Granskning av aktualitet i beräkningen av kommunens pensionsskuld

Revisionsrapport* Granskning av aktualitet i beräkningen av kommunens pensionsskuld Kalmar kommun 7 december 2007 Elisabeth Rye Andersson *connectedthinking

Innehållsförteckning 1 Bakgrund, revisionsfråga, avgränsning och metod...3 1.1 Metod...3 2 Inledning och iakttagelser...3 2.1 Pensionsskulden i kommunen...3 2.2 Redovisning...6 3 Revisionell bedömning...9

1 Bakgrund, revisionsfråga, avgränsning och metod Vi har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Kalmar kommun granskat kommunens rutiner för pensionsskulden. Elisabeth Rye Andersson från Komrev inom Öhrlings PricewaterhouseCoopers har genomfört granskningen. Totalt har kommunerna en pensionsskuld på närmare 200 miljarder kronor. Endast en mindre del av denna är redovisad som skuld i balansräkningen. En övervägande del, ca 170 miljarder kronor redovisas som ansvarsförbindelse. Från ett väsentlighets- och riskperspektiv har kommunens revisorer valt att granska pensionsskulden då förändringen mellan åren har varit monetärt betydande. Revisionsfrågan är om rutinerna för uppdatering och aktualisering av pensionsskulden ger en rättvisande bild av kommunens pensionsansvar. Kontrollmål: Utveckling av kommunens pensionsskuld och prognoser. Vilka rutiner finns för aktualisering av pensionsskulden. Hur följs aktualiseringen av personuppgifter upp av kommunen. Inverkan av ett nytt pensionsavtal år 2006 och kalkylförändringar år 2007. 1.1 Metod Granskningen har utförts genom studier av dokument, prognoser och underlag samt kontakt med kommunens ekonomichef och personalhandläggare. Granskningen är avstämd med kommunens ekonomichef. 2 Inledning och iakttagelser 2.1 Pensionsskulden i kommunen Utöver den allmänna pensionen från staten får kommunanställda en tjänstepension som bygger på kollektivavtal. Fram till år 1997 omfattades de anställda av pensionsavtalet PA-KL, som gav de anställda en tjänstepension i form av en viss bestämd procentsats av lönen, en förmånsbestämd pension. Denna del av kommunens pensionsåtagande redovisas under linjen i kommunens årsredovisning som en ansvarsförbindelse. Den 1 januari 1998 trädde ett nytt pensionsavtal i kraft, PFA, där delar av den framtida pensionsutbetalningen är beroende på hur mycket premier som betalas in och avkastning- 3

en av dessa. Pensionsrätterna ska om de inte är försäkrade eller utbetalda för den enskildes förvaltning, redovisas som skuld i kommunens balansräkning. I tjänstepensionen PFA ingår ett flertal olika pensionsförmåner. Pensionsavtalet PFA (tom 2006) innehöll olika delar: Individuell del, där den enskilde själv bestämde över förvaltningen. Avsättningen var en bestämd del av lönen beroende på kollektivavtal. Som mest var avgiften 4,5 procent av lönen. Kalmar kommun valde att betala ut denna del till den finansförvaltning som den anställde själv valt. Statens Premiepensionsmyndighet hanterar pensionsspararens premiepensionskonto och beslutar om utbetalning av denna del (PPM). Kommunen betalade in beloppen årligen och skuldposten finns efter utbetalningen inte kvar i kommunens årsredovisning. Kompletterande ålderspension. Den som hade en lön som var högre än 7,5 basbelopp kunde ha rätt till kompletterande ålderspension. Kompletterande ålderspension gav den anställde en pension mellan 62,5 procent av lön mellan 7,5 och 20 basbelopp. Från och med år 2006 ändrades villkoren retroaktivt från att pensionsförmånen hade beräknats på prisbasbelopp till ett löneprisbasbelopp (se KAP-KL sidan 5). Förmånen rättades retroaktivt till år 1998, vilket sänkte pensionsskulden det enstaka året. Skulden skall redovisas i kommunens balansräkning om den inte är försäkrad. Efterlevandepension, betalas ut till anhöriga om den anställde dog innan pensionsålder har uppnåtts. Pensionen betalas i fem år och motsvarar cirka 15 procent av den anställdes lön. Pensionsförmånen ingår i pensionsskulden om den inte är försäkrad. Särskild ålderspension, omfattade i huvudsak anställda inom räddningstjänsten. Pensionen motsvarade cirka 73,5 procent av lönen och ingår i den pensionsskuld som redovisas i balansräkningen. Förmånen kan falla ut från det att pensionsförmånstagaren fyller 58 år och under vissa villkor. År 2006 tecknades ett nytt pensionsavtal KAP-KL, som delvis började gälla år 2006 och ersatte PFA. Det finns några undantag för anställda som fått sjukersättning, aktivitetsersättning eller livränta före den 1 januari 2006. Dessa är kvar i PFA eller PA-KL även om personen fortfarande arbetar, exempelvis 50 procent. PFA gäller också för dem som avgick med pension före den 1 januari 2006. Enligt KAP-KL ska anställda vid beräkning av förmånsbestämd pension tillgodoräknas tid med pensionsgrundande inkomst åren före 1998. Tillgodoräknandet sker dock endast för anställda som fortfarande är anställda år 2007 och framåt och sker successivt under an- 4

