MILJÖUTSKOTTETS UTLÅTANDE 16/2001 rd Statsrådets skrivelse med anledning av förslag till Europaparlamentets och rådets förordningar (genetiskt modifierade livsmedel och foder samt spårbarhet och märkning av genetiskt modifierade produkter) Till stora utskottet INLEDNING Remiss Riksdagens talman sände den 19 oktober 2001 statsrådets skrivelse med anledning av förslag till Europaparlamentets och rådets förordningar (genetiskt modifierade livsmedel och foder samt spårbarhet och märkning av genetiskt modifierade produkter) (U 68/2001 rd) till stora utskottet för behandling och bestämde samtidigt att miljöutskottet skall lämna utlåtande i saken till stora utskottet. Sakkunniga Utskottet har hört - lantbruksråd Päivi Mannerkorpi och specialforskare Jussi Tammisola, jord- och skogsbruksministeriet - handelsråd Anna-Liisa Koskinen, handelsoch industriministeriet - konsultative tjänstemannen Tuija Talsi, miljöministeriet - specialforskare Leena Mannonen, Livsmedelsverket - överinspektör Riitta Rankanen, Kasvintuotannon Tarkastuskeskus KTTK - specialsakkunnige Matti Laiho, Finlands Kommunförbund - direktör Heikki Pyysalo, Tullaboratoriet - generalsekreterare Irma Salovuori, Gentekniknämnden - utvecklingsdirektör Asko Haarasilta, Suomen Rehu Oy - direktör Seppo Heiskanen, Livsmedelsindustriförbundet rf - ombudsman Ilkka Nieminen, Finlands Dagligvaruhandel rf - direktör Juha Ruippo, Centralförbundet för lant- och skogsbruksproducenter MTK rf - chefen för internationella ärenden Hanna Matinpuro, Finlands Naturskyddsförbund rf - ordförande Hannu Hyvönen och informatör Asko Ali-Marttila, Kansalaisten Bioturvayhdistys - vice ordförande Gun Väyrynen och redaktör Markku Rämö, Kuluttajat-Konsumenterna rf - styrelsemedlem Riitta Salmi, Djurskyddsförbundet Animalia. Dessutom har utskottet fått skriftliga utlåtanden från Finlands Konsumentförbund rf och Siemenkauppiaitten Yhdistys ry. U 68/2001 rd Version 2.0
STATSRÅDETS SKRIVELSE Förslagen till förordningar Kommissionen gav den 25 juli 2001 två förslag om genteknik till Europaparlamentets och rådets förordningar. Den första förordningen gäller genetiskt modifierade (GM) livsmedel och foder. Den andra förordningen gäller spårbarhet och märkning av genetiskt modifierade organismer (GMO) och spårbarhet av livsmedel och foderprodukter som är framställda av genetiskt modifierade organismer och en ändring av direktiv 2001/18/EG. Syftet med det första förslaget är att föreskriva om ett nytt förfarande för godkännande och heltäckande märkning av GM-livsmedel och -foder. Syftet med det andra förslaget är att spårbarhets- och märkningsbestämmelserna skall gälla alla stadier av produktion, bearbetning och distribution. Regeringens ståndpunkt Regeringen förhåller sig i princip positiv till att gemenskapslagstiftningen om godkännande, märkning och spårbarhet av GM-livsmedel ses över och att samma bestämmelser också skall gälla foder. Regeringen anser dock att kommissionens förslag till förordningar kräver precisering. Enligt regeringen måste bl.a. bestämmelserna om förordningens tillämpningsområde och övervakningen preciseras. Förslaget bör också preciseras till den del som gäller ansvarsfrågorna och hur spårbarheten i praktiken genomförs. I sin skrivelse har regeringen ännu inte tagit ställning till detaljerna i förslaget. UTSKOTTETS STÄLLNINGSTAGANDEN Motivering Allmänna faktorer som talar för förslagen Kommissionen föreslår nya bestämmelser om ett förfarande för godkännande och heltäckande märkning av GM-livsmedel och att dessa bestämmelser också skall gälla foder. GM-produkternas spårbarhet förbättras genom ett nytt system för uppföljning som omfattar hela produktionskedjan. Avsikten