Kapitaltäckningsregler. Mats Walberg och Jenny Nordgren

Transkript

1 Kapitaltäckningsregler Mats Walberg och Jenny Nordgren Juni 2014

2 Innehåll Kapitaltäckningsreglerna... 3 Bakgrund till reglerna... 3 Vad syftar de nya reglerna till?... 3 De tre pelarna... 4 Pelare 1 (kapitalkrav)... 5 Kreditrisk... 5 Marknadsrisk... 6 Operativ risk... 6 Pelare 2 (riskbedömning och tillsyn)... 6 Pelare 3 (offentliggörande av information)... 7 Kapitalkrav... 7 Kapitalbaskrav... 7 Kapitalbuffertar... 8 Särskilda kapitalbaskrav (pelare 2)... 9 Ingripandeåtgärder om instituten bryter mot reglerna Likviditetskrav Bruttosoliditet

3 Kapitaltäckningsreglerna Bakgrund till reglerna Den globala finanskrisen som inleddes 2007 visade på klara brister i de regler och den tillsyn som skulle upprätthålla den finansiella stabiliteten. Det visade sig att bankerna hade för lite kapital och att det kapital som fanns inte var av tillräckligt bra kvalitet samt att bankerna hade otillräckliga likviditetsbuffertar. Framväxten av stora gränsöverskridande bankkoncerner innebar även att krisen fick stora spridningseffekter globalt. Regelverket visade sig därför både vara otillräckligt och ha en konjunkturstärkande, så kallad procyklisk, effekt på finansmarknaden. En viktig lärdom från finanskrisen var också att det inte bara fanns brister i rådande regelverk och i tillsynen av instituten, utan att det även saknades ett övergripande perspektiv på risker i hela det finansiella systemet, så kallade systemrisker. Finanskrisen ledde därför till nya regler om bankers kapital, framför allt den s.k. Basel 3- överenskommelsen. 1 Basel 3-överenskommelsen innehöll ett stort antal åtgärder för att komma till rätta med svagheter i de globala finansiella regleringarna. Åtgärderna riktade sig både mot finansierings- och likviditetsrisker och mot bankernas alltför svaga kapitalisering. EU har genomfört Basel 3-överenskommelsen som bindande regler. EU-regleringen omfattar alla banker, kreditmarknadsföretag och även värdepappersföretag inom EU:s medlemsstater till skillnad mot Baselöverenskommelsen som i första hand är avsedd att omfatta internationellt verksamma banker. Det tidigare kapitaltäckningsdirektivet (2006 års kreditinstituts- och kapitalkravsdirektiv) har ersatts av ett nytt kapitaltäckningsdirektiv 2 och en tillsynsförordning 3 som gäller från och med den 1 januari Vad syftar de nya reglerna till? Det övergripande syftet med de nya kapitaltäckningsreglerna är att stärka institutens förmåga att stå emot förluster och att minska sannolikheten för nya finansiella kriser. Därför har det införts nya krav på instituten att hålla mer kapital av högre kvalitet. Det har även tillkommit nya krav på instituten att hålla extra kapitalbuffertar som kan fungera som stötdämpare vid dåliga tider och minska risken för att problem i den finansiella sektorn sprider sig till resten av ekonomin. Även nya krav på att stärka likviditeten tillkommer. För att uppfylla Europeiska rådets slutsatser i juni 2009 om att en enhetlig reglering av kreditinstitut och värdepappersföretag är av stor betydelse för den inre marknaden, har ett annat huvudsyfte med de nya rättsakterna varit att uppnå en ökad harmonisering av regelverket. Detta syfte uppnås genom att en stor del av regelverket utgörs av en EU-förordning (tillsynsförordningen) vars regler är direkt tillämpliga i alla medlemsstater. Behovet av att omarbeta 1 Basel 3: A global regulatory framework for more resilient banks and banking systems, December 2010, samt uppdateringen i juni 2011, 2 Europaparlamentets och rådets direktiv 2013/36/EU av den 26 juni 2013 om behörighet att utöva verksamhet i kreditinstitut och om tillsyn av kreditinstitut och värdepappersföretag, om ändring av direktiv 2002/87/EG och om upphävande av direktiv 2006/48/EG och 2009/49/EG. 3 Europaparlamentets och rådets förordning (EU) nr 575/213 av den 26 juni 2013 om tillsynskrav för kreditinstitut och värdepappersföretag och om ändring av förordning (EU) nr 648/

