2005:1 En effektivare jämställdhetspolitik
Enheten för styrningsfrågor MISSIV DATUM DIARIENR 2004-12-16 2004/344-5 ERT DATUM 2004-06-10 ER BETECKNING Jämställdhetspolitiska utredningen N 2004:07 Uppdrag gällande analys och utvärdering av organisation, mål- och resultatstyrning inom den statliga jämställdhetspolitiken Statskontoret fick den 10 juni 2004 i uppdrag att granska organisation och resultatstyrning inom den statliga jämställdhetspolitiken. Statskontoret har haft i uppdrag att lämna förslag på hur organisation och resultatstyrning bör utformas. I rapporten lämnar Statskontoret förslag på utgångspunkter för resultatstyrning, hur resultatstyrningen bör tillämpas samt att insatserna för att följa upp och utvärdera jämställdhetspolitiska mål och insatser bör stärkas. Generaldirektör Knut Rexed har beslutat i detta ärende. Direktör Thomas Pålsson, chef för Enheten för styrningsfrågor, och avdelningsdirektör Claes Elmgren, föredragande, var närvarande vid den slutliga handläggningen. Enligt Statskontorets beslut Claes Elmgren POSTADRESS: Box 2280, 103 17 Stockholm. BESÖKSADRESS: Norra Riddarholmshamnen 1. TELEFON VXL: 08-454 46 00. FAX: 08-791 89 72. statskontoret@statskontoret.se www.statskontoret.se
Innehåll Sammanfattning 7 1 Inledning 9 1.1 Uppdraget 9 1.2 Preciseringar och begrepp 9 1.3 Jämställdhetspolitiska mål och politikområden 11 1.4 Utredningsarbete som pågår 11 1.5 Hur undersökningen har genomförts 12 1.6 Rapportens disposition 13 2 Statskontorets iakttagelser, förslag och överväganden 15 2.1 Sammanfattande iakttagelser 15 2.2 Klargör utgångspunkter 17 2.3 Förbättra resultatstyrningen 20 2.4 Stöd myndigheterna genom befintliga funktioner för verksamhetsutveckling 22 2.5 Stärk uppföljning och utvärdering 24 2.6 Överväg förändringar av länsstyrelsernas uppgifter 27 2.7 Öka kunskapen om kommunernas verksamhet 28 3 Statens jämställdhetspolitik 31 3.1 Övergripande mål 31 3.2 Politikområdet jämställdhetspolitik 31 3.3 Jämställdhetsintegrering 32 3.4 Fokusområden 33 4 Reglering av jämställdhetskrav 35 4.1 Inledning 35 4.2 Lagar 35 4.3 Instruktioner 36 4.4 Särskilda lagar och förordningar 39 4.5 Bidragsgivning 40 4.6 Politikområden med flera olika former av reglering 42 4.7 Reglering av icke statliga aktörer 42 5 Resultatstyrning av det externa jämställdhetsarbetet 45 5.1 Inledning 45 5.2 Utgångspunkter 46 5.3 Målstruktur, relation mellan övergripande mål och mål per politikområde samt olika typer av mål 49 5.4 Erfarenheter av resultatstyrningen 60 5
6 Ansvar för jämställdhetspolitik 69 6.1 Inledning 70 6.2 Den formella organisationen 70 6.3 Vilka problem har uppmärksammats? 76 7 Statens styrning av kommunernas jämställdhetsarbete 85 7.1 Inledning 85 7.2 Reglering 86 7.3 Centrala myndigheter och deras förhållande till kommunernas jämställdhetsarbete 91 7.4 Ekonomiska styrmedel 99 8 Hur styrs andra sektorsövergripande frågor? 101 8.1 Inledning 101 8.2 Politikområdet folkhälsa 102 8.3 Integrationspolitik 109 8.4 Ungdomspolitik 116 8.5 Flera likheter men också tydliga skillnader 123 Referenser 127 Bilaga 1 Uppdraget 133 Bilaga 2 Intervjupersoner 139 Bilaga 3 Enkätsvar 143 Bilaga 4 Instruktioner som reglerar internt och externt jämställdhetsarbete 153 Bilaga 5 Instruktioner för myndigheter i utdrag 155 Bilaga 6 Relation övergripande jämställdhetspolitiska mål och övriga mål i regleringsbreven 161 6
Sammanfattning Statskontoret har på uppdrag av den särskilde utredaren för översyn av jämställdhetspolitiken (N2004:07) granskat resultatstyrningen av jämställdhetspolitiska mål. Statskontoret beskriver i denna rapport hur krav på jämställdhetsarbete regleras och hur jämställdhetsarbetet är organiserat. Syftet med rapporten är att lämna underlag för hur den framtida styrningen och organisationen för jämställdhetspolitik bör utformas. Iakttagelser Statskontoret har funnit följande. Hälften av myndigheternas regleringsbrev innehåller krav på jämställdhetsarbete. Politikområden som dominerar är utbildningspolitik, kulturpolitik och regional samhällsorganisation. Tio politikområden saknar krav på jämställdhetsarbete. En stor del av målen är otydligt formulerade. Vilka resultat som förväntas framgår inte. Samtidigt brister uppföljning och utvärdering. Regeringen saknar tillräckligt underlag för att bedöma vilka resultat som uppnåtts. Kopplingen är svag mellan de övergripande målen inom jämställdhetspolitiken och jämställdhetsmålen inom övriga politikområden. Endast en tredjedel av de senare målen knyter tydligt an till de övergripande målen för jämställdhetspolitiken. Jämställdhetspolitiken har ingen egen sektorsmyndighet till skillnad från andra sektorsövergripande frågor. Samtidigt har flera myndigheter inom olika politikområden ett utpekat ansvar för jämställdhetspolitik inom sitt ansvarsområde. Länsstyrelsernas uppgifter är omfattande. Länsstyrelserna har också en särskilt sakkunnig för jämställdhet mellan kvinnor och män. Jämställdhetsombudsmannens (JämO) uppgifter tenderar i praktiken att i större utsträckning innefatta ett externt jämställdhetsperspektiv. Ett exempel på detta är den pågående granskningen av kultursektorn. Statskontorets slutsats är att politikområden med jämställdhetsmål har ett eget förhållningssätt till jämställdhet, vilket återspeglas i såväl resultatstyrning som reglering av ansvar och uppgifter i fråga om jämställdhetsarbete. Statskontoret konstaterar också att bristerna i styrningen kan förklaras av bristande kunskap om effekter och resultat av jämställdhetspolitiska mål och insatser. 7
