Unionen om Arbetsförmedlingen 1
2
Förord Arbetsförmedlingen är en central myndighet när det gäller matchningen på arbetsmarknaden och genomförandet av regeringens arbetsmarknadspolitik. Hur väl Arbetsförmedlingen fungerar har stor betydelse för hur arbetsmarknaden fungerar och har därmed också stor betydelse för Unionens medlemmar. Utmaningarna på arbetsmarknaden är fortsatt stora. Allt fler av de arbetssökande har en bakgrund som gör att de kan ha det extra svårt att hitta ett arbete, och var femte arbetslös har varit arbetslös längre än ett år. Det finns oroväckande tecken på att matchningen på arbetsmarknaden har försämrats. Att arbetssökande och arbetsgivare matchas mot varandra på ett effektivt sätt är en viktig pusselbit för en väl fungerande arbetsmarknad. Att anställda genomför kontinuerlig kompetensutveckling och att utbildningssystemet förbättras är andra viktiga bitar. I den här rapporten tydliggör vi var Unionen står i frågor om Arbetsförmedlingens uppdrag och organisation. Unionens politik för Arbetsförmedlingen antogs av Unionens förbundsstyrelse i oktober 2013. Rapporten är framtagen av Carin Hallerström på Unionens enhet för politik, opinion och påverkan. Cecilia Beskow Samhällspolitisk chef Enheten för politik, opinion och påverkan November 2013 3
Innehåll Förord...1 Inledning... 5 Arbetsförmedlingen har ett brett uppdrag...7 Utmaningarna...9 Trygghetsstiftelsernas arbetssätt bör tas tillvara...11 Ett stöd som utgår ifrån individen...13 Arbetsförmedlingen ska prioritera dem som står långt ifrån...14 Kvaliteten i centrum...15 Upphandlingen måste vara tydligt avgränsad från Arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet...17 Förstärk det regionala samarbetet...18 Källförteckning...19 4
Inledning Arbetsförmedlingen är en central myndighet när det gäller matchningen på arbetsmarknaden och genomförandet av regeringens arbetsmarknadspolitik. Arbetsförmedlingen har de senaste åren genomgått stora förändringar. De är nu en sammanhållen myndighet, istället för som tidigare tre myndigheter (AMS, 20 länsarbetsnämnder och de lokala arbetsförmedlingarna). Myndighetens ansvar är brett. De ska rusta och stötta de som står långt ifrån arbetsmarknaden, ge stöd och arbetslivsintroduktion till personer som varit sjuka, hjälpa nyanlända att snabbt komma i arbete, samtidigt som de effektivt ska sammanföra de som söker arbete med dem som söker arbetskraft. Arbetsförmedlingens arbete är under ständig granskning. Hur många som får jobb via Arbetsförmedlingen, hur många lediga platser som utannonseras samt hur många jobb som inte förmedlas via Arbetsförmedlingen är aktuella frågor. Förmedlingens insatser granskas också noga. Jobb- och utvecklingsgarantins fas 3, anställningar med lönebidrag och praktik är några exempel. Delar av Arbetsförmedlingens verksamhet har konkurrensutsatts genom att möjliggöra för kompletterande aktörer att ge stöd till arbetssökande. De kompletterande aktörerna kan vara såväl privata företag som sociala företag (företag som har som övergripande ändamål att integrera människor som står långt från arbetsmarknaden i samhälle och arbetsliv). Debatten har den senaste tiden handlat mycket om hur de uppgifter som idag faller inom Arbetsförmedlingens ansvarsområde framöver ska organiseras, det vill säga om vem som ska utföra de olika arbetsmarknadstjänsterna och hur mycket av resurserna som ska läggas på kompletterande aktörer. Detta är dagsaktuella frågor som väcker engagemang, och som berör många människor. Hur Arbetsförmedlingen fungerar har stor betydelse för hur väl arbetsmarknaden fungerar. 5
En del av kritiken mot Arbetsförmedlingen har sin grund i den arbetsmarknadspolitik som drivs. I den här rapporten tas inte ställning till hur de arbetsmarknadspolitiska insatserna ska vara utformade, utan fokus ligger på det organisatoriska och frågan om hur Arbetsförmedlingen bör genomföra sitt uppdrag. 6