ställningstiden fram till pensioneringstillfället, vilket sänkte pensionsskulden i årsredovisning 2006. I årsredovisningen 2006 fanns ingen beräkning av pensionstaganden som var baserat helt på det nya avtalet. Däremot sänktes kalkylräntan för pensionsberäkningen till 2,5 procent vilket även ökade pensionsskulden, då de framtida utbetalningarna nuvärdesberäknas. Pensionsavtalet KAP-KL (fr.o.m. 2006) innehåller olika delar: Intjänandeålder. Från den 1 januari 2007 gäller för alla anställda 21 år som intjänandeålder för den avgiftsbestämda ålderspensionen, från första lönekronan upp till 30 inkomstbasbelopp. Jämfört med PFA där intjänandeåldern var 28 år har tiden sänkts. Däremot gäller fortfarande 28 år som intjänandeålder för förmånsbestämd ålderspension och livränta i KAP-KL. Avgiftsbestämd ålderspension, (tidigare individuell del). Från 21 år börjar intjänandet i KAP-KL. Den tidigare uppdelningen av inkomster under respektive över 7,5 inkomstbasbelopp upphörde den 1 januari 2007 och hela inkomstbeloppet upp till 30 inkomstbasbelopp är pensionsgrundande. Pensionsavgiften höjs successivt och år 2006 var avgiften samma som i PFA. År 2010 kommer avgiften att vara 4,5 procent på alla inkomster upp till 30 inkomstbasbelopp. Den enskilde bestämmer själv över förvaltningen. Förmånsbestämd ålderspension och livränta (tidigare kompletterande ålderspension). Den som fyllt 28 år och har en lön som är högre än 7,5 inkomstbasbelopp kan ha rätt till förmånsbestämd ålderspension i KAP-KL. En nyhet mot tidigare är att inkomstgränsen sätts för alla som omfattas av avtalet. Tidigare var beräkningssättet beroende av avtalsområde. Efterlevandepension, betalas ut till anhöriga om den anställde dör innan pensionsålder har uppnåtts. Pensionen betalas i fem år. Jämförbart med PFA. Särskild ålderspension, omfattar i huvudsak anställda inom räddningstjänsten. Pensionen motsvarar cirka 73,5 procent av lönen och ingår i den pensionsskuld som redovisas i balansräkningen. Förmånen kan falla ut från det att pensionsförmånstagaren fyller 58 år och är jämförbar med PFA. KAP-KL skiljer sig från tidigare avtal genom att en större andel av pensionsförmånen än tidigare blir avkastningsbaserad mot tidigare förmånsbaserad. 5