Två alternativ Statskontoret finner att två alternativ står till buds. Antingen kan den nationella jämställdhetspolitiken framhävas genom att i större utsträckning tilllämpa ett gemensamt förhållningssätt i resultatstyrning och reglering av jämställdhetsmål. Eller så kan den nationella jämställdhetspolitiken tydligare ta fasta på prioriteringar som görs inom varje enskilt politikområde. Statskontoret föreslår att det sistnämnda alternativet bejakas. Det främsta motivet till detta är att vi bedömer förutsättningarna för måluppfyllelse är störst genom detta alternativ. Genom att tillämpa etablerade styrprinciper för ansvarsfördelning, reglering och resultatstyrning för olika delar av offentlig verksamhet kan mål och insatser som rör jämställdhet bättre anpassas till de olika förutsättningar som finns inom olika delar av offentlig verksamhet. Statskontorets förslag Nuvarande organisationen bör behållas. Någon ny myndighet för jämställdhetspolitiken bör inte bildas och inte heller bör JämO: s uppdrag vidgas. Samtidigt finns det starka skäl att förbättra styrningen på flera områden. Resultatstyrningen bör i större utsträckning innehålla tydliga och uppföljningsbara mål. Det innebär bl.a. att krav som gäller för längre tid och som anger hur myndigheterna ska arbeta bör regleras i lämplig författning i stället för inom ramen för resultatstyrningen. Myndigheternas eget ansvar för utveckling, uppföljning och utvärdering av jämställdhetsarbetet bör uppmärksammas. Stöd till myndigheternas genomförande bör bli en tydlig angelägenhet för den nya förvaltningspolitiska myndigheten. En fråga som bör uppmärksammas är hur stöd kan ges till myndigheter vars verksamheter i stor utsträckning vänder sig till kommunerna och som handlar om externt jämställdhetsarbete. Utvärderingsinsatserna bör fördjupas av en extern utvärderingsfunktion. Denna bör följa upp utpekade delar av offentlig verksamhet i syfte att både skaffa mer kunskap om effekter och resultat av jämställdhetspolitiska mål och insatser i syfte att ompröva mål, reglering och organisation inom olika politikområden. 8
1 Inledning 1.1 Uppdraget Statskontoret har på uppdrag av den särskilde utredaren för översyn av jämställdhetspolitiken (N2004:07) granskat resultatstyrningen av den nationella jämställdhetspolitiken. Utgångspunkten har varit regeringens strategi för jämställdhetsintegrering och gällande principer för resultatstyrning. Syftet med uppdraget har varit att lämna underlag för hur den framtida resultatstyrningen och organisationen för jämställdhetspolitik bör utformas. Statskontoret har i detta sammanhang haft i uppdrag att också bedöma om jämställdhetspolitiken kan genomföras inom ramen för nuvarande organisation, om befintliga myndigheter bör ges ett vidgat uppdrag eller om en ny myndighet bör inrättas. Statskontoret har utrett följande frågeställningar: Vilka effekter har målstyrningen inom jämställdhetspolitiken gett upphov till? Hur fungerar uppföljningen av effekter och resultat? Hur ser kopplingen ut mellan målen inom jämställdhetspolitiken och de jämställdhetsmål som formulerats inom andra politikområden? Vilka krav ställer jämställdhetsintegrering på mål- och resultatstyrning och organisation? Vilka roller och uppgifter bör det offentliga ha för att uppnå jämställdhet och vilket ansvar bör åligga staten respektive kommunerna? 1.2 Preciseringar och begrepp Statskontorets uppdrag tar i första hand sikte på erfarenheter av resultatstyrning av jämställdhetspolitiska mål. För att kunna pröva i vilken utsträckning denna har varit effektiv, har vi bedömt det som nödvändigt att även redogöra för hur jämställdhetspolitiken regleras och organiseras. Detta gäller också hur jämställdhetspolitiken organiseras. Vi har också gjort en översiktlig jämförelse med några andra sektorsövergripande frågor. Statskontoret har således berört fler frågeställningar än som anges i direktiven för att kunna lämna förslag om hur resultatstyrningen och organisationen bör utformas. 9
I fråga om vilken roll och uppgifter som det offentliga bör ha och vilket ansvar som bör vila på staten respektive kommunerna, har dock Statskontoret enbart lämnat en redovisning för hur staten styr i dag med avseende på kommunernas jämställdhetsarbete. En ytterligare avgränsning har gjorts genom en uppdelning i internt och externt jämställdhetsarbete. Med det interna jämställdhetsarbetet avses myndigheternas arbetsgivarpolitiska ansvar som bl.a. regleras i jämställdhetslagen och verksförordningen och som syftar till att ta tillvara både om mäns och kvinnors rättigheter och möjligheter som arbetstagare. Åtgärderna kan relateras till organisationens utformning och handlar uteslutande om relationen mellan arbetstagare och arbetsgivare. Jämställdhetslagen omfattar samtliga privata och offentliga arbetsgivare. Till det interna jämställdhetsarbetet räknar vi också lagen om likabehandling för studenter, då denna i stor utsträckning påminner om jämställdhetslagen. Med det externa jämställdhetsarbetet avses det verksamhetsmässiga ansvaret. Åtgärderna kan relateras till verksamhetens innehåll, d.v.s. att jämställdhetsmässiga aspekter på olika sätt ska ligga till grund för genomförande av verksamheten. Åtgärderna handlar uteslutande om relationen mellan myndighetens prestationer, resultat och effekter i samhället. Det verksamhetsmässiga ansvaret för jämställdhetsarbete regleras på olika sätt för olika verksamheter. Mål och återrapporteringskrav bestäms också på olika sätt. Motivet till att utgå från denna indelning är att skilja på offentliga aktörers olika ansvar, vilket underlättar en analys och diskussion om hur resultatstyrning och organisation lämpligen ska utformas. Detta är också en uppdelning som gjorts tidigare, bl.a. i Riksrevisionsverkets granskning från år 2000. 1 Uppdelningen i internt och externt görs också inom Regeringskansliet i en handledning om generella frågor. 2 I sammanlagt sju generella krav kan, enligt denna handledning, en uppdelning göras i en extern och intern dimension. 3 1 Riksrevisionsverket (2000). 2 Med generella krav avses sektorsövergripande och förvaltningspolitiska krav. Sektorsövergripande krav utgår från ett politikområde och riktas till verksamheter inom andra politikområden. Kravet kan beröra hela eller delar av offentlig förvaltning. Förvaltningspolitiska krav omfattar samtliga myndigheter och utgår från värdena demokrati, rättssäkerhet och effektivitet. Se också ESV (2003). 3 Finansdepartementet (2004). Frågor med både internt och externt perspektiv uppges vara barnpolitik, demokrati och mänskliga rättigheter, handikappolitik, integrationspolitik, jämställdhetspolitik och miljöpolitik samt ungdomspolitik. 10