med förslagen är att skapa en grund för att gott skydd av människors och djurs hälsa och välbefinnande, miljön och konsumentintresset. Regeringen förhåller sig positiv till att gemenskapslagstiftningen om GM-livsmedel och -foder ses över. Regeringen menar att reformen ökar konsumenternas förtroende för livsmedelssäkerheten och gör det möjligt för näringsidkare och konsumenter att göra val även på etiska grunder. Miljöutskottet omfattar regeringens positiva ståndpunkt och ställer sig bakom ändringarna i gemenskapslagstiftningen om GM-produkter utifrån kommissionens förslag. Miljöutskottet har i många av sina tidigare utlåtanden tagit ställning till GM-produkters godtagbarhet och till användningen av dem. De viktigaste principiella övervägandena i utskottets tidigare utlåtanden är: tillämpningen av försiktighetsprincipen i fråga om GMO-produkter och andra speciellt behandlade eller odlade produkter (MiUU 7/2000 rd, MiUU 5/1999 rd), beaktandet av de etiska synpunkterna när tillämpningar av genetiskt modifierade organismer godkänns (MiUU 13/1998 rd), konsumentens entydiga rätt att få veta produktens ursprung och produktions- och tillverkningssätt och om produkten innehåller GMO eller inte (MiUU 5/1999 rd, MiUU 13/1998 rd). Utskottet noterar med tillfredsställelse att utgångspunkterna för kommissionens förslag i stor utsträckning stämmer överens med utskottets principiella riktlinjer. 2
Tillämpningsområde De föreslagna förordningarna gäller livsmedel och foder som innehåller GMO eller består av eller har framställts av GMO. Kommissionen menar att förordningarna skall tillämpas på alla GMO-produkter, också s.k. derivater, oavsett om DNA eller protein kan spåras eller inte i produkten eller råvaran (t.ex. långt förädlade matoljor, sockersirap som använts som ingrediens i drycker). Produkter som tillverkats med hjälp av genetiskt modifierade organismer skall däremot inte ingå i förordningarnas tillämpningsområde. GM-produktbestämmelserna skall t.ex. inte tilllämpas på ost som är tillverkad med hjälp av en genetiskt modifierad enzym som inte blir kvar i den slutliga produkten och inte heller på produkter som fås av djur som utfodrats med GM-foder eller behandlats med GM-mediciner. Regeringen anser att det föreslagna tillämpningsområdet kräver precisering i fråga om produkter som framställts av GMO. Enligt regeringen minskar märkningssystemets trovärdighet om märkningarna inte också kan övervakas analytiskt. De sakkunniga som miljöutskottet har hört har framfört åsikter av två slag om bestämmelserna om tillämpningsområdet. De sakkunniga har å ena sidan ansett att lagstiftningen endast skall gälla produkter vilkas GMO-ursprung kan verifieras med vetenskaplig analys. I annat fall uppstår det en möjlighet till missbruk som skadar hela systemets trovärdighet och leder till konflikter mellan övervakningsmyndigheter och näringsidkare. Därför är regeringens krav på precisering motiverad. Utskottet menar att det av samma orsak är ändamålsenligt att produkter som framställts med hjälp av GMO inte hör till förordningarnas tilllämpningsområde. De sakkunniga har å andra sidan också understött kommissionens utgångspunkter då den anser att konsumenten har rätt att känna till GMOursprunget också i fråga om derivater. En del av de sakkunniga utskottet har hört har dessutom uttryckt sin oro för att tillämpningsområdet har avgränsats på ett sådant sätt att produkter som producerats/tillverkats med hjälp av GMO lämnas utanför regleringen. Denna avgränsning avbryter spårbarhetsövervakningen t.ex. i fråga om köttproduktion. Detta har ansetts rimma illa med den nationella kvalitetsstrategins mål att åstadkomma en genomskinlig