4 delar av 2006 års kreditinstituts- och kapitalkravsdirektiv till en förordning visade sig också genom att EU:s medlemsstater genomförde det direktivet på ett sådant sätt att det uppstod så stora skillnader i tillsynen av instituten i de olika länderna att det ansågs störa konkurrensförutsättningarna inom EU. Förordningen innehåller därför harmoniserade tillsynskrav för institut i syfte att skapa en gemensam regelbok. Avsikten med den gemensamma regelboken är alltså att säkerställa ett robust och enhetligt regelverk för att främja den inre marknaden och förhindra regelarbitrage. Tillsynsförordningen är som sagt direkt tillämplig i Sverige och kompletteras endast på några punkter av svenska regler. Kapitaltäckningsdirektivet å andra sidan har genomförts genom huvudsakligen två nya lagar (lagen om särskild tillsyn över kreditinstitut och värdepappersbolag samt lagen om kapitalbuffertar). Dessa lagar kompletteras av förordningar utfärdade av regeringen och föreskrifter meddelade av Finansinspektionen. De tre pelarna Kapitaltäckningsreglerna är liksom tidigare uppbyggda kring tre pelare. Den första pelaren omfattar kapitalkrav för kreditrisker, marknadsrisker och operativa risker. Den andra pelaren handlar om tillsynsmyndigheternas utvärdering av instituten och redogör för kraven på institutens risk- och kapitalhantering samt fastställer tillsynsmyndigheternas funktioner och befogenheter. Den tredje pelaren innehåller kraven på att instituten ska offentliggöra information. Det handlar både om kvantitativ och kvalitativ information, främst om institutens riskoch kapitalhantering. Bestämmelser som rör första och tredje pelaren återfinns framför allt i tillsynsförordningen medan pelare 2-åtgärder återfinns i det nya kapitaltäckningsdirektivet. Diagram: De tre pelarna 4

5 Pelare 1 (kapitalkrav) Kapitaltäckningsreglerna ger instituten flera möjligheter att välja mellan olika metoder när de beräknar storleken på den kapitalbas som behövs för att möta förluster som beror på de kreditrisker, marknadsrisker och operativa risker som instituten utsätter sig för. Olika regler tillämpas beroende på hur avancerade instituten är i sin risk- och kapitalhantering. Institut med mindre komplexa risker kan använda enkla regler. Mer avancerade institut kan däremot få använda mer avancerade alternativ, som skapar en närmare koppling mellan risk och kapitalkrav och därmed bättre speglar institutets egna riskberäkningar. Avsikten är att det ska finnas ett incitament för institutet att flytta upp till en mer avancerad nivå eftersom detta ger en närmare koppling mellan kapitalkravet och institutets faktiska risk. I de flesta fall leder det också till ett lägre kapitalkrav. Ett institut som väljer ett mer avancerat alternativ måste dock visa att den har rättvisande och väl beprövade system för institutets förvaltning, särskilt för risk- och kapitalhantering. Diagram: Metoder för att beräkna kapitalkraven Kreditrisk I kapitaltäckningsreglerna finns två metoder för att beräkna kapitalkravet för kreditrisk. Schablonmetoden är den enklaste. Enligt denna metod ska instituten hänföra sina exponeringar till femton föreskrivna exponeringsklasser och tillskriva exponeringarna de riskvikter som följer av respektive exponeringsklass, såsom exempelvis bolån och företagskrediter. Det innebär att risvikterna i första hand är fastställda av Finansinspektionen. Instituten kan dock utöka Finansinspektionens urval av riskvikter genom att använda kreditriskbedömningar från erkända kreditvärderingsinstitut som Moody's, Standard & Poor's, Fitch osv. Det finns också möjlighet för instituten att ansöka om Finansinspektionens tillstånd att använda en intern riskklassificeringsmetod (IRK-metoden) för att beräkna kapitalkravet för kreditrisk. Med IRK-metoden baseras riskvikterna och därmed kapitalkraven delvis på 5