Det externa jämställdhetsarbetet avser såväl kommunal som statlig förvaltning. Tonvikten i denna rapport ligger på statlig förvaltning. 1.3 Jämställdhetspolitiska mål och politikområden För den nationella jämställdhetspolitiken finns ett särskilt politikområde och ett övergripande mål som är nedbrutet i sex delmål. För statlig verksamhet finns sammanlagt 47 politikområden. Merparten av dessa rymmer jämställdhetspolitiska mål, återrapporteringskrav eller uppdrag på olika nivåer i verksamhetsstrukturen för statlig verksamhet. Statskontoret har bl.a. utrett relationen mellan det övergripande målet och dess delmål inom politikområdet jämställdhetspolitik och de jämställdhetspolitiska målen inom övriga politikområden. När vi syftar på mål inom politikområdet jämställdhetspolitik använder vi begreppet övergripande mål eller delmål. 4 När vi syftar på mål som formuleras inom andra politikområden, använder vi termen jämställdhetspolitiska mål eller jämställdhetsmål. 1.4 Utredningsarbete som pågår Parallellt med översynen av jämställdhetspolitiken pågår ett utvecklingsarbete inom Regeringskansliet, som syftar till att ta fram mål och indikatorer för samtliga politikområden. Utgångspunkten är den fastslagna strategin för jämställdhetsintegrering. Regeringskansliets arbete ska slutföras under första delen av 2005, vilket innebär att utredningens förslag och Regeringskansliets utvecklingsarbete till stora delar kommer att sammanfalla. 5 Därutöver har regeringen föreslagit att det inrättas en delegation som ska stödja myndigheternas arbete med jämställdhetsintegrering. 6 En arbetsgrupp inom Regeringskansliet har utrett förutsättningarna för en generell förordning för jämställdhetsintegrering som är tänkt att ligga till grund för myndigheternas verksamhet. 7 Samtidigt bereds förändringar som 4 I vissa fall används också begreppet nationella mål som liktydigt med övergripande mål för jämställdhetspolitik. Denna användning förekommer i direkta refererat och citat som görs i rapporten. 5 Näringsdepartementet (2004a). 6 Prop. 2004/05:1, utgiftsområde 14. 7 Näringsdepartementet (2002a). 11
rör verksförordningen, vilket kan komma få konsekvenser för regleringen av myndigheternas jämställdhetsarbete. En översyn av centrala diskrimineringslagar pågår i syfte att pröva möjligheterna till en samlad lagstiftning. Den ska bl.a. överväga en samlad ombudsmannafunktion i stället för dagens organisation med fyra ombudsmän. 8 Regeringen har även tillsatt en utredare som ska lämna förslag som rör ansvarsfördelningen mellan Ekonomistyrningsverket, Statskontoret och en ny förvaltningspolitisk myndighet. En uppgift i denna översyn är att överväga hur olika tidsbegränsade utvecklingsfrågor, som exempelvis jämställdhetsintegrering, kan organiseras inom statsförvaltningen och om de bör föras till en sådan förvaltningspolitisk myndighet. 9 Regeringen har ännu inte tagit slutlig ställning i dessa frågor. Vi har därför utgått från nuvarande regleringar, men samtidigt prövat våra förslag med utgångspunkt att olika förändringar kan komma att göras. 1.5 Hur undersökningen har genomförts Rapporten innehåller en kartläggning av hur det externa jämställdhetsarbetet regleras i lagar, förordningar m.m. och hur det styrs genom resultatstyrning. Kartläggningen omfattar också en beskrivning av hur ansvaret fördelas på myndighetsnivå och hur statens styrning med avseende på kommunal verksamhet är utformad. Rapporten innehåller också en översiktlig jämförelse med några andra sektorsövergripande krav. För att få underlag om erfarenheter av resultatstyrning av jämställdhetspolitik har Statskontoret studerat två politikområden. Dessa är arbetsmarknadspolitik och transportpolitik. Vi har intervjuat företrädare för myndigheter och berörda myndighetshandläggare inom Regeringskansliet. Vi har också intervjuat företrädare för själva politikområdet jämställdhetspolitik. Dessutom har vi intervjuat företrädare för myndigheter med ansvar för vissa områden som berör kommunernas verksamhet och även besökt en kommun för att få ytterligare kunskap om förutsättningarna för det externa jämställdhetsarbetet. I bilaga två återfinns intervjupersonerna. Statskontoret har också genomfört en enkätundersökning för att få ytterligare underlag om erfarenheter av resultatstyrning. Myndigheter med mål, återrapporteringskrav och uppdrag i regleringsbreven svarade på enkäten 8 Dir. 2002:11. Översynen berör diskriminering som sker på grund av kön, etnisk tillhörighet, religion eller annan trosuppfattning, funktionshinder, sexuell läggning och ålder. 9 Dir. 2004:166. 12
som i första hand behandlar frågor om resultatstyrning. Svarsfrekvensen uppgår till knappt 80 procent. I bilaga tre återges enkätsvaren. En extern referensgrupp har lämnat synpunkter på våra iakttagelser och förslag. Gruppen har träffats vid två tillfällen och bestått av följande personer. Jessica Lindvert, forskare vid Score (Stockholms centrum för forskning om offentlig sektor) Gunilla Hansén-Larson, förhandlingsdirektör vid Arbetsgivarverket. Magnus Mörck, jämställdhetshandläggare vid Lärarhögskolan i Stockholm Maria Sönne, departementssekretare vid enheten för budgetutveckling och styrning, Finansdepartementet Inom Statskontoret har en projektgrupp utarbetat rapporten. Gruppen har bestått av Anita Bashar Areén, Claes Elmgren (projektledare), Andreas Ivarsson, Petra Lindgren samt Michiko Muto. 1.6 Rapportens disposition Rapporten inleds med Statskontorets förslag och överväganden. Därefter följer en översiktlig beskrivning av den nationella jämställdhetspolitiken. I kapitel fyra redovisas en kartläggning av hur jämställdhetskrav regleras. I kapitel fem lämnas en kartläggning och analys av hur jämställdhetspolitik styrs inom resultatstyrningen. Kapitel sex handlar om ansvarsfördelning och organisation och kapitel sju redogör för hur staten styr den kommunala verksamheten i frågor som rör externt jämställdhetsarbete. I kapitel åtta görs slutligen en jämförelse med andra sektorsövergripande krav. Dessa är folkhälso-, integrations- och ungdomspolitik. 13
14