Arbetsförmedlingen har ett brett uppdrag Arbetsförmedlingens verksamhet styrs till stor del av lagar och förordningar. Arbetsförmedlingen ska enligt förordningen (2007:1030, 2): y verka för att förbättra arbetsmarknadens funktionssätt genom att effektivt sammanföra dem som söker arbete med dem som söker arbetskraft, y prioritera dem som står långt ifrån arbetsmarknaden, samt y bidra till att stadigvarande öka sysselsättningen på lång sikt. Vidare ska verksamheten utformas så att den drivs effektivt, enhetligt och rättssäkert. Arbetssökande och arbetsgivare ska kunna förvänta sig likvärdig service över hela landet, samtidigt som verksamheten ska vara anpassad till skilda förutsättningar och behov i olika delar av landet. Verksamheten ska även bidra till att öka den geografiska och yrkesmässiga rörligheten bland de arbetssökande samt anpassas efter den arbetssökandes förutsättningar. En förutsättning för Arbetsförmedlingens verksamhet är att den inte får snedvrida konkurrensförutsättningarna på arbetsmarknaden. Den ska utformas så att den inte bidrar till att tränga undan arbetstillfällen, om det inte är motiverat utifrån arbetsmarknadspolitiska skäl. Verksamheten ska bidra till att öka mångfalden och motverka diskrimineringen i arbetslivet. Arbetsförmedlingen ska vidare anlita kompletterande aktörer för att snabbt och effektivt få arbetssökande i arbete. Denna fråga har orsakat mycket debatt samtidigt som ett ökat inslag av kompletterande aktörer efterfrågas av flera aktörer på arbetsmarknaden. Myndigheten har ett övergripande sektorsansvar för handikappfrågor inom arbetsmarknadspolitiken, samt ett särskilt ansvar för att nyan- 7
lända invandrare erbjuds insatser som främjar en snabb etablering på arbetsmarknaden. Utöver de ovan nämnda uppdragen ska myndigheten också medverka i uppföljning av arbetsmarknadspolitiken, bedömningar av arbetsmarknadsläget samt bedömningar av hur den förda politiken påverkar arbetsmarknadens funktionssätt. Arbetsförmedlingen har även en kontrollerande funktion. Arbetsförmedlingen ska säkerställa att arbetslöshetsförsäkringen fungerar som en omställningsförsäkring, och har skyldighet att lämna de uppgifter som krävs för tillämpningen av lagen om arbetslöshetsförsäkring till berörd arbetslöshetskassa. I slutet av varje år lämnar regeringen ett regleringsbrev som innehåller övergripande mål och prioriteringar för det kommande året. Arbetsförmedlingen finansieras genom anslag från riksdagen och regeringen. För 2012 var anslaget och andra tillgängliga medel totalt drygt 70 miljarder kronor, varav cirka 35 miljarder kronor avsåg arbetslöshetsersättning och aktivitetsstöd. 8
Utmaningarna Antalet personer med långa inskrivningstider på Arbetsförmedlingen ökar. Under 2012 hade i genomsnitt 140 000 personer per månad varit arbetslösa och inskrivna på Arbetsförmedlingen i minst ett år, vilket är en ökning med 5 000 personer jämfört med 2011. Antalet personer med minst två års arbetslöshet uppgick till 70 000. Totalt var i genomsnitt knappt 400 000 personer inskrivna på Arbetsförmedlingen under 2012. 1 Arbetsförmedlingen bedömer att omkring 60 procent, cirka 240 000 personer, av de arbetslösa tillhör det som förmedlingen betecknar som en utsatt grupp. Som utsatta grupper avses: y Personer med högst förgymnasial utbildning y Utrikes födda, främst födda utanför Europa y Personer med funktionsnedsättning som medför nedsatt arbetsförmåga y Arbetslösa personer 55-64 år Gruppen har ökat för tre år sedan var det hälften av de arbetslösa som räknades till en utsatt grupp. En allt större andel av de arbetslösa har kort utbildning, samtidigt som en allt större del av de lediga jobben kräver eftergymnasial kompetens. Antalet sysselsatta i yrken med lägre utbildningskrav har minskat med 25 procent de senaste åren. 2 Trots en hög arbetslöshet är antalet kvarstående lediga platser högt, det vill säga platser som anmälts till Arbetsförmedlingen men som inte 1 Arbetsförmedlingens årsredovisning 2012 2 Arbetsförmedlingen, Arbetsmarknadsutsikterna hösten 2012, Prognos för arbetsmarknaden 2012-2014. 9