2.2 Redovisning Pensionsrätt som är intjänad till och med år 1997 redovisas inte som skuld i kommunens räkenskaper utan som en ansvarsförbindelse. Förändringen av denna del av pensionsskulden påverkar inte kommunens resultaträkning. Ansvarsförbindelsens storlek påverkar inte heller kommunens soliditetsmått. Pensionsrätt som är intjänad från och med år 1998 redovisas som skuld eller avsättning i kommunens balansräkning om den inte är utbetald eller försäkrad. Förändringen av balansposten påverkar kommunens resultaträkning. Rådet för kommunal redovisning (RKR) har i sin tolkning av Kommunal redovisningslag (rekommendation nr 2.1), ansett att garantipension och kompletterande delpension ska redovisas som avsättning i balansräkningen, det vill säga även intjänandeår före 1998. Visstidspensioner ska redovisas som avsättning och då utbetalning sker. I kommunal redovisningslag, kapitel 5 paragraf 4 regleras pensionsredovisningen enligt beskrivningen ovan. Rådet för kommunal redovisning har gett ut tre rekommendationer avseende pensioner, RKR 2.1 Särskild avtalspension och visstidspension, RKR 5 Redovisning av särskild löneskatt på pensionskostnader och RKR 7.1 Upplysning om pensionsmedel och pensionsförpliktelser. Kalmar kommunen följer samtliga tre rekommendationer men upplysningar som skall lämnas i årsredovisning enligt rekommendation 2.1 kan förbättras. Nedan visas en sammanställning över Kalmar kommuns redovisade pensionsskuld. Pensionsskuld i mnkr. Inklusive löneskatt 2001 2002 2003 2004 2005 2006 Pensionsskuld i balansräkningen, efter år 1998 36,9 41,1 45,3 47,7 61 56,7 Pensionsskuld under linjen, före år 1998 889,9 899,9 856 881,4 902,8 1 103,2 Särskilda visstidsförordnande 34,1 21,9 20,6 19,4 19,5 19,5 Summa 960,9 962,9 921,9 948,5 983,3 1 179,4 Summa exkl. visstidspensioner 926,8 941 901,3 929,1 963,8 1 159,9 År 2003 lämnade kommunen KPA som pensionsadministratör och övergick till SPP. Kalkylerna för pensionsberäkningar var inte entydiga mellan bolagen, vilket medförde en sänkning av pensionskostnaden. I samband med övergången uppdaterades personuppgifterna i pensionsregistret, vilket också fick effekt. 6

I de beräkningar SPP har gjort för kommunen under för åren 2006 och 2007 framgår följande förändring: SPP Balansräkning Balansräkning Ansv. förb. Ansv. förb. Daterad rapport 2007-01-25 2007-10-12 2007-01-25 2007-10-11 Period 2006-12-31 2007-12-31 2006-12-31 2007-12-31 KAP-KL aktiva/avslutade 19 996 000 28 388 000 374 712 000 502 605 000 KAP-KL pensionärer 1 765 000 8 315 000 17 000 000 34 627 000 PFA aktiva/avslutade 1 102 000 1 003 000 145 842 000 173 737 000 PFA pensionärer 5 445 000 6 507 000 82 908 000 90 301 000 PA-KL aktiva/avslutade 134 000 146 000 39 354 000 36 653 000 PA-KL pensionärer 17 220 000 21 196 000 227 960 000 211 224 000 Summa 45 662 000 65 555 000 887 776 000 1 049 147 000 Löneskatt tillkommer. De variabler som genererar den stora förändringen mellan åren är följande: Antalet pensionärer/förmånstagare Beräkningar 2006-12-31, kalkylränta 2,5 % Beräkning 2007-12-31, för förmåner som inte räknas upp är den nominella räntan 4,5 %, för förmåner som räknas upp med PBB är räntan 2,5 % (merparten av pensionerna som bokförs i balansräkningen), för förmåner som räknas upp med inkomstbasbelopp är kalkylräntan 0 %. Ny kalkylmodell RIPS07 som rekommenderas av Sveriges Kommuner och Landsting (SKL). Modeller ersätter tidigare modell P-fink 2000 och innebär reviderade livslängdsantagande enligt Finansinspektionens föreskrifter. Förändringen har ekonomiska konsekvenser för kommunen som framgår ovan. De nya antagandena börjar gälla 2007-12-31. Således är både avtal och kalkylvariabler ändrade både år 2006 och 2007. I SKL:s cirkulär 07:35 finns en uppfattning om att engångsförändringen år 2007 borde kunna utgöra synnerliga skäl i balanskravsavräkningen. Nästa år, 2008, beräknas de försäkringstekniska variablerna vara oförändrade. Likaså blir RIPS07 standardkalkyl för alla pensionsadministratörer, vilket gör att beräkningen blir oberoende av vald administratör. Kommunens prognoser för utbetalningar av den del som redovisas som ansvarsförbindelse är betydande och uppgår inklusive löneskatt till ca 50 mnkr. Ökningen kommer successivt att öka till 73 mnkr år 2021 för att sedan vika nedåt. 7