6 institutets interna riskklassificering. Det finns också en avancerad form av IRK-metoden, där en ännu större del av kapitalkraven påverkas av institutens egna beräkningar. Marknadsrisk Med marknadsrisk menas en värdeminskning i finansiella instrument till följd av förändringar i marknadspriser. Enligt kapitaltäckningsreglerna för marknadsrisk ska instituten beräkna kapitalkrav för ränte- och aktiekursrisker, avvecklingsrisker och motpartsrisker i handelslagret samt valutakurs- och råvarurisker i hela verksamheten. Enligt reglerna kan instituten antingen använda olika typer av schablonmetoder för beräkning av kapitalkravet alternativt, efter Finansinspektionens medgivande, interna metoder. Operativ risk Med operativ risk menas "risken för förluster till följd av icke ändamålsenliga eller misslyckade processer, mänskliga fel, felaktiga system eller externa händelser". Definitionen inkluderar även legal risk. De operativa riskerna omfattar vanliga händelser som har liten inverkan på banken, som felräkningar avsiktliga eller oavsiktliga. Men de omfattar också mycket ovanliga händelser som får stora konsekvenser, som jordbävningar eller terroristhandlingar. I kapitaltäckningsreglerna finns tre metoder för att beräkna kapitalkravet för operativ risk. Basmetoden gäller som grundregel alla institut, som inte anmält eller ansökt om att använda någon av de andra två metoderna. Som mått för institutens risk används rörelseintäkterna och kapitalkravet uppgår till 15 procent av dessa intäkter. Schablonmetoden är en utveckling av basmetoden där hänsyn tas till att all form av finansiell verksamhet inte i samma grad är utsatt för operativ risk. Alla institutets verksamhetsgrenar delas in i kategorier och tilldelas fasta riskvikter i proportion till intäkterna för varje aktivitet. Summan av kapitalkraven för alla verksamhetsgrenar utgör det totala kravet. Ett institut får efter anmälan till Finansinspektionen använda schablonmetoden. Det finns också möjlighet för instituten att ansöka om Finansinspektionens tillstånd att använda en intern riskmätningsmetod (AMA-metoden) för att beräkna kapitalkravet för operativ risk. Precis som med de avancerade metoderna för beräkning av kredit- och marknadsrisker baseras kapitalkravet på institutets interna system för mätning och hantering av operativa risker. Pelare 2 (riskbedömning och tillsyn) Kapitaltäckningsreglerna ställer krav på att instituten ska ha en tillfredsställande hantering och bedömning av sina risker. Instituten ska med hjälp av denna hantering och bedömning se till att riskerna sammantagna inte äventyrar dess förmåga att fullgöra sina förpliktelser. För att uppfylla detta krav ska varje institut ha metoder som gör det möjligt att fortlöpande värdera och upprätthålla ett kapital som till belopp, slag och fördelning är tillräckligt för att täcka arten och nivån på de risker som det är eller kan komma att bli exponerat för. Finans- 6

7 inspektionen har valt att kalla ett sådant förfarande för institutets interna kapitalutvärdering (IKU). Finansinspektionen ska löpande bedöma kvaliteten på institutens interna kapitalutvärdering samt granska och utvärdera enskilda instituts risker och kapitalbehov. I den samlade kapitalbedömningen (SKB), som utgör en viktig del av denna process, ger Finansinspektionen sin bedömning av storleken på det kapital som det enskilda institutet måste hålla för att täcka de risker som institutet är eller kan komma att bli exponerat för och risker som institutet självt medför för det finansiella systemet. Finansinspektionen ska bland annat med beaktande av storleken, systemviktigheten och komplexitetsgraden hos verksamheten i ett institut fastställa hur och hur ofta en samlad kapitalbedömning ska ske. Finansinspektionen ska minst en gång per år göra en uppdatering av sin granskning och utvärdering. Pelare 3 (offentliggörande av information) Kapitaltäckningsreglerna ställer också krav på att instituten regelbundet ska offentliggöra information om sina finansiella förhållanden, bl.a. hur man uppfyller kraven i pelare 1 och 2. På så sätt upprätthålls marknadsdisciplin och marknadens bedömning av institutens risker och riskhantering samt tillsynen underlättas. Kapitalkrav Kapitalbaskrav Kapitaltäckningsreglerna ställer krav på instituten att hålla ett visst minimikapital som ska fungera som en buffert mot förluster men även som en disciplinerande faktor för institutets ägare. Det finns uppsatta gränser för hur ett instituts kapitalbas ska förhålla sig till dess totala riskvägda exponeringsbelopp. Det ställs också krav på vilken kvalitet kapitalet ska ha. Man 7