har tillsatts. De lediga jobben tillsätts inte i den utsträckning som man borde kunna förvänta sig på en väl fungerande arbetsmarknad. Kompetensgapet verkar vara betydande. Dessutom anmäls inte en stor del av antalet lediga platser till Arbetsförmedlingen. Arbetsförmedlingen är mycket central i detta. Det är samtidigt viktigt att understryka att det inte är Arbetsförmedlingen som skapar jobben. De enskilda förmedlarna ska förvisso söka upp jobb och samarbeta mer med arbetsgivare på olika sätt, men om det inte finns en tydlig efterfrågan på arbetskraft kommer inte Arbetsförmedlingen att kunna lösa matchningsknuten. Arbetsförmedlaren har en dubbel roll i relation till den arbetssökande. Å ena sidan ska denne stötta och coacha individen till ett arbete, å andra sidan följa upp och kontrollera att individen faktiskt uppfyller sina åtaganden. Om detta inte är fallet ska en underrättelse lämnas till arbetslöshetskassan. Följden kan bli minskad eller utebliven arbetslöshetsersättning. När det gäller de kompletterande aktörerna ska de meddela Arbetsförmedlingen om någon inte uppfyller sina åtaganden. Det är sedan Arbetsförmedlingen som lämnar underrättelse till arbetslöshetskassan. I båda dessa roller finns en konflikt i att både ge stöd och kontrollera den arbetssökande. 10
Trygghetsstiftelsernas arbetssätt bör tas tillvara Unionens rapport Så byter tjänstemännen jobb visar att mycket få tjänstemän i privat sektor kommer i kontakt med Arbetsförmedlingen i samband med att de byter arbete. Färre än en av tio anger att de själva helt eller delvis fick sitt senaste jobb genom Arbetsförmedlingen. Unionens undersökning visar att: y två av tre fick sitt senaste jobb främst via sitt kontaktnät, y fyra av fem ser det som en utmaning att hitta en arbetsplats som passar dem, y nästan samtliga anser att kontakter är bästa vägen till ett nytt arbete. Fyra av tio tjänstemän anser att Arbetsförmedlingen antingen i egen regi eller med tjänster de upphandlar är bäst lämpade att förmedla jobb bland alternativen av aktörer. Intressant att notera är att trettio procent av de tillfrågade ansåg att facken var bäst lämpade att förmedla arbeten, trots att detta inte är en tjänst som erbjuds idag. 3 Många tjänstemän (cirka 700 000) omfattas av omställningsavtalet mellan PTK och Svenskt Näringsliv, och kan därigenom få stöd av Trygghetsrådet TRR om de skulle bli uppsagda. Den senaste statistiken visar att 90 procent av de tjänstemän som TRR stöttat under våren 2013 har fått ett arbete. 4 Arbetssättet inom TRR och andra trygghetsstiftelser innebär att tjänstemän som blivit uppsagda kan få stöd redan under uppsägningstiden. Detta är en stor skillnad gentemot det regelverk som Arbetsförmedlingen har att följa, där det mesta av stödet 3 Unionen (2013), Så byter tjänstemännen jobb 4 TRR, pressmeddelande 2013-07-01 11
ligger betydligt längre fram i en eventuell arbetslöshetsperiod. Det ska dock påpekas att avtalen inte omfattar alla inom den privata sektorn. Unionen arbetar för att fler ska omfattas av omställningsavtalet, till exempel visstidsanställda och de som sägs upp på grund av ohälsa. Unionen anser att arbetssättet från TRR bör tas tillvara och användas i fler sammanhang för att inspirera och underlätta för jobbyten. Vidare bör en översyn över hur samarbetet mellan Arbetsförmedlingen och trygghetsstiftelserna kan underlättas genomföras. 12
