REMISSYTTRANDE Vår referens: 2014/00060 Er referens: FI Dnr 14-6258 1 (6) 2014-06-27 Finansinspektionen Box 7821 103 97 Stockholm finansinspektionen@fi.se Kapitalkrav för svenska banker Översyn av åtgärder inom pelare 2 Finansinspektionen lämnar i promemorian besked om hur genomförandet av pelare 2 ska ske i Sverige. I promemorian beskrivs hur den bankspecifika samlade kapitalbedömningen ska gå till. Vidare presenteras skälen för och hur specifika åtgärder ska införas genom pelare 2 som höjning av riskviktsgolvet för svenska bolån samt att det påförs ett extra systemriskpåslag på 2 procent för de största svenska bankerna. Härutöver anser Finansinspektionen att svenska banker verksamma i Norge ska tillämpa de höjda riskvikterna för norska bolån. Bankföreningen konstaterar gällande riskviktsgolven och det extra systemriskpåslaget att det saknas en beskrivning av hur ofta Finansinspektionen avser att utvärdera de vidtagna åtgärderna och bedöma behovet av dessa. Det förs heller inte några resonemang om vad som kan föranleda att någon av åtgärderna förändras. För att öka transparens och förutsägbarhet anser Bankföreningen att det vore rimligt att Finansinspektionen åtminstone årligen offentligt kommunicerar sin bedömning av behovet av respektive åtgärd. Frågeställningarna kring utformningen av kapitalkraven framöver är komplexa och av avgörande betydelse för den svenska finansmarknadens funktion. I ljuset av frågans betydelse och komplexitet finns behov av diskussion mellan bankerna och Finansinspektionen om hur åtgärder vidtagna inom pelare 2-processen påverkas av olika faktorer och kan komma att förändras. Bankföreningen anser det angeläget att en kontinuerlig diskussion förs kring dessa frågor.
2 (6) Kapitalplaneringsbuffert Finansinspektionen anser att det kapital som ett företag håller för att täcka kapitalkonserveringsbufferten också ska få användas för att täcka kapitalplaneringsbufferten, med undantag för den del som avser att täcka en normal lågkonjunktur. Bankföreningen är av uppfattningen att samtliga kapitalbuffertar ska få användas för att täcka kapitalplaneringsbufferten. Av proposition 2013/14:228 s. 137 framgår att kapitalbuffertarna ska ses som stötdämpare vars huvudsakliga syfte är att undvika att instituten bryter mot de kapitalbaskrav som följer av CRR och CRD4. Således samma syfte som kapitalplaneringsbufferten. Finansinspektionens tolkning, att syftet med buffertarna för systemrisk och den kontracykliska kapitalbufferten är skiljt från kapitalkonserveringsbufferten, är en långtgående tolkning. Syftet är detsamma för samtliga kapitalbuffertar. Finansinspektionen är också av uppfattningen att samma kapital som används för att täcka pelare 2 baskrav får användas för att täcka Basel 1-golvet, dock får inte det kapital som täcker kapitalplaneringsbufferten användas för att täcka Basel 1-golvet. Kapitalplaneringsbufferten ska täckas med kärnprimärkapital. Bankföreningen motsätter sig starkt att det kapital som täcker kapitalplaneringsbufferten inte också ska få täcka Basel 1-golvet. Det framgår tydligt av CRR, artikel 500, att minimikraven enligt artikel 92 och golvreglerna är två parallella krav som bygger på olika logik. Golvreglerna i artikel 500 reglerar storleken på bankernas kapitalbas. Kapitalbasen består per definition, CRR artikel 4.1 (118), utav summan av ett instituts primärkapital och supplementärkapital. Det framgår med all tydlighet att det kapital som används för att täcka de olika buffertarna, inklusive kapitalplaneringsbufferten, enligt CRR får användas för att täcka Basel 1-golvet. Bankföreningen vill återigen framföra det orimliga i att överhuvudtaget låta Basel 1- golvet fortsätta tillämpas under de nya kapitaltäckningsreglerna. Svenska banker omfattas av tidigare och kraftfullare genomförande av det nya kapitaltäckningsregelverket än i stort sett alla andra banker i EU. Syftet med att i CRR/CRD 4 låta Basel 1-golvet fortsätta gälla till och med år 2017 är att skapa en övergång mellan det gamla och det nya regelverket, under den tid som de nya kraven fasas in. Eftersom Sverige har valt att tillämpa de nya kraven fullt ut, inklusive omfattande buffertkrav för systemrisk, redan från reglernas ikraftträdande är det i högsta grad ologiskt att från denna tidpunkt också tillämpa golvreglerna. Genomlysning av pelare 2 Finansinspektionen avser att ta fram schablonmetoder för flera av de risker som Finansinspektionen anser ska täckas med särskilda kapitalbaskrav. När dessa