8 gör i fallande kvalitetsskala skillnad på kärnprimärkapital, primärkapital och supplementärt kapital. Ett instituts primära kapital ska vid varje tidpunkt utgöra minst sex procent av det totala riskvägda exponeringsbeloppet. Av detta ska minst 4,5 procentenheter vara kärnprimärkapital. Den totala kapitalrelationen, dvs. institutets kapitalbas som andel av institutets totala riskvägda exponeringsbelopp, ska vara minst åtta procent. Den totala kapitalrelationen kan därmed bestå av högst två procentenheter supplementärt kapital. Dessa nivåer är alltså miniminivåer och instituten kan alltid ersätta övrigt primärt kapital med kärnprimärkapital och supplementärt kapital med primärt kapital. Kapitalbaskraven innebär en skärpning jämfört med tidigare krav, eftersom en betydligt större andel av kapitalbaskraven måste täckas med kapital av högre kvalitet såsom kärnprimärkapital. Kärnprimärkapital består av eget kapital, dvs. aktiekapital och ackumulerade ickeutdelade vinster efter avdrag för vissa poster såsom goodwill och uppskjuten skattefordran. Ett exempel: Ett lån utan säkerhet på 500 miljoner kronor till ett företag har enligt reglerna en riskvikt på 100 procent. Kapitalkravet skulle alltså bli: 500 miljoner x 100 % x 8 % = 40 miljoner. Kapitalbuffertar De nya kapitaltäckningsreglerna inför en ny typ av kapitalkrav, så kallade buffertkrav, för att förebygga och motverka såväl cykliska som strukturella systemrisker. De cykliska systemriskerna handlar om hur riskerna byggs upp över tiden, antingen genom samspelet mellan olika finansiella aktörer eller genom återkopplingar mellan det finansiella systemet och realekonomin. De strukturella systemriskerna handlar om hur en koncentration av risk och kopplingarna mellan olika delar av det finansiella systemet påverkar risken för att en kris ska drabba systemet som helhet. Strukturella systemrisker kan bl.a. utgöras av systemviktiga institut och spridningsrisker. Buffertkraven utgörs av fem olika kapitalbuffertar. Kapitalkonserveringsbufferten, systemriskbufferten, kapitalbufferten för globala systemviktiga institut och kapitalbufferten för övriga systemviktiga institut är verktyg som i huvudsak tar sikte på finanssektorns strukturförhållanden och de systemriskaspekter dessa för med sig. Den kontracykliska kapitalbufferten är däremot ett tidsvarierande verktyg som ska skydda hela banksystemet mot perioder av överdriven kredittillväxt. Kapitalbuffertarna kan ses som stötdämpare vars huvudsakliga syfte är att undvika att instituten bryter mot de kapitalbaskrav som finns. För att säkerställa att buffertarna fyller sitt syfte i perioder av stressade marknadsförhållanden ska de bestå av kärnprimärkapital. Finansinspektionen är ansvarig myndighet för samtliga kapitalbuffertar. Kapitalkonserveringsbufferten är på 2,5 procent av de riskvägda tillgångarna och gäller för alla institut. Nivån på den kontracykliska kapitalbufferten baseras på kreditexponeringarna för respektive land och varierar därmed mellan instituten och över tid. Bufferten bestäms på nationell nivå av en därtill utsedd myndighet, i Sverige Finansinspektionen. Vilka institut som ska omfattas av de tre buffertarna för systemrisk, liksom nivån på dessa buffertkrav, bestäms på nationell nivå och varierar alltså mellan instituten. 8

