Revisionsrapport 2012 Genomförd på uppdrag av revisorerna Mars 2013 Landstinget Västernorrland Granskning av landstingets internkontroll
Innehåll 1. Sammanfattning... 2 2. Inledning... 3 2.1. Bakgrund... 3 2.2. Syfte, revisionsfrågor och avgränsning... 3 2.3. Revisionskriterier... 4 2.4. Metod och genomförande... 4 3. Internkontroll... 5 3.1. Kontrollmiljö... 5 3.2. Årlig riskanalys... 7 3.3. Kontrollaktiviteter... 8 3.4. Information, kommunikation och tillsyn... 9 4. Bedömning och slutsats... 11 4.1. Slutsats... 13 1
1. Sammanfattning Ernst & Young har på uppdrag av de förtroendevalda revisorerna i Västernorrlands läns landsting granskat landstingsstyrelsens och nämndernas interna kontroll. Idag saknas en landstingsgemensam och en dokumenterad internkontrollprocess i landstinget Västernorrland. Den policy som finns på området, ansvarsfördelning, anvisningar om uppföljning och tillhörande rutiner har inte anpassats till den nya nämnds- och förvaltningsorganisationen vilket gör att processen inte kan anses vara ändamålsenliga. Landstinget nyttjar inte internkontrollen som stöd för sin styrning- och ledning av verksamheten då det inte finns någon koppling mellan landstingets ledningssystem och internkontrollprocess. Internkontrollen och dess resultat behandlas inte löpande av ledningsgrupper inom verksamheten eller i uppföljning till landstingsstyrelsen och nämnderna av verksamhet under året. Någon samlad bedömning av organisationens risker och värdering av dess väsentlighet görs inte heller, vilket är en brist. Beslutade kontrollåtgärder för året har genomförts med stöd från bokslutsinstruktionerna. Vi noterar dock att kontrollerna inom samma kontrollområde är mycket skiftande mellan verksamheterna, vilket påverkar kontrollernas kvalitet. Avrapportering av internkontrollen görs endast till landstingsstyrelsen och nämnderna vid det möte som behandlar årsredovisningen. Om internkontrollen ska bli ett verktyg för styrning och ledning krävs att resultatet av kontrollerna tas upp i nämnderna och landstingsstyrelsen oftare under pågående verksamhetsår. Vår samlade bedömning är att landstingsstyrelsen och nämnderna i Landstinget Västernorrland inte har en ändamålsenlig organisation för arbetet med intern kontroll. Detta främst som en följd av att internkontrollsprocess, policy, riskvärdering och kontroll inte i tillräcklig omfattning anpassats till den nya nämnds- och förvaltningsorganisationen och integrerats med styrningen och ledningen av landstinget. Vi lämnar följande förslag till utveckling: Utveckla policyn med tillhörande anvisningar, system och rutiner för intern kontroll så att den ligger i linje med den nya förvaltnings- och nämndsorganisationen och tydliggör därigenom processen. Säkerställ att policy för internkontroll och internkontrollprocess tas fram i relation till landstingets ledningssystem så att tydlighet föreligger om internkontrollens roll för styrning, ledning och uppföljning. Involvera nämndernas och landstingsstyrelsens ledamöter i riskvärderingen och lyft även fram bredden i deras uppdrag så att ledamöterna ges möjlighet att själva värdera riskområden och dess väsentlighet för att följa upp den interna kontrollen genom kontrollåtgärder. Utveckla formerna för återrapportering av uppföljning av interna kontrollen så att den används aktivt i styrningen av landstinget under året, även ute i verksamheten. Komplettera instruktionerna med en gemensam tidsplanering för uppföljning och kontroll, bland annat för att minska verksamhetens arbetsbelastning vid vissa tider av året. Därigenom kan kontrollernas kvalitet stärkas. 2
