FÖRSVARSUTSKOTTETS UTLÅTANDE 4/2010 rd Utredning från ministeriet: Hur lagen om frivilligt försvar (556/2007) har verkställts och fungerar Till försvarsministeriet INLEDNING Remiss Försvarsministeriet lämnade den 18 november 2009 en utredning (MINU 1/2010 rd) till försvarsutskottet, "Hur lagen om frivilligt försvar (556/2007) har verkställts och fungerar". Sakkunniga Utskottet har hört - kanslichef Kari Rimpi, lagstiftningsdirektör Seppo Kipinoinen och äldre avdelningsstabsofficer Petteri Tervonen, försvarsministeriet - överste, utbildningschef Pertti Laatikainen, Huvudstaben - ombudsman Pekka Tuunanen, Försvarsutbildningsföreningen - ombudsman Janne Kosonen, Finlands Reservofficersförbund - ombudsman Olli Nyberg, Reservistförbundet Reservunderofficersförbundet rf - generalsekreterare Lotta Mertsalmi, Kvinnornas Beredskapsförbund rf. FÖRSVARSMINISTERIETS UTREDNING Lagen om frivilligt försvar trädde i kraft den 1 januari 2008. Försvarsutskottet krävde i sitt betänkande om lagförslaget (FsUB 3/2006 rd) att försvarsministeriet 2009 lämnar en utredning till utskottet om hur lagen har verkställts och hur den fungerar. Försvarsministeriet lämnade sin utredning till utskottet den 9 november 2009. UTSKOTTETS ÖVERVÄGANDEN Motivering Allmänt Utifrån utredningen från ministeriet och yttranden från sakkunniga konstaterar utskottet att lagen om frivilligt försvar har visat sig behövlig och att den också fungerar bra. Inte en enda av de MINU 1/2010 rd sakkunniga som utskottet kallat in för förhör såg något behov av egentliga ändringar i lagen Det är viktigt att försvarsförvaltningens instruktioner för det frivilliga försvaret tolkas lika i hela landet. Det är nödvändigt att de centrala aktörerna inom det frivilliga försvaret alltså försvarsförvaltningen, Försvarsutbildningsföre- Version 2.0
ningen och reservistorganisationerna för en regelbunden dialog med varandra och att de tillsammans söker operativt rationella lösningar på eventuella problem. Försvarsutbildningsföreningens roll och hur verksamheten finansieras Enligt utredning har man på det hela taget varit till freds med Försvarsutbildningsföreningens roll som offentligrättslig förening, trots att dess offentligrättsliga status och den ökade regleringen av det frivilliga försvarets verksamhetsområde samtidigt har gjort verksamheten mer byråkratisk. Sakkunniga som utskottet har hört hävdar att de praktiska problemen ändå inte har varit oöverkomliga. Att föreningen fungerar bevisas också av att den 2009 hade totalt 62 000 utbildningsdygn, alltså 15 procent mer än 2008. Tillväxten koncentrerades till militär utbildning som försvarsmakten beställt. Försvarsutbildningsföreningen styrs och övervakas av försvarsministeriet, som föreningen ingår ett årligt resultatavtal med. Huvudstaben leder de militära uppgifterna inom det frivilliga försvaret och styr, stöder och övervakar verksamheten i övrigt. Försvarsmaktens och föreningens partnerskapsavtal justerades i slutet av 2009. Avtalet bevakas av en uppföljningsgrupp för partnerskapsavtalet som sammanträder 4 gånger om året. Försvarsutbildningsföreningens budget på sammanlagt ca 3 miljoner euro består av ett statsbidrag på ca 2 miljoner euro och försvarsmaktens beställningar på ca 1 miljon euro. År 2010 får omkring 10 000 personer utbildning genom den utbildning som föreningen beställer av försvarsmakten. Det är viktigt att resurserna för föreningens verksamhet också i fortsättningen håller sig på nuvarande nivå och att man i utvecklingsfasen ser till att det finns finansiering. Utskottet påpekar i det här sammanhanget att försvarsministeriet genom interna åtgärder bör se till att det finns adekvata resurser för föreningens verksamhet för att riksdagen inte år efter år ska tvingas öka föreningens anslag i samband med budgetbehandlingen. Så vitt utskottet kan