2 Statskontorets iakttagelser, förslag och överväganden 2.1 Sammanfattande iakttagelser Små effekter av resultatstyrningen Inga större förändringar sedan RRV: s granskning Något fler myndigheter har för budgetåret 2004 återrapporteringskrav än jämfört med år 1999. Myndigheternas regleringsbrev har inte ändrat karaktär sedan Riksrevisionsverkets granskning år 2000. Merparten av krav finns inom områdena utbildningspolitik, regional samhällsorganisation och kulturpolitik. Oklara mål och svagt genomslag Regleringsbreven för myndigheterna innehåller inte alltid jämställdhetsmål. De mål som förekommer är i stor utsträckning allmänt formulerade. De föreskriver hur jämställdhetsarbetet ska bedrivas, inte vilka resultat som förväntas. Resultatstyrningen har haft begränsade effekter på myndigheternas arbete och resultat. Knappt tre av tio myndigheter instämmer helt eller till stor del i att regeringens mål och uppdrag för det externa jämställdhetsarbetet har förbättrat det externa jämställdhetsarbetet. En positiv effekt av resultatstyrningen tycks vara att de myndigheter som har återrapporteringskrav för det externa jämställdhetsarbetet i högre grad följer upp sitt jämställdhetsarbete. Knappt tre av tio myndigheter uppger att krav på jämställdhetsarbete har påverkat myndighetens resultat. Ingen tydlig gräns mellan internt eller externt jämställdhetsarbete Flera av kraven i regleringsbreven har en stark koppling till myndigheternas interna jämställdhetsarbete. Gränsen mellan externt och internt jämställdhetsarbete är således inte entydig, vilket också framkommer i vår enkätundersökning. Inom framförallt högskolesektorn uppfattar en stor del av myndigheterna målen i regleringsbreven som interna. Konflikt mellan olika mål Mål som syftar till att bidra till jämställda villkor kommer i vissa fall i konflikt med andra mål. Samtidigt har vi kunnat se i vår intervjustudie att myndigheterna har ett stort utrymme att själva utforma det externa jämställdhetsarbetet. Enligt vår enkätundersökning önskar dock flera myndigheter större utrymme för att själva prioritera mellan olika mål och för egeninitierade insatser. Bilden är således splittrad. 15
Uppföljningen av effekter och resultat Underlag saknas Regeringen får knappast tillräckligt med underlag för att kunna bedöma om myndigheterna uppfyller de krav som regeringen ställer när det gäller myndigheternas externa jämställdhetsarbete. Det framgår dels av våra intervjustudier, dels av vår enkätundersökning. Uppföljningen av kommunernas externa jämställdhetsarbete är också bristfällig. Vi vet endast lite om vad kommunerna gör för att främja jämställdhet och vilka effekter och resultat som kan kopplas till kommunernas insatser. En förklaring till detta är att enbart ett fåtal områden inom det kommunala åtagandet har krav på externt jämställdhetsarbete samt att styrningen av kommunal verksamhet är mer komplex än styrning av statlig verksamhet. Bristande återkoppling och kunskap Våra intervjustudier visar att jämställdhet tas upp i relativt begränsad omfattning i resultatdialogen. Regeringens återkoppling till länsstyrelserna utgör ett undantag. Kunskapen om jämställdhetsfrågor och förmågan att finna väl avvägda mål upplevs som bristfällig, vilket framkommer i både våra intervjustudier och vår enkätundersökning. Bristande koppling mellan målen för jämställdhetspolitik och jämställdhetsmålen inom andra politikområden Bristande koppling Utformningen av mål, återrapporteringskrav och uppdrag för statlig verksamhet som tar fasta på jämställdhet utgår inte ifrån några gemensamma mål eller kriterier. Detsamma tycks gälla för när frågor om jämställdhet regleras i lagar och förordningar. Varje politikområde tycks i stället ha utvecklat ett eget förhållningssätt. Ett tydligt exempel på detta är vissa myndigheter inom rättsväsendet som i vår enkätundersökning ställer sig frågande till om målen inom detta område bör ses som jämställdhetspolitiska. En tredjedel berörs Ungefär en tredjedel av de jämställdhetsmål som formulerats inom andra politikområden anknyter till de övergripande jämställdhetspolitiska delmålen. Övriga mål inom andra politikområden är antingen vaga eller inte möjliga att koppla till de övergripande målen då de tar upp andra förhållanden. 16
Organisering av jämställdhetspolitiken Sektorsmyndighet saknas Jämfört med andra sektorsövergripande krav saknar jämställdhetspolitiken en sektorsmyndighet med uppgifter som rör utveckling och uppföljning. Samtidigt finns myndigheter med utpekat ansvar för såväl genomförande som uppföljning av jämställdhetspolitiska insatser. Utmärkande för den nationella jämställdhetspolitiken är dess generella räckvidd och att den i förhållande till andra sektorsövergripande krav rymmer få egna uppgifter. JämO: s uppgifter vidgas och omfattande uppgifter för länsstyrelserna JämO:s roll inom den nationella jämställdhetspolitiken knyts i praktiken till det externa jämställdhetsarbetet. Länsstyrelsernas uppgifter som rör jämställdhet är omfattande. 2.2 Klargör utgångspunkter Förslag Statskontoret föreslår att den huvudsakliga styrningen av jämställdhetspolitiken ska ha sin utgångspunkt i respektive politikområde. Därmed ökar förutsättningarna för en nödvändig verksamhetsanpassning. Rollen för den nationella jämställdhetspolitiken bör vara att stå för den övergripande uppföljningen och att utvärdera delar av offentlig verksamhet för att bedöma de olika politikområdenas resultat. I rollen i likhet med dagens ordning bör också ingå att formulera mål på övergripande nivå. Oklar styrning Statskontoret finner att det är oklart hur ansvaret för det externa jämställdhetsarbetet är fördelat. För närvarande styrs jämställdhetspolitiken både utifrån de övergripande mål som gäller för politikområdet jämställdhetspolitik och de jämställdhetspolitiska mål som gäller för varje enskilt politikområde. Detta förklarar den svaga kopplingen mellan mål inom jämställdhetspolitiken och mål inom övriga politikområden. Oklarheten framgår också av följande iakttagelser som vi gjort. I den senaste handlingsplanen för jämställdhetspolitiken slås det fast att mål och indikatorer ska tas fram av respektive politikområde. Detta ska ske samtidigt som jämställdhetspolitikens mål utreds och indikatorer tas fram. Företrädare för politikområdet jämställdhetspolitik anser att det behövs en särskild myndighet som kan ta ett samlat grepp om det externa jämställdhetsarbetet. Företrädare för sakområden ser dock inget behov av en ny 17