2. Inledning 2.1. Bakgrund Landstingsstyrelsen har det övergripande ansvaret för att den interna kontrollen fungerar och utvecklas med landstingets kontrollbehov. I ansvaret ingår även att upprätta övergripande tillämpningsanvisningar samt regler för rapportering som stöd för internkontrollen i hela organisationen. Landstingsstyrelsen ska vidare utvärdera landstingets samlade system för intern kontroll, och i de fall förändringar behövs, besluta om sådana. Respektive nämnd har det yttersta ansvaret för att säkerställa en god intern kontroll inom ramen för sitt uppdrag. I ansvaret ligger att utforma regler och anvisningar för den egna interna kontrollens organisation och funktion vilket ska dokumenteras och beslutas av nämnden. Av kommunallagens 6 kap. 7 framgår att nämnden har ansvaret för den interna kontrollen skall vara tillräcklig så att verksamheten bedrivs på ett tillfredsställande sätt. Det är därför viktigt att internkontrollen utformas så att den följer ansvarsfördelningen för verksamheten. Landstinget Västernorrland har från den 1 januari 2011 en ny politisk ledningsorganisation. Det innebär att landstinget förutom Regionala nämnden, Patientnämnden och etiska nämnden samt kostnämnder har två nya nämnder; Hälso- och sjukvårdsnämnden (HSN) och Folkhälso-, primärvårds och tandvårdsnämnden (FPT). Den nya organisationen innebär förändrat verksamhetsansvar och därmed nya förutsättningar för den interna kontrollen. 2.2. Syfte, revisionsfrågor och avgränsning Syftet med denna granskning är att klargöra om landstingsstyrelsen och nämnderna har en ändamålsenlig organisation för arbetet med intern kontroll. För att uppnå syftet med granskningen kommer följande delfrågor att besvaras: Finns det ett internkontrollreglemente med ändamålsenliga, anvisningar, system och rutiner för intern kontroll? Finns det ett landstingsgemensam och dokumenterad internkontrollprocess? Finns en koppling mellan landstingets ledningssystem och internkontrollprocess? Har internkontrollsarbetet anpassats till den nya organisationen? Har landstingsstyrelsens och nämndernas ledamöter deltagit i arbetet med att ta fram riskbedömning och värdering, kontroller och planer för uppföljning av intern kontroll? Finns det en dokumenterad, kommunicerad och accepterade ansvarsfördelning avseende arbetet med intern kontroll inom landstinget? Har förtroendevalda och tjänstemän erhållit utbildning avseende vad intern kontroll i offentlig verksamhet innebär? Avrapporteras och behandlas frågor rörande intern kontroll på nämndsammanträden och i landstingets ledningsgrupp/er? Har beslutade kontrollåtgärder för 2012 genomförts under året? Är kontrollerna utformade på ett tillfredställande sätt, dvs. kan kontrollerna bidra till förbättrad styrning och kontroll? Är resultatet av kontrollerna redovisade tillbaka till landstingsstyrelsen resp. nämnderna? 3
Har eventuella avvikelser som uppmärksammats genom internkontrollen lett till vidtagna åtgärder eller beslut? I granskningen görs en övergripande granskning av landstingets interna kontroll. Ingen granskning görs av verksamheternas internkontrollarbete. Granskningen har begränsats till landstingsstyrelsen och nämnderna Regionala nämnden, Hälso- och sjukvårdsnämnden (HSN) och Folkhälso-, primärvårds och tandvårdsnämnden (FPT). 2.3. Revisionskriterier Med revisionskriterier avses bedömningsgrunder som används i granskningen för analyser, slutsatser och bedömningar. Revisionskriterierna kan hämtas ifrån lagar och förarbeten eller interna regelverk, policies och fullmäktigebeslut. Kriterier kan också ha sin grund i jämförbar praxis eller erkänd teoribildning. I denna granskning utgörs de huvudsakliga revisionskriterierna av: Landstingsstyrelsens och nämndernas ansvar för intern kontroll regleras i kommunallagen 6 kap. Landstinget egna styrdokument för internkontrollsprocessen. 2.4. Metod och genomförande Granskningen har genomförts genom analys av styrande dokument och intervjuer med ansvariga personer i internkontrollsprocessen. Intervjuer har genomförts med. Landstingsdirektör Ekonomidirektör Samordnande tjänsteman vid centrala förvaltningen med ansvar för internkontrollsprocessen Ordföranden och vice ordförande för landstingsstyrelsen och granskade nämnder Gruppintervjuer har tillämpats vid samtal med nämndernas och landstingsstyrelsens presidier. Samtliga intervjuade har beretts tillfälle att faktagranska revisionsrapporten. 4
