare beskriva hur dessa erfarenheter kan användas för att stödja personer som önskar starta verksamhet i sina ursprungsländer. Myndigheten för yrkeshögskolan, Högskoleverket, Verket för högskoleservice och andra svenska myndigheter med valideringsuppdrag ges i uppdrag att inkomma med förslag på hur ett samarbete med relevanta aktörer i några viktiga ursprungsländer kan utformas i syfte att utveckla kompetens och kunskap om validering i dessa. Svenska institutet får i uppdrag att ytterligare utveckla hemsidan Working in Sweden bl.a. för att rikta information om arbetsmarknaden till tidigare migranter. SIOS har inga invändningar när det gäller de konkreta förslag för att förstärka myndigheters insatser och bredare engagemang för att främja cirkulär migration. Vi vill betona betydelsen att ta ha relevant statistik och att forskning inom området utökas samt att frågeställning i större utsträckning uppmärksammas inom svensk samhällsförvaltning. SIOS delar Kommitténs uppfattning att lyckad migration förutsätter god integration och tillvaratagande av migrantens kompetens och tidigare erfarenheter. I detta avseende är diskriminering ett stort problem (enligt AF det största) likaledes oförmågan att etablera effektiv validering. Tyvärr är SIOS erfarenhet att resurser för antidiskrimineringsarbete är begränsade och tvärt emot den offentliga diskursen om nödvändigheten av större insatser. Dessa minskar från år till år. Lika illa är det när det gäller valideringen av utländska examina. Under de senaste åren har betydelsen av en snabb process vid validering betonats och krävts. Trots detta och nya uppdrag till ansvariga myndigheter har problematiken kvarstått. På senaste tiden har olika förslag om svenska för invandrare (sfi) förekommit (sfi-bonus och tidsbegränsad sfi). Dessa förslag baseras på olika antaganden om hur sfi ska effektiviseras,
men kommer inte åt att det väsentliga är att sfi måste tillföras mer resurser och att lärarkompetensen bör höjas väsentligt. Dessa företeelser bekräftar att det finns mycket kvar att göra för att Sverige ska vara ett land som kan locka migranter. Diskrimineringen (lika behandling) och utebliven möjlighet till arbetsutveckling (validering) samt mottagandet är i stort de viktigaste faktorerna för migrantens Sverigebild. De kan därmed vara avgörande om denne väljer att etablera sig eller att söka sig vidare. En ökad medvetenhet om Sveriges läge i utkanten av Europa, det kärva klimatet och språket som mindre fördelaktiga faktorer är nödvändig. Den framtida konkurrensen om arbetskraft blir hårdare i och med att många europeiska länder genomgår samma demografiska förändringar som Sverige. Ett varmare, mottagande och inkluderande samhälle har ett stort värde i sig och blir en stor fördel i konkurrens med andra länder. Vi anser att insatser för att göra Sverige attraktivt för migranter är viktiga. De förslag som läggs fram är förstärkning av pågående insatser. Sverige, enligt oss, bör i ännu större utsträckning vara närvarande i de länder från vilka man kan förvänta sig migration och med vilka länder det finns goda möjligheter att etablera samverkan och företagsetablering. Dessa insatser är nödvändiga och bör kombineras med mjuka värden (ex. kulturutbyte och samarbete med universitet) om man skall kunna attrahera breda grupper med rätt utbildning/erfarenhet för att täcka de behov som finns inom den offentliga och privata sektorn. Att ta fram nya förslag skulle kunna var en del i resurscenters uppdrag varvid diasporans idéer skulle kunna tillvaratas. 8. En framtida politik för cirkulär migration och utveckling Kommittén pekar på flera viktiga frågor som fortsatt måste diskuteras och utredas, dels för att främja cirkulär migration dels utifrån den globala utvecklingen. Några av dessa är av principiell art: permanent uppehållstillstånd (skall vara permanent), intjänade rättigheter (skall kunna tas med flyttningen), bosättningsbegreppet (anknytningen), utlänningslagstiftningen (globalisering) och behovet av större rörlighet samt undanröjande av hinder och inlåsningseffekter (migrationens utvecklingspotential). SIOS delar Kommitténs bedömning och anser dessutom att en sammanhållen samhällsstrategi behövs om vi skall kunna få det nödvändiga arbetstillskottet. Vi anser att den framtida politiken bör utgå ifrån att asylpolitik och arbetskraftsinvandringspolitik skall separeras. Migration eller invandring är och blir ännu viktigare i framtiden, därför bör man överväga en strukturell förändring och hänföra frågan som en del av näringspolitiken och därvid skulle arbetsmarknadens parter få större roll och ansvar. Det är viktigt att man hittar former så att arbetskraftsinvandring täcker behoven (ej utbudet) samtidigt som den enskildes rättigheter tillförsäkras. Lika viktigt är att arbetsmarknadens parter kommer överens om spelregler och därmed gemensamt bidrar till utvecklingen. Det är särskilt viktigt då behovet av migration/arbetskraftsinvandring alltid kommer att relateras till att vi redan har arbetslöshet och därmed ifrågasättas (låg acceptans). Den negativa atytiden som finns bland medborgare och i den offentliga debatten utgår ifrån att Sverige som homogent samhälle (integration betyder anpassning och assimilering) kan bevara den svenska modellen. Det finns krafter som motverkar utvecklingen utifrån en kulturpolitisk agenda om den hotade svenskheten. Därför anser vi att insatserna för att främja invandring måste åtföljas med olika insatser inom andra politikområden.
Statistiken över hittillsvarande arbetskraftsinvandring visar på stark polarsiering. Ett fåtal experter, vissa anställningar inom städ, restaurang och byggnadssektorn medan hälften av arbetskraftsinvandrarna utgjordes av säsongsarbetare från Thailand. Om samma mönster består så är det uppenbart att behoven av utbildad arbetskraft endast kan tillförsäkras med mer strukturerade insatser både i och utanför Sverige. Ett rimligt antagande är också att det blir svårt att konkurrera inom EU vilket gör att flera s.k. tredjeländer blir aktuella. Avslutningsvis Diasporan har koppling till och kommer i framtiden till nämnda länder och kan bidra med insatser. Intresse av att engagera sig finns. Flera av SIOS medlemsförbund är redan engagerade. Flera av dem har organisationer på europeisk- och världsnivå. SIOS skulle kunna bidra med att initiera processen för att kartlägga situationen och utifrån dialog och andra aktiviteter föra fram förslag och idéer som kommer fram under resans gång. SIOS Styrelse Aycan Sermin Bozarslan Viceordförande Milinko Mijatovic organisationssekreterare föredragande