produktionskedja från producenten till konsumenten. Konsumenten ges då inte heller någon egentlig möjlighet att göra val på etiska grunder. De produktionskedjor som inte vill använda GM-metoder kan inte heller profilera sig på marknaden. Miljöutskottet har noga övervägt de aspekter som förts fram och har i enlighet med sina tidigare riktlinjer stannat för att stödja konsumenternas entydiga rätt till information om användning av genteknik i framställningen och produktionen av livsmedel. Utifrån detta ställer sig utskottet bakom ett förslag som till och med sträcker sig längre än kommissionens förslag, nämligen att skyldigheten till märkning och övervakning också bör gälla produkter som framställts/producerats med hjälp av GMO. Utskottet understryker att det ur konsumentens synvinkel inte bara är fråga om livsmedelssäkerhet utan också om etiska värden. Till stöd för sitt ställningstagande hänvisar utskottet till motiveringen i kommissionens förslag enligt vilken avsaknaden av analytiska metoder aldrig har ansetts vara en acceptabel orsak till att avstå från tillståndsförfarandet när produkter släpps ut på marknaden. Utskottet konstaterar att följderna av bedrägeri är mycket allvarligare i samband med tillståndsförfarandet än i samband med obligatorisk märkning. Dessutom påpekar utskottet att det finns exempel på obligatorisk märkning både inom livsmedelssektorn och andra sektorer trots att det inte finns analytiska metoder för övervakning av uppgifternas sanningsenlighet. Ett gott exempel på detta är kravet på ursprungsmärkning av många livsmedel, t.ex. frukter och grönsaker. Om det inte finns tillgång till analytiska metoder kan sanningsenligheten i de uppgifter som anges övervakas med hjälp av ett effektivt spårbarhetssystem. Utskottet kompletterar kommissionens motivering genom att notera att det också i Finland finns olika märkningssystem som bygger på spårbarhet, 3
bland annat det välfungerande och trovärdiga Luomu-märkningssystemet. Godkännandeförfarandet Enligt förslaget skall gemenskapens godkännande beviljas på ett öppet och centraliserat sätt på grundval av Europeiska livsmedelsmyndighetens vetenskapliga yttrande. Tillståndet beviljas för en period på tio år. De godkända produkterna skall föras in i ett register för genetiskt modifierade livsmedel och foder, som också skall innehålla produktspecifik information, studier som visar produktens säkerhet och spårningsmetoder. För att förbättra beslutsprocessens öppenhet skall en sammanfattning av ansökan om godkännande och Europeiska livsmedelsmyndighetens yttrande göras tillgängliga för allmänheten. Allmänheten får lämna synpunkter till kommissionen inom 30 dagar efter yttrandets offentliggörande. Regeringen anser att förslaget garanterar ett enhetligt förfaringssätt vid riskbedömningen och beslutsfattandet på basis av det. Förfarandets öppenhet ökar konsumentens förtroende för livsmedelssäkerheten, menar regeringen. Miljöutskottet omfattar regeringens uppfattning och understöder kommissionens förslag om ett centraliserat förfarande för godkännande av GM-produkter inom EU-området. I anknytning till godkännadeförfarandet har utskottet dessutom uppmärksamgjorts på följande omständigheter. För det första har det påpekats för utskottet att det är viktigt att se till att Europeiska livsmedelsmyndigheten är tillräckligt kompetent i ekologiska frågor. Enligt utskottets syn är detta viktigt och utskottet föreslår att regeringen lyfter fram frågan om livsmedelsmyndighetens ekologiska expertis i den fortsatta behandlingen av ärendet. Enligt utskottet är det ett bra förslag att livsmedelsmyndigheten också får be en behörig (nationell) myndighet göra en