3. Internkontroll Den interna kontrollen definieras utifrån COSO 1 -ramverket som en process, där såväl den politiska som den professionella ledningen och övrig personal skall samverka. Processen ska vara utformad för att med rimlig grad av säkerhet kunna uppnå följande mål: ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet tillförlitlig finansiell rapportering och information om verksamheten efterlevnad av tillämpliga lagar, föreskrifter, riktlinjer mm. COSO-modellen identifierar fem olika områden i den interna kontrollen. Kontroll-/styrmiljö den kultur som ledningen kommunicerar och verkar utifrån Riskanalys vad som kan gå fel Kontrollaktiviteter syftar till att förebygga, upptäcka och korrigera avvikelser Information/Kommunikation av organisationens policies och kontrollaktiviteter Tillsyn (uppföljning/utvärdering) för att säkerställa kvalitet i processen COSO-modellen bärs upp av två grundläggande principer, dels de faktorer som anger tonen i organisationen och därmed kontrollmedvetandet (kontrollmiljön) dels att den interna kontrollen inte bara drivs av regelverk och anvisningar utan i stor utsträckning av människor på alla nivåer i organisationen. I denna granskning berörs internkontroll på systemnivå då organisationens övergripande principer för internkontroll granskas. Granskningen bedömer därmed inte kontrollmiljön i verksamheterna då syftet med granskningen är att bedöma ändamålsenligheten i organisation av internkontrollen. I rapporten görs en genomgång av de områden som nämns ovan med stöd från revisionsfrågorna. Utifrån det drar vi våra slutsatser och lämnar våra rekommendationer. 3.1. Kontrollmiljö 3.1.1. Ledningssystem och internkontrollsprocess Förändringar har skett i organisationen av Landstinget Västernorrland de senaste två åren. Ny politisk majoritet har kommit på plats samtidigt som den politiska nämndsorganisationen och förvaltningsorganisationen förändrats. De senaste två åren har centrala förvaltningen, nämnder och landstingsstyrelsen arbetat med att finna nya former för ärendeberedning, styrning, ledning och uppföljning. En viktig rapporteringskanal vid sidan av delårsrapportering och årsredovisning för ledningssystemet är i Landstinget Västernorrland den månatliga rapporteringen, Resultattavlan. Innehållet i återrapporteringen, som sker till landstingsstyrelsen och nämnderna, har förändrats under de senaste åren i linje med landstingsstyrelsens och nämndernas önskemål. Förvaltningen har försökt anpassa rapporterna för att stärka uppföljning och styrning av landstinget. Främst baseras Resultattavlan på ekonomisk uppföljning i relation till budget och faktorer 1 Committee of the Sponsoring Organizations of the Threadway Commission 5
som tydligt påverkar utfall. Det kan röra sig om i vilken grad verksamheten nyttjat stafettläkare eller antalet sjukdagar hos de anställda. 2012 var det första året som HSN och FPT behandlat frågan om intern kontroll inom sitt verksamhetsansvar. Året innan var det endast landstingsstyrelsen och regionala nämnden som beslutade om områden för att djupare följa upp den interna kontrollen. Det har däremot inte skett någon återkoppling av internkontrollen i den månatliga rapporteringen eller i delårsrapporteringen under 2012. Det finns därmed ingen formell koppling mellan ledningssystemet och landstingets internkontrollprocess. En internkontrollsprocess ska säkerställa ändamålsenlig och kostnadseffektiv verksamhet, tillförlitlig finansiell rapportering och information om verksamheten, efterlevnad av tillämpliga lagar, föreskrifter, riktlinjer mm. 3.1.2. Internkontrollreglemente, anvisningar och system Det finns inget internkontrollreglemente i Landstinget Västernorrland som reglerar formerna för den interna kontrollen. Istället finns en policy för internkontroll av administration, redovisning samt förmögenhet. Policyn berör ansvarsfördelning mellan landstingsstyrelsen och förvaltningarna. Den återger även syftet med internkontroll inom organisationen och hur riskbedömning och kontrollaktiviteter bör tas fram. I policyn beskrivs även hur uppföljning skall ske av internkontrollen samt vilka beståndsdelar som internkontrollen ska bestå av. Policyn utarbetades och beslutades år 2000 och har därefter inte anpassats eller förändrats till ny nämnds- och förvaltningsorganisation. 