myndighet för jämställdhet. I stället anser de att jämställdhetsarbetet är ett ansvar för de myndigheter som redan finns inom respektive område. Enligt vår enkät uppger samtidigt en relativt stor del av myndigheterna att de behöver ett ökat stöd i frågor som rör genomförandet av jämställdhetspolitiken. En särskild förordning för jämställdhetsintegrering övervägs. Skulle en sådan införas ställs ett generellt krav på myndigheterna att beakta ett jämställdhetsperspektiv samtidigt som liknande krav redan förs fram på olika sätt inom olika politikområden. Ett vägval bör göras Statskontoret finner att det finns två alternativ att välja mellan för att komma till rätta med den oklara styrningen. Vi förordar det senare alternativet. 1. Stärk rollen för den nationella jämställdhetspolitiken genom att framhäva dess roll som styrande i frågor om mål och reglering av jämställdhet inom andra verksamhetsområden. Detta alternativ skulle kunna åtgärda problemet med den svaga kopplingen mellan övergripande jämställdhetspolitiska mål och mål inom olika politikområden. Likaså skulle det kunna lösa problemet med att regleringen bestäms av faktorer inom ett politikområde snarare än av en gemensam syn på vad som bör regleras och i vilken form. 2. Stärk verksamhetsanpassningen genom att låta varje politikområde utforma sina egna jämställdhetsmål och uppföljningar. Låt den nationella jämställdhetspolitiken i första hand ha till uppgift att följa upp och utvärdera andra verksamhetsområden. Detta alternativ ger möjlighet att bejaka förhållandet att mål och former för styrning bestäms av prioriteringar inom respektive politikområde. Statskontoret förordar alternativ två av följande skäl. Risk för ytterligare oklarheter Vid val av det första alternativet skulle de övergripande mål som riksdagen slår fast brytas ned. Detta skulle göras generellt för alla områden. Det skulle innebära att t.ex. olika delområden bestämdes som grund för hur målen borde formuleras inom olika politikområden. Förutom att sambanden mellan övergripande mål för jämställdhetspolitiken och övriga politikområden klargjordes, skulle också ansvaret för vem som skulle följa upp och utvärdera bestämmas. En hierarkisk målstruktur av detta slag skulle också vara förenlig med att införa en generell förordning för jämställdhetsintegrering. 18
Statskontoret föreslår dock att en sådan modell bör undvikas. Vi menar att regeringen bör bejaka det förhållandet att olika politikområden redan har identifierat mål som rör jämställdhet och valt olika styrmedel för detta. Detta ligger också i linje med intentionerna för jämställdhetsintegrering, nämligen att varje politikområde ska analysera jämställdhetsaspekter och verksamhetsanpassa styrningen av jämställdhetspolitiska mål. Att skapa ytterligare ett led i styrningen genom en hierarkisk målstruktur skulle enligt Statskontorets bedömning bidra till ytterligare oklarheter om vem som har ansvar för att förverkliga de jämställdhetspolitiska intentionerna. Exempel på hierarkisk målstruktur kan hämtas från folkhälsopolitiken och ungdomspolitiken. För dessa sektorsövergripande krav finns också en sektorsmyndighet som har ett uppföljningsansvar för politikområdet i fråga. Utmärkande för folkhälsopolitiken och ungdomspolitiken är att de målstrukturer som tillämpas berör bestämda delar av statlig verksamhet. Det innebär att berörda politikområden och myndigheter har identifierats. Om motsvarande målstruktur skulle upprättas för jämställdhetspolitiken, skulle den i enlighet med strategin för jämställdhetsintegrering, innebära att i princip samtliga politikområden och myndigheter berörs. Andra skäl talar också för att en sådan modell bör undvikas. Att ge sig i kast med att fånga i princip samtliga politikområden i ett samlat system och dessutom svara för en trovärdig uppföljning och utvärdering av dessa kommer inte bara att kräva stora resurser utan också undergräva tanken bakom jämställdhetsintegrering. Av samma skäl bör också generella förordningar undvikas. I stället bör specifika regleringar och målformuleringar inom de olika politikområden användas, då dessa sannolikt är mer effektiva och ger bättre förutsättningar för verksamhetsanpassning. Fokus på uppföljning och utvärdering Rollen för politikområdet jämställdhetspolitik bör främst vara att utvärdera och följa upp effekter och resultat från övriga politikområden. Att stödja genomförandet av jämställdhetspolitiska mål och insatser i själva verksamheten bör i första hand vara en angelägenhet för alla berörda myndigheter. Om betoningen för politikområdet läggs på stöd till myndigheterna så ökar oklarheten om vem som ansvarar för att de jämställdhetspolitiska målen genomförs. Det är viktigt att myndigheternas externa jämställdhetsarbete redovisas och följs upp. Annars finns risken att det faller bort i myndigheternas arbete. Uppföljning och utvärdering ger dessutom möjligheter att identifiera angelägna utvecklingsbehov. Dessa funktioner bör därför stärkas både inom respektive politikområden och genom en extern utvärderingsfunktion. Därigenom stärks också förutsättningarna för att få en helhetsbild av jämställd- 19
hetsarbetet, vilket är en viktig uppgift för politikområdet jämställdhetspolitik. Målen för jämställdhet på en övergripande nivå bör även i fortsättningen slås fast. Att ta fram sådana mål är också en uppgift för den nationella jämställdhetspolitiken. Vi menar att erfarenheterna från ungdomspolitiken är intressanta i detta sammanhang. Den nya ungdomspolitiken tar fasta på ett antal övergripande perspektiv som bör tjäna som utgångspunkter för uppföljningar och utvärderingar. Något motsvarande för den nationella jämställdhetspolitiken borde kunna prövas. 2.3 Förbättra resultatstyrningen Förslag Statskontoret föreslår att målen som rör jämställdhet inom resultatstyrningen görs tydligare. Det innebär samtidigt att allmänna krav som förs fram i regleringsbrev och som bedöms gälla för en längre tid snarare bör regleras i förordningar. En möjlighet som även i fortsättningen bör utnyttjas är att ge myndigheter i uppdrag att analysera och lämna förslag till mål och inriktning av jämställdhetsarbetet. Regeringen kan också överväga möjligheten att med längre mellanrum låta myndigheterna återrapportera jämställdhetsarbetet. Viss vaksamhet bör iakttas vid utformning och tillämpning av indikatorer för jämställdhetspolitiska mål. Målen passar inte alltid in En klar majoritet av myndigheterna, oavsett departementstillhörighet, önskar inte fler mål men en tredjedel önskar tydligare mål. Vår granskning av de mål som finns i regleringsbreven tyder på samma sak en stor del av målen är oprecisa. Våra intervjuer pekar samtidigt på att det finns svårigheter att formulera adekvata mål för det externa jämställdhetsarbetet och mål som myndigheterna kan påverka. Det finns också målkonflikter mellan jämställdhetsarbetet och myndighetens övriga mål. Regeringen skulle behöva konkretisera målen men också i vissa fall prioritera över tid och mellan myndigheter då för många mål sätts samtidigt. Det innebär att styrningen av jämställdhetsmålen är problematisk ur ett resultatstyrningsperspektiv men även ur ett regleringsperspektiv. Generella mål är svåra att följa upp då de inte är mätbara eller tidsatta. Samtidigt innebär sådana mål ofta en upprepning av krav som förs fram i förordningar och lagar vilket kan leda till undanträngningseffekter och otydlig styrning. 20