9 De kapitalbuffertar som är aktuella för ett enskilt institut ska räknas samman till ett kombinerat buffertkrav för institutet. När det gäller systemriskbufferten ställs dock ett separat krav, utöver det kombinerade buffertkravet, på att denna ska uppfyllas. Finansinspektionen har meddelat att de avser att besluta att de fyra storbankerna från och med den 1 januari 2015 ska hålla en systemriskbuffert om 3 procent kärnprimärkapital. Finansinspektionen har även meddelat att de avser att aktivera den kontracykliska kapitalbufferten då hushållens skulder i Sverige fortsätter att växa från en hög nivå och har gjort så under en lång tid. Finansinspektionen ska återkomma till vilka institut som ska ha en buffert för globalt systemviktiga institut respektive övriga systemviktiga institut och hur stora dessa buffertar ska vara när lagbestämmelserna för dessa börjar tillämpas den 1 januari Särskilda kapitalbaskrav (pelare 2) Finansinspektionen ska även göra en individuell samlad kapitalbedömning av kapitalkravet för varje enskilt institut. Det extra kapitalbaskrav som denna bedömning kan resultera i benämns särskilt kapitalbaskrav i regelverket, men kallas ofta för kapitalkravet i pelare 2. Detta till skillnad från de tidigare beskrivna kapitalkraven som ofta benämns kapitalkrav enligt pelare 1. Enligt regelverket kan Finansinspektionen ålägga institut ett särskilt kapitalbaskrav för att täcka risker som institutet kan bli utsatt för samt de risker som institutet utsätter det finansiella systemet för (systemrisker). Ett formellt beslutat särskilt kapitalbaskrav tillkommer utöver både minimikapitalkravet och kapitalbuffertarna. Det innebär att den samlade kapitalbedömningen i pelare 2 omfattar både de risker som täcks av pelare 1 och de som täcks av det särskilda kapitalbaskravet. Samtidigt innebär reglerna att det särskilda kapitalbaskravet medför en utökning av minimikapitalkravet och därmed skjuter det kombinerade buffertkravet uppåt vid en bedömning av vissa ingripanden mot institutet (se avsnittet om ingripandeåtgärder). Finansinspektionen avser dock att i normalfallet inte fatta ett formellt beslut om kapitalkravet i pelare 2. Med normalfall avses företag som har en kapitalbas som täcker det totala minimioch buffertkapitalkravet och en kapitalpolicy som anger att företaget har som mål att hålla en kapitalbas som åtminstone motsvarar denna nivå så länge det inte är utsatt för en finansiell påfrestning som överstiger vad som motsvaras av en normal lågkonjunktur. 5 Att Finansinspektionen i normalfallet inte avser att fatta något formellt beslut om pelare 2-kraven innebär att dessa krav hamnar ovanför buffertkraven istället för omedelbart före minimikapitalkravet i pelare 1 (se diagram nedan). Finansinspektionen har meddelat att de fyra storbankerna ska åläggas ytterligare kärnprimärkapitalkrav för systemrisk inom ramen för pelare 2 från och med hösten Finansinspektionens PM Kapitalkrav för svenska banker, 8 maj Finansinspektionens PM Kapitalkrav för svenska banker, 8 maj Finansinspektionens PM Kapitalkrav för svenska banker, 8 maj