Ett stöd som utgår ifrån individen Arbetsförmedlarna vittnar om en verksamhet som idag är alltför detaljreglerad och som leder till minskat handlingsutrymme och mindre utrymme för att använda sin kompetens. Tiden för varje sökande blir knapp, och tiden för att möta arbetsgivare än mindre. 5 Samtidigt är förtroendet för Arbetsförmedlingen lågt. Arbetsförmedlingen rankades lägst bland granskade myndigheter i Svenskt kvalitetsindex, SKI:s, förtroendeindex hösten 2012, där frågorna specifikt riktats till arbetssökande. 6 Unionens bild är att arbetsmarknadspolitiken i alltför hög utsträckning detaljstyr Arbetsförmedlingen, och minskar handlingsutrymmet. Ett exempel på detta är när det tidigare inte var möjligt att erbjuda en person som deltog i jobb- och utvecklingsgarantins fas 3 arbetsmarknadsutbildning. Detta ändrades sedan, men först efter ett regeringsbeslut. Vi menar att om arbetsförmedlaren bedömer att insatsen kommer att leda till ett arbete, bör inte regelverket hindra detta. Unionen anser att varje arbetssökande ska mötas av en person med god kunskap om den bransch och det yrke som personen har. Det är viktigt att arbetet genomförs med hög kvalitet, och får inte hindras av stelbenta system. Varje arbetssökande ska få bästa möjliga stöd och ett professionellt och individanpassat bemötande. Unionen anser att Arbetsförmedlingen bör få ökade möjligheter att vara mer anpassade gentemot olika branscher och kompetenser. De enskilda arbetsförmedlarna behöver få ökade möjligheter att själva ta ställning till vilka behov den arbetssökande har, och när i tid eventuella insatser bör sättas in. Detta ställer stora krav på intern uppföljning inom Arbetsförmedlingen. För att systemet ska vara rättssäkert och förutsebart krävs kontinuerlig uppföljning och avstämning bland förmedlarna. 5 ST inom Arbetsförmedlingen (2012), En tyst myndighet, En rapport om arbetsmiljön på Arbetsförmedlingen hösten 2012 6 Arbetsförmedlingen (2013), Arbetsförmedlingens återrapportering 2013, Stärkt förtroende för Arbetsförmedlingen 13
Arbetsförmedlingen ska prioritera dem som står långt ifrån Anslaget för Arbetsförmedling och arbetslöshetsersättning var som nämnts tidigare 70 miljarder kronor för 2012. Idag har Arbetsförmedlingen ett tydligt uppdrag att prioritera dem som befinner sig långt ifrån arbetsmarknaden. Detta utesluter inte möjligheten att erbjuda tidiga insatser, om risken för långtidsarbetslöshet bedöms som stor. Med utgångspunkt från individen görs en systematisk genomgång för att bedöma detta. Arbetsförmedlingens uppdrag är som tidigare visats mycket omfattande. För personer som är i arbete, men som skulle vilja byta tjänst är möjligheten till stöd från Arbetsförmedlingen begränsat. En ombytessökande får tillgång till Platsbanken. Genom att erbjuda medlemmarna coachning från Unionens egna coacher kompletterar Unionen Arbetsförmedlingen i stödet till ombytessökande. Unionen anser att det är rimligt att Arbetsförmedlingen prioriterar dem som står långt ifrån arbetsmarknaden. Det betyder att en arbetssökande med låg sannolikhet att snabbt komma i arbete får stöd i större omfattning än den som beräknas komma i arbete inom kort. 14
Kvaliteten i centrum En viss del av Arbetsförmedlingens verksamhet är idag utlagd på kompletterande aktörer. Tjänsterna upphandlas antingen enligt lagen om offentlig upphandling (LOU) eller enligt lagen om valfrihetssystem (LOV, SFS 2008:962). För coachning gäller att Arbetsförmedlingen upphandlar enligt lagen om valfrihetssystem. Det innebär att alla företag som ansöker och som uppfyller samtliga krav godkänns som leverantör. Den arbetssökande väljer sedan bland alla leverantörer. Fördelen jämfört med en tjänst som är upphandlad enligt LOV är att den arbetssökande kan byta leverantör under jobbcoachningstiden. Från flera riksdagspartier, arbetsgivarorganisationer och fackförbund har funnits en önskan om att det ska bli