Barn- och bildningsnämndens styrning och ledning av grundskolan

Revisorerna REVISIONSRAPPORT Granskning av Barn- och bildningsnämndens styrning och ledning av grundskolan Hallstahammars kommun Utarbetad av Komrev inom PwC på uppdrag av kommunens revisorer och antagen vid revisorernas sammanträde 2011-01-25 Granskningen har utförts av Marie Lindblad under september oktober 2010. Postadress Besöksadress Telefon Fax Org.nr Bankgiro Postgiro KOMMUNHUSET Prästgårdsgatan 0220-240 00 0220-105 00 212000-2064 235-0072 12 36 90-0 734 80 HALLSTAHAMMAR

Innehåll 1 Sammanfattning och revisionell bedömning...2 2 Bakgrund...4 2.1 Uppdrag...4 2.2 Metod och avgränsningar...4 3 Granskningens resultat...5 3.1 Kommunal styrning av grundskolan och grundskolans organisation...5 3.2 Vår analys...6 3.3 Ansvar och befogenheter samt kommunikation i hela styrkedjan...6 3.4 Vår analys...8 3.5 Det pedagogiska ledarskapet...9 3.6 Vår analys...10 4 Revisionell bedömning...10

1 Sammanfattning och revisionell bedömning Komrev inom PwC har av de förtroendevalda revisorerna i Hallstahammars kommun fått uppdraget att granska barn- och bildningsnämndens styrning och ledning i grundskolan. Revisionsfrågorna som besvaras är: Är barn- och bildningsnämndens styrning av grundskolan ändamålsenlig? Säkerställer barn- och bildningsnämnden att det finns en ändamålsenlig organisation för ledning av grundskolan? Granskningsmålen för granskningen är: Finns system och rutiner för hur styrning och ledning ska fungera i samtliga led från nämnd till lärarna? Finns en tydlig fördelning av ansvar och befogenheter? Finns ett tydligt pedagogiskt ledarskap? Finns fungerande kommunikation mellan de olika nivåerna i organisationen? Vi bedömer att barn- och bildningsnämndens styrning av grundskolan är ändamålsenlig men att organisationen för ledning av grundskolan inte är helt ändamålsenlig. Vi baserar vår bedömning på följande styrkor och svagheter: Nämnden har fastställt en strategisk plan med åtgärder och tydliggörande av olika ansvarsnivåer från förvaltningschef till lärare Det finns en tydlig rollfördelning mellan politiker och tjänstemän. Det finns en tydlig formell uppdelning av ansvar och befogenheter för olika tjänstemän, men utformningen av områdeschefstjänsterna riskerar att leda till otydlighet i det praktiska arbetet Uppföljning av kunskapsresultaten sker för alla elever i alla ämnen och alla skolår, Det finns i stort strukturer och förutsättningar för ett tydligt pedagogiskt ledarskap. Det som framförallt brister är avsaknaden av tillgång till ett nära administrativt stöd för rektor. Det är positivt att lärarnas insatser utvärderas på individnivå på en del skolor. Detta behöver dock ske på alla skolor. Det är för stora skillnader mellan skolenheterna vad avser lärarnas tidsmässiga förutsättningar för att föra pedagogiska diskussioner. Det är en brist att inte alla rektorer har haft medarbetarsamtal med sin områdeschef, att inte all personal tillhör ett arbetslag och att återkoppling av elevernas kunskapsnivå inte alltid sker från mottagande till avlämnande skola vid övergångar. 2

Insatser behöver vidtas för att den kommungemensamma fortbildningen ges ett sammanhang över tid så att personalen känner sig motiverade att aktivt delta i kompetensutvecklingen. Hela organisationen behöver fortsätta med att göra samlade bedömningar av vilka utvecklingsfrågor skolan ska arbeta med. Detta för att ge samtliga nivåer i organisationen arbetsro att fokusera på huvuduppdraget och de utvecklingsfrågor man valt ut. Nämnden behöver säkerställa att hela organisationen får del av de beslut som nämnden fattar, oavsett om detta ska ske via kommunens hemsida, e-post eller på annat sätt. 3