Överväg reglering Krav som förs fram genom resultatstyrningen bör i möjligaste mån inte innehålla generella målformuleringar eller ha karaktär av att föreskriva uppgifter. Det kan dock finnas skäl att i ett inledningsskede låta berörd myndighet ta fram underlag och lämna förslag på hur mål och återrapporteringskrav skulle kunna utformas. Enligt vår bedömning bör det vara möjligt att tillämpa ett sådant förhållningssätt i större utsträckning. En mer systematisk och återhållsam tillämpning av resultatstyrning kan leda till att färre men tydligare och mer uppföljningsbara mål formuleras och att jämställdhet i förekommande fall regleras i myndigheternas instruktioner eller förordningar för verksamheten. Sannolikt skapar detta förutsättningar för en effektivare resultatstyrning. Satsa på resultatdialogen och ge utrymme för analyser Återrapporteringskraven spelar en viktig roll för att regeringen ska få information om jämställdhetspolitikens genomförande. Mycket talar för att denna information bör analyseras i större utsträckning och vara föremål för dialog mellan regering och myndigheter. Den kan även ligga till grund för de uppföljningar och utvärderingar som görs inom olika politikområden. Regeringen bör överväga möjligheten att ge myndigheterna längre tid att rapportera utfallet av sitt jämställdhetsarbete. De årliga återrapporteringskraven är viktiga för regeringens kontinuerliga uppföljning. Vid sidan av dessa kan återrapporteringskrav som omfattar mer än ett år ge möjlighet till djupare analyser från myndigheterna. Dessa analyser kan bidra till att presumtiva målkonflikter i styrningen undviks och att adekvata mål sätts för verksamheten. Sådana redovisningar kan också ligga till grund för utvärdering av myndigheter som har ett utvärderingsansvar inom politikområdet. Överväg hur indikatorer ska användas Indikatorer förs fram som viktiga delar i styrningen av flera sektorsövergripande frågor. Det gäller även jämställdhetspolitiken. Indikatorer kan sägas vara statistik som belyser förändringar från en tid till annan i syfte att öka kunskapen om politikens genomslag. Statistiken kan bidra till att medborgarnas kunskap om olika förhållanden ökar, vilket också bör ses en önskvärd utveckling. Erfarenheterna av att styra med hjälp av indikatorer är begränsade. Det är av stor vikt att indikatorer används medvetet. Det finns alltid risk för anpassningsbeteenden eller att viktiga förhållanden inte uppmärksammas beroende på vilka indikatorer som väljs. Att använda sig av indikatorer kan dessutom leda till att andra former av uppföljningsmetoder trängs undan. Indikatorer i sig räcker inte, utan en analys krävs av de förhållanden som studeras som t.ex. kan baseras på uppföljningar och utvärderingar. Samtidigt använder sig myndigheter av indikatorer och liknande i sin interna styrning av 21
verksamheten, vilket bör beaktas vid utformningen av politikområdesvisa indikatorer. 2.4 Stöd myndigheterna genom befintliga funktioner för verksamhetsutveckling Förslag Statskontoret föreslår att stöd till myndigheterna i fråga om jämställdhetsintegrering blir en angelägenhet för den nya förvaltningspolitiska myndigheten. Denna ska enligt regeringens direktiv fullgöra uppgifter inom bl.a. organisationsutveckling och erfarenhetsutbyte, vilket enligt vår mening även bör omfatta stöd i jämställdhetsintegrering. Utvecklingsfrågorna behöver uppmärksammas Vår enkätundersökning visar att ungefär hälften av myndigheterna behöver ökat stöd i frågor som rör metodutveckling, kunskapsutveckling och erfarenhetsutbyte. Att kunskapen om jämställdhet är bristfällig bekräftas också i våra intervjuer. Detsamma gäller kunskapen om hur styrning bör gå till. Till saken hör också att regeringen inrättat en delegation för att stödja myndigheterna i dessa avseenden. Bör en särskild myndighet inrättas? I samband med våra intervjuer har det framförts synpunkter att en särskild myndighet borde bildas för att i första hand stödja myndigheternas i deras genomförande av de jämställdhetspolitiska målen. Det skulle också vara möjligt att låta denna myndighet ha hand om de särskilda utvecklingsmedel som Regeringskansliet för närvarande ansvarar för. Myndigheten skulle också kunna bidra med stöd i kommunernas utvecklingsarbete. Myndighetens stöd borde dock i så fall koncentreras till insatser som riktar sig till kommunerna generellt. Att bistå enskilda kommuner torde vara en alltför omfattande uppgift. Ett annat alternativ är att utvidga JämO:s roll till att även omfatta det externa jämställdhetsarbetet. Därigenom bekräftas en utveckling som redan ägt rum och bättre förutsättningar skapas för efterlevnad av jämställdhetslagen. Samtidigt ges det externa jämställdhetsarbetet tydlig legitimitet. Detta innebär att JämO får en roll som sektorsmyndighet med tillsyn som en av flera uppgifter. Möjligen bör myndighetens benämning ändras för att markera en sådan förändring. Vidare krävs ökade resurser för att möjliggöra kompetens som även rör jämställdhet i ett vidare perspektiv. En utvidgning av JämO:s uppgifter kan också kombineras med att ge länsstyrelserna tillsynsansvar för jämställdhetslagen samtidigt som länsstyrel- 22