se bör statsbidraget och försvarsmaktens bidrag stå i proportion till den beställda utbildningen (2/3 och 1/3). Försvarsutbildningsföreningen framhöll att det är en stor utmaning att iaktta bestämmelserna om finansiering av verksamheten (11 ) i det praktiska arbetet. Förbudet mot att använda statsbidraget till kostnaderna för den militära utbildning som försvarsmakten beställt har varit en verklig stötesten på grund av parallellbudgeteringen. Men med tanke på föreningens verksamhet, framför allt det finansiella underlaget, fungerar den nuvarande ordningen bäst. Delegationernas roll i det frivilliga försvaret För samordning, styrning och utvecklande av det frivilliga försvaret bistås försvarsministeriet av delegationen för frivilligt försvar, som finns i anslutning till ministeriet. Delegationen kan kalla permanenta sakkunniga och tillsätta regionala delegationer och delegationer för särskilda verksamhetsområden. Sakkunniga som hörts av utskottet var mycket nöjda med hur aktivt den riksomfattande delegationen tagit sig verket an. Det är viktigt för delegationen att höra de mest centrala organisationerna för frivilligt försvar. Utskottet uppmuntrar också organisationsfältet att ta kontakt med delegationen i frågor som de själva upplever som viktiga. Den riksomfattande delegationen har tillsatt fyra regionala delegationer för sin mandatperiod och dessutom två områdesspecifika delegationer inom luftvapnet och marinen. Utskottet har erfarit att de regionala delegationerna inte har kommit i gång i samma takt. Den riksomfattande delegationen bör absolut styra de regionala och de områdesspecifika delegationernas verksamhet. De regionala delegationerna bör väga in behoven på landskapsnivå och lokala aktörers synpunkter i sin verksamhet. Kvinnor i det frivilliga försvaret Syftet med lagen har varit att underlätta för kvinnor att delta i det frivilliga försvaret. Enligt Kvinnornas Beredskapsförbund är erfarenheterna av lagens verkställighet och funktion på det hela taget positiva. Lagen har gett kvinnor klart 2
bättre möjligheter att delta i det frivilliga försvaret. Det ansågs absolut nödvändigt och behövligt att föreningen fortsätter med sin utbildning av civila till nytta för hela samhället. Utbildningen av civila uppges utgöra omkring en tredjedel av föreningens hela utbildningsutbud. Det är viktigt att den också i fortsättningen utgör en lika stor andel av den. Föreningens roll som riksomfattande beredskapsutbildare bör stärkas när TSVF-strategin uppdateras. Försvarsministeriet har bland annat genom sina beslut om utnämningar till delegationerna vinnlagt sig om att förbättra kvinnors möjligheter att delta i beslutsfattandet. Föreningen har enligt vad utskottet har erfarit också beaktat kvinnors medverkan i det frivilliga försvaret på det sätt som lagen kräver och 2010 ska kvinnors medverkan utvecklas ytterligare. Det finns omkring 5 000 kvinnor som har fullgjort frivillig militärtjänst; kvinnors medverkan i det frivilliga försvaret kommer att öka också den här vägen. Militär utbildning och utbildning som främjar den militära förmågan Enligt den säkerhets- och försvarspolitiska redogörelsen 2009 ska det frivilliga försvaret utvecklas så att det bättre betjänar försvarsmaktens totala kapacitet bl.a. när det gäller att utbilda och upprätthålla försvarsmaktens trupper i krigstid. Genom det frivilliga försvaret höjs de operativa truppernas och viktigaste territoriella förbandens handlingskapacitet och försvarsmaktens förmåga att stödja andra myndigheter. Den frivilliga försvarsutbildningen genererar också sådan kompetens och beredskap som behövs för totalförsvaret. Försvarsministeriet konstaterar i sin utredning att tyngdpunkten i försvarsmaktens förbandsproduktion har legat på att förbättra den placerade reservens handlingskapacitet. Den här