2 Bakgrund Skolverksamheten styrs i huvudsak av nationella styrdokument. Barn- och bildningsnämnden har som huvudman för det offentliga skolväsendet ett ansvar för att se till att verksamheten bedrivs på ett ändamålsenligt sätt och att förvaltning, rektorer och lärare samverkar i skolarbetet. Rektor har här en särskild roll eftersom han/hon ges befogenheter direkt via de nationella styrdokumenten. Nämnden ansvarar för att ge rektor förutsättningar att utöva sitt ledarskap på samma sätt som rektor ansvarar för att ge lärarna förutsättningar att bedriva undervisning på ett framgångsrikt sätt. 2.1 Uppdrag Komrev inom PwC har av de förtroendevalda revisorerna i Hallstahammars kommun fått uppdraget att granska barn- och bildningsnämndens styrning och ledning i grundskolan. Revisionsfrågorna som besvaras är: Är barn- och bildningsnämndens styrning av grundskolan ändamålsenlig? Säkerställer barn- och bildningsnämnden att det finns en ändamålsenlig organisation för ledning av grundskolan? Granskningsmålen för granskningen är: Finns system och rutiner för hur styrning och ledning ska fungera i samtliga led från nämnd till lärarna? Finns en tydlig fördelning av ansvar och befogenheter? Finns ett tydligt pedagogiskt ledarskap? Finns fungerande kommunikation mellan de olika nivåerna i organisationen? 2.2 Metod och avgränsningar Granskningen avser grundskoleverksamheten inom barn- och bildningsnämnden. Granskningen har genomförts genom granskning av styrdokument och uppföljningar av dessa samt genom intervjuer med barn- och bildningsnämndens presidium, förvaltningschef, områdeschefer, rektorer på tre skolor samt lärare på tre skolor. 4

3 Granskningens resultat 3.1 Kommunal styrning av grundskolan och grundskolans organisation Under 2009 beslutade barn- och bildningsnämnden om en strategisk plan för att öka måluppfyllelsen i grundskolan främst vad avser kunskapsmålen. Genomförandet av planen beräknas ta tre till fem år. Den strategiska planen anger utvecklingsområden utifrån det omfattande åtgärdsprogram som togs fram efter Skolinspektionens tillsyn våren 2009. Genomförandet av planen innebär uppföljning, analys och självvärdering som underlag för utveckling på olika nivåer. För att tydliggöra fokus på den strategiska planen har en ledningsresurs i form av kvalitetsutvecklare riktats till grundskolans ledare. Av intervjuerna med nämndens arbetsutskott framkommer att den dokumenterade uppföljningen fungerar mycket bättre nu än innan skolinspektionens besök. Skolinspektionens besök i kommunen blev en väckarklocka. Tidigare så fanns kvalitetsredovisningen, betyg, resultat från nationella prov och ett lästest i skolår 3. Nu följs dessutom kunskapsresultaten upp i alla ämnen och alla åldrar. Nu genomförs heldagar där nämnden möter verksamheten och följer upp den strategiska planen och de uppdrag som finns där. Förvaltningschefen fattar beslut om grundskolans ledningsorganisation. Innan beslut fattas förankras dock beslutet hos barn- och bildningsnämnden. Varje grundskola leds av en eller flera rektorer. Det finns även rektorer som ansvarar för flera skolenheter. Rektorerna leds i sin tur av områdeschefer. Områdescheferna lyder under förvaltningschefen. Vid tiden för granskningen pågick ett arbete med att förändra ledningsorganisationen från ett system med flera områdeschefer som tillika också är rektorer till ett system med en områdeschef som bara har uppdraget områdeschef (område grundskola) samt en områdeschef på 25 % som också är rektor på 75 %. Att granskningen gjordes mitt i förändringen påverkade självklart de svar som gavs vid intervjuerna även om vi försökte ha fokus på det som har varit och det som är och inte det som komma ska. Det finns en rad av olika mötesgrupper som träffas regelbundet. På förvaltningsnivå finns exempelvis: förvaltningschefens ledningsgrupp (förvaltningschef och områdeschefer), verksamhetsträffar (förvaltningschef, områdeschefer, rektorer, förskolechefer, ekonom, personalsekreterare, skolassistenter, intendent och kvalitetsutvecklare), områdeschefsmöte ledningsgrupp, områdeschefsmöte, rektorsmöten (områdeschef och rektorer), kvalitetsmöten skola (områdeschef, rektorer och kvalitetsutvecklaren). Mötesgrupperna har olika syften vad avser beslutsfattande eller informationsspridande. Rektorsmötena är mycket strukturerade och en del rektorer upplever att det blir mycket lyssnande och inte så mycket delaktighet. Rektorerna saknar forum för att träffas bara rektorer emellan. Rektorerna ser ett 5