fler kompletterande aktörer. Det kan vara både sociala företag, fackliga organisationer eller privata företag. Samtidigt börjar resultaten av införandet av LOV bli synliga. Det finns nu omkring 900 leverantörer i valfrihetssystemen, varav många inte har några eller bara några få deltagare per år. 7 Att få möjligheten att välja är i grunden positivt, men för en enskild arbetssökande kan det nog vara svårt att välja bland ett sådant stort antal leverantörer. En positiv effekt av ett valfrihetssystem torde kunna vara en ökad specialisering bland coachföretagen, men enligt Arbetsförmedlingen har det stora utbudet inte medfört specialisering i någon högre utsträckning. 8 Samtidigt försvåras Arbetsförmedlingens uppföljning ju fler aktörer som finns. Därför kan det vara lämpligt att arbetet med de kompletterande aktörerna utformas på liknande sätt som har gjorts i vissa 7 Arbetsförmedlingen beslutade, efter att regeringen lämnat budgetpropositionen för 2014, att sluta med jobbcoachning till nyarbetslösa. Tjänsten var upphandlad enligt LOV. Etableringslots och sysselsättningsplatser med rehabiliterande inslag upphandlas fortsatt enligt LOV. 8 Arbetsförmedlingen (2013) Rapport om fördjupad granskning av kompletterande aktörer 15
andra länder. Genom att Arbetsförmedlingen arbetar med några få större aktörer, som i sin tur använder sig av underleverantörer skulle en del av uppföljningsarbetet flyttas över från Arbetsförmedlingen till de större leverantörerna. Inspektionen för arbetslöshetsförsäkringen (IAF) påvisade år 2010 brister i Arbetsförmedlingens kontrollfunktion, det vill säga hur man aktivt följer upp om en sökande uppfyller grundvillkoren i arbetslöshetsförsäkringen, ett ansvar som ligger på Arbetsförmedlingen även om den sökande är hos en kompletterande aktör. Enligt en förnyad granskning 2012 hade Arbetsförmedlingen ännu inte kommit tillrätta med uppföljningsrutiner som säkerställer kontrollfunktionen. 9 Unionen anser att det överordnade målet måste vara att säkerställa att det är hög kvalitet i det som den arbetssökande och arbetsgivaren erbjuds. Kvaliteten måste alltid gå före frågan om vem som utför. Det är av högsta prioritet att Arbetsförmedlingen förbättrar uppföljningen av de kompletterande aktörerna och att kvaliteten sätts i centrum. 9 IAF (2012) Arbetsförmedlingens kontrollfunktion i samarbete med kompletterande aktörer 16
Upphandlingen måste vara tydligt avgränsad från Arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet Idag genomförs Arbetsförmedlingens upphandlingar av kompletterande aktörer av en upphandlingsenhet. Bilden från Arbetsförmedlingen är att detta fungerar bra, och att man inte ser de kompletterande aktörerna som konkurrenter, utan som ett viktigt komplement för att snabbt kunna hjälpa arbetssökande till arbete. Andra kritiserar att Arbetsförmedlingen ska upphandla tjänster som de också kan göra själva och menar att upphandlingen bör skiljas från Arbetsförmedlingens ordinarie verksamhet. En granskning av ett urval av upphandlingar genomförd på uppdrag av Svenskt Näringsliv pekar på flera faktorer som skulle kunna förbättra matchningsresultaten; en ersättning som i högre grad baseras på resultat, systematiska och öppna jämförelser av leverantörer (något som har påbörjats inom Arbetsförmedlingen), förnyade uppdrag bör bara gå till leverantörer som nått ett visst resultat samt möjlighet att förlänga insatsen för dem där resultat inte uppnåtts. 10 Unionen anser att det är viktigt att upphandlingen sker utifrån tydligt ställda krav på kvalitet, och att det finns en stor transparens i arbetet. 10 Svenskt Näringsliv (2013) Granskning av upphandling av arbetsförmedling 17