miljöriskbedömning. Därför menar utskottet att det är viktigt att också nivån på den nationella forskningen är hög. För det andra har utskottet uppmärksamgjorts på att GM-produkternas risker också bör bedömas nationellt. En nationell bedömning har ansetts vara nödvändig när ett livsmedel inte motsvarar ett vanligt livsmedel och livsmedlets näringsmässiga effekter, användning och inverkan på bestämda befolkningsgrupper måste bedömas. Utskottet konstaterar att livsmedelsmyndigheten enligt förslaget får be det behöriga organet i en medlemsstat genomföra en säkerhetsbedömning av livsmedlet och foderprodukten. För det tredje har det påpekats för utskottet att GM-livsmedlens acceptabilitet också bör bedömas ur en etisk synvinkel. Enligt förslaget till förordning får kommissionen på eget initiativ eller på begäran av en medlemsstat samråda med Europeiska gruppen för etik i vetenskap och ny teknik för att få dess yttrande i etiska frågor, konstaterar utskottet. Förslaget lämnar det dock beroende av prövning om etiska synpunkter skall beaktas eller inte. I sitt tidigare utlåtande (MiUU 13/1998 rd) har utskottet menat att myndigheter bör förpliktas att beakta etiska synpunkter i frågor som gäller tillstånd för användning av GMO. Utskottet upprepar detta ställningstagande. För det fjärde har det påpekats för utskottet att djurförsök inte bör godkännas vid riskbedömningen av GM-produkter. Utskottet framhåller att både gemenskapslagstiftningen och den nationella lagstiftningen bygger på principen att djurförsök skall undvikas. Utifrån detta menar utskottet att en utvidgning av godkännandeförfarandet för GM-produkter inte får leda till att djurförsök används i större utsträckning. Utskottet har också på nytt uppmärksamgjorts på att det vid godkännandet av GM-livsmedel och -foder också bör bedömas om en produkt verkligen är nödvändig. Utskottet har tidigare påpekat (MiUU 13/1998 rd) att också nyttan med och behovet av gentekniken bör bedömas för att skapa förutsättningar för ändamålsenliga beslut när tillstånd beviljas. Utskottet upprepar sitt ställningstagande. I detta samband har det också föreslagits för utskottet att tillstånd att släppa ut GM-livsmedel och -foder på marknaden bör beviljas för endast en femårsperiod i stället för en period på tio år. 4
Utskottet menar att denna fråga ännu bör utredas. Märkning Utskottet framhåller att det redan av den del av utlåtandet som behandlar förslagets tillämpningsområde framgår att den utvidgning av tilllämpningsområdet som kommissionen föreslår samtidigt utsträcker kravet på märkning av GMprodukter också till s.k. derivat. Regeringen meddelar att den i princip understöder ett heltäckande system för märkning av GM-produkter. För att säkerställa märkningssystemets trovärdighet förutsätts emellertid att det är möjligt att analytiskt övervaka märkningen, påpekar regeringen. Med stöd av detta finner regeringen att tillämpningsområdet för förslaget ännu kräver precisering. Regeringens syn på tillämpningsområdet betyder också att märkningstvånget begränsas till sådana produkter vilkas GMO-ursprung kan verifieras analytiskt. Utskottet har en annan inställning till frågan än regeringen. Utskottet understöder ett heltäckande märkningssystem utifrån de grunder som har förts fram i samband med frågan om tillämpningsområdet. Dessutom anser utskottet att det bör framgå av märkningen om djurförsök har använts vid säkerhetstestningen av GM-produkten. Tröskel för tillfällig förekomst I förordningen föreslås att det införs en tröskel vid 1 procent för ytterst ringa spår i livsmedel eller foder av GM-material, om förekomsten av detta material är tillfällig eller tekniskt oundviklig och