3.1.3. Gemensam men ej dokumenterad internkontrollprocess Under 2012 var det enligt de intervjuade verksamhetscheferna som hade ansvaret att återrapportera utfallet av den interna kontrollen. Rapporteringen har skett utifrån landstingsstyrelsens och nämndernas beslutade områden för uppföljning av den interna kontrollen. Stöd för återrapporteringen finns i bokslutsanvisningarna genom en mall och anvisningar från ekonomiavdelningen till de uppföljningsansvariga. Det finns enligt de intervjuade en landstingsgemensam process som kopplar samman förvaltningens, nämndernas och landstingsstyrelsens internkontroll. Processen är dock inte dokumenterad. 3.1.4. Ansvarsfördelning och process i den nya organisationen Den nya förvaltningsorganisationen började implementeras under 2012 och kommer enligt intervjuerna att helt vara i funktion under 2013. Den ansvarsfördelning som idag finns dokumenterad i policyn för administrativ internkontroll har inte anpassats till den nya nämnds- och förvaltningsorganisationen. Enligt de intervjuade är det avdelningen för Ekonomi och Administration som i den nya förvaltningsorganisationen ges huvudansvaret för att hålla samman internkontrollprocessen med en medarbetare som samordnande och huvudansvarig. Övrig ansvarsfördelning i relation till internkontrollsprocessen har inte tydliggjorts. 3.1.5. Bedömning kontrollmiljö Landstinget Västernorrland har idag inget internkontrollreglemente, istället har de en policy som på ett bra sätt tydliggör syftet med internkontrollen, ansvarsfördelning, former för riskvärdering och kontrollåtgärder samt hur uppföljning ska ske. Policyn med tillhörande arbetsprocesser och ansvarsfördelningen har dock inte anpassats till den nya nämnds- och förvaltningsorganisationen. 6
Landstinget Västernorrland har i sitt internkontrollarbete ingen tydlig koppling mellan internkontrollarbetet och övriga insatser för styrning och ledning. Det anser vi vara en brist då det är viktigt att internkontrollen kopplas samman med risker för att verksamheternas uppdrag och mål inte skall nås. Vi bedömer därför att Landstinget Västernorrland idag inte har en organisatorisk grund för att skapa en god kontrollmiljö. 3.2. Årlig riskanalys Riskanalys har enligt de intervjuade genomförts genom beredning av riskområden i den centrala förvaltningen inför beslut om kontrollområden i landstingsstyrelsen och nämnderna. Värdering av riskområden har i första hand baserats på erfarenheter från tidigare år samt de riskområden som landstingets revisorer identifierat i sina granskningar. Värderingen av riskområden har inte baserats på genomgång av verksamhetsområden, styrdokument/regler/policys eller lagstiftning. Det har inte heller skett någon bedömning av riskerna i relation till hög eller låg risk genom poängsättning eller liknande metod. Riskanalyserna har inte heller dokumenterats i sin helhet. De intervjuade menar att de politiska företrädarna på ett mer aktivt sätt än tidigare år varit med och format riskanalysen och kontrollområdena. HSN och FPT nämnderna har i samband med nämndsmöte involverat hela nämnden i samtal om riskområden inför beslut om kontrollområden. Landstingsstyrelsen har behandlat frågan om riskområden i sitt arbetsutskott och därigenom format förslaget på kontrollområden inför diskussion och beslut i landstingsstyrelsen. Regionala nämnden har behandlat frågan om intern kontroll men har inte gjort någon egen värdering av risker eller riskområden vid nämndens möte. Istället godkände nämnden, utan djupare diskussion, föreslagna kontrollområden från förvaltningen. Det sker enligt de intervjuade ingen värdering av risker och riskområden i verksamheterna eller linjeorganisationen inför nämndernas och landstingsstyrelsens värderingar. Istället är det den centrala förvaltningen som lyfter fram riskområden och kontrollområden. Det gör att riskvärderingen inte är en gemensam process mellan de internkontrollansvariga på olika nivåer i organisationen. 3.2.1. Bedömning riskanalys Riskanalysen baseras främst på tidigare påtalade brister, ofta påtalade av revisorerna. Värderingen av riskområden har inte dokumenterats eller baserats på genomgång av verksamhetsområden, efterlevnad av tillämpliga lagar, föreskrifter, riktlinjer mm. Det har inte heller skett någon bedömning av riskerna i relation till hög eller låg risk eller deras väsentlighet. Det gör att nämnderna respektive landstingsstyrelsen inte själva fullt ut värderat alla de riskområden som finns och som påverkar utfall och resultat i verksamheten. Riskvärderingen är inte heller en gemensam process mellan de internkontrollansvariga på olika nivåer i organisationen. Bedömningen är därför att Västernorrlands läns landstingsstyrelse och nämnder inte har en ändamålsenlig riskanalys som grund för uppföljning av den interna kontrollen. 7