serna i stort sett behåller sina nuvarande uppgifter inom jämställdhetsområdet. Därigenom skapas utrymme och ett tydligt sammanhang för både det interna och externa jämställdhetsarbetet på regional och nationell nivå. Länsstyrelserna skulle också i större utsträckning kunna ta ett ansvar för att följa upp de övergripande jämställdhetspolitiska målen genom tillsynsansvaret för jämställdhetslagen. Målet bör trots allt vara integrering Enligt Statskontorets bedömning bör även i detta fall frågan om verksamhetsanpassning och integrering vara vägledande. I första hand bör myndigheternas eget ansvar för verksamhetsutveckling som även inkluderar jämställdhetsfrågor betonas. Detta kan göras inom ramen för resultatstyrning, t.ex. uppdrag att utarbeta en handlingsplan som ska resultera i mål för myndighetens verksamhet, eller genom förtydligande i myndighetens instruktion. Dessutom kan myndigheter med övergripande eller styrande uppgifter inom vissa politikområden ha utvecklande uppgifter i förhållande till andra myndigheter inom samma politikområde. Även dessa resurser bör uppmärksammas i första hand. En uppgift för förvaltningspolitiken Därtill finns det anledning att klargöra att jämställdhetsintegrering även är en utvecklingsfråga för den blivande förvaltningspolitiska myndigheten som regeringen avser att inrätta. Redan i dag uppmärksammar den nuvarande myndigheten Statens kvalitets- och kompetensråd (KKR) frågor om etnisk och kulturell mångfald. Utgångspunkten för KKR:s verksamhet är att etnisk och kulturell mångfald är ett viktigt perspektiv i organisationsutvecklingen av offentlig verksamhet. Enligt vår bedömning kunde mycket väl frågor som rör jämställdhetsintegrering ha varit en angelägenhet för KKR. Statskontorets bedömning är att detta är en fråga som bör prövas i samband med den översyn av regeringens stabsstöd som nyligen initierats. En fråga som utredaren ska undersöka är hur olika tidsbegränsade utvecklingsfrågor, som exempelvis jämställdhetsintegrering, kan organiseras inom statsförvaltningen och om de bör föras till en sådan förvaltningspolitisk myndighet. Statskontoret bedömer att övriga alternativ har flera nackdelar. En separat myndighet för att i första hand arbeta med jämställdhetsintegrering riskerar att framstå som en motsägelse när myndigheterna själva förväntas utveckla sin verksamhet. Detta skulle också kunna sägas gälla för en förvaltningspolitisk myndighet. Skillnaden är dock att en sådan bör kunna upparbeta tillräckligt hög generell kompetens i utvecklingsfrågor som kan komma både jämställdhetsarbetet och andra angelägna utvecklingsfrågor till del. Såväl resurser och kompetens kan utnyttjas mer effektivt. Framför allt integreras jämställdhetsfrågor i det förvaltningspolitiska stöd som ges myndigheterna. 23
Det kan inte heller uteslutas att inriktningen av stödet till jämställdhetsintegrering behöver förändras efter hand. Inom en större myndighet med ett generellt ansvar för stöd till organisationsutveckling finns större möjligheter att klara sådana omprioriteringar och därmed uppnå högre effektivitet. JämO:s ansvar bör inte vidgas Att tilldela JämO ett vidgat ansvar samt att ge länsstyrelserna ett tillsynsansvar för jämställdhetslagen rymmer flera problem. För det första omfattar JämO:s kompetens enbart arbetslivet. Att ge myndigheten uppgiften att främja jämställdhetsintegrering inom andra områden skulle innebära ett avsteg från denna princip. Förvisso skulle en sådan utveckling kunna bli möjlig i samband med den pågående översynen av diskrimineringslagarna. Det främsta skälet, förutom att avsteg görs från principen om integrering, till att inte tilldela JämO ett ansvar för det externa jämställdhetsarbetet är den rollkonflikt som uppstår mellan å ena sidan tillsyn av lagar och å andra sidan stöd till jämställdhetsintegrering. Risken är att något av dessa perspektiv blir lidande. Att ge länsstyrelserna ett vidgat uppdrag för jämställdhetslagen rymmer en liknande rollkonflikt mellan stödjande och granskande uppgifter. Det handlar också om möjligheter att upparbeta tillräcklig kompetens hos varje enskild länsstyrelse samt vilka ytterligare resurser som detta kräver. Enligt Statskontorets mening bör andra alternativ övervägas om syftet är att förstärka tillsynen av jämställdhetslagen. 2.5 Stärk uppföljning och utvärdering Förslag Statskontoret föreslår att insatserna för att följa upp och utvärdera jämställdhetspolitiska mål och insatser uppmärksammas. I första hand bör detta ske genom att utnyttja befintliga myndigheter. Statskontoret föreslår också att en extern utvärderingsfunktion inrättas. Denna bör ha till syfte att följa upp och utvärdera såväl styrning som tillämpning av jämställdhetspolitiska mål. Utgå ifrån rådande strukturer Statskontoret konstaterar att flera politikområden har myndigheter med utvärderingsansvar som även rör jämställdhetspolitiska mål och insatser. I vissa fall är detta ett utpekat ansvar för myndigheten, i andra fall inte. Det är möjligt att informationen från de uppföljningar och utvärderingar som görs av bl.a. jämställdhetspolitiska mål och insatser behöver ägnas större uppmärksamhet i styrningen av offentlig verksamhet. Det är också möjligt att ansvaret för att även utvärdera jämställdhetsaspekter bör klargöras för vissa myndigheter för att stärka kunskapen om effekter och resultat. För att ta ställning till dessa frågor krävs ytterligare överväganden för respektive 24
politikområde. Mycket tyder dock på att informationen kan utnyttjas i större utsträckning samtidigt som det kan finnas anledning att klargöra ansvaret för olika myndigheter. Genom att förtydliga ansvaret för uppföljning och utvärdering inom olika politikområden i frågor som rör jämställdhet, kan två syften nås. Dels kan sådana uppföljningar och utvärderingar ligga till grund för myndigheters utveckling av det externa jämställdhetsarbetet. Dels kan resultaten från dessa uppföljningar och utvärderingar peka på förhållanden som behöver uppmärksammas i regeringens styrning. En extern utvärderingsfunktion bör införas Statskontoret föreslår också att en extern utvärderingsfunktion inrättas. Denna bör granska vilka effekter och resultat inom olika politikområden. Utvärderingsfunktionen bör ligga till grund för omprövning av mål och tillämpning av olika styrmedel. Fokus bör vara resultatinriktade utvärderingar. Det är inte realistiskt att utvärdera alla politikområden samtidigt. Det är heller inte önskvärt då det kräver stora resurser och utrymme för omprövning. Det bör därför vara en uppgift för den nationella jämställdhetspolitiken att