de genetiskt modifierade organismerna har varit föremål för en riskbedömning som visar att de genmodifierade organismerna inte utgör någon risk för människors hälsa eller för miljön. Enligt förslaget tillämpas märkningskraven inte på sådana GM-produkter som är under tröskeln. De sakkunniga miljöutskottet har hört har också framfört åsikter av två slag. Å ena sidan har de sakkunniga funnit enprocentströskeln lämplig. Å andra sidan har de ansett att tröskeln är så hög att den ger en möjlighet till "oaktsamhet" i produktionsprocessen. Enligt de sakkunniga är enprocentströskeln hög också därför att till och med ringa mängder av GMO kan vara fatala för till exempel allergiker. För att garantera att konsumenterna har en verklig möjlighet att välja GM-fria livsmedel bör utgångspunkten enligt utskottet vara en nollnivå för spår av GM. Om nollnivån inte vinner understöd i den fortsatta behandlingen av ärendet bör målet vara att införa en så låg tröskel som möjligt, menar utskottet. Enligt vad utskottet har erfarit är det med modern teknik möjligt att även finna ytterst ringa spår av GM. Utifrån detta föreslår utskottet som ett andrahandsalternativ att det införs en tröskel vid 0,2 procent. Spårbarhetssystemet Utgångspunkten för kommissionens förslag är att informationen om GM följer med produkten genom hela produktionskedjan (produktion, förädling och distribution). För att genomföra spårbarheten ställs många krav på aktörerna. Dessa skall ha inrättat system och förfaranden för att identifiera från vem och till vem produkter tillhandahålls. Vidare skall de se till att mottagarna får uppgifter om de enskilda GMO en produkt innehåller eller huruvida livsmedlet eller fodret har framställts av GMO. Aktörerna skall bevara uppgifterna under en femårsperiod och på begäran ställa dessa till behöriga myndigheters förfogande. Regeringen finner det viktigt att skapa ett heltäckande system för spårning. Det bör vara möjligt att dra tillbaka produkter från marknaden om oförutsedda risker för människors eller djurs hälsa eller miljön uppdagas. Kommissionens förslag bör emellertid ännu preciseras i fråga om hur spårbarheten i praktiken genomförs. Målet bör enligt regeringen vara en sådan flexibilitet i systemen att de inte blir en onödig administrativ börda för de företag som strävar efter att sätta sina produkter på marknaden. Miljöutskottet omfattar regeringens ståndpunkt. Utskottet understryker att de små och medelstora företagens verksamhetsbetingelser bör säkerställas när de nya bestämmelserna införs. I fråga om ansvarsfrågorna utgår utskottet 5
ifrån att ansvaret fördelas på hela produktionskedjan. Kontroll Kommissionen föreslår att GM-produkternas märkningsbestämmelser utvidgas och detta ställer nya krav på kontrollen. Eftersom det inte alltid är möjligt att genom analys verifiera märkningskravet måste kontrollen basera sig på dokument. Det framgår inte av kommissionens förslag hur kontrollen i praktiken skall ordnas. Det är mycket viktigt, menar utskottet, att kontrollen genomförs på ett tillförlitligt sätt. Det har påpekats för utskottet att gemenskapen bör fastställa bestämmelser om vilka och av vem utfärdade dokument är tillförlitliga. Utskottet finner förslaget värt att beakta. Det bör utredas hur förslaget kan genomföras. I utredningsarbetet bör särskild uppmärksamhet fästas vid kontrollen av GM-produkter från tredje länder. Då det gäller analyskontrollen har utskottet uppmärksamgjorts på att provtagningar och analysmetodet bör genomföras på ett enhetligt sätt inom EU vilket gör det möjligt att också till denna del förhindra missbruk. Utskottet konstaterar att kommissionen föreslår att ett referenslaboratorium