3.3. Kontrollaktiviteter 3.3.1. Kontrollernas utformning och genomförande Efter beslut i landstingsstyrelsen och nämnderna om vilka internkontrollområden de önskar få återkopplade utarbetar den centrala ekonomifunktionen instruktioner till verksamheterna. I dessa instruktioner anges hur kontroll skall ske, avrapporteras och av vem. Instruktionen förtydligar vilka verksamheter som berörs av kontrollområdet samt kort hur det skall kontrolleras, i instruktionerna återkommer formuleringen kontrollera och rapportera stickprov. Några ytterligare instruktioner om stickprovtagningens utformning, tidpunkt m.m. ges inte, vilket gör att kontrollernas kvalitet och omfång är skiftande. Kontrollernas utformning är av varierande karaktär men har anpassats till kontrollområdet. De är i första hand utformade för att vara en kontroll av den löpande kontrollen i organisationen. D.v.s. genom t.ex. stickprov kontrolleras om administrativa rutiner tycks följas. Vissa av de så kallade kontrollerna är främst en återkoppling av verksamhetsansvariga chefers svar på utskickade frågeställningar. Avrapporteringen innehåller även vilka åtgärder som vidtagits till följd av upptäckta avvikelser. På så sätt ges underlag för värdering om vilka risker som efter åtgärderna bedöms kvarstå i organisationen. Internkontrollmaterialet behandlas dock inte av ledningsgrupper inom organisationen vilket gör att kontrollåtgärderna och kontrollerna inte fullt ut nyttjas som underlag för styrning och ledning av verksamheten. 3.3.2. 2012 års kontroller Resultatet av kontrollerna under 2012 skall återredovisas till landstingsstyrelsen och nämnderna i samband med årsbokslutet i mars månad 2013. Vid tiden för denna granskning fanns återrapporterat material från delar av verksamheterna men ingen sammanställd rapport för återrapport till landstingsstyrelse och nämnder. I policy och intervjuer framkommer att det finns en förväntan på att internkontrollen är en ständigt pågående process inom organisationen. Interkontrollaktiviteter har samtidigt aldrig systematiskt återrapporterats löpande under året. Istället har internkontrollansvariga chefer ansvaret att lyfta eventuella avvikelser löpande under året om de upptäckts. Det har inte heller förts några diskussioner om att genomföra kontroll av processerna löpande under året eller avrapportera internkontrollen på annat sätt än i samband med verksamheternas avrapportering till årsredovisningen efter årets slut. Nämnderna påtalar samtidigt att de i sitt utvecklingsarbete successivt identifierar frågor som de vill behandla i kommande års internkontrollsprocess. Vissa av kontrollfrågorna formuleras även direkt som uppdrag till förvaltningen där de önskar återkoppling. För att lättare kunna följa dessa utredningsuppdrag utvecklar nu FPT en uppföljningslista. 3.3.3. Bedömning kontrollaktiviteter Vi har granskat de rapporter om uppföljning av intern kontroll som inkommit till den centrala administrationen (se källförteckningar). Bedömning har gjorts av kontrollaktiviteternas kvalitet i relation till kontrollområdet, kontrollens utformning och avrapportering. Generellt kan sägas att kontrollerna till stor del håller en god kvalitet och tydligt återrapporterar vilka kontroller som utförs, resultat och eventuella åtgärder i verksamheten som effekt av genomförd kontroll. Vi noterar dock att kontrollernas utformning inom samma område är 8