prioriteringen kommer att bestå. I enlighet med den säkerhets- och försvarspolitiska redogörelsen 2009 ska de kurser som försvarsmakten beställt av försvarsutbildningsföreningen i långa stycken inriktas på utbildning av landskapstrupper och andra operativa förband. I den utbildning som ska beställas 2011 2015 ska man se närmare på hur den oplacerade reservens kompetens ska kunna utvecklas för att göra den lättare att placera. Det är en riktig prioritering, anser utskottet. Utifrån 17 i lagen om frivilligt försvar kan försvarsmakten ge frivilliga personer som fyllt 18 år militär utbildning genom att ordna övningar eller förvärva tjänster från Försvarsutbildningsföreningen enligt vad som avtalas särskilt. Föreningen har utverkat rätt för sina egna utbildare att ge utbildning på försvarsmaktens kurser. Det finns fler än 800 personer med en sådan utbildningsrätt och 80 av dem ger utbildning i skytte. Ett viktigt syfte med försvarsutskottets betänkande om lagen om frivilligt försvar var att skapa klarhet i den långa raden delvis oklara begrepp för militär utbildning och utbildning som främjar militär förmåga i lagförslaget. Utskottet beslutade föreslå att begreppen avgränsas till två områden. Det definierade begreppet "militär utbildning" som: utvecklande av de militära färdigheterna med användning av försvarsmaktens vapen, ammunition eller explosiva varor och utvecklande av samverkan inom truppen med tanke på agerande i krig eller vid andra väpnade konflikter (2 ). Den andra centrala definitionen gällde "utbildning som främjar den militära förmågan" och avsåg annan frivillig försvarsutbildning som ges av Försvarsutbildningsföreningen och olika organisationer. Utskottet framhåller att Försvarsutbildningsföreningen i praktiken är den enda part som kan ge en stor del av reservisterna i de regionala förbanden och hela den placerbara reserven militär utbildning. Genom utbildning som främjar den militära förmågan försöker man ge den oplacerade reserven och dem som fyllt 60 år en chans att delta i det frivilliga försvaret. Utskottet påpekar att när lagförslaget behandlades i riksdagen var syftet inte och det fanns inte heller något samhällspolitiskt behov att begränsa eller förbjuda normala skjutövningar med försvarsmaktens vapen (inte minst stormgevär). Vid de här övningarna är det inte fråga om utveckling av vare sig militära färdigheter eller 3
truppsamverkan i den mening som lagen avser och därmed har det inte att göra med definitionen på militär utbildning eller utbildning som främjar den militära förmågan. Det är i första hand fråga om skjuttävlingar eller andra skjutövningar som ordnas för reservister och dem som bekantar sig med försvarsmaktens verksamhet. Utskottet anser att försvarsmakten fortsatt kan arrangera sådana evenemang i den mån resurserna tillåter det. Det är viktigt att försvarsministeriet i samråd med huvudstaben och längre fram genom att också koppla in reservistorganisationerna klarlägger om det går att bygga ut skjutövningarna för reservister med försvarsmaktens vapen till exempel enligt försvarsdistrikt så att försvarsmakten tar ut kostnaderna för att ordna skytteverksamhet av reservisterna, såsom kostnaderna för stormgevärspatroner. Ett sådant arrangemang uppfyller såvitt utskottet kan se reservisternas önskemål om att oftare få skjuta med försvarsmaktens handeldvapen. Självfallet ska alla försiktighetsföreskrifter iakttas när man skjuter med försvarsmaktens vapen och för ansvarsfrågornas skull ska det ske under uppsikt av en yrkesmilitär i försvarsmaktens tjänst. Vidare ska de som deltar i sådana evenemang naturligtvis se till att vara försäkrade på lämpligt sätt. Förbindelser och handräckningsuppgifter Försvarsmakten och Försvarsutbildningsföreningen har ett förbindelsesystem för frivilliga. Försvarsmakten kan sätta in frivilliga