sådant forum som ett sätt att säkra likvärdigheten. Av intervjuerna framkommer även önskemål om att se över formerna för de möten som hålls. En översyn av mötesstrukturen har gjorts, efter det att intervjuerna genomfördes, på ledningsgruppens dagar i oktober. Förvaltningen arbetar med att skapa en större samsyn mellan rektorerna. När det gäller värdegrundsfrågor är rektorerna ganska samsynta. Det varierar dock mer när det handlar om hur man konkret hanterar olika frågor. Det finns ett gott klimat mellan rektorerna. Rektorerna har, i olika grad, utvecklat former för möten och processer som har fokus på kunskapsuppdraget och att måluppfyllelsen för eleverna ska förbättras. 3.2 Vår analys Det är positivt att nämnden fastställt en strategisk plan med åtgärder och tydliggörande av olika ansvarsnivåer från förvaltningschef till lärare, uppföljning av kunskapsresultaten sker för alla elever i alla ämnen och alla skolår, nämnden avsätter heldagar för att möta verksamheten och följa upp den strategiska planen. Det är olyckligt att organisationen utformats med områdeschefstjänster som varierar i tidsmässig omfattning och med olika kombinationer med andra tjänster. Detta riskerar att leda till otydlighet i organisationen. Vi anser att förvaltningen kan främja samsyn mellan rektorer och likvärdigheten genom att uppmana rektorer att träffas sinsemellan utan chefer. 3.3 Ansvar och befogenheter samt kommunikation i hela styrkedjan Finns system och rutiner för hur styrning och ledning ska fungera i samtliga led från nämnd till lärarna? Finns en tydlig uppdelning av ansvar och befogenheter? Finns fungerande kommunikation mellan de olika nivåerna i organisationen? Det finns uppdragsbeskrivningar för såväl områdeschef som rektor. Områdeschef har uppdraget att leda grundskolans ledare, följa upp och analysera, skapa rutiner och säkerställa en likvärdig grundskola i kommunen. Varje rektor har ett individuellt uppdrag och vid fyra enheter prövas individuella uppdrag även för lärare. Det planeras föra diskussioner med rektorerna om vad uppdraget innebär och hur olika personer tolkar uppdraget. I den strategiska planen tydliggörs de olika ansvarsnivåerna för lärare, rektor, områdeschef och förvaltningschef. 6

Områdescheferna följer upp rektors insatser på individnivå utifrån läroplanens krav på rektor. Det finns material som används vid medarbetarsamtal och lönesättning och utifrån detta görs därefter en bedömning. Uppföljning sker även av rektorernas individuella utvecklingsplan och av de uppdrag som respektive rektor har. Av intervjuerna framkommer att alla rektorer inte har haft medarbetarsamtal med sin områdeschef. Av intervjuerna framkommer det en varierad bild av hur lojala rektorer och lärare är mot fattade beslut. Allt från att rektorer ibland är oförstående till politiskt fattade beslut till att lojaliteten har blivit bättre hos rektorerna men att det är mer blandat hos lärarna. Det är en stor variation på hur väl arbetslagen fungerar. Arbete pågår för att försöka skapa likformighet i form av samordnade villkor för arbetslagens ledarskap. Av intervjuerna med rektorerna framkommer att det finns skillnader i elevsyn mellan arbetslagen. Hur mycket lärarna i respektive arbetslag träffas för pedagogiska diskussioner varierar stort mellan skolenheterna. Svårast att få till tid för dessa möten har Lindboskolan då det inte finns mer än 45 minuter i veckan avsatt i schemat för dessa träffar. På någon skola finns personal som inte har en tillhörighet till ett arbetslag. I de allra flesta intervjuer framförs att det finns tydliga skiljelinjer mellan vilka beslut nämnden fattar och vilka beslut som fattas av förvaltningen. Lärarna framför i samtliga intervjuer att det är många båtar som sjösätts men att man inte ser till att alla kommer i hamn. Som exempel på detta nämns fortbildningsdagar där man arbetar och dokumenterar arbetet utan att man därefter får se hur den samlade dokumentationen tas om hand och vad som händer därefter. Vid nästa fortbildningstillfälle är det ett nytt ämne som står på dagordningen utan någon koppling till det som man arbetade med förra gången. Det framkommer också av lärarintervjuerna att alla lärare inte genomför utvecklingssamtal eller skriver skriftliga omdömen och att detta inte ger några konsekvenser för den berörda läraren. Vid en rektorsintervju framförs att det är viktigt att det finns sammanhang i den kommungemensamma kompetensutvecklingen. Eleverna som kommer till skolor med de senare skolåren i grundskolan har varierande förkunskaper. Det sker dock ingen återkoppling av detta till de avlämnande skolorna. Att utforma tydliga rutiner för övergångar är ett förbättringsområde och ingår i den strategiska planen. Personalen efterfrågar tydliga besked från ledningen. 7