3 (6) metoder är framtagna kommer dessa särskilda kapitalbaskrav att offentliggöras löpande på institutnivå. Bankföreningen stödjer den ansats som Finansinspektionen valt vad gäller genomlysning. Det är dock angeläget att kraven på bankerna vad gäller att publicera information om pelare 2 är konsistent med denna ansats så till vida att bankerna kan förväntas publicera pelare 2 krav först när Finansinspektionen är färdig med sin metodutveckling och själv finner det lämpligt att offentliggöra dessa krav. I tidigare föreskriftsförslag har Finansinspektionen infört krav på att bankerna ska offentliggöra sitt samlade kapitalbehov. Bankföreningen anser att föreskrifter om offentliggörande av det samlade kapitalbehovet bör avvakta Finansinspektionens färdigställande av de objektiva metoder som diskuteras ovan. Riskviktsgolv för svenska bolån Finansinspektionen avser att höja riskviktsgolvet med 10 procentenheter till 25 procent. Som skäl för höjningen anförs att svenska bolån utgör en systemrisk som varken täcks av pelare 1 eller pelare 2. Bankföreningen anser att höjningen av riskviktsgolvet för bolån inte är befogad. De systemriskargument som förs fram av Finansinspektionen bygger alla på att hushållens skuldsättning stigit till ohållbart höga nivåer och att denna utveckling drivits fram av ständigt ökande bostadspriser. En höjning av riskviktsgolvet kommer inte att lösa problemet med stigande bostadspriser. Det kan möjligen bidra till att ökningstakten dämpas temporärt men de grundläggande problemen är strukturella och måste lösas med andra åtgärder. Enligt Bankföreningens uppfattning är ett - sedan många år tillbaka - för lågt bostadsbyggande den främsta förklaringen till att bostadspriserna stiger i de svenska storstäderna. Priset på bostäder i storstäderna kommer att fortsätta att öka så länge nyproduktionen av bostäder inte håller jämna steg med befolkningsökningen. Till detta kommer att nyproduktion av bostäder går hand i hand med ökad utlåning till hushållen så länge nyproduktionen primärt avser villor och bostadsrätter. Kreditförluster på svenska hushålls bostadslån kommer rimligen inte vara en källa till instabilitet för de svenska bankerna under överskådlig framtid. Historisk erfarenhet och analyser, bland annat Riksbankens och Finansinspektionens egna stresstester, visar att så inte väntas vara fallet. Snarare skulle en för hög skuldsättning hos hushållen kunna medföra en allmän sårbarhet i ekonomin som innebär risker för det finansiella systemet. Detta genom att en nedgång i fastighetspriser leder till en nedgång i hushållens konsumtion. Ett högre riskviktsgolv för bolån kommer endast i begränsad omfattning att påverka tillgången och priset på bolån. Med hänsyn till riskviktsgolvets ineffektivitet i detta
4 (6) avseende är det därför olämpligt att använda det som en åtgärd för att minska tillväxttakten i hushållsutlåningen. Det kan till och med motverka sitt syfte eftersom det ger intryck av att åtgärder vidtas, och att andra åtgärder som skulle vara mer effektiva av denna anledning inte framstår som tillräckligt angelägna. Finansinspektionen föreslår att riskviktsgolvet beräknas utifrån bankens totala kapitalkrav plus det kontracykliska kapitalbuffertvärdet. Den typ av kapital som det särskilda kapitalbaskravet för svenska bolån ska täckas med ska ha samma kapitalfördelning som pelare 1-kapitalkravet, inklusive kapitalbuffertar och pelare 2 baskrav för systemrisk. Bankföreningen invänder mot beräkningsmetoden eftersom det framstår som ologiskt att den kontracykliska bufferten ska utgöra en del av beräkningen. Syftet med det höjda riskviktsgolvet tycks vara att hantera en bolånespecifik och cyklisk risk. Det är då inte rimligt att lägga på ytterligare ett cykliskt buffertkrav när riskviktsgolvet beräknas eftersom denna del då täcker samma cykliska effekt som föranlett golvnivån. Metoden resulterar därmed i en dubbelräkning. Som ett argument för att inkludera den kontracykliska kapitalbufferten i golvberäkningen framför Finansinspektionen att om den inte inkluderas kommer kapitalkravet för det tillkommande kapitalkravet för bolån i pelare 2 alltid vara konstant (om bolånevolymen inte ökar) och därmed oberoende av den kontracykliska bufferten. Banföreningen vill påtala att den kontracykliska bufferten påverkar kapitalkravet för bolån genom beräkningen av kapitalkravet enligt pelare 1. Därigenom ökar kapitalkravet totalt sett för bolån i det fall en kontracyklisk buffert införs även om bolånevolymen är oförändrad. Dessutom ökar kapitalkravet om bolånevolymen ökar, dels genom att kapitalkravet i pelare 1 ökar, dels genom att kapitalkravet i pelare 2 ökar genom riskviktsgolvet för tillkommande volym. En aktivering av den kontracykliska bufferten torde vara baserad på bedömningen att en överdriven kredittillväxt föreligger. Uppstår sådan kredittillväxt i bolåneportföljen kommer med automatik kapitalkraven för bolån i såväl pelare 1 genom minimikrav och kapitalbuffertar som, i pelare 2 genom riskviktsgolvet att öka, vilket torde vara avsikten. Om kredittillväxten, som ger upphov till bedömningen att en kontracyklisk buffert ska aktiveras, istället uppstår i företagsutlåningen skulle det vara en oönskad effekt att ett införande av en kontracyklisk buffert, utöver påverkan i pelare 1, också skulle få en avsevärd inverkan på kapitalkravet för bolån genom riskviktsgolvet i pelare 2. Bankföreningen ifrågasätter också om systemriskbufferten i pelare 2 ska ingå i bedömningen av kapitalbehovet beräknat för riskviktsgolvet för bolån. Såvitt vi förstår har Finansinspektionen med riskviktsgolvet försökt uppnå en metod där kapitalkravet enligt golvet ska efterlikna det krav som skulle uppstå om genomsnittlig riskvikt var
5 (6) 25 procent enligt pelare 1. Vi är medvetna om att svenska myndigheter har haft ambitionen att införa en systemriskbuffert på 5 procent i pelare 1. Likväl anser Bankföreningen att Finansinspektionen genom förslaget att inkludera systemriskbufferten i pelare 2 i beräkningen av kapitalkrav för riskviktsgolvet avlägsnar sig från tidigare kommunicerad metodik vilket leder till en sammanblandning och dubbelräkning av olika pelare 2-krav. Bankföreningen är av uppfattningen att beräkningen av riskviktsgolvet ska baseras på minimikapitalkravet med tillägg för kapitalkonserveringsbuffert och systemriskbuffert i pelare 1. Kapitalkrav för systemviktiga banker Finansinspektionen avser att påföra de fyra största svenska bankerna ett totalt systemriskpåslag på 5 procent kärnprimärkapital - 3 procent genom en systemriskbuffert och 2 procent inom ramen för pelare 2 baskrav. Bankföreningen konstaterar att Finansinspektionen i promemorian anger skälen för systemriskpåslaget och hur det ska genomföras. Bankföreningen saknar dock resonemang kring vad som skulle kunna föranleda att kravet förändras. Av CRD4, artikel 133.10, framgår att krav på att hålla en systemriskbuffert ska ses över åtminstone vartannat år. Bankföreningen efterfrågar en dialog med Finansinspektionen avseende hur systemriskbufferten kommer att utformas samt utvärderas framöver. Med tanke på frågans betydelse och komplexitet finns det behov av diskussion om hur förutsättningarna för systemriskbufferten påverkas och kommer att förändras. Från Bankföreningens sida finns ett stort intresse för att en sådan dialog skapas. Riskvikter för norska bolån Finansinspektionen ställer sig positiv till att företag som är verksamma på den norska bolånemarknaden ska tillämpa likartade riskviktsnivåer som de norska företagen. Finansinspektionen avser därför att inom ramen för den samlade kapitalbedömningen höja riskvikterna för norska marknaden. Bankföreningen stödjer en gemensam europeisk regelbok (single rule book). Lika regler ger lika villkor för att driva gränsöverskridande verksamhet och skapar konkurrensneutralitet. Medlemsstaternas nationella pelare 2-ramverk och tillämpning av pelare 1 skiljer sig dock väsentligt åt. Således kan en risk som hanteras på ett sätt i en medlemsstat omhändertas på ett annat sätt i en annan medlemsstat. Detta föranleder noggranna analyser avseende huruvida det finns skäl att erkänna en annan medlemsstats åtgärder. Det finns därför starka skäl att göra en bedömning av om dessa risker redan omfattas av inhemska nationella krav eller omhändertas på
6 (6) annat sätt (t.ex. inom ramen för bankernas interna kapitalbedömning) innan en annan medlemsstats åtgärder erkänns. SVENSKA BANKFÖRENINGEN Johan Hansing Maria Nilsson