som avgett en förbindelse i landskapstrupper och den vägen också på försvarsmaktens handräckning till polisen eller brand- och räddningstjänsten. Inom Försvarsutbildningsföreningen kan en person förbinda sig till utbildning eller någon uppgift vid utbildnings- och stödenheten. Föreningen har tagit emot en förbindelse från omkring 1 700 personer. Utifrån erfarenheterna under två år har förbindelsen ändrats innehållsligt så till vida att de frivilliga inte längre tillfrågas om sitt intresse för handräckningsuppgifter. Den punkten anses främst gälla landskapstrupperna och deltagarnas förbindelse att delta i försvarsmaktens handräckningsuppdrag. Förbindelsen avges i det fallet till försvarsmakten. För deltagande i frivilliga övningar eller handräckningsuppdrag krävs enligt lagen om frivilligt försvar att arbetsgivaren ger sitt skriftliga samtycke. Deltagande i sådan verksamhet föreslogs bli jämställt med deltagande i repetitionsövningar och då har arbetsgivaren skyldighet att ge ledigt. Finska arbetsgivare ställer sig i princip positivt till att man deltar och stöder försvarsarbete och därmed bör arbetsgivarens skriftliga samtycke inte bli ett oöverstigligt hinder för frivilligverksamheten i praktiken. Vid utfrågningen av sakkunniga kom det fram att det skulle vara bra att se på möjligheterna att inrätta ett gemensamt register för att reservera medborgare när föreningens uppgifter och roll under undantagsförhållanden utvecklas. Då kan man bättre utnyttja den utbildning för krisförhållanden som medborgarna frivilligt förvärvat och undvika eventuellt överlappande reserveringar för krisuppgifter. Det är hela regeringens sak att se på möjligheterna att inrätta ett sådant register. Hur en handräckningsavdelning ska ledas Det finns inga heltäckande erfarenheter av hur landskapstrupperna fungerar. De har hittills anlitats tre gånger för handräckningsuppdrag. Samtliga uppdrag har planerats i förväg och det har inte varit nödvändigt att larma deltagarna till dem. Just nu arbetar man med landskapstruppernas kapacitet att utföra handräckningsuppdrag. Reservistorganisationerna har föreslagit att handräckningsavdelningen ska kunna sätta i gång under reservistchefens ledning tills den chef som hör till de stamanställda infinner sig. Grundlagsutskottet konstaterade i sitt utlåtande om förslaget till lag om frivilligt försvar att förslaget att en person i en militär tjänst ska svara för ledningen av handräckningsavdelningen var lämpligt. Försvarsutskottet noterar att en frivilligtrupp inte självständigt fattar beslut om handräckningsmetoderna, utan att beslutet fattas av den myndighet som begärt handräckning och som leder och övervakar verksamheten. Det faller sig alltså naturligt att handräckningsavdel- 4
ningen under alla omständigheter leds av en person som står i försvarsmaktens tjänst. Som försvarsutskottet ser det är det viktigt att man också i glesbygden så skyndsamt som möjligt får i gång försvarsmaktens handräckningsverksamhet med stöd av landskapstrupper. Verksamheten kan påskyndas på så vis att förberedande åtgärder sätts in under ledning av handräckningsavdelningens reservistchef innan det är dags för de egentliga handräckningsuppgifterna. Försvarsmakten ska i sin tur säkra att man i glesbygden så fort som möjligt kan engagera en person i en militär tjänst som chef för handräckningsavdelningen. Utlåtande Utskottet föreslår att försvarsutskottet beaktar det som sägs ovan. Helsingfors den 18 maj 2010 I den avgörande behandlingen deltog ordf. Juha Korkeaoja /cent vordf. Olli Nepponen /saml medl. Thomas Blomqvist /sv Juha Hakola /saml Hanna-Leena Hemming /saml Reijo Kallio /sd Inkeri Kerola /cent Jaakko Laakso /vänst Reijo Laitinen /sd Juha Mieto /cent Lauri Oinonen /cent Sari Palm /kd Eero Reijonen /cent. Sekreterare var utskottsråd Heikki Savola. 5