Skolorna får inte nämndens protokoll. Beslut från nämnden sprids genom protokollsutdrag till rektorer för vidare spridning till personalen. Förvaltningschefen informerar områdescheferna som informerar rektorerna, vilka i sin tur informerar lärarna. Mycket informationsspridning sker via e-post eller genom de olika mötesgrupperna. Det sker en sovring av vilken information som ska spridas till vem för att inte göra informationsöverflödet för stort. Inför beslut i nämnden sker ofta en beredning av ärendet i rektorsgruppen/ledningsgruppen. Där diskuteras också när information ska spridas vidare och det skapas en tidsplan för detta. Ambitionen är att man inte ska oroa personal i onödan genom att sprida information i ett för tidigt skede om sådant som sedan inte kommer att bli aktuellt för vidare diskussion och beslut. I en rektorsintervju framförs att informationen från områdeschef ibland haltar vilket leder till att rektorerna får klä skott för kritik från personalen som beror på områdeschefs missar. 3.4 Vår analys Vi anser att det är positivt att det finns tydliga uppdragsbeskrivningar för olika tjänstemän och att det är en tydlig rollfördelning mellan politiker och tjänstemän. Det är dock en obalans mellan de båda områdescheferna vad gäller uppdragets omfattning vilket riskerar att leda till otydlighet i organisationen. Det är en brist att inte alla rektorer har haft medarbetarsamtal med sin områdeschef, att inte all personal tillhör ett arbetslag och att återkoppling av elevernas kunskapsnivå inte alltid sker från mottagande till avlämnande skola vid övergångar. Samtliga rektorer behöver säkerställa att lärarna ges tillräckligt med tid för pedagogiska diskussioner. Det är idag för stora skillnader mellan skolenheterna vad avser lärarnas tidsmässiga förutsättningar för att föra pedagogiska diskussioner. Insatser behöver vidtas för att den kommungemensamma fortbildningen ges ett sammanhang över tid så att personalen känner sig motiverade att aktivt delta i kompetensutvecklingen. Personalen behöver också få återkoppling på vad de gemensamma insatserna leder till över tid. Hela organisationen behöver fortsätta med att göra samlade bedömningar av vilka utvecklingsfrågor skolan ska arbeta med. Detta för att ge samtliga nivåer i organisationen arbetsro att fokusera på huvuduppdraget och de utvecklingsfrågor man valt ut. 8

Nämnden behöver säkerställa att hela organisationen får del av de beslut som nämnden fattar, oavsett om detta ska ske via kommunens hemsida, e-post eller på annat sätt. Det är också viktigt att alla ansvarsnivåer i organisationen tar sitt ansvar för att sprida information så att organisationen ger samtliga ansvarsnivåer den information som behövs. Vi anser att det finns en tydlig formell uppdelning av ansvar och befogenheter men att utformningen av områdeschefstjänsterna riskerar att leda till otydlighet i det praktiska arbetet det finns system och rutiner för hur styrning och ledning ska fungera i samtliga led, även om dessa i praktiken inte alltid fungerar fullt ut kommunikationen mellan de olika nivåerna i organisationen i stort fungerar bra men att det finns en förbättringspotential 3.5 Det pedagogiska ledarskapet Finns ett tydligt pedagogiskt ledarskap? Områdescheferna stödjer rektorerna i det pedagogiska arbetet genom att göra uppföljningar samt ge stöd och utmaningar. Huruvida rektor gör regelbundna besök i klassrummet varierar mellan skolorna. Om det är regelbundet så sker det inte så ofta. Lärarna uppger dock att rektorerna har en ambition att göra klassrumsbesök. I en av lärarintervjuerna framkommer att rektor upplevs som stressad och att det är sällan man får feedback från rektorn men att när man får det så är den uppriktig. På en skola nämner lärarna att de fått skriva personliga individuella utvecklingsplaner och att de upplever att det är bra. Uppföljningen av lärares insatser på individnivå varierar enligt intervjuerna mellan olika skolor. Om läraren har en individuell utvecklingsplan så följs denna upp. På andra skolor upplever lärarna att det bara sker en kollektiv uppföljning av lärarnas resultat i samband med exempelvis arbetet med kvalitetsredovisningen. Arbetslagsledarna är en viktig del av det pedagogiska ledarskapet och ska leda samtalen i arbetslaget och vara en länk mellan lärarna och rektor. Rektorerna framhåller i intervjuerna även det stöd de får av kvalitetsutvecklaren. På en av skolorna ska lärarna få utvärdera sin rektor. 9