10 Diagram: Det särskilda kapitalbaskravets placering i förhållande till minimikapitalkrav och buffertkrav i pelare 1. Källa: Finansinspektionen Ingripandeåtgärder om instituten bryter mot reglerna Finansinspektionen kan förelägga ett institut som bryter mot kapitaltäckningsreglerna att inom viss tid begränsa rörelsen i något avseende, minska riskerna i den eller vidta någon annan åtgärd för att komma till rätta med situationen. Finansinspektionen kan också använda någon av de andra, mer allmänna, sanktionsmöjligheter man har tillgång till. Om ett institut inte uppfyller det kombinerade buffertkravet, ska det vidta åtgärder för att inom en viss tid stärka kapitalbasen så att den kommer i nivå med buffertkravet. För att kunna stärka kapitalbasen gäller restriktioner på institutets rätt att vidta vinstutdelningar och vissa andra utbetalningar såsom bonusutbetalningar. Institut som inte uppfyller det kombinerade buffertkravet ska inom fem (i vissa fall tio) arbetsdagar ge in en kapitalkonserveringsplan som visar hur institutet avser att inom viss tid uppnå kravet. Institut som inte uppfyller det kombinerade buffertkravet får inte göra följande: i. Värdeöverföringar kopplade till institutets kärnprimärkapital. ii. iii. Förbinda sig att betala ut rörlig ersättning eller diskretionära pensionsförmåner. Utdelningar eller räntebetalningar kopplade till primärkapitaltillskott. Under vissa förutsättningar kan ett institut ändå få göra sådana åtaganden som annars är förbjudna. Detta förutsätter att institutet beräknar ett högsta förfogandebelopp och rapporterar 10

11 detta till Finansinspektionen. Det framräknade högsta förfogandebeloppet avgör hur stora åtaganden institutet ändå får göra. Likviditetskrav Tillsynsförordningen innehåller ett allmänt krav om likviditetstäckning (LCR, liquidity coverage ratio). Detta innebär att ett institut ska ha en tillräckligt stor likviditetsbuffert för att möta sina nettokassautflöden under en period av 30 dagar i svåra stressituationer. Det allmänna kravet om likviditetstäckning gäller från och med den 1 januari I tillsynsförordningen finns vidare ett allmänt krav om stabil finansiering (NSFR, Net Stable Funding Ratio), som innebär att institut ska säkerställa sina långsiktiga skyldigheter genom stabila finansieringsinstrument. Det allmänna kravet om stabil finansiering gäller från och med den 1 januari Innan bindande minimistandarder för likviditetstäckningskrav eller minimistandarder för kraven på stabil finansiering har fastställts och införts i unionen får medlemstaterna behålla eller införa nationella bestämmelser. Ett kvantitativt krav på likviditetstäckningsgrad finns redan i dag i Finansinspektionens föreskrifter (FFFS 2012:6) om krav på likviditetstäckningsgrad och rapportering av likvida tillgångar och kassaflöden. Något kvantitativt krav på stabil finansiering finns dock inte i svensk reglering. Bruttosoliditet Med tillsynsförordningen införs också ett icke-riskvägt mått på bruttosoliditeten, som ett komplement till de övriga kapitaltäcknings- och likviditetskraven. Bruttosoliditetsmåttet uttrycks som kvoten mellan institutets egna kapital och dess totala tillgångar, inklusive åtaganden som ligger utanför balansräkningen. Genom att måttet inte tar hänsyn vare sig till vem eller vad man lånar ut, kommer det i praktiken att fungera som en säkerhetsspärr. Detta sätter ett tak för hur mycket ett institut får belåna sig, dvs. finansiera sina tillgångar med skuld (t.ex. obligationslån eller insättningar från allmänheten) istället för eget kapital (t.ex. aktiekapital). Även i de fall där verksamheten anses vara relativt riskfri. Bruttosoliditetsmåttet bidrar dessutom till att instituten inte underskattar sina risker till följd av felaktiga riskvikter. Eftersom bruttosoliditetsmåttet är ett nytt instrument för EU:s medlemsstater införs kraven gradvis, vilket också är i linje med Basel 3-överenskommelsen. Det innebär att bruttosoliditetsmåttet till en början kommer att införas som en s.k. pelare 2-åtgärd. Från och med den 1 januari 2014 ska instituten rapportera in data utifrån tydligt definierade kriterier. Från och med den 1 januari 2015 kommer det även att ställas krav på instituten att offentliggöra sina bruttosoliditetsmått. I slutet av 2016 ska kommissionen i en rapport utvärdera bruttosoliditetsmåttet och, om lämpligt, lägga fram ett lagförslag om bindande nivåer för bruttosoliditetsgrader. 11