mycket skiftande mellan verksamheterna vilket gör det omöjligt att jämföra resultat mellan enheter och verksamheter. Det gör det även svårt att göra en samlad analys över situationen i verksamheterna till landstingsstyrelsen och nämnderna. 3.4. Information, kommunikation och tillsyn 3.4.1. Lärande och förbättrad styrning och kontroll De intervjuade anser att kontrollerna ger dem förbättrade förutsättningar för styrningen. Inte minst anser de att kontrollerna ger underlag för vilka riskområden som finns och kvarstår. De anser även att det finns ett kumulativt lärande i internkontrollprocessen. Som exempel på det återger de intervjuade frågan om landstingsstyrelsens uppsiktsplikt, som granskats av landstingets revision. Revisorernas kritik har lett till förändringar av regelverk och arbetsformer. Därtill följs nu uppsiktsplikten upp som internkontrollområde eftersom att landstingsstyrelsen sett en risk i att regelverket inte följs i verksamheten. Hälso- och sjukvårdnämndens har även valt att inom ramen för internkontrollen följa upp efterlevnad av deras beslut om besked vid provtagning. HSN bedömde att det förelåg en risk för avvikelse och önskade därför följa upp området inom ramen för internkontrollprocessen. 3.4.2. Avrapportering av internkontroll i ledningsgrupper, styrelsen och nämnder Internkontrollprocessen uppfattas främst av de intervjuade som en återkoppling på årsbasis till landstingsstyrelsen och nämnder. Avrapporteringen av internkontrollen nyttjas inte av ledningsgrupper inom den centrala förvaltningen eller längre ut i organisationen. Det betyder att internkontrollen inte utgör ett underlag för rapportering, styrning och ledning i verksamheternas ledningsgrupper. Några exempel på konkreta besluts som fattats till följd av den interna kontrollen finns ej. Däremot uppfattar de intervjuade att återrapportering och internkontrollprocessen fungerar som ett viktigt underlag i den löpande budget- och verksamhetsplaneringen i landstinget. Avrapporteringen av internkontrollen till landstingsstyrelsen och nämnder sker årligen vid samma möte som hanterar årsredovisningen. Rapporterna hanteras separat men ses ändå av de intervjuade som viktiga att avrapportera samtidigt, då de utgör en gemensam bild av verksamheten under året. 3.4.3. Utbildning Under de senaste två åren har landstinget arbetat med att utveckla sina former för uppsikt och därigenom stärka styrningen och ledningen av landstinget som koncern. Bland annat har utbildningsinsatser om uppsiktsplikt och kommunallagen genomförts för styrelser och nämnder för att tydliggöra ansvarsfördelning. På så sätt har internkontrollen berörts men inte varit huvudfokus för en utbildningsinsats. Det har inte genomförts några utbildningsinsatser sedan 2009 för verksamhetsansvariga chefer som berör intern kontroll och deras uppdrag och roll för kontrollerna. Vid de föredragningar som gjorts inför beslut om kontrollområden i landstingsstyrelsen, HSN och FPT har samordnande tjänsteman gett en kortare beskrivning av landstingets internkontrollarbete och bakomliggande tankegångar. På så sätt har förvaltning och politik försökt förankra processen hos ansvariga politiker och tjänstemän på central nivå. Intervjuade politiker anser att genomgångarna av internkontrollarbetet varit bra, tydlig och gett den bakgrund som behövs för att komma vidare med internkontrollarbetet. Enligt intervjupersonerna finns det ständigt ett behov av att fördjupa kunskaperna rörande instrument för styrning, ledning och 9
uppföljning. Här ser de ett behov av att få koppla samman systemen för styrning, ledning och internkontroll. Inte minst genom ytterligare kunskap och utbildning. 3.4.4. Bedömning information, kommunikation och tillsyn Det är positivt att landstingsstyrelsen, FPT och HSN fått en introduktion inför deras beslut om uppföljning av den interna kontrollen. Någon djupare utbildning som tydliggör rollfördelning och nyttan med den interna kontrollen inom landstinget har dock inte genomförts för landstingets politiska ledningar eller förvaltningsansvariga chefer under denna mandatperiod. Vi noterar även att den regionala nämnden inte berört frågan om internkontroll djupare inför beslut om uppföljningspunkter. Den uppföljning som görs av den interna kontrollen leder enligt de intervjuade till lärande och bidrar till en förbättrad styrning och ledning för de områden som identifierats i planeringen. Däremot finns inget underlag som tyder på att internkontrollen fungerar som underlag för förbättringsarbete ute i verksamheterna. Avrapporteringen och uppföljningen av kontrollen genomförs endast en gång per år i samband med årsredovisning av verksamheten. Till stor del är