Förstärk det regionala samarbetet Länsarbetsnämndernas ansvar var att leda, samordna och utveckla den arbetsmarknadspolitiska verksamheten i länet och se till att den bedrevs effektivt. Under länsarbetsnämnderna skulle varje kommun ha en arbetsmarknadsnämnd med företrädare för länsarbetsnämnden, Arbetsförmedlingen, den eller de kommuner som berördes, det lokala näringslivet och de lokala arbetstagarorganisationerna. Ordföranden skulle enligt instruktionen ha särskilt goda kunskaper om den nationella arbetsmarknadspolitiken och den lokala arbetsmarknaden. När Länsarbetsnämnderna avskaffades 2008 övergick ansvaret för det regionala samarbetet på de enskilda arbetsförmedlingscheferna. Arbetsförmedlingschefen i residensstaden i varje län är huvudansvarig för att samordna med övriga förmedlingschefer i det regionala arbetet. 11 Enligt Arbetsförmedlingens regleringsbrev för 2013 ska Arbetsförmedlingen fortsätta att utveckla och förbättra sina arbetsgivarkontakter, dels för att stödja personer att hitta arbete, dels för att underlätta för arbetsgivare som har svårt att rekrytera. Arbetsförmedlingen ser för närvarande över hur det regionala samarbetet med olika parter ska kunna utvecklas. Detta är något som vi från Unionens sida välkomnar. Unionen anser att det regionala arbetet är mycket viktigt, och att Arbetsförmedlingen, där så inte redan sker, bör utöka samarbetet med regionala aktörer såsom arbetsmarknadens parter med flera. 11 Arbetsförmedlingen 18
Källförteckning Muntliga källor Luciano Astudillo, entreprenör, Uppstart Malmö Victoria Axberg, marknadsområdeschef, Arbetsförmedlingen Norra Mälardalen Johan Bäcklund, regional ombudsman, Unionen Skaraborg Väst Jonas Björkman, regionchef, TRR Jan-Olof Dahlgren, förvaltningsdirektör, Arbetsförmedlingen Anki Elken, public affairs, Proffice Edward Hamilton, projektledare, Svenskt Näringsliv Bittan Lind, affärsområdeschef public, Antenn Consulting Hugo Lindgren och Jonas Jarefors, tjänstemän, Arbetsmarknadsdepartementet Marie Silfverstolpe, näringspolitisk expert, Almega Annelie Westman och Esbjörn Åkesson, kommittésekreterare, Parlamentariska socialförsäkringsutredningen 19
Skriftliga källor Arbetsförmedlingen, Årsredovisning 2012 Arbetsförmedlingen, Arbetsmarknadsutsikterna hösten 2012, Prognos för arbetsmarknaden 2012-2014 Arbetsförmedlingen (2013), Arbetsförmedlingens återrapportering 2013, Stärkt förtroende för Arbetsförmedlingen Arbetsförmedlingen (2013), Rapport om fördjupad granskning av kompletterande aktörer IAF (2012), Arbetsförmedlingens kontrollfunktion i samarbetet med kompletterande aktörer TRR, pressmeddelande 2013-07-01 ST inom Arbetsförmedlingen (2012), En tyst myndighet, En rapport om arbetsmiljön på Arbetsförmedlingen Svenskt Näringsliv (2013), Granskning av upphandling av arbetsförmedling Unionen (2013), Så byter tjänstemännen jobb 20
21
22
23
Under det senaste året har debatten om arbetsmarknadsfrågor kretsat mycket kring Arbetsförmedlingen. Organisation, kvalitet och uppföljning har varit viktiga delar i detta. Regeringen aviserade i budgetpropositionen för 2014 att en översyn av Arbetsförmedlingen ska genomföras. I rapporten presenteras Unionens politik för Arbetsförmedlingen. Unionen anser att varje arbetssökande ska mötas av en person med god kunskap om den bransch och det yrke som personen har. Arbetet ska genomföras med hög kvalitet, och får inte hindras av stelbenta system. Varje arbetssökande ska få bästa möjliga stöd och ett professionellt och individanpassat bemötande. Unionen anser vidare att Arbetsförmedlingen bör få ökade möjligheter att nischa sig gentemot olika branscher och kompetenser. Unionen är Sveriges största fackförbund i det privata näringslivet. Tillsammans skapar vi framgång genom utveckling, trygghet och glädje i arbetslivet. Tnr: 2131-1 ISBN: 978-91-7391-376-8 Illustration: Tove Hennix Upplaga: 500 Tryck: Printservice dec 2013 Olof Palmes gata 17 105 32 Stockholm 08-504 15 000 www.unionen.se 24