I en rektorsintervju framförs att det saknas en funktionsbeskrivning (av typ en läsårscirkel) för rektorskapet vilket tillsammans med bristande rutiner för överlämning mellan avgående och tillträdande rektor ger bristande förutsättningar vid rektorsbyten. I samtliga rektorsintervjuer lyfts att det är ett bristande administrativa stöd för rektorerna. Det finns inget eller ett begränsat administrativt stöd ute på skolorna vilket innebär att rektor ofta är den första man möter på skolan samt att det är svårt att kunna ringa till skolan. Det mesta administrativa stödet är centralt placerat i kommunen. Rektorerna framför ett starkt önskemål om att få det administrativa stödet närmare sig på skolorna. 3.6 Vår analys Det är positivt att lärarnas insatser utvärderas på individnivå på en del skolor. Detta behöver dock ske på alla skolor. Det behöver därför tydliggöras hur lärares insatser ska utvärderas individuellt. Vi bedömer att det i stort finns strukturer och förutsättningar för ett tydligt pedagogiskt ledarskap. Det som framförallt brister är avsaknaden av tillgång till ett nära administrativt stöd för rektor. Det behöver även finnas rutiner för informationsöverföring vid rektorsbyten för att minimera negativ påverkan på organisationen vid byte av rektor. Hur tydligt det pedagogiska ledarskapet är anser vi i hög grad vara en individfråga, vilket gör det hela till en ledningsfråga. 4 Revisionell bedömning De revisionsfrågor som besvaras är: Är barn- och bildningsnämndens styrning av grundskolan ändamålsenlig? Säkerställer barn- och bildningsnämnden att det finns en ändamålsenlig organisation för ledning av grundskolan? Vi bedömer att barn- och bildningsnämndens styrning av grundskolan är ändamålsenlig men att organisationen för ledning av grundskolan inte är helt ändamålsenlig. Vi baserar vår bedömning på följande styrkor och svagheter: Nämnden har fastställt en strategisk plan med åtgärder och tydliggörande av olika ansvarsnivåer från förvaltningschef till lärare Det finns en tydlig rollfördelning mellan politiker och tjänstemän. Det finns en tydlig formell uppdelning av ansvar och befogenheter för olika tjänstemän, men utformningen av områdeschefstjänsterna riskerar att leda till otydlighet i det praktiska arbetet 10

Uppföljning av kunskapsresultaten sker för alla elever i alla ämnen och alla skolår, Det finns i stort strukturer och förutsättningar för ett tydligt pedagogiskt ledarskap. Det som framförallt brister är avsaknaden av tillgång till ett nära administrativt stöd för rektor. Det är positivt att lärarnas insatser utvärderas på individnivå på en del skolor. Detta behöver dock ske på alla skolor. Det är för stora skillnader mellan skolenheterna vad avser lärarnas tidsmässiga förutsättningar för att föra pedagogiska diskussioner. Det är en brist att inte alla rektorer har haft medarbetarsamtal med sin områdeschef, att inte all personal tillhör ett arbetslag och att återkoppling av elevernas kunskapsnivå inte alltid sker från mottagande till avlämnande skola vid övergångar. Insatser behöver vidtas för att den kommungemensamma fortbildningen ges ett sammanhang över tid så att personalen känner sig motiverade att aktivt delta i kompetensutvecklingen. Hela organisationen behöver fortsätta med att göra samlade bedömningar av vilka utvecklingsfrågor skolan ska arbeta med. Detta för att ge samtliga nivåer i organisationen arbetsro att fokusera på huvuduppdraget och de utvecklingsfrågor man valt ut. Nämnden behöver säkerställa att hela organisationen får del av de beslut som nämnden fattar, oavsett om detta ska ske via kommunens hemsida, e-post eller på annat sätt. 11