Den placering som kommunen har gjort i KLP (Kalmar Läns Pensionsbolag AB) för att möta framtida pensionsutbetalningar på 50 mnkr hade i årsredovisning 2006 ett marknadsvärde på 63,4 mnkr. I den femårsprognos från SPP som kommunen fick 2007-04-23 är inte de nya variablerna inkluderade i kalkylen. SPP 5 årsprognos i mnkr. År 2007 År 2008 År 2009 År 2010 År 2011 Enligt SPP 55 870 61 000 68 345 77 038 86 684 Tilläggsberäkning 10 208 5 130 7 345 8 693 9 646 Summa Balansräkning 66 078 66 130 75 690 85 731 96 330 Enligt SPP, ansvarsförbindelse 919 270 983 412 966 334 988 661 1 008 971 Prognosen från SPP var inte uppdaterad i enlighet med de nya villkoren och ekonomikontoret har gjort en bedömning av utfallet i den del som hänförs till balansräkningsposten. Ansvarsförbindelsen har inte justerats för nya livslängdsantagande och effekten beräknas (enligt SKL) bli mellan 1-5 procent. Utbetalningsprognosen från SPP var felaktig och har inte använts i planeringen. Rättelse kommer från SPP. Ovanstående prognos och ekonomikontoret bedömning har använts för budgetplanering 2008. Justering görs när ny beräkning blir tillgänglig vilket blir till årsredovisning 2007. Den kontroll som görs av materialet från SPP i kommunen är att ekonomichefen gör en rimlighetsbedömning av rapporterna. Personalavdelningen sänder in filer till SPP två gånger per år med information om nyanställda för uppdatering av SPP:s register för kommunen. Personalavdelningen sänder en fil en gång per år med uppgifter om bland annat anställdas inkomst, semestergrundande lön vid vård av barn, när anställda slutar eller går i pension. Uppgifterna kommer från kommunens lönesystem. Faktura för pensionskostnaden kommer varje månad från SPP. Kontroll av SPP:s registeruppgifter görs inte utan kommunen litar på att uppgifterna är uppdaterade i enlighet med insända filer från lönesystemet. 8

3 Revisionell bedömning Kommunens totala pensionsskuld inklusive löneskatt uppgick i årsredovisning 2006 till 1 179,4 mnkr. De senaste fem räkenskapsåren har åtagandet i snitt ökat 5,3 procentenheter per år. De stora förändringarna i pensionsåtagandet åren 2003, 2006 och 2007 beror på faktorer som är definierbara, som byte av administratör, nytt avtal och nya kalkylvariabler. Att få en säker kalkylerad bild av pensionsskulden 2007 och framöver är i dagsläget inte möjligt med de prognoser som lämnats löpande under 2007 från pensionsadministratören. Inför delårsrapporten 2007 var förändrade variabler i kalkylen inte med i beräkningarna utan ekonomiavdelningen gjorde en egen uppskattning av förändringen i den del som redovisas i balansräkningen. RIPS07, pensionskalkylen som börjar gälla från år 2007 och som rekommenderas användas av alla administratörer, gör att beräkningen av pensionsåtagandet blir likvärdigt oavsett administratör. Tidigare har kalkylerna skiljt sig åt. För att aktualisera pensionsåtagandet lämnas filer från lönesystemet till administratören årligen. Någon efterkontroll stickprovsmässigt avseende uppdatering av personuppgifterna görs inte utan kommunen litar på att filerna uppdateras. Ekonomichefen gör en rimlighetsbedömning av de rapporter som lämnas av SPP. År 2006 gjordes en bokföringsmässig justering av pensionsskulden i enlighet med förmåner i det nya pensionsavtalet. Uppgång av pensionsskulden kommer år 2007 då beräkningar görs och uppgången kommer även att innefatta nytt livslängdsantagande, vilket ökar skulden markant. Kommunen följer i allt väsentligt de redovisningsrekommendationer som RKR har lämnat avseende pensionsredovisning. Dock kan vissa upplysningar förbättras. Vår revisionella bedömning är att säkerheten i pensionsskuldens storlek och de prognoser som lämnas för budgetändamål inte har varit tillförlitliga som underlag för budget. Ett bättre underlag borde ha kunnat tas tidigare under året. Vi rekommenderar kommunen att ta upp frågan med administratören. Att göra en egen beräkning i kommunen anser vi inte möjlig med nuvarande organisation. Vi rekommenderar också kommunen att genomföra stickprov för att säkra uppdateringar av personaluppgifter i pensionsregistret eller att ta in uppgifter från administratören om uppdateringsrutiner. 9