inrättas för gemenskapen med uppgift att testa och validera föreslagna metoder för provtagning och spårning i syfte att skapa förutsättningar för ett harmoniskt kontrollsystem i hela gemenskapen. Utskottet anser att ett harmoniskt kontrollsystem är nödvändigt. I Finland har kommunerna ansvar för kontroll av GM-märkningar. Eftersom kommunernas resurser för kontrollen redan nu är knappa kommer övervakningen av de nya bestämmelserna att förorsaka problem. Enligt vad utskottet har erfarit kommer en utredning att utföras vid jordoch skogsbruksministeriet om arbetsfördelningen mellan kommunerna och staten i fråga om livsmedelskontroll. I anslutning till utredningen bör också utredas hur övervakningen av de nya bestämmelserna genomförs. Utskottet ser det som mycket viktigt att kontrollsystemet fungerar bra. Den analytiska kontrollen av gentekniken har i Finland koncentrerats till tullaboratoriet. I och med att GMO-kontrollen ökar bör också tullaboratoriets kontrollkapacitet ses över. Övervakning Miljöutskottet har i sina tidigare ställningstaganden (MiUU 13/1998 rd) ansett att efterhandsövervakningen av utsläppande av GM-produkter på marknaden är viktig. Enligt utskottet bör även långvariga och indirekta risker kunna kartläggas så bra som möjligt i övervakningen. Övervakningsuppgifterna bör insamlas i ett centraliserat register. Utskottet upprepar sitt ställningstagande. I samband med behandlingen av förslaget har utskottet fått höra att de livsmedelsrelaterade sjukdomarna ökar i USA. Enligt en utredning till utskottet har sjukdomarna 2 10-dubblats under 1994 1999. Man vet inte varför sjukdomarna ökar. Under samma period har användningen av GM-livsmedel dock ökat betydligt i Förenta staterna. Enligt utskottets syn är det viktigt att EU vidtar åtgärder för att utreda GM-livsmedlens hälsorisker. Vissa andra synpunkter Enligt gällande EU-lagstiftning skall medlemsstaterna föreskriva om påföljder vid överträdelse av bestämmelserna om utsläppande på marknaden och märkning av GM-produkter. Påföljderna skall vara effektiva, proportionella och avskräckande. Enligt förslagen skall påföljdssystemet justeras så att det motsvarar de nya bestämmelserna. Enligt förslaget skall medlemsstaterna dessutom underrätta kommissionen om påföljderna. Miljöutskottet finner det viktigt att bestämmelserna om påföljder vid överträdelse fungerar och är överskådliga och effektiva. Utskottet framhåller dessutom att när bestämmelserna om GM-livsmedel och -foder verkställs på nationell nivå är det viktigt att medborgarna via konsumentupplysning och utbildning informeras om GM-märkningens innehåll och syfte och om GM-livsmedlens och -fodrens egenskaper och de nu kända hälsoriskerna. 6
Utlåtande Miljöutskottet meddelar som sitt utlåtande att utskottet förordar att ett mera omfattande tillämpningsområde för förordningarna om GM-livsmedel och -foder godkänns än det förslag som regeringen lägger fram och att utskottet i övrigt omfattar regeringens uppfattning kompletterad med de anmärkningar och preciseringar som ingår i detta utlåtande om godkännandeförfarandet, märkningen, tröskelvärdet för oavsiktlig förekomst av GMO, spårbarhetssystemet, kontrollen, uppföljningen av effekterna i fråga om GMprodukter samt informationen om GMmärkningar och GM-produkter. Helsingfors den 22 november 2001 I den avgörande behandlingen deltog ordf. Pentti Tiusanen /vänst vordf. Tytti Isohookana-Asunmaa /cent medl. Christina Gestrin /sv Rakel Hiltunen /sd Tarja Kautto /sd Riitta Korhonen /saml Esko Kurvinen /saml Jari Leppä /cent Hanna Markkula-Kivisilta /saml Säde Tahvanainen /sd Hannu Takkula /cent Pia Viitanen /sd. Sekreterare var utskottsråd Salme Kandolin. 7