det samma personer i organisationen som har ett uppföljningsansvar av internkontrollen som har andra rapporteringsansvar i samband med årsredovisning. Det finns därigenom en risk att även kontrollerna genomförs i slutet av året under en period med begränsad tid i förvaltningen att kvalitetssäkra materialet. Därtill minskar möjligheten att vidta åtgärder under verksamhetsåret om avvikelser endast uppmärksammas efter årets slut. För att tydligare koppla samman internkontroll med styrning och ledning av verksamheten är det viktigt att avrapportering sker oftare och i relation till identifierade risker i verksamhet, måluppfyllelse och regelefterlevnad. Vi ser positivt på att det i avrapporteringen från verksamheterna görs en återkoppling av de åtgärder som vidtagits med anledning av uppmärksammade avvikelser i kontrollerna. Några exempel på konkreta besluts om fattats som följd av den interna kontrollen finns dock inte. Däremot uppfattar de intervjuade att återrapportering och internkontrollprocessen fungerar som ett viktigt underlag i den löpande budget- och verksamhetsplaneringen. 10
4. Bedömning och slutsats Vår bedömning baseras på följande slutsatser: Finns det ett internkontrollreglemente med ändamålsenliga, anvisningar, system och rutiner för intern kontroll? Det finns inget internkontrollreglemente men det finns en policy för internkontroll av administration, redovisning samt förmögenhet. Därtill finns inom ramen för bokslutsanvisningarna en mall och anvisningar från ekonomiavdelningen till de uppföljningsansvariga av internkontrollen i organisationen. Policy, anvisningar och tillhörande rutiner har inte anpassats till ny nämnds- och förvaltningsorganisation vilket gör att de inte kan anses vara ändamålsenliga. Finns det en landstingsgemensam och dokumenterad internkontrollprocess? Landstingsstyrelsen och granskade nämnder har under året försökt utveckla sin uppföljning och tillhörande arbetsformer för den interna kontrollen men det finns idag inte en landstingsgemensam och dokumenterad internkontrollprocess anpassad till den nya nämnds- och förvaltningsorganisationen. Finns en koppling mellan landstingets ledningssystem och internkontrollprocess? Det finns ingen formell koppling mellan landstingets ledningssystem och internkontrollprocess. Riskanalysen kopplas inte till uppdrag och mål, inte heller återkopplas internkontrollen i samband med uppföljning av verksamhet, mål och utfall under året. Internkontrollen behandlas inte heller löpande av ledningsgrupper inom verksamheten vilket gör att landstinget inte nyttjar internkontrollen som stöd för sin styrning- och ledning av verksamheten. Har internkontrollsarbetet anpassats till den nya organisationen? Under året har nya arbetsformer vuxit fram för att på så sätt anpassa arbetsformerna till den nya nämndsorganisationen. Internkontrollarbetet har dock inte fullt ut anpassats till den nya nämnds- och förvaltningsorganisationen, nya arbetsformer och process har inte dokumenterats. Har styrelsens och nämndernas ledamöter deltagit i arbetet med att ta fram riskbedömning och värdering, kontroller och planer för uppföljning av intern kontroll? Landstingsstyrelsen, HSN, FPT har under 2012 involverat sina ledamöter i riskvärdering och samtal om uppföljning av den interna kontrollen. I den regionala nämnden har endast nämndens arbetsutskott involverats i riskbedömning av uppföljningsområden. Riskvärderingen baseras dock främst på risker identifierade genom avvikelser och påtalanden från revisionen. Någon samlad bedömning av uppdragets och verksamheternas risker och värdering av väsentlighet görs ej, vilket är en brist. Finns det en dokumenterad, kommunicerad och accepterade ansvarsfördelning avseende arbetet med intern kontroll inom landstinget? Det pågår ett arbete för att fastställa den nya ansvarsfördelningen av uppföljningen av internkontrollen men den nya ansvarsfördelningen är inte dokumenterad. 11