identifiera strategiska områden som bör utvärderas och att ansvara för direktiven för sådana utvärderingar. Enligt Statskontorets mening bör det vara möjligt att lägga fast en flerårig utvärderingsplan som omfattar flera politikområden. Planen bör koordineras med regeringens redovisning till riksdagen. Det innebär att resultatet av de utvärderingar som genomförs bör återföras till riksdagen i samband med regeringens skrivelser. En möjlighet som också kan övervägas som antingen alternativ eller komplement till utvärderingar av hela politikområden, är att valda aspekter belyses i form av tematiska utvärderingar. Därmed blir det möjligt att omfatta flera politikområden. Sektorsmyndighet för stöd, uppföljning och utvärdering ett tveksamt alternativ Även andra alternativ skulle kunna vara tänkbara i detta sammanhang. En möjlighet är att bilda en sektorsmyndighet för jämställdhetspolitiken som förutom ansvaret för att ge stöd till myndigheterna i frågor som rör jämställdhetsintegrering, också får uppgifter som rör uppföljning och utvärdering. Vi är dock tveksamma till en sådan lösning. Myndighetens uppgifter kan liknas vid andra sektorsmyndigheters. Beroende på om man väljer ett hierarkiskt målsystem eller inte kan antingen 25
Ungdomsstyrelsen eller Integrationsverket tjäna som förebilder. Och beroende på om en generell förordning för jämställdhetsintegrering väljs kan utvärderingsinsatserna vara mer eller mindre processinriktade. Utvärderingsuppgifterna skulle kunna utformas enligt följande. Myndigheten bör analysera myndigheternas resultatredovisningar som tillsammans med genomförda uppföljningar och utvärderingar kan ligga till grund för myndighetens val av utvärderingsobjekt. Myndigheten bör överväga att anlita externa bedömare. Inriktningen på utvärderingsinsatserna bör i första hand vara processorienterad, om det införs en förordning för jämställdhetsintegrering. Myndigheten bör granska hur myndigheterna går tillväga för att åstadkomma jämställdhetsintegrering. Detta kan göras genom att externa bedömningsgrupper organiseras. Till grund för bedömningen kan en bedömningsmanual ligga och en självvärdering som tas fram i samband med granskningen. I grupperna kan företrädare för olika kategorier av myndighetsföreträdare ingå, t.ex. myndighetsledning, arbetstagarorganisationer, controller/stabsfunktioner, jämställdhetsansvariga. Det bör även vara möjligt att låta företrädare för näringslivet ingå. Motivet till att utvärderingen bör vara processorienterad är att jämställdhetsintegrering kräver ett lärande förhållningssätt. Utvärdering är i hög grad en ledningsfråga, vilket motiverar att även myndighetschefer bör ingå i bedömningsgrupperna. Samtidigt bör myndigheten svara för en sammanställning av de utvärderingar som görs inom olika politikområden och relatera dessa till de nationella målen för jämställdhetspolitiken. Myndigheten bör också låta genomföra egna resultatorienterade utvärderingar i syfte att belysa effekter och resultat i förhållande till åtgärder och resursåtgång. En delegation bör inrättas Enligt Statskontorets bedömning talar dock flera förhållanden mot att inrätta en särskild sektorsmyndighet. Risken är att ansvarsfördelningen för jämställdhetsarbetet blir ännu oklarare. Statskontoret menar därför att andra alternativ bör övervägas som klart och tydligt utgår från principen om jämställdhetsintegrering och verksamhetsanpassning. Enligt vår bedömning finns det skäl att tidsbegränsa externa utvärderingsinsatser genom att inrätta en delegation. En sådan får en tydligare koppling till Regeringskansliet, vilket kan underlätta arbetet med att identifiera områden för utvärdering. En delegation ger också möjlighet att ompröva behovet av delegationens uppgifter vid ett senare skede. 26
Alternativet att ge uppgiften åt någon stabsmyndighet, eller åt enskilda forskare eller utredare bör undvikas. Det är enligt Statskontorets mening av stor vikt att tillräcklig kompetens kan byggas upp och att utvärderingsinsatserna kan får en tydlig hemvist under den period som dessa bör finnas. Statskontoret har inte haft till uppgift att föreslå resurser i samband med sina förslag. Statskontoret noterar i detta sammanhang att regeringen disponerar egna projektmedel för olika utvecklingsinsatser som rör metodutveckling. Om fokus i stället riktas mot uppföljning och utvärdering, kan det te sig naturligt att dessa resurser används i detta syfte. 2.6 Överväg förändringar av länsstyrelsernas uppgifter Förslag Statskontoret föreslår att länsstyrelsernas uppgifter som rör det externa jämställdhetsarbetet fokuseras i högre utsträckning. Uppdraget att utarbeta en plan för jämställdhetsintegrering bör vara en uppgift som regleras i länsstyrelsernas instruktion. Därmed ges utrymme för konkreta mål inom resultatstyrningen. Instruktionens bestämmelse att en särskilt sakkunnig ska finnas vid varje länsstyrelse bör omprövas. Ytterligare avgränsningar bör övervägas Uppgifterna som länsstyrelserna har att fullgöra är omfattande. I praktiken görs sannolikt någon form av prioritering i länsstyrelsernas verksamhet, vilket innebär att någon av de tänkta uppgifterna väljs bort. Regeringens betoning på länsstyrelsernas uppdrag har under senare år varit att länsstyrelserna ska prioritera arbetet med jämställdhetsintegrering av länsstyrelsens verksamhet samt stöd till externa aktörers arbete med jämställdhetsintegrering. Stöd till allmänna projekt i det utåtriktade arbetet ska samtidigt prioriteras lägre. Det torde dock vara svårt att i praktiken dra en tydlig gräns i det utåtriktade arbetet. Statskontoret finner att det inte bör uteslutas att länsstyrelsernas uppgifter bör avgränsas ytterligare. Det innebär inte att länsstyrelserna ska ge det externa jämställdhetsarbetet mindre utrymme utan snarare att större uppmärksamhet ägnas färre frågor. Att även ge länsstyrelserna ansvar för tillsyn av jämställdhetslagen bör mot denna bakgrund undvikas. Jämställdhetsintegrering i instruktionen Om länsstyrelserna ska ha ett särskilt uppdrag att ta fram planer och strategier för jämställdhetsintegrering, bör ett sådant ansvar regleras i instruktionen för länsstyrelserna. Självklart bör ett sådant ansvar från tid till annan följas upp (i likhet med vad som bör göras med förvaltningspolitiska krav i 27