Har förtroendevalda och tjänstemän erhållit utbildning avseende vad intern kontroll i offentlig verksamhet innebär? Under året har längre presentationer och tjänstemannaföredragning skett rörande intern kontroll i offentlig verksamhet för landstingsstyrelsen, HSN och FPT. Regionala nämnden har inte haft någon längre presentation av internkontrollprocessen. Någon utbildning av politiker och tjänstemän har inte skett sedan 2009 då en större workshop hölls på området. Avrapporteras och behandlas frågor rörande intern kontroll på nämndsammanträden och i landstingets ledningsgrupp/er? Frågan om intern kontroll avrapporteras inte löpande under året på nämndsmöten eller i landstingets ledningsgrupper. En avrapportering görs till landstingsstyrelsen och nämnderna vid det möte som behandlar årsredovisningen. Vår bedömning är därför att internkontrollen inte nyttjas på ett ändamålsenligt sätt. Om internkontrollen ska bli ett verktyg för styrning och ledning krävs att resultatet av kontrollerna tas upp i nämnderna och landstingsstyrelsen oftare under pågående verksamhetsår. Då finns det möjligheter att vidta lämpliga åtgärder i tid. Även verksamhetsledningar bör använda sig av internkontrollen regelbundet. Har beslutade kontrollåtgärder för 2012 genomförts under året? Beslutade kontrollåtgärder för året har genomförts med stöd från bokslutsinstruktionerna. Är kontrollerna utformade på ett tillfredställande sätt, dvs. kan kontrollerna bidra till förbättrad styrning och kontroll? De intervjuade menar att återkopplingen har lett till lärande och förbättrad styrning och kontroll. Granskning av genomförda kontroller visar att de till stor del håller en god kvalitet och tydligt återrapporterar vilka kontroller som utförs, resultat av dessa och eventuella åtgärder i verksamheten som effekt av genomförd kontroll. Vi noterar dock att kontrollerna inom samma kontrollområde är mycket skiftande mellan verksamheterna vilket gör det omöjligt att jämföra resultat mellan enheter, verksamheter och därmed ges en samlad bild av situationen i organisationen. Är resultatet av kontrollerna redovisade tillbaka till landstingsstyrelsen resp. nämnderna? Resultatet av kontrollerna redovisas tillbaka till landstingsstyrelsen respektive nämnderna i samband med deras behandling av årsredovisningen. Uppföljningen av internkontrollen behandlas då som egen punkt. Någon redovisning löpande under året eller i samband med delårsrapportering görs inte. Har eventuella avvikelser som uppmärksammats genom internkontrollen lett till vidtagna åtgärder eller beslut? I de avrapporteringar som sker från verksamheterna görs en återkoppling av de åtgärder som vidtagits med anledning av uppmärksammade avvikelser i kontrollerna. Några exempel på konkreta beslut som fattats till följd av den interna kontrollen finns ej. Internkontrollprocessen ses samtidigt av de intervjuade som ett viktigt underlag i den löpande budget- och verksamhetsplaneringen i landstinget. 12
4.1. Slutsats Landstingsstyrelsen och nämnderna i Landstinget Västernorrland har inte en ändamålsenlig organisation för arbetet med intern kontroll. Detta främst som en följd av att internkontrollsprocess, policy, riskvärdering och kontroll inte fullt ut anpassats till den nya nämnds- och förvaltningsorganisationen och integrerats med styrning och ledning av landstinget. 4.1.1. Utvecklingsområden Vi lämnar följande förslag till utveckling: Utveckla policyn med tillhörande anvisningar, system och rutiner för intern kontroll så att den ligger i linje med den nya förvaltnings- och nämndsorganisationen och tydliggör därigenom processen. Säkerställ att policy för internkontroll och internkontrollprocess tas fram i relation till landstingets ledningssystem så att tydlighet föreligger om internkontrollens roll för styrning, ledning och uppföljning. Involvera nämndernas och landstingsstyrelsens ledamöter i riskvärderingen och lyft även fram bredden i deras uppdrag så att ledamöterna ges möjlighet att själva värdera riskområden och dess väsentlighet för att följa upp den interna kontrollen genom kontrollåtgärder. Utveckla formerna för återrapportering av uppföljning av interna kontrollen så att den används aktivt i styrningen av landstinget under året, även ute i verksamheten. Komplettera instruktionerna med en gemensam tidsplanering för uppföljning och kontroll, bland annat för att minska verksamhetens arbetsbelastning vid vissa tider av året. Därigenom kan kontrollernas kvalitet stärkas. 13